Centraladministration

Transkript

1 Centraladministration Et politisk redskab eller en neutral forvaltning Et komparativt studie af det danske og svenske embedsværk Bachelorprojekt i Politik og Administration Aalborg Universitet 2014 Dorthe Larsen, Samuel Í Geil Bjørnshauge og Anders Thirup Bjørn

2 Skolen for Statskundskab Standardtitelblad til seminaropgaver, praktikrapporter, projekter og specialer Titelbladet placeres i opgaven umiddelbart efter selvvalgt forside Til obligatorisk brug på alle ovennævnte opgavetyper på: BA - politik og administration BA samfundsfag som centralt fag og tilvalgsfag Kandidat politik og administration Kandidat samfundsfag som centralt fag og tilvalgsfag Cand. it i it-ledelse (Alle felter skal udfyldes) Uddannelse: BA politik og administration Semester: 6. semester Udarbejdet af (Navn(e)) Modul Dorthe Larsen 11 Samuel Í Geil Bjørnshauge 11 Anders Thirup Bjørn 11 Opgavens art (seminaropgave, projekt, bachelorprojekt, praktikrapport eller speciale): Bachelorprojekt Titel på opgave: Centraladministrationen: Et politisk redskab eller neutral forvaltning et komparativt casestudie af det danske og svenske embedsværk Vejleders navn: Heidi Houlberg Salomonsen Afleveringsdato: 3. juni 2014 Antal normalsider (excl. bilag, indholdsfortegnelse og litteraturliste): 84,88 normalsider Antal anslag (excl. bilag, indholdsfortegnelse og litteraturliste): anslag Tilladte normalsider jf. studieordning/formalia i moodle: 90 sider OBS! Hvis du overskrider de tilladte antal normalsider, kan din opgave afvises efter aflevering

3 Abstract The Danish public service in the state administration has been object for several scandals in the media over the past few years. The media has accused the public servants of misusing their power, regarding the minister and their competence. Our attention stirred when some of the politicians and scholars in the field recommend the public service model in Sweden in favour of the Danish model. This project is a comparative case study of the public service in the state administration in Denmark and Sweden. The purpose of this study is identifying the advantages and disadvantages of the two systems. In Denmark, the growth of politicization of the public service in the state administration the fundamental problem, and this has created a fear of a loss in the professionalism, in favour for politics, for the public servants. We have chosen to use a simple text analysis of the selected parliamentary debates in Denmark and Sweden. The reason for this is the wish to research which forms of politicization is subject to criticism in the two countries. The politicization theories used in this project is regarding recruitment and tasks of the public service en the state administration. Regarding recruitment, the theories are formal politicization and patronage, whereas the tasks related theory is functional politicization. Generally, the functional politicization prevails in Denmark and the formal politicization occurs in Sweden in a widespread form. In Denmark, it is important that the public service acts politically neutral, and have direct access to the minister. The reason is to secure that the professionalism do not get coloured by a political recruited employee, before it reaches the minister s office. In Sweden, they recruit personal with a political background in the top of the state administration, in the cabinet, but the public servants acts professional and politically neutral, but without direct access the minister. The result of this case study is identifying the advantages and disadvantages of the systems and size of the criticism of the Swedish system this determined in relation to the size of criticism in Denmark. The result of this determination is that the size of criticism in Sweden is not lesser than the one in Denmark. The criticism in the two countries focussing on different areas. In Denmark, the criticism is about the special advisors and the fact of politicization of the public service, because of the loyalty to the government. In Sweden, the criticism discuss the recruitment of personal, and accuses the politicians of organizational patronage when recruiting personal. Both countries have an interest in making clear line of distinction between politics and professionalism, and thinks the system needs to be open and transparent. Side 1 af 89

4 Indholdsfortegnelse Abstract... 1 Indledning Samlet motivation til projektet Problemstilling, afgrænsning m.m Teori Den institutionelle adskillelse Formel organisering Indledende teorier til politisering Formel rekruttering Formel politisering Patronage Funktionel politisering Design og metode Redegørelse for det danske og svenske system Danmark Sverige Dokumentanalyse af Danmark Gennemgang af dokument for Gennemgang af dokumenter for Gennemgang af dokumenter for Delanalyse Danmark Dokumentanalyse for Sverige Gennemgang af dokumenter for Gennemgang af dokumenter Gennemgang af dokumenter Delanalyse for Sverige Sammenligning analyse af Danmark og Sverige Konklusion Perspektivering Litteraturliste Litteraturliste for dokumentanalyser Bilag Side 2 af 89

5 Indledning Dette projekt vil tage udgangspunkt i en kritik af embedsværket i Danmark. Vi vil se på om det billede, der gennem den senere tid har været af embedsværket også stemmer overens med den parlamentariske virkelighed. Ofte høres det også, at det er meget bedre i Sverige end det er i Danmark. Embedsværket i Danmark, har været kendetegnet ved den klassiske embedsmand, der er neutral, faglig og saglig, og udfører sit arbejde på professionel vis, uanset partifarven på regeringen. Dog har der igennem tiden været eksempler på at dette ikke altid er sandt. Tiden har ændret sig, og arbejdsopgaverne er blevet flere og mere komplekse, hvilket har betydet, at en embedsmands arbejde har ændret sig. Skellet mellem ministeren og hans embedsmænd er blevet uklart. Derved virker det som om der er opstået en kritik af embedsværket, både om dets neutralitet og om dets politiske ståsted. Projektet vil undersøge, hvad den rent politiske kritik af embedsværket er, gennem den parlamentariske debat. Da man som nævnt ofte høre at græsset altid er grønnere på den anden side, her ment Sverige, har vi valgt at sammenligne kritikken af embedsværket i Danmark med en eventuel parlamentarisk kritik af det svenske embedsværk. Vi har valgt at benytte de parlamentariske debatter i hhv. det danske og svenske parlament. Af de resultater der bliver fundet, vil der blive lavet en tekstanalyse, hvor de vigtigste dele vil blive brugt til en videre analyse. Dette vil igen blive brugt til at kunne lave en komparativ analyse om hvorvidt det svenske system er bedre end det danske. Forventningen er, at der vil komme nogle punkter frem, der kan fremhæves og det kan ses om der er nogle dele af det svenske system, som det danske embedsværk kunne lære af, og måske omvendt. Side 3 af 89

6 1.0 Samlet motivation til projektet I løbet af de senere år - specielt i 2013, har medierne dækket flere sager om problemerne med embedsværkets håndtering af politiske sager. Her kan bl.a. nævnes The Global Green Growth Institute (GGGI), Zorning-sagen, Solcelle-sagen og meget mere. Fælles for disse sager er, at embedsværket øjensynligt har været involveret på den ene eller anden måde. Dette har fået tankerne i gang, om hvorledes det danske embedsværk er så neutralt, som det giver sig ud for at være, samt om den måde det danske embedsværk er opbygget på, er ved at være forældet og der dermed skal gøres op med det gamle system. Men hvad vil alternativet til dette være. I dette projekt er det valgt, at benytte Sverige som forbillede i forhold til opbygning af embedsværket, da det ligner Danmark på mange områder, men har en anden opbygning af deres embedsværk, der ofte bliver fremhævet som bedre end det danske embedsværk. Kritikken vedrørende politikere og embedsmænd er ikke noget som er nyt. I 1950 erne var der kritik af forholdet mellem embedsværket og politikerne. Kritikken bestod dengang i, at ministrene var overbelastede af opgaver, og der var et pres fra politikerne om at få ændret systemet bl.a. ved at man indførte statssekretærmodellen, men debatten døde ud grundet de politiske omgivelser i 1970 erne (Knudsen, 2011, s. 208). Dog blev der d. 15. august 1975 indgået en aftale mellem Finansministeriet og embedsmændenes faglige organisationer, hvor aftalen bl.a. var at embedsmænd i deres ansættelse skulle inddrages mere, som en medspiller sammen med ministeren. Kravet var, at man skulle udvise politisk tæft, og hvis embedsmandens arbejde var utilfredsstillende blev vedkommende forflyttet (ibid., s. 209). Ministrene er blevet mere overbelastede nu, da bl.a. presset fra medierne medfører, at disse ikke har tid til at lave politik (Lauritzen & Bjerregaard, 2013, s. 25). Løsningen på dette kunne bl.a. være, at man i Danmark indførte den svenske model for embedsværkets opbygning (ibid.). Spørgsmålet bliver da, hvad kan vi lære af svenskerne? Ifølge professor i statskundskab Tim Knudsen, er det vi kan lærer af svenskerne, at de ikke har overbelastede ministre. Dette skyldes, at med den model de har, er det ministrene der udpeger en statssekretær, politiske rådgivere og pressesekretær, som er politisk rekrutterede (Knudsen, 2006). Side 4 af 89

7 I GGGI-sagen var embedsværket involveret ved, at de bidrog til at daværende udviklingsminister, Christian Friis Bach, gav forkerte oplysninger til Folketinget, i form af at han ikke havde kendskab til oplysningen om rejser, da han underskrev beslutningen ved et bestyrelsesmøde i GGGI (DR, 2013 A). Zorning-sagen omhandlede at daværende socialminister, Anette Wilhelmsen have lovet penge til Huset Zorning 18 dage inden ansøgningsfristen, for at søge penge, udløb. Det er kommet frem at der var en intern aftale mellem pressecheferne i Socialministeriet og i Huset Zorning, at de ville få pengene, uden at sende en ansøgning (DR, 2013 B). Solcelle sagen, der endte med at daværende Klima- og Energiminister Martin Lidegaard fik en næse, omhandlede et større lovarbejde om omstilling til grøn energi. Der var, i det vedtagne lovarbejde, blevet lavet en regnefejl, hvilket gjorde tilskuddene, for anlagte solcelle anlæg, ville blive væsentligt dyrere end først antaget. Ministeren fik et notat fra hans embedsmænd om dette, men dette blev tilbageholdt indtil at loven var vedtaget. (DR, 2013 C). I de ovennævnte sager, har embedsværket på forskellig måder været involveret, og det har fået både oppositionen og pressen til at stille spørgsmål ved det danske embedsværk. Problemerne med disse sager skyldes, ifølge bl.a. professor Tim Knudsen og professor i statskundskab Peter Munk Christiansen, ikke et svigt mellem embedsmænd og politikere, men en grundlæggende systemfejl i magt- og rollefordelingen mellem disse (Kragh, 2013; Christiansen, 2014). Tidligere minister Ritt Bjerregaard udtaler til Information, at hun mener der er behov for at få lavet et kabinet omkring ministeren, og at dette bl.a. kunne have afværget politiske skandalesager, da der i et sådan kabinet ville være nok folk til at gå sagerne ordentligt i gennem. Hun udtaler sig om fordelene, man som toppolitiker har, ved at have en stab af politisk personale omkring sig, ud fra sine egne erfaringer som både EU-kommissær og overborgmester i Københavns Kommune (Dall, 2014). Tim Knudsen mener der er et stort behov form at reformere embedsværket i Danmark, men nævner dog ikke direkte Sverige som løsning. (Kragh, 2013). Tidligere finansminister Thor Pedersen er også kritisk over for embedsværkets magt, og mener det er et tab for de folkevalgte når embedsværket involveres i den politiske proces. Han anbefaler, at embedsværket varetager den neutrale rolle i form af faglige rådgivning, ligesom det er tilfældet i Sverige (Bæksgaard, 2013). Efterspørgslen om et eftersyn af det danske embedsværk kommer også fra flere forskellige ordfører, der mener der skal være en offentlig høring omkring de modeller der bliver brugt i vores nabolande, Side 5 af 89

8 for at se om vi kunne drage nytte af det. EL s gruppeformand Stine Brix efterlyser en klarere rollefordeling i embedsværket (Kristensen, 2014). Grundet styringsformen i Danmark, er ministeren også ansvarlig for fejl begået af embedsværket. Man har været vidne til at embedsværkets fejl har resulteret i at ministre har trukket sig. I de sager som står overnævnt har offentligheden været vidne til, at folketingspolitikere har kaldt en minister i samråd. Dette kan, i yderste konsekvens, ende med et mistillidsvotum, hvor ministeren må gå af, da ingen minister, jvf. Grundlovens 15 stk. 1, må blive siddende efter at der er udnævnt et mistillidsvotum mod ham. Problemet kan dog udvikle sig til, at mistillidsvotummet ikke kun retter sig mod den enkelte minister, men den samlede regering og her kræver Grundlovens 15, stk. 2, at regeringen går af medmindre der er udskrevet nyvalg (Finansministeriet, 1998, afs. 2.4). Når man kigger på Sverige, som vi, som tidligere nævnt, ofte sammenligner os med, er deres embedsværk opbygget på en væsentlig anden måde end det danske, således at der ikke fra deres faste embedsværks side bliver ført politik. Grunden er at det svenske embedsværk er todelt, og består af et fast embedsværk og et politisk udnævnt embedsværk. Dette sikrer, at det faste embedsværk, ikke bliver involveret i politisk rådgivning, ligesom deres danske kollegaer i et stadigt større omfang bliver brugt til (Finansministeriet, 2004, s ). I artiklen Embedsmænd skal tale om fejl fra Djøfbladet.dk, mener departementschefen for Statsministeriet, Christian Kettel Thomsen, at embedsværkets opgaver er blevet mere komplekse gennem tiden, og der er kommet et større pres, på den måde at embedsmænd skal finde løsninger på meget snævre betingelser. Det betyder blot at opgaverne har ændret sig i forhold til hvad det var for 20 år siden (Bøgelund, 2014). Hans holdning er, at loyaliteten ikke har svækket fagligheden, derimod siger han, at god politisk rådgivning hviler altid på et godt fagligt grundlag (ibid.). Han mener til gengæld også, at særlige rådgivere er uundværlige for embedsværket, og hvis de ikke var blevet indført i centraladministrationen, så ville de være kommet alligevel. Han mener dog ikke, at disse skal have instruktionsbeføjelser (ibid.). I artiklen siger han at: topembedsværket på Slotholmen bakket op af DJØF mener, at vi er bedst tjent med at beholde vores nuværende danske model med et neutralt embedsværk suppleret med nogle få politisk udpegede uden instruktionsbeføjelse i hvert ministerium (Bøgelund, 2014) Side 6 af 89

