Statsforvaltningens brev af 26. juli 2007 til et kommunalbestyrelsesmedlem:

Transkript

1 Statsforvaltningens brev af 26. juli 2007 til et kommunalbestyrelsesmedlem: «brevdato» De har ved brev af 13. november 2005 rettet henvendelse til det tidligere Statsamtet Vestsjælland, Tilsynet med kommunerne i Vestsjællands, Roskilde og Storstrøms Amter. De har anmodet Tilsynet om at vurdere, hvorvidt formanden for Kalundborg Kommunes Kultur- og Fritidsudvalg, Marianne Madsen, der samtidig er formand for Ole Bulders Teaterhus, er inhabil i forbindelse med forhandlingerne med at oprette et egnsteater, et Holberg-teater. Samtidig har De henledt Tilsynets opmærksomhed på, at en kommunalt ansat NN har været sekretær for bestyrelsen i Ole Bulders Teaterhus samtidig med, at hun har været inddraget i behandling af sagen om oprettelse af et egnsteater. De anfører, at Ole Bulders Teaterhus er hjemsted for flere amatørteatre, og må antages at være i konkurrence med et muligt kommende egnsteater. TILSYNET STATSFORVALTNINGEN SJÆLLAND DRONNINGENSGADE NYKØBING F JOURNAL NR.: «Sagsnummer» SAGSBEHANDLER: JHJVE DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: GIRO: EAN-NR sjaelland@statsforvaltning.dk Deres henvendelse til Tilsynet har medført, at kommunens borgmester Tommy Dinesen har truffet afgørelse om, at De ikke kan rette henvendelse til ansatte i kommunen. Deres henvendelse til administrationen kan alene foregå gennem borgmesteren. Tilsynet med kommunerne i Region Sjælland, som nu er overgået til Statsforvaltningen Sjælland har nu afsluttet behandlingen af sagen. Det er tilsynets opfattelse, at Marianne Madsen ikke kan anses for at have været inhabil i forbindelse med behandlingen af spørgsmålet om oprettelse af et egnsteater. Det er endvidere tilsynets opfattelse, at der ikke foreligger forhold, som kan begrunde, at tilsynet vurderer om en kommunalt ansat NN kan betragtes som inhabil i hendes funktion som sekretær for bestyrelsen i Ole Bulders Tea-

2 terhus samtidig med, at hun har deltaget i behandlingen af en sag om oprettelse af et egnsteater. Tilsynet finder endvidere ikke, at borgmester Tommy Dinesen beslutning om at opstille retningslinier for udvalgsformand Ole Gammelby kontakt med administrationen i den forvaltningsgren han er udvalgsformand for, er en tilsidesættelse af de regler, der gælder for borgmesterens øverste daglige ledelse af den kommunale administration. Tilsynet har herved lagt vægt på den efterfølgende præciserende proces som har fundet sted mellem Dem som udvalgsformand og byrådet, borgmesteren og den kommunale administration, hvorunder indholdet og begrundelsen for borgmesterens indgreb er blevet nuanceret. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Tilsynets opfattelse. Sagens baggrund: De har anført, at Kalundborg Kommune, gennem de seneste to år har ført forhandlinger om oprettelse af et egnsteater et Holberg-teater. Som formand for kommunens Kultur- og Fritidsudvalg har Marianne Madsen ført samtlige forhandlinger. Samtidig med, at NN har været sekretær for Ole Bulders Teaterhus, har hun været sagsbehandler på egnsprojectet i hele forløbet. Deres forespørgsel til tilsynet er af borgmester Tommy Dinesen blevet opfattet som et angreb på personalet og har haft den følge, at De er blevet frataget muligheden for at kunne rette direkte henvendelse til administrationen. Borgmesterens beslutning har, som De beskriver det medført, at De ikke har kunne varetage posten som formand for kommunens Børne- og Ungeudvalg. Det har blandt andet ikke været muligt, ved kontakt med forvaltningens ledelse at kunne udarbejde dagsordener til udvalgets møder. Tilsynet har anmodet kommunalbestyrelsen om at afgive en udtalelse dels for så vidt angår spørgsmålet om inhabilitet dels vedrørende spørgsmålet om borgmesterens forbud mod at udvalgsformand Ole Gammelby rettede direkte henvendelse til kommunens ansatte. Kommunens udtalelse af 9. februar 2006 vedrører spørgsmålet om Marianne Madsen og NN s habilitet i forbindelse med etableringen af et egnsteater indeholder en redegørelse for oprettelsen af Ole Bulders Teaterhus. Ledelsen af teaterhuset varetages af et brugerråd. Formanden for SIDE 2