9 Ud fra dette citat, kan man overveje, om topembedsværket ikke vil have svækket deres magt til særlige rådgivere. Berlingske skriver desuden i artiklen Embedsmænd sendes til eksamen, at Udenrigsministeriet har sat et projekt i gang, som skal forbedre ministerbetjeningen. Dette består bl.a. af en gruppe specialiserede embedsmænd, der skal bistå og hjælpe ministeren, når der er sager fremme der kræver en særlig politisk bevågenhed (Bæksgaard, 2014). Ifølge Birgitte Poulsen, lektor ved Institut for Samfund og Globalisering ved Roskilde Universitet, kan tiltaget med, at embedsværket skal se nærmere på de retningslinjer der står i Nordskovrapporten, være et tegn på, at departementscheferne ønsker at undgå en diskussion omkring viceministre og statssekretærer, da de med dette tiltag udviser, at de er villige til selv at foretage en forandring og gøre embedsværket bedre. Denne holdning støttes op af Susanne Hegelund, forfatter af flere bøger om embedsværket, samt partner i kommunikationsfirmaet Hegelund og Mose (ibid.). Det er disse ovenstående sager, der igennem den seneste tid, har været med til at vække en underen om det danske embedsværks neutralitet. Det er ikke kun den nuværende regering, som har haft sager med embedsværket involveret, også tidligere regeringer har haft lignende sager, men grunden til, at vi har valgt disse ovenstående sager, er at de er nye og friske. Da flere af artiklerne, har det givet en motivation, for at finde ud af om tiden er inde til en reformering af det danske embedsværk, for at sikre en stadig saglighed og neutralitet. Da der har været meget tale om brugen af en gruppe af politiske ansatte omkring ministeren, har vi valgt at se på Sverige, da deres samfundsopbygning ellers stemmer godt overens med Danmarks, samt at de har en politisk stab. 2.0 Problemstilling, afgrænsning m.m. Ud fra ovenstående motivation er det kommet frem at interessen ligger i at identificere hvilke fordele og ulemper der bliver diskuteret vedrørende embedsværket i hhv. Danmark og Sverige gennem tid. Der bliver kun lagt vægt på de arbejdsopgaver og rekrutteringsgrundlag embedsværket i centraladministrationen arbejder med og ansættes ud fra, samt dettes forhold til politikerne. Da dette projekt fokuserer på forholdet mellem embedsværket og politikerne, betyder det at når der tales om forvaltningen eller lign. vil dette kun omhandle centraladministrationen. Det er også valgt, at der bliver sat fokus på Danmark og Sverige, da disse her en stor lighed i opbygningen af disse to systemer. Dette bliver klarlagt senere i projektet. Ud fra at der i ovenstående motivation er sat fokus på Sverige, og da Sverige her er fremhævet som et forbillede i forhold til deres opbygning af embedsværk, har vi valgt at undersøge hvilke fordele Side 7 af 89

10 og ulemper der politisk har været diskuteret over tid, for at se om der er sket en udvikling i forhold til politiseringen af embedsværket. Dette har gjort at vi er kommet frem til følgende problemformulering: Det ønskes identificeret forskelle, samt hvilke fordele og ulemper der over tid har været omkring embedsværket i centraladministration, i hhv. Danmark og Sverige. Herefter ønskes en vurdering om det svenske system er mindre politisk kritiseret end det danske. De omtalte fordele og ulemper ønsker vi at undersøge ud fra politiserings teorier, samt parlamentariske debatter og spørgsmål stillet og foretaget i hhv. Danmark og Sverige. Desuden vil de analyserede resultater til sidst blive sammenholdt og konkluderet på, for at komme med en vurdering af om Sverige har en fordel i forhold til Danmark. 3.0 Teori I dette kapitel gennemgås den relevante teori for projektet. Dette indebærer fire forskellige afsnit, hvoraf det første handle om den institutionelle adskillelse mellem politikere og embedsværket. Dette er kun en kort præsentation, da det skal ses som en overordnet ramme for de efterfølgende teorier. De efterfølgende afsnit vil være delt op i formel organisering, formel politisering og funktionel politisering, som hver især gennemgår nogle relevante teoretiske tilgange, der skal benyttes til den videre undersøgelse af embedsværket. Dette afsnit skal dels bruges til at identificere de forskelle og ligheder der er mellem de to systemer (den formelle organisering), og dels til at begrebsliggøre og identificere fordele og ulemper ved systemerne (teorierne om politisering). 3.1 Den institutionelle adskillelse Dette afsnit er en kort gennemgang af den institutionelle tilgang. Herunder vil afsnittet overfladisk komme ind på emner som regulering, rollefordeling og organisering projekteret over på Scott s tre institutionelle søjler. Dette gøres for at give et indblik i, hvad der menes med, at der sker en institutionel adskillelse mellem politiske aktører og centraladministrationen. Først er det vigtigt at få på plads at den institutionelle teori her er med til at danne en ramme om det teoretiske afsnit for dette projekt, og det kan derfor ikke forventes at være videre dybdegående. For at give et overblik over de tre begreber, regulering, rollefordeling og organisering, vil disse blive præsenteret her. Regulering Det handler om, at man regulerer sig frem til at få tingene til at fungere. Side 8 af 89

11 Rollefordeling Man ser på hvordan rollefordelingen er og hvilken rolle denne spiller i organisationen. Organisering Hvordan har man organiseret sig inden for organisationen? Fungerer det som et hierarki? Scott ser på de tre traditionelle institutionelle tilgange på en lidt alternativ måde, der tilegner sig dette projekts tilgang. Han deler som nævnt institutionalismen op i tre søjler; den regulative søjle, den normative søjle og den kulturelle-kognitive søjle. Scott nævner, at en af måderne at se de tre søjler, eller elementer, på er, at de ikke kan stå alene, men at alle tre er med til at definere institutionen (Ibid., s. 51). Scott s institutionelle søjler: Den regulative søjle taler om hvordan en institution reguleres, gennem regler, sanktioner og styring. Den regulative proces foregår over tid. Scott mener således også, at det handler om at have kapacitet til at regulere andre, f.eks. igennem kontrol, lave regler og evt. ved at sanktionere over andre ved straf eller belønning, så man kan ændre den fremtidige adfærd (Ibid., s ). Denne regulering kan både ske via formelle regler såvel som uformelle vaner og skikke. Det handler her om hvorledes autoriteter sætter sig i karakter og gør brug af deres magt (Ibid., s. 53). For dette projekt handler det om, at man regulerer og styrer på den rigtige måde, og om hvem der styrer. Den normative søjle handler om hvordan normer og værdier fordeler sig inden for en institution. Normer og værdier er med til at skabe institutionens mål og visioner. Oftest er det således, at normer og værdier kan gælde for alle, men de kan også gælde for en udvalgt gruppe. Dermed kan normer og værdier være med til at danne nogle bestemte roller, da det tydeliggøres hvem der har status og hvem der ikke har (Ibid., s ). I forhold til dette projekt vil det handle om rollefordelingen i departementet. Den kulturelle-kognitive søjle handler om at danne nogle rammer som man arbejder indenfor. Den ligger sig dog ret meget op af den normative søjle, da den også taler om roller, men et aspekt i den handler om, hvordan man organiserer sig, og at dette ofte sker ud fra nogle rammer, der er blevet fastlagt over tid. Scott mener, at den kulturelle-kognitive søjle genkender tanken om, at den indre fortolkende proces er påvirket af de ydre kulturelle rammer (Ibid., s ). Her kommer delen omkring organisering af centraladministrationen ind under, da det er de arbejdsgange og hierarkiske linjer man skal følge i systemet. Side 9 af 89

12 3.2 Formel organisering Dette afsnit vil kort komme ind over Webers bureaukratiteori, som skal bruges til at identificere de fordele og ulemper, der er mellem det danske og svenske system, samt at det sammen med Putnams teorier, beskrevet i næste afsnit, er med til at beskrive idealbilledet af embedsværket. En af de teorier, som koncentrerer sig om den formelle organisering, er den tyske sociolog Max Webers ( ) bureaukratiteori. Bureaukrati betegnes af Weber, som en type af herredømme. Et herredømme vil have brug for at blive betragtet som legitimt. Via bureaukrati, kan man opnå denne legitimitet eller legale autoritet, idet at det kan betegnes som legalt herredømme, ved at et bureaukrati er opbygget over et rationelt lovsystem, der er upersonligt, men med en rationel retspleje. For at opnå dette, kræves der en lydighed over for loven. Derudover nævner Weber også det traditionelle og karismatiske herredømme, men da disse ikke er relevante for dette projekt vil de ikke blive beskrevet her. Ideelt er Webers bureaukrati et hierarkisk system, eller et embedsværk, for give det politiske system legitimitet (Grøn & Hansen, 2011, s.48-50). Weber mener at der især er to principper, der er specielt relevante for at embedsværket kan yde den nødvendige bistand til den politiske ledelse. Som det første skal forvaltningen være organiseret i et hierarki, hvor der er klare skel mellem under og overordnede, samt et klart skel mellem den politiske ledelse og embedsværket. Det andet er, at forvaltningen, i dette projekt centraladministrationen, er bemandet af embedsmænd, der bliver ansat og forfremmet på baggrund af deres faglige kvalifikationer. De kan derved forblive i deres stillinger for livstid, på trods af skiftende regeringer og politiske flertal (Christensen m.fl., 2012, s ). 3.3 Indledende teorier til politisering I dette afsnit vil der blive præsenteret to teoritilgange der både kan gælde på den formelle, såvel som på den funktionelle, politisering. Det er derfor valgt at præsentere dem først og så koble dem til de to politiseringens tilgange i de efterfølgende afsnit. Robert D. Putnam har opstillet en forsimplet model af fire typer embedsmænd, hvor to af dem eksisterer på hver sin pol; den klassiske og den politiserede embedsmand. De to mellemliggende typer engagerer sig i politik, men på forskellige måder. Dette vil ikke blive beskrevet yderligere her. På den ene pol findes den klassiske embedsmand, der er karakteriseret ved, at han udviser loyalitet over for staten og varetager statens interesser. Da den klassiske embedsmand opfatter sig selv som værende neutral, er opfattelsen hos denne, at den form for rådgivning som der ydes til ministeren er upartisk, objektiv og saglig. Embedsmandens opfattelse af politikere er, at disse er besværlige at Side 10 af 89

13 arbejde sammen med, og at partipolitik er et forstyrrende og amatøragtigt element, som er meningsløs og i sidste ende skadelig for statens interesser (Putnam, 1973, s. 259). På den anden pol er den politiserede embedsmand. Han har en anden opfattelse af den nationale interesse. Denne politiserede embedsmænd observerer de politiske realiteter i samfundet, hvor der også er konflikter. Den politiserede embedsmand accepterer i højere grad en indflydelse fra diverse institutioner og politiske partier som en del af det politiske spil. I modsætning til den klassiske embedsmand er forholdet mellem politikeren og den politiserede embedsmand baseret på gensidighed. På trods at deres forskelligheder i kompetencer og bevæggrunde, deler de de samme værdier og objektivitet (Ibid., s. 260). Det teoretiske grundlag for politisering inden for rekrutteringen finder sin inspiration hos Public Service Bargains-litteraturen (PSB), som er udarbejdet af Christopher Hood og Martin Lodge. Definitionen på PSB er:...explicit or implicit agreements between public servants - the civil or uniformed services of the state - and those they serve (Hood & Lodge, 2006, s. 6) Som det fremgår af definitionen indgår der to former for aktører. På den ene side er, i bred forstand, de ansatte i den offentlige sektor, hvor der på den anden side er dem de arbejder for. Aktørerne, som er relevante i dette projekts sammenhæng, er embedsværket, og dem som embedsværket arbejder for er ministrene. Teorien skelner mellem to former for tilgange til overenskomster vedrørende embedsværket. Disse to systemer, der skal nævnes og skelnes imellem er trustee og agency systemet (DeVisscher & Salomonsen, 2012, s. 73). I trustee systemet kendetegnes ved, at de embedsmænd der rekrutteres her sker på baggrund af deres faglighed (intellektuelle formåen). Deres loyalitet er ikke afgrænset til en bestemt regering. I dette system kendetegnes de ydermere på, at de er uafhængige tjenere, som varetager den offentlige interesse frem for en bestemt siddende regering, dvs. at de tager ikke højde for personlige interesse for en siddende minister (Hood & Lodge, 2006, s ). Ydermere er et kendetegn ved denne overenskomst, at embedsmændene ikke er underlagt en folkevalgt politiker. Dette kan dog fremtvinge misforståelser, men deres loyalitet er ikke afgrænset til en bestemt regering. De varetager en rolle, hvor de, ud fra PSB (trustee) i bred forstand skal varetage, samfundets interesse (Ibid.). Loyaliteten embedsmanden besidder er det som kaldes systemisk - der lægges der vægt på at de legale rammer bliver overholdt, og dermed er der loyalitet over for staten (Knudsen & Salomonsen, 2011, s. 1016). Side 11 af 89