3 kommunens Kultur- og Fritidsudvalg er født formand for brugerrådet. Kommunen stiller nødvendig sekretærbistand til rådighed for brugerrådet. Det fremgår af brugerrådets forretningsorden punkt 4, at beslutningskompetencen er begrænset til forhold vedrørende den daglige drift. Øvrige beslutninger foretages af Kultur- og Fritidsudvalget. Det fremgår endvidere af denne udtalelse, at kommunen finder, at Marianne Madsen ikke har en særlig personlig, økonomisk eller anden særlig interesse i sagen som kan medføre, at hun må vurderes som inhabil i forbindelse med behandlingen af sagen om oprettelse af et egnsteater. Kommunalbestyrelsen har den 13. oktober 2006 afgivet en udtalelse i forbindelse med borgmesterens indgreb over for udvalgsformanden. Kommunalbestyrelsen fremhæver, at den af 14. november 2005 fra borgmester Tommy Dinesen, som gav anledning til Ole Gammelby s klage havde følgende ordlyd: Derfor har jeg besluttet, at alle henvendelser fra din side til administrationen for fremtiden går gennem undertegnede. Der blev i denne forbindelse henvist til den kommunale styrelseslov 31 stk. 2 (i den seneste lovbekendtgørelse nr. 968 af 2. december 2003 med senere ændringer stk. 3.) og 9 stk. 2. Byrådet anerkender i sin udtalelse blandt andet, at der ved borgmesterens indgreb er sket et indgreb i den måde, som en udvalgsformand og forvaltning normalt samarbejder på i Kalundborg kommune og at Ole Gammelby derfor kan have haft en forventning om at kunne kommunikere direkte med forvaltningens personale. Kommunalbestyrelsen fastholder imidlertid, at der er tale om konkurrerende beføjelser og opgaver for henholdsvis borgmesteren i styrelseslovens 31 stk. 2 (stk. 3) og 9 stk. 2 og for udvalgsformanden i 22 stk. 1. Byrådet finder, at den omtalte praksis for samarbejde kan ændres af borgmesteren, når der foreligger saglige og generelle kriterier. Det er Byrådets vurdering, at de kriterier, som lå til grund for borgmesterens beslutning om at ændre praksis i forhold til Ole Gammelbys kontakt med forvaltningen, udgjorde sådanne saglige og generelle kriterier og ikke afskar udvalgsformanden fra at udføre sin opgave.. Byrådet henviser i denne forbindelse til forarbejderne til styrelsesloven og kommentaren hertil og finder deri støtte for det synspunkt, at borgmesterens beføjelser til at lede den kommunale administration går forud for udvalgsfor- SIDE 3

4 mandens beføjelse til at forberede og indkalde udvalget til møde, i den udstrækning, der måtte opstå konflikt herom. Venstres byrådsgruppe i Kalundborg Kommune har i brev af 23. oktober 2006 oplyst, at byrådets udtalelse er godkendt med 9 stemmer for og 7 imod. Et medlem stemte hverken for eller imod. Mindretallet afviser, at der foreligger saglige og generelle kriterier. Venstres gruppe mener ikke, at der er en rimelig balance mellem Ole Gammelbys handlinger op til kommunevalget i 2005 og den konsekvens, at han blev frataget sin ret til at kommunikere med forvaltningen. Henvendelsen til tilsynet angående en anden udvalgsformands habilitet har efter gruppens mening således ingen sammenhæng med den konsekvens, at Ole Gammelby ikke mere må henvende sig til forvaltningen. Tilsynets udtalelse: Det kommunale tilsyn er et retligt tilsyn. Tilsynet tilser, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning. Statsamtmanden kan ikke tage stilling til, om kommunernes dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige, eller til spørgsmål om skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Der henvises til 47, 48 og 48 a i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 968 af 2. december 2003 som ændret ved lov nr. 439 af 9. juni 2004). Vedrørende habilitetsspørgsmålet. Forudsætningen for, at Statsforvaltningen kan udtale sig om et habilitetsspørgsmål er, at der er angivet en konkret sag, som har været til behandling i et kommunalt organ. Tilsynsmyndigheden kan udtale som om, hvorvidt et medlem af kommunalbestyrelsen har en sådan personlig eller økonomisk interesse i en sag, at han eller hun er udelukket fra at deltage i kommunalbestyrelsens forhandling og afstemning om sagen jf. styrelseslovens 14 stk. 1 og forvaltningslovens 3.. Statsforvaltningen har forstået henvendelsen fra Ole Gammelby af 13. november 2005 således, at der i har været et sagsforløb i den kommunale forvaltning og i de kommunalpolitiske organer om oprettelse af et egnsteater i Kalundborg-området. Tilsynet har ikke fundet anledning til at få dette forløb nærmere dokumenteret. Dette hænger sammen med, at det der efter henvendelsen SIDE 4

5 skulle begrunde inhabilitet i forhold til dette forløb, er udvalgsformanden og den kommunalt ansattes virksomhed i forbindelse med bestyrelsesarbejdet for Ole Bulders Teaterhus. Der henvises til bestemmelsen i forvaltningslovens 3 stk. 1, nr. 3 om repræsentationsinhabilitet. Om der over hovedet som følge af tilknytning til det angivne Teaterhus kan opstå et habilitetsspørgsmål afhænger af, om der er tale om en institution, som kan karakteriseres som en selvstændig privat juridisk person. I den kommenterede forvaltningslov (John Vogter, Juristog Økonomforbundet 2001) er på side 180 blandt andet anført, at bestemmelsen i stk. 1, nr. 3 finder anvendelse på private juridiske personer. Dette indebærer, at bestemmelsen ikke finder anvendelse ved tilknytning til en juridisk person, der fuldt ud ejes af stat eller kommune. Tilsynet har ud fra det af Byrådet fremsendte materiale lagt til grund, at Ole Bulders Teaterhus er en kommunalt drevet institution, at formanden for kommunens Kulturog Fritidsudvalg er født formand for bestyrelsen, eller rettere brugerrådet, og at forvaltningen stiller sekretærbistand til rådighed for brugerrådet for Teaterhuset. Statsforvaltningen må herefter gå ud fra, at Teaterhuset reelt er en kommunal institution og at brugerrådet har karakter af et 17 stk. 4 lignende udvalg, hvis sammensætning er bestemt af Kultur- og Fritidsudvalget og hvor den begrænsede delegation af beføjelser fremgår af forretningsordenen. Da der ikke i sagen i øvrigt er oplyst om andre personlige eller økonomiske interesser hos Marianne Madsen, end dem der er en naturlig del af byrådsarbejdet, hvervet som formand for Kultur- og Fritidsudvalget og de institutioner, som henhører under udvalget, så finder tilsynet ikke anledning til nærmere at vurdere habilitetsspørgsmålet i forhold til styrelseslovens 14 jf. forvaltningslovens 3. Som nævnt indledningsvis hører spørgsmålet om NN s habilitet ikke umiddelbart under tilsynet. Vedrørende borgmesterens indgreb over for udvalgsformand Ole Gammelby, fremover udvalgsformanden. Idet der henvises til Byrådets sagsfremstilling i brev af 13. oktober 2006 bemærkes, at tilsynet er enig med byrådet i, at borgmesteren i medfør af styrelseslovens 31 stk. 3 kan tage forholdsregler, der har et ledelsesmæssigt SIDE 5