14 Den anden type rekruttering er agency-systemet. Her bliver der lagt vægt på deres loyalitet over for den siddende regering. Man finder i dette system embedsmænd, der både har merit og er politisk rekrutterede, men her er loyaliteten placeret et andet sted. Der er dermed ikke tale om, at embedsmænd udelukkende er rekrutterede på baggrund af deres faglighed, men at de også er rekrutteret på baggrund af politiske tilhørsforhold (De Visscher & Salomonsen, 2012, s. 74). Indførelsen af et meritbaseret embedsværk havde da det blev indført til hensigt at sikre professionel administration. Eksempelvis Max Weber var fortaler for dette, og han argumenterede imod funktionel politisering. Et embedsværk som var meritbaseret skulle sikre at embedsværket havde de nødvendige egenskaber, og samtidig skulle fremstå professionel (Dahlström & Niklasson, 2013, s. 891). Dette hænger sammen med trustee-systemet. Idet embedsværket anser sig selv som varetager af statens interesser, er deres ministerrådgivning, ikke kun begrænset til en bestemt minister, men også de kommende ministre i tilfælde af regeringsskift. Pointen er, at de tager ikke hensyn til partipolitiske forhold (DeVisscher & Salmonsen, s. 74). 3.4 Formel rekruttering Dette afsnit vil udgøre den del af teoriafsnittet der omhandler den formelle rekruttering, dvs. den ret ministeren har til at hyre og fyre i sit embedsværk. Herunder vil der også henvises til teorierne fra det ovenstående afsnit Formel politisering Formel politisering handler om den ret, ministeren har til selv at hyre og fyre embedsfolk i embedsværket. Dette kan f.eks. være hvis de har en professionelt faglig baggrund. Det handler om de formelle regler der ligger inden for rekruttering. Det kan også gælde at det er en mulighed for at ministeren kan få personale med erfaring inden for partipolitisk rådgivning, som på den måde kan hjælpe i hans arbejde som minister, med at få flere af hans sager igennem (Hustedt & Salomonsen, forthcoming). Den formelle politisering indeholder nogle legale (det lovlige) og legitime (det moralske korrekte) rekrutteringsregler, der gør at der er større chance for at der er rent mel i posen fra embedsværkets side. Dette modsætter sig den lukkede udøvelse af rekruttering der kan foregå som følge af et misforstået forsøg på at bevare det neutrale embedsværk, hvor man således ser bort fra de formelle regler. Det er uklart om den formelle politisering giver støtte til parti politisering, professionalisering eller personalisering (Ibid.). Side 12 af 89

15 Hvis man ser på Putnams teori fra det tidligere afsnit (jf. afsnit 3.3), ville den klassiske embedsmand passe ind her, da han er den type af embedsmand der taler for et neutralt embedsværk, og ikke vil blande politik ind i arbejdet. Der er mange måder man kan gribe politisering an på, men blandt forskningen er der en generel opfattelse af, at politisering handler om ansættelsesforhold i centraladministrationen, og antagelsen knyttet hertil er, at politisering er en effektiv mekanisme, hvorpå man effektivt opnår politiske resultater. Dette sker ved at ansætte politisk rekrutterede personale, for at en given regering besidder kontrol for at sikre at dens politik, herunder at implementering gennemføres optimalt (Peters & Pierre, 2004, s. 4 & 7). Politisering kan anskues på flere måder, men grundlæggende handler politisering, ifølge Peters og Pierre, om at der sker en udskiftning fra meritkriterier til politiske kriterier. Dette fremgår af følgende citat: [ ]at the most basic level, by politicization of the civil service we mean the substitution of political criteria for merit-based criteria in the selection, retention, promotion, rewards and disciplining of members of the public service (Peters & Pierre, 2004, s. 2) Som det fremgår af citatet, åbner politisering muligheden for, at merit viger for politiske kriterier. Fordelen ved den formelle politisering er at det bliver muligt at holde embedsværket neutralt, ved at det bliver afskåret fra det politiske, og dermed kan koncentrere sig om den faglig rådgivning til ministeren. Ulempen vil være at den særlige rådgiver/den politiske stabsfunktion bliver en form for filter mellem ministeren og embedsværket, således at det er sværere for embedsværket at få deres faglighed igennem til ministeren. Dette kan være med til at betyde at der ikke er nogen integration af politik og faglighed. Denne form kaldes også for administrativ politisering Patronage En tilgang der knytter sig til rekruttering, som har en indflydelse på hvorvidt der er tale om politisering i centraladministrationen er den organisatoriske patronage-tilgang, som ser patronage som en organisatorisk ressource, hvor rekruttering lægger vægt på, at partier skal have nogle medlemmer eller personer fra interesseorganisationer, som i en vis grad stemmer overens med partiets holdninger, ind i ministeriernes embedsværk. Dette er en form for institutionel kontrol med embedsværket, således at de forskellige partier har lidt styr på hvad der sker inden for Side 13 af 89

16 embedsværket (Kopecký & Mair, 2012, s. 7). Kopecky & Mair definerer den organisatoriske patronage således; The power of political parties to appoint people to positions in state institutions [...] these positions include, for example, posts in the central state administration or the core of the civil service. (Ibid., 2012, s. 8) En antagelse om hvorfor en regering, vælger at rekruttere til embedsværket på denne måde, kan være at det giver en bedre mulighed for at kunne styre og kontrollere udformningen af både nye politikker og disses implementering. Ved at en regering har udpeget individet som er politisk rekrutteret ville det kunne medføre at policy-processen effektiviseres, der skabes et bedre flow af information, samt at sandsynligheden for at der opstår dårlige sager mindskes (Ibid., s. 10). Strategien er, at partiet formår at opbygge en form for organisatoriske netværk, både i den offentlige og semi-offentlige sfære, såsom centraladministrationen, bestyrelsesposter, poster ved universiteter mv. (ibid., s. 8). Når man taler om patronage, kan man undre sig over om det er en legitim måde at rekruttere på. Dette er med et videnskabeligt syn ikke tilfældet. Videnskabeligt vil man sige at dette er en relativt illegitim måde at udvælge sit personale på, da men ikke ser på personalets faglige kvalifikationer, men mere om de kan fører noget politisk til embedsværket. Efter formel rekruttering nu er gennemgået, opsummeres hovedpointerne kort og fordele og ulemper ved denne form for politisering fremhæves. Der er opstillet to former for formel rekruttering i dette afsnit, nemlig en legitim og en illegitim form. Det legitime form handler om en ikke-merit baseret rekruttering. Denne ikke-merit baserede rekruttering kan forestå på tre forskellige måder. Den første er politisk rekruttering, for at skabe en politisk lydhørhed fra embedsværket. Den næste er personlig rekruttering, hvor man ansætter på baggrund af at man ønsker loyalitet fra embedsværket og så den sidste form, hvor man rekruttere på baggrund af kompetence, dvs. faglige kvalifikationer. Den illegitime form er patronage, hvor man har ansat nogle politiske personer i embedsværket, for at få større indflydelse med den politik man gerne vil føre. Side 14 af 89

17 3.5 Funktionel politisering Dette afsnit kommer til at handle om den funktionelle politisering, hvor der også sættes fokus på hvilke dele af PSB-teorien og Putnams teori om embedsmænd, der gælder for denne type politisering. Den funktionelle politisering handler i sit udgangspunkt om de roller og den adfærd som aktørerne udøver i forbindelse med ministerrådgivningen. Det centrale i den funktionelle politisering omhandler den rådgivning embedsværket formidler til ministeren, hovedsageligt i form af den politisk-taktiske (Hustedt, T. & Salomonsen, H.H., forthcoming). Der er i forskningen bred enighed om, at der i mange lande, herunder de skandinaviske, er sket en politisering af embedsværket. Selvom der er forskel i hyppigheden i landene, er dette en progressiv tendens (Peters & Pierre, 2004, s. 1 og 6; Dahlström & Niklasson, 2013, s. 892). Dette er et tegn på den funktionelle politisering. For at koble Putnams teori på den funktionelle politisering, er det den politiserede embedsmand der passer ind her. Dels fordi dennes rolle over for ministeren er anderledes. Denne embedsmand udøver en responsiv rådgivning, hvilket vil sige, at de udøver politisk-taktisk rådgivning. Denne type rådgivning dækker også over, at den politiserede embedsmand overvåger det politiske landskab, hvorpå ministeren kan navigere igennem. Der er flere aktører som denne arbejder med, både håndtering af medier, men også det politiske bagland, da det er dette han rådgiver ministeren om. Den funktionelle politisering hører i PSB teorien til i agency-systemet, hvor embedsværket bliver valgt på baggrund af deres loyalitet til ministeren. Nemlig at det kan udøve en politisk-taktisk rådgivning, og dermed ikke være fuldstændig neutral i sine rådgivning (jf. afsnit 3.3). For at samle op på hvad den funktionelle politisering handler om, vil det her blive gennemgået kort, samt at fordele og ulemper vil blive præsenteret. Det der kendetegner den funktionelle politisering er at embedsmændenes kompetencer of roller bliver strakt i en politisk retning, således at der kommer større fokus på at rådgive ministeren om politiske emner. Fordelen ved denne form for politisering er, at der sker en integration af fagligheden og politikken. Således at embedsværket kan yde en bedre rådgivning til ministeren når det handler om politiske tiltag også. Side 15 af 89

18 Der er dog også en ulempe ved denne form for politisering, da der er en stor sandsynlighed for at det bliver for politisk, og fagligheden bliver sat ned i prioritet, således at den rådgivning der bliver ydet udfordre embedsværkets neutralitet. 4.0 Design og metode Dette projekt er et komparativt casestudie af Danmark og Sverige, med fokus på embedsværket i de to lande. Vi har udvalgt disse to lande, idet at der ofte i den danske debat bliver henvist til Sverige, samt at den parlamentariske opbygning overordnet er ens. Set på centraladministrationen, er der en organisatorisk forskel i form af, at Sverige har en politisk udvalgt stab, der er mellem ministeren og det faste embedsværk. I Danmark er der ikke det samme filter, som den svenske politiske udnævnte stab udgår, mellem ministeren og embedsværket. Dog er der i Danmark en tendens til at embedsværket kaldes politiseret, da de udover at yde faglig og neutral rådgivning, også forventes at yde en politisk-taktisk rådgivning over for ministeren, hvilket er i strid med de grundlæggende idéer om at det danske embedsværk skal være neutralt. Den måde vi har valgt at foretage denne undersøgelse på er, at vi først har benyttet nogle organisatoriske teorier til at definere de konkrete forskelle og ligheder landene imellem (jf. afsnit 5.0). Herefter har vi udvalgt noget empiri, i form af Folketings og Riksdags debatter, og foretaget en dokumentanalyse på dem. Dette er nærmere beskrevet nedenfor. Derved vil der være dokumentanalyser på de udvalgte debatter og dokumenter. Der er dernæst en delanalyse for hvert land, hvor vores teorier om politisering vil blive brugt til at definere de fordeler og ulemper, der er ved de to landes systemer. Som den sidste del i analysen vil de to delanalyser blive sammenlignet, for at finde frem til om debatterne har været forskellige, og om der er nogen ændring over tid. I og med at der er kommet tre betænkninger om embedsværket i Danmark har vi valgt at benytte tiden op til disse til at være vores søge periode, hvilket har givet os en samlet søgeperiode fra Dette er en meget stor undersøgelsesperiode, hvilket har gjort at vi yderligere har begrænset os til en søgeperiode på to før udgivelsen af de føromtalte betænkninger. Dermed er de udvalgte perioder for Danmark; , og I Sverige gælder den samme overordnede søgeperioder, hvilket gør undersøgelsen mere fleksibelt. De udvalgte svenske perioder er; , og Den indsamlede empiri, der er blevet benyttet til grundlag for dette projekt, er derfor forespørgselsdebatterne omkring de tre betænkninger, samt 20 spørgsmål i udvalgte perioder, hvoraf emnerne er forekommet i de førnævnte debatter. Forespørgselsdebatterne ligger til grund for Side 16 af 89

19 dokumentanalysen, mens nogle udvalgte 20 spørgsmål er brugt til at underbygge udtalelserne fra forespørgselsdebatterne med og benytte dem i analysen. 20 spørgsmålene er kun vedlagt som bilag, og ligger ikke som dokumentanalyser. For Danmarks vedkommende er empirien hentet fra Folketinget, både deres hjemmeside, webarkiv og i Folketingstidende på biblioteket. Den indsamlede empiri fra Sverige, stammer fra Riksdagen og dens hjemmeside. Empirien består af skriftlige fråga (spørgsmål), protokoller og interpellationer (det svenske svar på 20 spørgsmål). Vedrørende perioderne var det forholdsvist let at fastlægge perioderne for Danmark, idet at de blev udvalgt på baggrund af betænkningerne 1354/1998 (også kaldet Bundgaard-Nielsen betænkningen), 1443/2004 og 1537/2013, hvilket gjorde at perioderne op til nedsættelsen af udvalgene bag betænkningerne, der blev valgt. Umiddelbart valgte vi at bruge samme perioder for Sverige, men i disse perioder, var det meget svært at finde relevant empiri. Derfor valgte vi at udvide søgeperioden, for at se om der overhovedet havde været en debat om embedsværk og politisering i Sverige, hvor ved vi fandt at det havde der, om end i nogle andre perioder end i Danmark. Derfor blev disse perioder valgt. Generelt må det siges om Sverige, at det har været besværligt at finde relevant empiri, da en del relevante interpellationer ikke er blevet besvaret. For at afgrænse antallet af hits i søgningerne i både Danmark og Sverige, er der blevet udvalgt en række søgeord, for at kode søgningen, således at irrelevante dokumenter blev sorteret fra. Da de dokumenter der var relevante, på baggrund af søgekriterierne, var søgt frem, blev disse gennemgået for at finde dem, der var mest relevante for dette projekt, altså dem der havde en form for kritik at enten embedsværket, eller en kritik af den måde embedsværket blev styret på. På Folketingets hjemmeside, blev følgende søgeord brugt til at finde relevante 20 spørgsmål; embedsmand, embedsmænd, embedsværk, embedsværket og særlig rådgiver. Selve søgningen blev foretaget på Folketingets hjemmeside ft.dk, i dennes dokument søgeredskab dokumenter. Her kan man søge i diverse dokumenter fra Folketingets arbejde. Den søgte dokumenttype, der blev søgt i, var 20-spørgsmål og redegørelser. Folketingets arbejde er blevet digitaliseret tilbage til folketingsåret 2004/2005. Derudover er der Folketingets webarkiv, men 20 spørgsmål er ikke med deri. Selve spørgsmålenes ordlyd og resume, kan dog ses, hvilket gjorde at det lykkedes os via Folketingstidende at fremskaffe de relevante dokumenter. På Riksdagens hjemmeside blev følgende søgeord brugt: politisering i statsförvaltningen, statsforvaltning, politisering og utnämningmakt. Når der er foretaget søgninger vedrørende Side 17 af 89

20 det svenske embedsmænd, har vi anvendt riksdagen.se. På hjemmesiden under dokument & lagar og frågor och anmäldningar og interpellationer foretaget vores søgning efter empiri. Udfordringen vedrørende søgeord har været bestået af sproglig karakter. Metoden der er blevet brugt igennem projektet, er en simpel tekst- og indholdsanalyse. Denne metode er blevet brugt til at finde de brugbare elementer i de udvalgte dokumenter. Da der er tale om officielle dokumenter, f.eks. referater fra debatter i foretaget i Folketinget og Riksdagen, er sproget i disse meget formelt, selvom der også har forekommet talesprog. Vedrørende sprog, så har der også været lagt et væsentligt arbejde i forståelsen af teksten, da de er skrevet på svensk, hvilket har været et krævende arbejde. For at sikre at betydningen i dokumenterne ikke gik tabt, i både oversættelses og analyse arbejdet, er samtlige dokumenter blevet gennemlæst og analyseret af minimum to gruppemedlemmer. Dette gør sig gældende for både de danske og svenske dokumenter. Den form for indholdsanalyse, der er foretaget på de udvalgte dokumenter, har et kvalitativt afsæt. Dette har gjort, at der ikke er blevet søgt på nogle bestemte ord eller sætninger i dokumenterne, men derimod er der blevet søgt på sætninger og vendinger, der tilkendegiver parlamentarikernes holdninger. Derved er der fundet brugbart empiri i debatterne uanset, hvilke ord parlamentarikerne har valgt at bruge om f.eks. embedsværket. 5.0 Redegørelse for det danske og svenske system I dette delafsnit til analysen redegøres der for Danmark, det danske system og det danske embedsværks opbygning. Der vil ligeledes blive lavet et lignende afsnit om Sverige. Dette er med til at give en større forståelse for de to lande, og vil kunne give læseren en større forståelse igennem analysen. 5.1 Danmark Danmark er et konstitutionelt monarki, hvor den til enhver tid siddende regent er landets formelle overhoved, men har dog ikke nogen reel magt. Personen med den reelle magt til at lede Danmark, er den siddende statsminister, som også leder regeringen. Grundlaget for at styre Danmark, og udgangspunktet i det danske politiske system, er forfatningen, Grundloven, som stammer tilbage fra Den er dog revideret sidenhen, sidst i Ifølge Grundloven 3, skal der være en tredeling af magten i Danmark, nemlig den udøvende (regeringen), den lovgivende (parlamentet) og den dømmende (domstolene). Side 18 af 89

21 Der afholdes valg til det parlament, kaldet Folketinget, minimum hvert fjerde år, medmindre regeringen kommer i mindretal. For at opnå et flertal i Folketinget skal der være minimum 90 mandater så der kan dannes regering. Dog kan der dannes en mindretalsregering, hvor man har støttepartier, der bakker op om ens politik, således at der derved opnås 90 mandater. Dette er den mest forekommende regeringsform i Danmark. Da Kongeriget Danmark er et rigsfællesskab, bestående af Danmark, Færøerne og Grønland, er det kun 175 ud af Folketingets 179 medlemmer, som vælges i Danmark, mens der vælges to medlemmer på både Grønland og Færøerne (Folketinget, 2013). Danmark er efter kommunalreformen i 2007, opdelt i 5 regioner og 98 kommuner. (Finansministeriet, 2014) At der er en tredeling af magten betyder, at regeringens opgave er at lede Danmark, ud fra de gældende love, samt at udforme nye love, og derefter implementere dem i samfundet. Regeringen ledes som nævnt af statsministeren, der bestemmer hvor mange ministerier, der er behov for og udpeger ministre til at lede hver deres ministerium. Der har i undersøgelsesperioden været i gennemsnit 23 ministerier (Folketinget, 2012 A, s ). I Danmark er der ministerstyre, hvilket betyder at det er ministeren, som er den øverst ansvarlige for sit ministerium, både på det retlige, politiske og det administrative område. Oftest er en minister medlem af Folketinget, men det er ikke en nødvendighed. Embedsværket i Danmark findes på mange niveauer; statsligt, regions og kommunalt niveau. Dette projekt beskæftiger sig med den statslige, også kaldet for centraladministrationen. Embedsværket i Danmark kendetegnes ved at det er neutralt, hvilket vil sige, at embedsværket forbliver, på trods af at der sker et regeringsskifte eller et ministerskifte. Den danske centraladministration er kendetegnet ved to begreber, henholdsvis ressortfordelingen og ministerstyre, som er nærmere beskrevet nedenfor (Christensen m.fl., 2011, s. 77). Ressortfordelingen betyder, at det er de enkelte ministerier med underliggende departementer og styrelser, som arbejder med de arbejdsopgaver, der er knyttet til deres område, hvilket vil sige at forsvarsministeriets ressort område er forsvarsområdet, mens Sundhedsministeriets er sundhedsområdet, og at man fra det ene ministerium ikke blander sig i de andres ressort områder. Der kan oprettes nye ministerier, hvis det ønskes at opprioritere et politisk område, f.eks. integration eller EU-området. Man kan omvendt også ned- eller sammenlægge ministerier, hvis man finder dette ønskeligt (Finansministeriet, 2006, s. 29). Side 19 af 89

22 Ministerstyre forklarer hvordan et ministerium hierarkisk er organiseret. Ministeren er som tidligere nævnt den øverste ansvarlige, og vedkommende fungerer som forvaltningschef for ministeriet. Denne har i udgangspunktet bemyndigelse til at træffe afgørelse i alle sager, men grundet mængden af sager er det usandsynligt at ministeren træffer afgørelser i alle sager. Praktisk vil ministeren delegere opgaverne ud, således det embedsmænd enten i departementet/ministeriet eller underliggende styrelser under departementet træffer afgørelserne (Christensen m.fl., 2011, s ). Ministerierne er typisk organiseret todelt - også kaldet A-60 modellen. Når man taler om at et departement er en todelt organisation betyder dette, at organisationen er opdelt i departement og styrelser, hvor departementet tager sig af ministerrådgivning og ressort politiske emner, hvor diverse styrelser, som får delegeret kompetence fra departementet til at håndtere visse fagspecifikke opgaver. Dette kan f.eks. være, at træffe konkrete afgørelser, men en styrelses funktion kan også bestå i at rådgive, og komme med saglig information, der kan være nyttig for ministeren når der skal udformes ny politik. A-60 modellen beskriver bl.a. at departementerne skal fungere som ministerens sekretariat og varetage rådgivning og sekretariatets betjening af ministeren, f.eks. udarbejdelse af love, central planlægning og koordinering, afgørelse i ankesager eller principielle sager, der skal indbringes for ministeren, selve sagsbehandlingen af enkeltsager og dets lignende ligger på styrelsesplan (Finansministeriet, 2006, s. 29). I 2005 var der ca ansatte, hvoraf ca var ansatte i departementerne (Ibid., s. 28). Embedsværkets arbejde er alsidigt, og der er ikke nogle fastsatte lovregler om hvilke grænser der er for embedsværkets rådgivning og bistand til deres minister og den siddende regering (Finansministeriet, 2004, s 138). Embedsværket må ikke bistå en minister til et folketingsvalg, da dette får partipolitisk karakter, da ministeren fremstår som medlem af et parti frem for minister, men det må derimod gerne bistå ministeren og regeringen ved folkeafstemninger, da det her er i funktion som minister (Justitsministeriet, 2001) Der er dog visse etisk faglige principper, for embedsværkets arbejde. Det kan siges at der inden for embedsværkets administrative praksis er to hovedregler, nemlig at embedsværket må ikke deltage i ministeren og regeringens partipolitiske arbejde, samt at det skal være en sag, der relaterer sig til ministeriets ressort område (Ibid.) Embedsværket er ansat til at betjene den til enhver tid siddende minister, uanset dennes partifarve, og dette bliver derfor ikke udskiftet ved et regeringsskifte. Dette pålægger derfor også embedsværket at være partipolitisk neutralt, og yde den siddende regering loyal bistand for at denne Side 20 af 89

23 kan udføre sine opgaver, herunder regeringens politik. Embedsværkets bistand skal ligge inden for gældende lov og principperne om sandhedspligt, partipolitisk neutralitet og faglighed. (Ibid.) Da politiske beslutninger bør bygge på et fagligt grundlag, og embedsværket har et solidt fagligt niveau, er det embedsværkets opgave at give ministeren det nødvendige overblik over en sags omstændigheder, dvs. om retsgrundlaget er i orden, samt hvilke konsekvenser en beslutning vil have, f.eks. økonomisk. For at kunne have et system, der er baseret på ministerstyre er det en nødvendighed, at embedsværket er neutralt, men samtidig, skal der være en tillid til at embedsværket og derved centraladministrationen udfører sine pligter med høj faglighed og korrekthed (Finansministeriet, 2004, s. 141). Dette er ikke kun regeringens lovforslag og udspil man må gennemgå, men også oppositionens forslag. Dette er for at ministeren og regeringen dermed kan forholde sig til forslaget. Men det gælder også her, at der skal foretages en saglig behandling, ligesom det sker for regeringens egne forslag (Justitsministeriet, 2001). Det som adskiller de særlige rådgivere og gør dem særlige er enten pga. deres rekrutteringsform, eller pga. deres type af rådgivning. En særlig rådgiver kan rekrutteres både inden for og uden for det etablerede embedsværk, og en særlig rådgiver kan rekrutteres med eller uden hensyntagen til dennes partipolitiske baggrund (Finansministeriet, 1998, afs ). Da det kun er retningslinjer, er det som sådan kun anbefalinger til hvordan det bør foregå. Dette gælder bl.a. at den særlige rådgiver ikke bør have instruktionsbeføjelser over det resterende embedsværk, samt at dennes ansættelse følger ministeren. For at skabe åbenhed bør den særlige rådgivers ansættelse ske gennem almindelige stillingsopslag (Ibid., afs. 8.4). Som nedenstående figur 1 viser en generel opbygning af hierarkiet i den danske centraladministration. Som den viser er en minister er placeret øverst i ministeriums hierarki. Ministeren er formelt placeret i et departement, direkte under ham er departementschefen. Departementschefens rolle er at være chef for embedsværket, hvor embedsmændene er fordelt i forskellige afdelinger. Der skal dog gøres opmærksom på, at den særlige rådgiver, er formelt placeret i departementet, men er uden for kategori da han er en personlig rådgiver til ministeren, udpeget af ministeren. Det er vigtigt at pointere, at dette ikke er en færdig model for hvordan ministeriet er bygget op, da der stadig er forskel på de forskellige ministerier alt efter deres størrelse, da arbejdsopgaverne kan være fordelt forskelligt. Side 21 af 89

24 Figur 1: Generel opbygning af centraladministrationen i Danmark, egenproduceret, med inspiration fra Christensen m.fl., 2011, s. 87 Som nævnt i ovenstående afsnit er embedsværket er et stort apparat og en central del af staten og regeringens arbejde. Når man er et stort apparat, kan der opstå en form for egennyttemaksimering, hvor embedsværket forsøger at spille sit eget spil i form af, at man gerne vil have mere magt eller lignende. For at sikre at embedsværket både er politisk neutralt, samt at det arbejder for staten og befolkningen, er det nødvendigt at kunne kontrollere embedsværket. Der er flere måder, hvorpå der kan føres kontrol med embedsværket. Ministeren kan ved selvsyn konstatere om embedsværket er med denne eller om de spiller et fordækt spil. Derudover kan regeringen som sådan også se om det er rigtige eller urigtige oplysninger, der kommer frem. Folketinget har flere muligheder for at kontrollere regeringen og embedsværket. Igennem 20 spørgsmål har Folketingets medlemmer mulighed for at stille den pågældende minister spørgsmål om dennes embedsværk, sager og andre ting og derigennem har Folketingets medlemmer mulighed for at føre en kontrol med at embedsværket agerer hensigtsmæssigt. Når der bliver stillet et 20 spørgsmål, skal det gøres på skrift, minimum 6 dage forud for Folketingets spørgetime. Ministeren Side 22 af 89

25 kan så vælge at svare mundligt på 20 spørgsmålet, men denne kan også sende et skrifteligt svar til spørgeren. 20 spørgsmålene kan omhandle alt inden for en ministers ressort område, og behøves ikke kun at omhandle embedsværkets rolle i en bestemt sag. En anden måde at Folketinget kan føre kontrol med regeringen er gennem forespørgselsdebatter. Som ordet lyder, så bruges disse til at skabe debat om et politisk emne eller en aktuel sag. Debatten foregår i Folketingssalen, og efterfølgende kan konklusionen af debatten blive sendt ud til de forskellige udvalg, f.eks. retsudvalget, hvor de forskellige partiers retsordfører er medlem, samt evt. embedsmænd. Udvalgene er en tredje måde at der kan føres kontrol med regeringens arbejde. Udvalgene kan sende spørgsmål til ministeren eller ministeriet og efterspørge svar inden for udvalgets området. Udvalgene kan også indkalde ministeren til samråd, hvis man gerne vil have mere uddybende svar, og derved kan udvalgets medlemmer komme med en lang række mundtlige op følgende spørgsmål (Folketinget, 2012 B, s. 1-3). Rigsrevisionen kan også fører kontrol med embedsværket og det samme kan Folketingets ombudsmand. De gør det dog på hver sin måde, Rigsrevisionen holder sig mere til det økonomiske, mens ombudsmandens område er noget bredere, idet at denne kan se på mange flere områder, herunder det forvaltningsmæssige. Ombudsmanden kan blive bedt om at se på et bestemt område, men kan også af egen drift begynde at se på sager. (Bønsing, 2013, s. 383) 5.2 Sverige Sverige er et konstitutionelt monarki, og der er en tredeling af magten ligesom Danmark, samt det ligeledes er den siddende regent, som er landets formelle overhoved og statsministeren der er den reelle leder i Sverige. Parlamentet i Sverige bliver kaldt for Riksdagen og består af 349 folkevalgte medlemmer. Den svenske centraladministration betegnes som Regeringskansliet, og ledes af Statsrådsberedningen, som er det svenske statsministerium. Modsat Danmark, er der kollegialt styre, hvor regeringen som helhed har ansvaret. Det er den kollegiale regeringsform, der bestemmer, at der skal være et samlet regeringskansli, og det står skrevet i Regeringsformen, kapitel 7, 1. Sverige har fire forskellige grundlæggende regelsæt der skal følges, ligesom vi i Danmark har vores grundlov. De fire forfatningsmæssige grundlove er Regeringsformen fra 1809, Successionsordningen fra 1810, Tryckhetsförordningen fra 1949 og Yttrandefrihetsgrundlagen fra Disse er sammen med rettelser og 33 andre love det konstitutionelle grundlag for Riksdagen (Finansministeriet, 1998, afs. 7.1). Side 23 af 89