6 og personalemæssigt sigte i forhold til den kommunale administration. Det er ligeledes korrekt, at borgmesteren med hjemmel i 9 stk. 2 kan regulere kommunalbestyrelses-medlemmers adgang til sagsindsigt i den kommunale administration, dog under ansvar over for kommunalbestyrelsen, blandt andet således, at medlemmerne skal henvende sig til borgmesteren for at få denne sagsindsigt. Bestemmelsen i 9 stk. 2 er ikke umiddelbart udformet med henblik på at regulere, hvorledes samarbejdet mellem et udvalg, udvalgets formand og administrationen er tænkt tilrettelagt. Da der ikke i den foreliggende situation er tale om, at udvalgsformanden ønsker sagsindsigt finder tilsynet ikke, at denne bestemmelse finder direkte anvendelse i den foreliggende situation. Derimod er der i forarbejderne til styrelseslovens 33 stk. 3 sammenholdt med 22 stk. 1, 3. pkt. holdepunkt for, at man ikke fra lovgivers side har ønsket at fastlægge mere præcise regler for samspillet mellem et udvalg og administrationen, idet dette samarbejde skulle have lov til at udvikle sig blandt andet ud fra lokale forhold og behov i den enkelte kommune. At det dog er forudsat, at især formanden har en udvidet ret til kommunikation med forvaltningen i forhold til de øvrige medlemmer af udvalget følger forudsætningsvis af, at der er tillagt funktionen som formand et særligt vederlag netop begrundet i dette forhold. Forarbejderne til styrelseslovens 31 stk. 3 om borgmesterens ledelsesbeføjelser, 20 stk. 3 om udvalgets kompetence til at regulere sin egen virksomhed og 22 stk. 1, 3. pkt. om udvalgsformandens opgaver indeholder dog som anført en klar tilkendegivelse om, at udvalgene og formændene for disse må udøve deres beføjelser med respekt af kommunalbestyrelsens beslutninger samt økonomiudvalgets og borgmesterens beføjelser med hensyn til tilrettelæggelsen af administrationens arbejde. Der henvises til Indenrigsministeriets Betænkning vedrørende styrelsesformer og kommunalpolitikeres arbejdsvilkår mv. nr. 894/1980 og den kommenterede styrelseslovs noter til de respektive bestemmelser. Det er herefter tilsynets opfattelse, at borgmesteren med hjemmel i de ledelsesmæssige beføjelser i 31 stk. 3 kan reagere, hvis det konstateres, at en udvalgsformand på usaglig vis griber ind i borgmesterens daglige ledelsesopgaver i forhold til den kommunale administration. Tilsynet har forstået Byrådets udtalelse til tilsynet således, at borgmesterens indgreb i forhold til udvalgsfor- SIDE 6

7 manden skal ses i lyset af en række personaleproblemer i den pågældende forvaltning, som Byrådets flertal mener at kunne tilskrive udvalgsformanden. Hvis man i borgmesterens begrundelse for indgrebet, som den er formuleret i mailen af 14. november 2005, især hæfter sig ved, at udvalgsformandens klage til tilsynet er udtryk for mistillid til en ansat i forvaltningen og dermed skaber utryghed, usikkerhed og et dårligt arbejdsmiljø blandt kommunens ansatte, så synes der at være påvist en sammenhæng i forhold til de beskrevne tidligere personale-problemer i forbindelse med udvalgsformandens samarbejde med forvaltningen. Det er et skønsmæssigt spørgsmål, om borgmesterens og efterfølgende økonomiudvalgets og byrådets vurdering af indgrebet over for udvalgsformanden var sagligt begrundet med henvisning til disse personaleproblemer. Tilsynet har ikke grundlag for at tilsidesætte dette skøn selvom tilsynet har bemærket sig, at et stort flertal i Byrådet ikke er af denne opfattelse. Som nævnt oven for finder tilsynet ikke, at styrelseslovens 9 stk. 2, der vedrører sagsindsigt i den kommunale administration, umiddelbart kan benyttes som hjemmel for at kræve, at henvendelser fra udvalgsformandens side til administrationen skal ske gennem borgmesteren. Borgmesteren må derimod med henvisning til styrelseslovens 31 stk. 3 og med støtte i forarbejderne samt princippet for rollefordelingen mellem borgmester og kommunalbestyrelses-medlemmer, herunder også udvalgsformænd, som blandt andet har fundet udtryk i 9, kunne træffe de forholdsregler, som er nødvendige for at udøve ledelsen af den kommunale administration. Sådanne forholdsregler må i sagens natur ikke gå længere end formålet berettiger til og ikke føre til en tilsidesættelse af andre væsentlige bestemmelser i styrelsesloven, herunder bestemmelserne om udvalgenes funktion. Tilsynet finder ikke, at indgrebet, således som det er beskrevet i udtalelsen fra Byrådet af 13. oktober 2006, går videre end formålet, nemlig at varetage personalehensyn i forhold til administrationen, Tilsynet har hæftet sig ved, at administrationen ikke, hverken formelt eller i praksis, har været afskåret fra at tage initiativ til at kommunikere med udvalgsformanden og at udvalgsarbejdet ifølge Byrådets udtalelse i alt væsentligt har kunne foregå upåvirket af indgrebet, enten via borgmesteren eller embedsmænd i administrationen. I øvrigt: SIDE 7

8 Tilsynet har ligeledes sendt dette brev til Kalundborg Kommune. Udtalelsen vil blive offentliggjort på Tilsynets hjemmeside på internettet ( (Kun hvis udtalelsen ikke indeholder personfølsomme/fortrolige oplysninger.) p.s.v. Jørn Jørnow fm. SIDE 8