26 Den svenske centraladministration er samlet under Regeringskancelliet, og bygger på departementer. Den består af to dele, det faste embedsværk og en politisk udpeget ledelse. I 2004 bestod den af 22 ministre, 120 politisk rekrutterede og 4500 faste embedsmænd (Finansministeriet, 2004, s. 111). Der er pt. 11 departementer, og disse svarer til de danske ministerier. Regeringskancelliet består af departementerne og en forvaltningsafdeling. En speciel ting ved at det er det kollegiale styre, er at der kan være flere ministre tilknyttet samme departement. En svensk minister betegnes som statsråd. Ministeren for departementets hovedområde betegnes som departementschef f.eks. er finansministeren departementschef for Finansdepartementet, mens at finansmarknadministeren betegnes som statsråd. (Regeringen, 2014) Efter regeringsskiftet i 2006 er det blevet mere udbredt, at de politisk udpegede stillinger bliver slået op, som almindelige jobannoncer, men regeringen har stadig hjemmel til at udpege en egnet kandidat, hvis de finder dette nødvendigt (Socialdepartementet, 2011). Sverige er opdelt i län og kommuner. Der er 21 län og 290 kommuner (Westlund, 2014). Et län ledes af en politisk udpeget landshövding, mens kommunerne har vælges ud fra kommunalvalg. Kontrollen med regeringen, og dermed også embedsværket, i Sverige foretages af Riksdagen, samt af forfatningsudvalget og Riksdagens revisorer. Dette ligger meget tæt op af den danske kontrol. Idet Sverige har en kollegial regering, indebærer dette at det er regeringen der sætter de overordnede retningslinjer for embedsværket. Sveriges politik koordineres af Statsrådsberedningen. Denne fungerer som sekretariat og samordningsorgan for regeringen, og derudover også som sekretariat for statsministeren. I dag benytter man sig af ministermøder, som der findes tre slags af; regeringssammanträde (ugentligt møde), allmän beredning (ugentligt møde) og lunch beredning (dagligt frokostmøde). Forskellen mellem de tre møder, er dels at det kun er ved regeringssammanträdet, at der træffes beslutninger, mens der ved de to andre møde diskuteres sager. Ved det ugentlige møde, er det større og principielle sager, hvorimod der bliver diskuteret mindre sager ved de daglige møder. I regeringssammanträdet træffes der afgørelser om henved sager årligt, om alt fra lovforslag til udnævnelser. I langt de fleste tilfælde vælger man at følge den ansvarlige ministers anbefalinger (Finansministeriet, 2004, s. 111). I Statsrådsberedningen er der omkring 60 ansatte, og her er der langt flere politiske rådgivere, end der er i de andre departementer (Finansministeriet, 1998, afs ). Side 24 af 89

27 På grund af det kollegiale styre, kan en minister ikke kan blande sig i konkrete sager, som en statslig styrelse har truffet. Derved kan ministeren heller ikke holdes ansvarlig for resultatet af afgørelsen. Dette gør også at der kun er ét ud af Riksdagens 16 udvalg (svensk: utskot), som kan kontrollere regeringens administrative embedsførsel. Det ene udvalg er Konstitutionsutskottet (herefter benævnt KU) (Ibid., afs ). I Sverige er det departementale hierarki bygget op på følgende måde; øverst er ministeren, som det også er tilfældet i Danmark. Lige under ministeren er statssekretæren. Der kan godt være flere statssekretærer i Statsrådsberedningen, hvis regeringen består af en koalitionsregering. Ministerbetjeningen er delt i to dele. På den ene side bestående af det faste embedsværk der er neutralt, og på den anden side den politiske ledelse bestående af politisk udpegede. Dette betyder at arbejdsfordelingen er mere adskilt i det svenske embedsværk end tilfældet er i Danmark. I forhold til ministerrådgivningen er den væsentlige forskel mellem disse lande at det faste embedsværk i Sverige har en mere tilbagetrukket rolle, hvor der i Danmark forventes at embedsværket involverer og bidrager hermed (Ibid., afs ). De ansatte i det faste embedsværk har i høj grad en samfundsvidenskabelige uddannelse. Det er ilde set, at disse kommer med politisk rådgivning til ministeren, da deres opgave består udelukkende i at rådgive fagligt. På den måde er det delt meget skarpt op i det svenske system, modsat det danske hvor embedsmændene både skal yde faglig og politisk-taktisk rådgivning. Kutyme er ydermere, at parlamentsmedlemmer ikke retter henvendelse til faste embedsværk, men derimod henvender sig til den politiske ledelse, som derfra fører det videre til det faste embedsværk. Som nævnt forventes det ikke, at det faste embedsværk bidrager med politisk-taktisk rådgivning, da dette foretages af den politiske stab. Dog er forventningen den, at det faste embedsværk aktivt følger med i samfundsudviklingen (Ibid., afs ). I den politiske stab er der tre forskellige funktioner; statssekretær, politiske sagkyndige og pressesekretær. Fælles for disse er, at de er politiske udpegede af ministeren, og har direkte adgang til ministeren. Oftest er tilfældet, at disse personer hentes fra enten regeringspartierne eller interesseorganisationer. Derudover er det i høj grad ministeren der definerer deres arbejdsopgaver i staben (Ibid., afs ). Statssekretæren rolle minder meget om en tilsvarende dansk departementschef. Vedkommende er også stedfortræder for ministeren, men der gælder nogle klare retningslinjer for hvad en statssekretær må gøre når denne er stedfortræder. Disse står beskrevet i de forfatningsretlige regler (Ibid., afs ). Side 25 af 89

28 De politisk sagkyndige fungerer som sparringspartner for ministeren, og er organisatorisk en del af den politiske stab. Dog har disse ikke beføjelser til at give opgaver til det faste embedsværk. Ifølge betænkning 1354/1998 bliver de politiske sagkyndige i høj grad brugt til at udvikle ny politik, og som forbindelsesled til partier og andre ministerier. De politisk sagkyndige kan godt have overtaget styringen for en bestemt politisk sag, selvom hovedansvaret ligger hos ministeren (Ibid., afs ). Pressesekretærens funktion er at varetage al kontakt til pressen og det offentlige, derfor vil denne have indgående kendskab til alle sager der kan vække offentlighedens interesse. Samtidigt vil pressesekretæren funktion være at udsende pressemeddelelser og have kontakt til pressen (Ibid., afs ). Samspillet mellem regeringen og det faste embedsværk er, at embedsværket ikke deltager i den politiske rådgivning. Det faste embedsværk inddrages først når idéer fra ministeren og staben skal operationaliseres. I et givet departement er de øverst ansvarlige i det faste embedsværk henholdsvis ekspeditionschefen og retschefen, hvor deres primære ansvarsopgave er at sørge for, at det faglige indhold i sagerne er grundigt forarbejdet og velinformeres til ministeren. Figur 2: Det departementale hierarki i Sverige (Finansministeriet, 2004, s. 116) I det svenske system er der, modsat det danske, hvor det godt kan blive mudret, en klar adskillelse af politik og forvaltning. Karrieremulighederne er også forskellige i det faste embedsværk og den politiske stab. Dette skal forstås at i og med at en ansat i den politiske stab har bekendt politisk Side 26 af 89

29 kulør, kan dette begrænse vedkommendes muligheder for ansættelse senere hen i det faste embedsværk. Kutyme er denne, at en politisk sagkyndig senere hen bliver statssekretær, men sjældent er tilfældet at en statssekretær bliver minister (Ibid., afs ). 6.0 Dokumentanalyse af Danmark Dette afsnit vil være en dokument analyse af de udvalgte danske dokumenter i de udvalgte tidsperioder: , og Grundlaget for disse perioder er at der umiddelbart efter disse perioder er er udarbejdet betænkninger for det danske embedsværk. 6.1 Gennemgang af dokument for Forslag B-112 blev fremlagt for Folketinget den 2. april 1997 af SF handler om at Folketinget skal beslutte om der skal foretages et udredningsarbejde angående embedsmændenes rolle i centraladministrationen. SF hensigt med dette beslutningsforslag ses i nedenstående citat, at: Regeringen pålægges at iværksætte et udredningsarbejde, som skal belyse konsekvenserne af en forvaltningsmæssig udvikling, hvor embedsmænd i stigende omfang spiller en politisk rolle, og hvor de i stigende grad ansættes efter politiske kriterier. (Folketinget, 1997, s. 4468) Som det ses af ovenstående citat skal opmærksomheden vedrørende embedsværket hovedsageligt fokusere hvorvidt der eksisterer politisering. Politisering, som handler om at embedsmænd ansættes ud fra politiske kriterier frem for merit, og politisering i form af deres adfærd. Ifølge bemærkningen til forslaget indledes forslaget med at skitsere den klassiske idealforestilling. Dette betyder, at normen i det danske embedsværk er den, at denne bygger på neutralitet og saglighed. Førhen forholdt det sig således, at embedsmænd ikke spillede nogen rolle i den politiske proces. Som det fremgår af B112, nævnes der her, at der er sket en udvikling i systemet. Udviklingen har blandt andet medført, at embedsmændene spiller en større rolle i politik. Politik i denne henseende skal forstås bredt - omhandler både politikudvikling, mediehåndtering, samt politiske forhandlinger med interne og eksterne aktører. Beslutningsforslaget er i sit udgangspunkt ikke en kritik af embedsværket, men rettere en opvågning i forhold til hvad embedsværket har udviklet sig til. Ydermere ser SF, idet de fremsatte forslaget, at ansættelser af politiske embedsmænd ikke nødvendigvis som værende negativt, men Side 27 af 89

30 der er en risiko for at det kan udvikle sig negativt hvis ansættelser foretages bag om offentlighedens viden. Andre ulemper som nævnes i B-112 er bl.a. fare for administrativ politisering: Dvs. at der opstår konflikt mellem de klassiske embedsmænd og de politiserede embedsmænd, som påvirker adgangen til ministerrådgivning. Udviklingen skyldes bl.a., ifølge B-112, ikke kun en national udvikling, men også en international udvikling. Her har man set, at balancen mellem politikere og embedsmænd har rykket sig gennem årene. Den stigende politisering har haft nogle ulemper. Disse ulemper har blandt andet handlet om, at en stigende politisering medfører et demokratisk problem, som handler om at styrkeforholdet mellem politikerne og embedsmænd har skiftet plads. Politikerne, som egentlig har et politisk mandat fra befolkning, har mistet indflydelsen, hvorpå embedsværkets indflydelse til gengæld er styrket. På baggrund af begrundelsen for forslaget fremsætter Holger K. Nielsen følgende skriftlige fremsættelse: Forslag til folketingsbeslutning om et udredningsarbejde vedrørende ændringer i embedsmændenes rolle i den offentlige forvaltning. (Folketinget, 4471) Efter fremlæggelsen af forespørgslen samt svarene fra de spurgte, starter forhandlingen. Først starter daværende finansminister, Mogens Lykketoft (S), debatten om forslaget om at lave et udredningsarbejde om embedsværket. På regeringens vegne taler han åbent om forslaget, og hilser dette velkommen. Hensigten skal dog være den, at udredningen skal være en bred analyse som belyser embedsværkets adfærd i det politiske landskab. Dog understreger Lykketoft, at udredningsarbejdet ikke skal medføre nye regler. Lykketoft åbner for at udredningsarbejdet ikke kun skal forholde sig til det danske embedsværk, men anbefaler at man sammenligner det danske system med andre landes. Her refererer han til Norge og Sverige, som har et anderledes system end det danske. Overordnet set udtrykker Lykketoft tilfredshed med det danske embedsværk, og mener også at der er opstået en forvirring, som skyldes at der har været nogle ansættelser af politiske embedsmænd i centraladministrationen. Han mener dog, at det er så begrænset, at det reelt ikke udgør noget problem - en holdning som nogle partier er uenige om. Inden der foretages en nærmere dokumentanalyse nævnes der her, at blandt ordførerne udtrykker disse en bred enighed om forslag. Dermed nævnes der her, at ordførerne i deres taler udtrykker Side 28 af 89

31 taknemlighed over for forslaget, men dette er klippet fra. Dog skal der gøres opmærksom på, at V synspunkt adskiller sig fra resten, men dette redegøres der for i afsnittet. Klaus Hækkerup (S) er enig med forslaget om at der gennem årene er sket en udvikling; en udvikling man ikke har kunne observere fra den ene dag til anden, men ved en refleksion. Blandt andet har de faldende medlemstal i partierne medført en svækkelse af partierne. Samtidigt er Folketinget er blevet mere kontrollerende og ikke mindst spiller medierne en meget stor rolle. Udvikling har forårsaget at embedsværket er udsat for mere pres. Et af kravene til embedsværket er, at der forudsættes at det kan underlægge sig i de vilkår, som gælder politisk rådgivning. Ydermere er loyaliteten i embedsværket også udfordret, således at der er en risiko for konflikt. På den ene side forholder det sig, at det neutrale embedsværk skal forholde sig loyalt over for lovgivningen, mens der på den anden side forventes at de udviser loyalitet over for den politiske ledelse i ministeriet. Hækkerup opridser tidligere tilfælde, hvor der efter hans mening er foretaget politiske ansættelser i forskellige ministerier. Han har på et tidligere tidspunkt været forundret over dette, men har til en debat om en politisk ansættelse, spurgt finansministeren hvorvidt dette var tilfældet i andre lande. Her fik han at vide, at eksempelvis var dette gældende i Sverige. V s holdning fremføres af Birthe Rønn Hornbech. Selv om der er bred opbakning til forslaget, udtrykker V skepsis overfor sådant et udvalg. Egentlig synes V ikke, at det er nødvendigt med sådant et udredningsarbejde, fordi partiet ikke tror at det vil bidrage med noget nyt. Hun forholder sig stærk kritisk over for de medlemmer som finansministeriet vil udvælge til arbejdet. I forhold til politiserede embedsmænd i centraladministration er V s holdning negativ. Uanset hvad så skal embedsværket udvise loyalitet over for hvilken som helst siddende regering. Hun frygter at en ændring af systemet skulle være noget revolutionært, der ifølge Hornbech, vil skabe uro i embedsværket, men er taknemlig over for finansministeren, at hensigten med udredningsarbejdet ikke har til hensigt at ændre systemet. KF s holdning udtrykkes gennem Hans Engell. Hans holdning er den, at KF ikke tager stilling til hvorvidt man skal indføre et nyt system med politiserede embedsmænd er ønskeligt eller ej. KF s forventning til udredningsarbejdet er, at det skal være med til at belyse embedsmændenes rolle, som samtidig også skal debatteres. Debatten skyldes ifølge Engell, at regeringen har været med til at sætte denne problematik på dagsordenen, men tilføjer, at det også skyldes dens egen praksis. Side 29 af 89

32 Ifølge Engell er det danske embedsværk kendetegnet ved, at det er professionelt og har en høj etisk og faglig standard, som skiftende ministre drager nytte af. Dog tilføjer han, at i forhold til borgerne er det en forudsætning, at embedsværket udviser loyalitet til den gældende lovgivning frem for partipolitiske hensyn. Både internationalt og nationalt har udviklingen medført flere ting. Arbejdsbyrden for en siddende minister og dennes krav og forventninger er steget på flere områder. Ministeren er ikke blot den øverste politiske chef for sit departement, men også ministeriets underliggende styrelser. Ministeren har også et ansvar over for vælgerne, Folketinget og sit eget parti. Han skal også udvikle og forme nye politiske idéer. Samtidigt er der en række internationale forpligtelser og ikke mindst har udviklingen i medierne medført et stigende pres hos ministeren. Engells holdning bærer dog også præg af, at man skal være påpasselig med at ikke optræde dobbeltmoralsk, idet han er bevidst om, at den borgerlige regering også foretog politiske ansættelser, men ikke i samme omfang som den socialdemokratiske. Hvorvidt udviklingen er rigtig eller forkert tager han som sådan ikke højde for, men han mener at når der omhandler politisk udpegede embedsmænd skal det tydeligt fremgå hvilke opgaver og instruktionsbeføjelser disse har. Samtidigt mener han, at der ikke skal være nogen mulighed for, at disse politisk udpegede embedsmænd skaber et filter mellem ministeren og ministeriet. Overordnet set hælder Engell til at man fastholder det klassiske embedsværk, men umiddelbart tyder det ikke på, at Engell er negativt stemt overfor politiserede embedsmænd. Han mener dog, at i sådant tilfælde skal forudsætningen være, at dette foregår åbent og gennemsigtigt, og det skal være tydeligt at loyaliteten hos den politiserede embedsmand medfører, at han går af sammen med ministeren. Efterfølgende fremlægger Jørgen Estrup det RV s synspunkter. Han mener at udgangspunktet for debatten har forkert fokus. Alt for længe har problemet beroet på politiske ansættelser, men han mener at man ikke har taget nok højde for vilkårene og opgaverne, og om disse har ændret sig. Han er uenig med SF s fortolkning af politiske ansættelser, men siger selv at dette skal undersøgelsen være med til at belyse. Opgaverne der hviler på ministre er ændret, som medfører at rådgivningen til ministre bliver mere politisk. Et tydeligt eksempel han nævner er, at man ofte ved politiske forhandlinger oplever at en embedsmand er stedfortræder for ministeren. Det fremgår ikke af teksten, men den åbner op for at fortolke at dette er en stigende bekymring hos RV, fordi spørgsmålet er om der er nogen garanti at det som er drøftet under de politiske forhandlinger har været forbi hos ministeren. Ifølge RV er Side 30 af 89

33 holdningen den, at man bliver nødt til at tage højde for at embedsmænd også er mennesker, hvilket betyder at disse også har politiske holdninger, som de også skal have lov til at have. Ønsket fra RV er, at man forholder sig til udvalgets arbejde med et åbent sind, hvis hensigten er at systemet kommer til at fungere bedre. Derefter fremlægger Kirsten Jacobsen (FP) hendes partis synspunkter. Partiet lægger vægt på at debatten er åben og gennemsigtig. Partiet mener også, at billedet omkring embedsværket står uklart. Partiet udtrykker overordnet set tilfredshed med embedsværk, hvorpå dette kendetegnes ved at det fungerer uafhængigt af partifarve. Hun mener at problemet i embedsværket er et politisk problem, som omhandler den strukturelle organisering. Jacobsen mener, at hvis der ikke er klarhed i ministeriet om hvem der er høvding så opstår der problemer. Hvis alle indianerne leger høvdinger, så forbliver embedsværket kaotisk, hvilket ingen kan være tilfreds med. Partiet forholder sig positivt overfor, at man undersøger andre landes erfaringer. Søren Søndergaard (EL) er ikke i tvivl om, at ledende embedsmænd altid har været politiske. EL er ej heller blinde i forhold til at der er sket en udvikling gennem årene. Udover, at ministre har oplevet stigende krav, anser partiet det som naturligt at der forekommer politiske embedsmænd. Hvad konsekvenserne af dette har medført mener Søndergaard er uklare. Uklarhederne handler om de rammer som skal sikre at det skal fungere optimalt. EL mener, at man til en rimelig grænse kan acceptere politiske embedsmænd. Dog tilføjer han, at dette skal bero på, at denne fungerer som en politisk sparringspartner, hvor der er åbenhed omkring. Det skal være klart og tydeligt, at når der er en politiseret embedsmand, så går han af sammen med ministeren. Hans forslag er også, at han skal nævne politiske områder som embedsmænd skal holde sig fra. Hertil refererer han til Nordskov-Nielsen rapporten fra 1993, om etik i embedsværket. Ole Donner (DF) fremfører synspunkterne på hans partis vegne. For DF er forventningen, at arbejdet vil bekræfte at embedsværket er en loyal samarbejdspartner. De mener samtidig også, at der man ikke skal være blind overfor, at der eksisterer problemer, der ifølge DF, skal håndteres effektivt, dvs. hvis en minister ikke kan samarbejde med en embedsmand, så skal ministeren i samarbejde med regering finde frem til en løsning. Dette handler om at man ansætter de nødvendige folk. Side 31 af 89

34 Holger K. Nielsen (SF) udtrykker taknemlighed for den brede opbakning til SF s forslag, og tilføjer at det hører til sjældenhederne. Han udviser enighed med at der har været en udvikling i regeringsapparatet. Dette har medført en stigning i regeringsbeslutninger. Det er svært at fortolke om Nielsen mener, at der skal ske en ændring af systemet, da han nævner at systemet der eksisterer i Danmark er over 100 år gammelt. Han refererer til at Danmark er et af de lande, hvor forekomsten af politiske embedsmænd er lille, selvom tendensen i andre lande er modsat den danske. Han er åben overfor at andre lande kan bidrage med inspiration. Diskussionen er ifølge Nielsen, at det er nødvendigt at tage debatten om det danske embedsværk op. Han siger selv, at han ikke har en fast holdning til, om man skal ændre det danske system, men han stiller sig åben overfor at det muligvis kan ske på et senere tidspunkt. Han mener ydermere, at det er en nødvendighed at politiske beslutninger træffes af andre end ministeren, men med det synspunkt at dette skal ske på et åbent grundlag. Nielsen fremhæver de andre synspunkter, som er kommet frem under debatten, og nævner at eksemplerne er mange. Ifølge Nielsen er problemet at embedsmænd følger ministeren til samråd, for at bistå med faglig rådgivning. Uheldigvis har der været episoder, hvor embedsmænd diskuterer med diverse politikere til samrådene, hvor det til sidst resulterer i, at man ikke kan skelne mellem faglighed og politik. Debatten om den klassiske embedsmands politiske beslutninger, mener han skal begrænses, hvormed han mener at det er rimeligt at beslutninger primært træffes af de valgte politikere. 6.2 Gennemgang af dokumenter for Dokumentanalyse af forespørgsel F 9, 2002/03, anmeldt d. 3/ , og fremmet d. 9/ , foretaget d. 16/ Forespørgslen er fremlagt af Aage Frandsen (SF) og Holger K. Nielsen (SF) til daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen og justitsminister Lene Espersen. Den har følgende ordlyd; Er den nuværende regering enig i den opfattelse af embedsmænds rådgivning og bistand til regering og ministre, som fremgik af redegørelse nr. R 2 af 4. oktober 2001, og hvordan opfatter regeringen de særlige rådgiveres bistand og rådgivning, når de optræder som presserådgivere og spindoktorer for ministre? (Folketinget, 2002/03) Side 32 af 89

35 Baggrunden for denne forespørgsel er et ønske om en debat af emnet, samt at der i tiden har været nogle sager oppe hvor særlige rådgivere har udtalt sig om forhold der ikke var deres opgave (Jf. bilag D A og bilag D D, 20 spørgsmål omkring finansministerens private forhold), samt betænkning 1354 og redegørelse R 2 fra daværende justitsminister Frank Jensen d. 4. oktober Først besvarer statsministeren og justitsministeren på forespørgslen, hvorefter den egentlige forhandling går i gang. Eftersom det er en meget lang debat vil det kun være de væsentligste pointer der er fremhævet i denne dokumentanalyse. I statsministerens besvarelse kommer han ind på at embedsværket bør være partipolitisk neutralt, og at dette er et grundlæggende princip, der skal holdes fast i. Han påpeger at han har ændret holdning til de særlige rådgivere. Dette skyldes at en ny regering skal regne med at overtage et loyalt embedsværk. Regeringen vil fastholde denne form, og vil gerne være enig med Folketingets partier om de gældende retningslinjer for embedsværket, herunder også særlige rådgivere. Han har dog to forbehold over for de særlige rådgivere. Det første går ud på at regeringen har besluttet, at hver minister må have én særlig rådgiver, og det andet er, at rådgiverne efterlever de retningslinjer, som anbefales i betænkning Han påpeger, at særlige rådgivere, for ham, er embedsmænd, ansat på særlige vilkår til at hjælpe ministeren med dennes opgaver. Han mener desuden at hvis der er nogen tvivl omkring nogle regler, så skal man fjerne en sådan tvivl, og tilføjer at regeringen tilslutter sig forslaget om at nedsætte et udvalg, der skal se på retningslinjerne igen og evaluere og vurdere om der kan ændres noget. Justitsministeren kommer i sin begrundelse ind på redegørelsen fra d. 4. oktober 2001, hvor hun taler om indholdet af denne. Hun fremhæver de gældende regler for embedsværket, bl.a. omkring at embedsværket skal bistå ministeren fagligt, at embedsværket ikke må handle mod lovgivningen, og ikke må bistå ministeren i partipolitiske spørgsmål. Hun kommer også ind på embedsværkets sandhedspligt, faglighed og at det skal være partipolitisk neutralt. Herefter kommer hun ind på de regler der ligger for de særlige rådgivere og deres arbejdsområder, igen ud fra redegørelsen (jf. afsnit 5.1). Herefter går den egentlige forhandling i gang, og Aage Frandsen (SF) lægger ud. Han påpeger at den tidligere redegørelse blev taget godt i mod i SF, i hvert fald bedre end fra V s side, men forklarer hvad der har ledt til at man har forelagt denne forespørgsel og siger Det, som jo nu har affødt hele diskussionen, er, at der må siges at være nogle uklarheder på nogle områder, og at der Side 33 af 89

36 samtidig er sket nogle klare overtrædelser af de regler, der gælder for embedsmænd. (Folketinget, 2002/03) Som man kan se i bilag D D, har en af de store sager i denne tid været den tidligere nævnte sag om en særlig rådgiver der har udtalt sig omkring finansministerens private forhold, hvilket ikke var hans opgave at kommentere på. Herefter nævner han en række ting som SF mener er vigtigt at få med i det kommende udvalgsarbejde. De ting han nævner er at man skal se på de generelle regler for embedsmænd, og se på erfaringer fra Danmark og andre lande når det handler om spindoktorer. SF vil også gerne have at man ser på det forhold en embedsmand må have til partierne. Som eksempel på dette henvises til bilag D A, der er et 20 spørgsmål omkring dette emne. De næste to punkter handler om de særlige rådgiveres ansættelsesforhold og behovet for et særligt kodeks til disse. Det sidste punkt han nævner handler om forholdet til pressen. Han slutter af med at nævne hvem der står bag forslaget (SF, V, S, DF, KF, RV og KRF), og herefter fremlægge det: Forslag til vedtagelse:»folketinget konstaterer, at flere embedsmænd de seneste år er ansat som særlige rådgivere. Folketinget konstaterer, at der har været eksempler på, at særlige rådgivere ikke har levet op til de almindelige regler og forpligtelser, som de er underlagt. På den baggrund pålægger Folketinget regeringen at nedsætte et sagkyndigt udvalg, der fortrinsvis skal bestå af uafhængige sagkyndige, og som i forlængelse af betænkning 1354 fra 1998 og R 2 fra 4. oktober 2001 skal analysere og vurdere behovet for en yderligere præcisisering af reglerne for embedsmænd generelt og for embedsmænd ansat som særlige rådgivere, herunder som pressemedarbejdere, hvor der bl.a. også skal ske en inddragelse af erfaringer fra andre lande. Folketinget understreger samtidig regeringens forpligtelse til at sikre reglernes overholdelse, herunder at også regeringens pressemedarbejdere holder sig til sandheden og lever op til kravet om faglighed og god embedsmandsskik«(forslag til vedtagelse nr. V 36). (Folketinget, 2003/03) Der er en del af debatten der handler om en udveksling omkring hvor mange spindoktorer den nuværende regering og den tidligere SR-regering har ansat. Jens Rohde forsvarer at emnet er taget op, ved at regeringen bliver beskyldt for at ansætte en hær af særlige rådgivere, og han blot ville sætte det i perspektiv. Denne del er mest mudderkast frem og tilbage, om hvem der er talt med som Side 34 af 89

37 spindoktorer, i mellem venstre og højrefløjen. Dette er ikke taget med under de enkelte udtalelser, men blot samlet kort op her, da pointen i debatten ikke er videre relevant. Den næste til at få ordet er Jens Rohde (V), der holder en lang tale omkring særlige rådgivere. Han afviser de myter der er om at de særlige rådgivere styrer politikken, samt fremhæver at skal man huske at betænkning 1354 blev lavet for at få styr på de særlige rådgivere der var ansat under Nyrup-regeringen. Samtidig påpeger han også at V har taget redegørelsen fra 2001 til eftertanke, og har besluttet at særlige rådgivere ikke skal deltage i landsmøder eller gruppemøder, hvilket han mener er mere end Nyrup-regeringen gjorde, men indrømmer at der har været nogle eksempler, der gør denne debat meget aktuel. Keld Albrechtsen (EL) undrer sig over det pludselige holdningsskifte der er sket i V i forhold til særlige rådgivere. Dette skyldes at statsministeren, da han var i opposition, tog stærk afstand fra de særlige rådgivere. Han påpeger også at systemet med spindoktorer muligvis ikke er et godt system. Frank Jensen (S) slår fast at det ikke er en diskussion om der skal være særlige rådgivere eller ej, da han mener det er realitet, og dermed skal man diskutere hvordan man skal håndtere det i stedet for. Herefter får Aage Frandsen ordet igen, og han vil ikke afvise at man har kunne få indtrykket af at de særlige rådgivere styrer politikken, men påpeger at det ikke er formålet med denne diskussion. Han påpeger at der er to retninger, nemlig en om det almindelige embedsværk generelt og så en om de særlige rådgivere. Han mener det er vigtigt at holde adskilt. Jens Rohde siger at man før i tiden kunne se at en stor del af embedssystemet havde en bestemt politisk baggrund, eller havde været ansat ved partiet, og påpeger desuden Her ligger jo en klar forskel, og derfor har vi allerede taget initiativ til at sørge for, at der er en skillelinje, så det er muligt at debattere, hvem der er hvad, og hvilke roller de har. Det er jo det, som denne her regering har gjort i modsætning til, hvad vi oplevede op igennem 1990'erne. (Folketinget, 2002/03) Herudover mener han kun at særlige rådgivere kun er til for at håndtere pressen. Frank Jensen tager herefter ordet og klarlægger at Rohde ønsker en debat om rådgivernes politiske baggrund og ikke deres kontrakt vilkår. Han opremser herefter nogle særlige rådgiver som kommer fra V bagland, og påpeger at de skal holde sig til emnet. Marianne Jelved (RV) undres over Rohde udtalelser, da hun ikke forstår betydningen af denne. Hun spørger om man ikke må have politiske holdninger og have tilknytning til et parti, hvis man vil Side 35 af 89

38 være embedsmand, og fortsætter med at påpeger at det ville afskrække studerende der ønsker en karriere centraladministrationen fra at blive medlem af et parti. Keld Albrechtsen spørger om hvorfor almindelige embedsmænd ikke kan [ ] besvare saglige henvendelser om faktuelle oplysninger, som journalister beder om at få? ( Folketinget, 2002/03) og påpeger at det ikke er naturlov at man har et spindoktorsystem. Jens Rohde konstaterer blot at der forekommer personer i embedsværket der har en politisk baggrund. Han mener ikke nødvendigvis at det er et problem. Dette er grundessensen af hans svar til både Jelved og Jensen, hvorimod han til Albrechtsen fastslår at han mener særlige rådgivere er en god idé, da der er mange forskellige medier der skal håndteres. Dernæst er det Kristian Thulesen Dahl (DF) som fremhæver at han ser en vis relevans i Albrechtsens spørgsmål. Grundlaget i dette er fra DF s side at det skaber et filter mellem politikerne og befolkningen, ved at lægge spindoktorer ind som et styrende led. Aage Frandsen kommer ind og stiller spørgsmålstegn ved Rohdes udtalelse om embedsmænd kan have en politisk baggrund. Han spørger om disse ikke kan have dette. [Kommentar med Jacob Buksti (S) udeladt] Jens Rohde mener at forholdet til pressen har ændret sig gennem tiden, således at man før i tiden tog snakken nede i Snapsetinget, men nu er der mange medier og alt går stærkere. En spindoktor er med til at danne overblik over alle disse medier. [Kommentar med Frank Jensen (S) udeladt] Marianne Jelved støtter op om Rohdes holdning til at der er meget pressearbejde som minister. Keld Albrechtsen gentager sit spørgsmål fra tidligere, da han ikke mener Rohde har svaret på det. Her til svarer Rohde at han ser det som en fordel for både politikere og befolkningen at der er medarbejdere til at håndtere medierne. [Kommentar med Jacob Buksti (S) udeladt] Side 36 af 89

39 Aage Frandsen konstaterer at han i sin karriere som politiker, ikke minister, aldrig har kunne mærke at en embedsmand har et politisk tilhørsforhold, og mener dermed ikke det er et problem, hvis de har et sådan tilhørsforhold. Kristian Thulesen Dahl tager igen ordet, og slår fast at DF mener det er en skidt udvikling med disse særlige rådgivere, da han igen påpeger det filter der bliver lagt ind, men påpeger at de alligevel har valgt at gå ind i debatten, for at få fastsat nogle skillelinjer mellem de opgaver det almindelige embedsværk skal tage sig af og dem de særlige rådgivere skal varetage. Dernæst tager Jens Rohde ordet og påpeger at V netop har taget retningslinjerne til eftertanke og har forsøgt at skabe klare linjer for de særlige rådgivere. Han er enig med Thulesen Dahl i af man skal mindske de risici der er ved at have med mennesker at gøre. Marianne Jelved erklærer sig enig med Thulesen Dahl i at ikke alle ministre behøver at have en særlig rådgiver, da opgaverne godt kan varetages af ministeriet. Herefter siger Jens Rohde at spindoktorer er et underligt begreb, da det ikke betyder det samme i Danmark, som det gør i andre lande. Han siger også at regeringen nu engang har valgt at beslutte at hver minister må have én personlig rådgiver. [Kommentarer fra Buksti (S) og Rohde (V) udeladt] Herefter bliver Frank Jensen ordfører og holder en tale. Han starter med at komme ind på statsministeren har ændret holdning, og at der har været nogle forskellige episoder efter V kom til magten, i forhold til brugen af spindoktorer, som efter hans mening giver anledning til tre punkter der ikke er taget stilling til i betænkningen eller redegørelsen. Disse tre punkter omhandler at der ikke er konsekvenser for når særlige rådgivere bryder god embedsmandsskik, at der ikke er regler for hvor man klager hvis der sker brud på reglerne og om rådgiverne må have bijob i ministerens parti eller modtage goder eller gaver fra dette. Ifølge Jensen handler dagens debat om hvorvidt den nuværende regering er i stand til at sikre at særlige rådgivere holder sig inden for de gældende regler. Keld Albrechtsen påpeger at der ikke er stor forskel på det problem Jensen fremhæver ved den nuværende regering og dem der var ved SR-regeringen. Dette er med til at EL ikke er medforslagsstiller, da de ikke ser at et udvalgsarbejde kan løse noget på de problemer der er med særlige rådgivere. Dernæst vil Jens Rohde gerne høre hvad der er for nogle spindoktorer der gentagne gange, som Frank Jensen har påstået i en pressemeddelelse, har begået fejl. Han indrømmer at der har været tre Side 37 af 89

40 sager, hvilket er tre for meget, men ingen gentagelser. Derudover vil han gerne vide om det er Jensens holdning at personer der laver fejl skal fyres. [Kommentar med Thulesen Dahl taget ud] [Kommentar med Jensen udeladt] Albrechtsen fremhæver at han er mere interesseret i at diskutere hvad udvalget skal arbejdet med, og hvad der skal komme ud af det, altså få styr på nogle retningslinjer og få stoppet at fejltagelse bliver begået i fremtiden. For ham er det vigtigt at denne debat bliver konstruktiv, og fremadrettet, hvilket Thulesen Dahl også har fremhævet. Frank Jensen påpeger igen at der skal ses på de gældende regler, for at undgå at der bliver begået flere fejltagelser i fremtiden. Jens Rohde peger på at der i en sag med finansministerens private forhold er blevet indskærpet over for ministerierne at gældende regler skal overholdes, hvilket man også kan se i et svar på et 20- spørgsmål som statsministeren har svaret på (jf. bilag D D). Herefter fremlægger Albrechtsen et forslag om at afskaffe de særlige rådgivere, men dette forslag bliver ikke vedtaget, da alle støtter op om at der blot skal ses på de gældende regler. Efter dette forslag er fremlagt slutter Frank Jensen som ordstyrer med at sige at han ikke vil kritisere embedsværket, men at han synes man skal se på de fremadrettede regler for den nuværende regering, og nævner en artikel af Jens Peter Christensen fra Folketingsdebat, hvor han rejser en diskussion omkring de særlige rådgiveres forhold til ministre. Den næste ordstyrer er Kristian Thulesen Dahl som i hans tale igen fremhæver DF s skepsis overfor at der kommer et filter ind via de særlige rådgivere, hvorfor de heller ikke er sikre på at særlige rådgivere er en god idé, og den tendens der er kommet med at en ministers fremtræden er blevet mere vigtig end at komme frem med den førte politik. Han spørger om det almindelige embedsværk kan påtage sig opgaverne, og hvis ikke så skal de særlige rådgivere være adskilt fra det almindelige embedsværk. Derudover stiller han spørgsmålstegn ved om en almindelige embedsmand på påtage sig opgaver af partipolitisk karakter, hvorefter han slutter af med at være enig i at der skal laves et klarere regelsæt i forhold til embedsværket, om ikke andet så for regeringens skyld fremadrettet. Pia Christmas-Møller (KF) er den næste på talerstolen. Hun afviser at der bliver skabt et filter mellem politikere og befolkningen ved at der kommer særlige rådgivere. Hun påpeger at man skal holde fast i embedsmands traditionen, men at særlige rådgivere er kommet for at blive. Hun er enig Side 38 af 89

41 med Rohde i at det skyldes at kommunikationsformen har ændret sig, men at det stadig er ministeren der bestemmer. Hun mener det Derfor drejer det sig om at opstille rammerne for og have fuld åbenhed omkring ansættelse af politiske rådgivere. (Folketinget, 2002/03) og at det er regeringen med på at arbejde videre på. Jelved kommer med en god beskrivelse af det danske ministerstyre og embedsmandssystem, og påpeger at særlige rådgivere er ansat på særlige vilkår, der gør at de skal gå når ministeren går. Herudover siger hun også, at en pressemedarbejder ikke nødvendigvis er ansat som særlig rådgiver. Hun påpeger endvidere at det der kan gå tabt ved en særlig rådgiver er at denne ikke tør gå imod sin minister, ligesom det almindelige embedsværk kan gøre hvis de ikke er enige med denne. Hun slutter af med at RV er med forslagsstiller da et sådan udvalg kan bidrage til at belyse de problemer og konfliktområder, der kan være, og som allerede er her. Vi mener, at det danske ministerstyre skal bevares, og derfor skal de såkaldte særlige rådgivere kunne fungere inden for det ministerstyre. Det er hele opgaven, for ellers mener jeg ikke, vi kan have det, vi kalder særlige rådgivere. (Folketinget, 2002/03) Jelved nævner på et tidspunkt at det ofte er journalister der bliver ansat som særlige rådgivere, og at disse har en anden agenda end embedsmænd, da deres opgave ikke så meget ligger i at sige sandheden, men at få andre til at sige den, derfor kan der komme et kultursammenstød når disse kommer ind i embedsværket. Dette kommer der også en diskussion ud af, da Rohde mener hun angriber journalisterne. Hun får klarlagt at det ikke nødvendigvis er sådan og Rohde spørger om det ikke kan være en berigelse til embedsværket at have særlige rådgivere, hvilket hun tilkendegiver kan være frugtbart. Et af de emner der også bliver diskuteret meget i denne debat er hvorvidt embedsværket kan benyttes i forbindelse med folkeafstemninger. Dette skyldes at det var aktuelt under SR-regeringen. Her er der forskellige holdninger, da DF, mener det ikke er korrekt brug af embedsværket, og SF mener det er en gråzone, da det ligger sig op af Folketingsvalg, hvorimod Jelved holder på at det kan sammenlignes med at embedsværket skal fører regeringens politik frem. Altså en diskussion om hvad man må bruge sit embedsværk til. Thulesen Dahl fremhæver på et tidspunkt at det er DF s klare holdning at embedsværket ikke skal udføre politisk arbejde i forbindelse med folkeafstemninger, og foreslår at embedsværket skal træde et skridt tilbage i fremtiden når der er folkeafstemninger. Side 39 af 89

42 I Keld Albrechtsens ordførertale kommer han ind på at han er bange for at der vil komme tilstande som i Storbritannien, hvor en minister har en mindre hær af politisk udvalgte omkring sig, og at dette ikke er gunstigt for det danske system. Han mener ikke vi skal have et system som i USA hvor embedsværket bliver skiftet når regeringen skifter. Frank Jensen er enig i at man skal se på hvordan det foregår i Storbritannien, hvortil Albrechtsen siger at man ikke kan stille et spørgsmål i Storbritannien uden det skal gå igennem de særlige rådgivere til godkendelse. Herudover kommer Albrechtsen også med sin vurdering på hvad det er for nogle opkald der kommer til en minister. Der er de faktuelle som embedsmændene kan svare på og så dem fra journalister, som ministeren selv skal svare på. Dette skaber også debat, da det står klart for bl.a. statsministeren at Albrechtsen ikke er klar over hvor mange henvendelser der er tale om i løbet af en dag, og at en særlig rådgiver kan være med til at holde styr på dette. Det bliver også klarlagt i løbet af denne del af debatten, at der er forskel på en særlig rådgiver og en spindoktorer, forstået på den måde, at en spindoktor godt bare kan være en almindelige pressemedarbejder i embedsværket, der ikke er ansat på særlige vilkår. Rohde fremhæver i den forbindelse at en særlig rådgiver er med til at skabe klarhed over hvem der er spindoktor, hvortil der så er debat om at den særlige rådgiver, ikke kan sige ministeren imod, på sammen måde som en almindelig embedsmand, da denne skal være meget loyal over for ministeren, dette siger bl.a. Aage Frandsen. Rohde mener dog at det kun kan være en fordel for enhver regering og for befolkningen at der er klarhed over hvem der står for at håndtere pressen, hvilket Frank Jensen ikke mener er det der skal diskuteres her, han mener derimod at det er vigtig at en særlig rådgiver kan beskytte sig over for ministeren, i forhold til faglighed og saglighed. Dette fylder en del af debatten, og herefter kommer der en periode hvor der tales om hvad det er man skal undersøge, og at det er i forlængelse af betænkning 1354 og redegørelsen, altså ikke at man skal komme frem med helt nye regler, men blot evaluere og opdatere de tidligere. Den næste ordstyrer er Jann Sjursen (KRF), der fremlægger at KRF har sammen holdning som DF og EL om, at man ikke er sikker på, at særlige rådgivere er en nødvendighed i det danske system, men at man støtter op om forslaget, da der er flertal for det, og det derfor er bedre at kæmpe med det end mod det. Han fremstiller KRF s holdninger til de forskellige problemstiller, der har været diskuteret i løbet af dagen, og det er bl.a. at der skal strammes op på reglerne så der ikke sker fejl, at de ikke mener at en særlig rådgiver må have et aflønningsforhold fra et parti, samt at de tilslutter sig at der skal ses på embedsværkets stilling i forhold til folkeafstemninger. Side 40 af 89

43 Så er det igen statsministerens tur til at få ordet, og han ligger ud med at slå fast at han ikke vil deltage i den første del af debatten, da han ikke mener den har været saglig nok, men er glad for den nu har udviklet sig i den rigtige retning. Han bekender at han har skiftet holdning i forhold til de særlige rådgivere, og baggrunden for dette er bl.a. de erfaringer der kom frem i betænkning 1354 om klare retningslinjer og mere åbenhed, samt at presset fra medierne har gjort det til en nødvendighed. Dette betyder dog ikke at han ikke holder et vågent øje med det der sker, for han mener selv han stadig er restriktiv på det område. Han holder ydermere med holdningen om at den særlige rådgiver kun skal ansættes til at håndtere pressen og offentligheden og dermed ikke almindelige opgaver, samt at denne skal gå af sammen med ministeren. Han påpeger dog at ministeren ikke skal have hjælp til at tænke, og at det ikke er opgaven for den særlige rådgiver, da en minister skal kunne tænke selv. Men det er er godt med en praktisk funktion i forbindelse med formidling på information, nyheder mv. Herudover påpeger han, at det ikke er den særlige rådgiver der skal sige ministeren imod, men det øvrige embedsværks opgave. Til Albrechtsens tidligere udtalelser omkring opkald til ministeriet, mener ministeren ikke at den særlige rådgiver skal være en pressetalsmand, men mere en organisator. Han påpeger at det almindelige embedsværk kan komme i klemme hvis det skal svare på spørgsmål af politisk karakter. Han kommer med tre krav til systemet, nemlig at der skal være synlighed, klare regler og det skal hvile på tillid. Han slutter af med at nævne nogle af de områder han mener man burde se på i udvalgsarbejdet, nemlig forholdet til ministerens parti, herunder udførelse af arbejde, deltagelse i lands- og gruppemøder, samt forholdet til pressen og til Folketinget. [Kommentar fra Frank Jensen udeladt] Aage Frandsen nævner at ligelighedprincippet gælder for det almindelige embedsværk, hvilket gør at det ikke må udtale sig til pressen. Jelved ønsker at statsministeren bekræfter at opgaverne i et ministerium og betjeningen af ministeren principielt godt kan løses uden en særlig rådgiver. Til dette svarer statsministeren først til Frandsen at han lægger stor vægt på ligelig behandling og åbenhed. Og til Jelved svarer han at ministerbetjeningen principielt godt kan betjenes uden særlige rådgivere, men hans erfaringer er at det bliver ugennemsigtigt. Side 41 af 89

44 Albrechtsen spørger herefter indtil hvad udvalgets kommissorium bliver på spørgsmålet om særlige vilkår. Til dette svarer statsministeren at når man er med til at vedtage er forslag, vil man også blive inviteret med til at drøfte kommissoriet. Dette får Albrechtsen helt overbevist om at han skal opfordre EL til at vedtage forslaget, da han hellere vil være indenfor og kunne påvirke slaget gang end uden for uden nogen form for indflydelse. Dette takker statsministeren for, og tager dermed æren for at EL nu er med på forslaget. Frank Jensen fremhæver en udtalelse som Anders Fogh Rasmussen er kommet med på et møde, inden han blev statsminister, hvor han beskylder den tidligere regering for at lade grænsen mellem statsapparat og partiapparat flyde sammen. Jensen mener, at det er denne sammenblanding, der sker nu, ved at statsministerens spindoktor får stillet gratis bil til rådighed af V. Til dette forhold siger statsministeren at hans holdning er at en embedsmand godt må udføre andet arbejde ud over sit embede, men at dette er et andet lønforhold, dvs. så længe staten ikke betaler. Det er det der er tilfældet med bilen. Dette udviser Jensen en holdning om, at det for ham er at gå langt over stregen. Holger K. Nielsen forsøger at trække en sag frem omkring at spindoktoreren i Statsministeriet udfører andre opgaver end dem statsministeren tidligere har nævnt, og at denne giver ordre til embedsværket. Statsministeren svar, at den ordre som spindoktoreren har givet, er en videreformidling fra statsministeren selv. Holger K. Nielsen siger at for ham ligger problemet i at spindoktoreren fører meldingerne videre, således at det ikke er statsministeren selv der videregiver oplysningerne. Jelved udviser enighed med nogle af de ting statsministeren har sagt omkring angående embedsværket og de særlige rådgivere. Hun tilkendegiver også, at hun synes valget om én særlig rådgiver pr. minister er en god ting, men sætter spørgsmålstegn ved om man bliver mindre anerkendt som minister, hvis man ikke benytter sig af en særlig rådgiver. Til dette er svaret, at en minister bliver ligeså anerkendt, hvis denne vælger ikke at have en særlig rådgiver. Frandsen undrer sig over at det pågældende forslag pludselig er dukket på en spindoktors computerskærm, for han havde gerne udleveret det, hvis der var blevet spurgt. Derudover er han interesseret i at vide fra statsministeren at det ikke handler om at åbenheden ikke er i forhold til pressen, men i forhold til at forfordele. Dette skyldes at han mener, at der skal være lige regler for hele embedsværket, herunder også en spindoktor. Dette bekræfter statsministeren, og siger at han forsøger at behandle alle lige. Statsministeren siger omkring det forestående udvalgsarbejde at: Jeg tror også, vi skal være realistiske og på forhånd indstille os på, at det ikke er alle forhold, vi er i stand til at ordne ved Side 42 af 89

45 regulering eller nye regelsæt eller kodeks. Jeg tror, at meget af det her i virkeligheden hviler på, at vi alle sammen har en fin fornemmelse af, hvordan det skal fungere for at fungere ordentligt, fair, anstændigt, og så hviler det også på, at der hele tiden er kritisk lys på systemet, ikke mindst fra pressens side. Derfor vil jeg også gerne sige, at jeg ikke på nogen som helst måde beklager mig over, at pressen hele tiden har kritisk lys på systemet med særlige rådgivere. Det tror jeg systemet som helhed er bedst tjent med. (Folketinget, 2002/03) Frank Jensens sidste kommentar, er en forklaring på hvad han vil med dagens debat. Han ønsker nemlig at gældende ret bliver overholdt, hvilket han dermed er enig med statsministeren i. Han er også enig med statsministeren om, at man ikke nødvendigvis skal lave en regel om fordi den bliver brudt, men blot skal se på om man kan gøre noget for at ikke sker igen. Aage Frandsen laver en opsamlende tale omkring det videre arbejde i kommissoriet i forhold til det der er kommet frem i denne forhandling. Han påpeger at det ikke handler om, om der skal være spindoktorer og særlige rådgivere eller ej. Det handler mere om at der skal være klare retningslinjer for disse. Han fremhæver også at forholdet mellem en særlig rådgiver og et parti er noget der skal større klarhed på, samt at man vil samle dagens debat og nedsætte et udvalg af kloge mennesker der kan give gode råd og anbefalinger. Han påpeger at man kan lave så mange regler man vil, men at den vigtigste ting i hele dette emne er de pågældende parters moral. Herefter slutter han af med at påpege at når man skal arbejde med pressen, bliver man nødt til at stå sammen. Det generelle billede er at der er stor enighed blandt alle partierne imellem samt at det er en god debat, og at forslaget skal vedtages. Kun EL er skeptiske i starten, men bliver overtalt ved at det vil give dem indflydelse i kommissoriet. Enigheden bliver vist gennem enstemmigt at vedtage V 36 med 108 stemmer. 6.3 Gennemgang af dokumenter for Knap to måneder efter folketingsvalget i 2011, fremsatte DF den 14. december en forespørgsel i Folketinget. Man skulle næsten tro, at det ville handle om løftebrud, men det gjorde det ikke. Titlen på forespørgslen lød således: Hvad kan statsministeren oplyse om regeringens anvendelse af særlige rådgivere (spindoktorer), herunder regeringens kraftige udvidelse af ordningen, og hvad er regeringens holdning til ændringer i ordninger, så ministre i højere grad pressemæssigt serviceres af fastansatte i ministerierne? Side 43 af 89

46 (Folketinget, 2011) Som det fremgår af spørgsmålet handler det om to forhold. Det første handler om, hvordan statsministeren vil forholde sig til, at ordningen vedrørende særlige rådgivere/politiserede embedsmænd er udvidet. Det næste handler hovedsageligt om ministerrådgivning i forhold til medierne, hvor DF ønsker at høre regeringens holdning til hvorvidt man skal ændre praksis, således at rådgivning foretages af det faste embedsværk. Begrundelsen fremføres af Peter Skaarup (DF). Han mener, at den nye SSFR-regering, siden den kom til magten, har udvidet mængden af særlige rådgivere. Skaarup mener, at antallet af særlige rådgivere pr. minister var steget; noget som ikke var tilfælde under VK-regeringen. Samtidigt mener Skaarup, at der siden man sidst debatterede emnet i 2003, er sket en udvikling, som nødvendiggør at man tager debatten op igen. Ifølge Skaarup, mener han, at udviklingen som er ved at ske, netop er en ændring af embedsmandssystemet - en udvikling hvor embedsværket bliver amerikaniseret. Dette system indebærer, at ved et regeringsskifte udskiftes embedsmænd. Dette er en bekymring hos DF, der ikke kun mener at udviklingen er farlig, men samtidig også forbundet med konflikter, idet DF hævder, at adfærden hos disse politiserede embedsmænd vil overskride de gældende normer. Alternativet skal ifølge DF være, at ministerrådgivning i forhold til medierne skal foretages af det faste embedsværk, da der i forvejen er mange ansatte med disse kvalifikationer. Forespørgslen er rettet mod statsminister Helle Thorning-Schmidt, og hun indleder sin tale med at opridse de gældende regler vedrørende de særlige rådgivere. Ud fra de gældende regler, nævnt i Betænkning 1443/2004, som en præcisering af den oprindelige Betænkning 1354/1998, fremhæver hun nogle punkter. Det første Thorning-Schmidt nævner, jvf. Betænkningens anbefaling, at antallet af særlige rådgivere bør være 2-3 stk. Det andet er, at de særlige rådgivere er underlagt de samme forudsætninger som det faste embedsværk, hvilket bl.a. indebærer at de ud over faglighed overholder loven - herunder også tavshedspligt, ikke videreformidler usandheder, samt at de ikke har instruktionsbeføjelser over det faste embedsværk. Ydermere orienter hun Folketinget om en undersøgelse som Rigsrevisionen foretog i december 2010, hvor de kom med forbedringspunkter, som bl.a. indebar, at når der ansættes særlige rådgivere, gennemgår disse et kursus som omhandler regler og organisering i centraladministrationen. Ud over disse forbedringspunkter mente Rigsrevisionen, at der ikke var yderligere behov for nye initiativer som omhandler ministres anvendelse af særlige rådgivere. Herefter orienterer hun om nogle tiltag regeringen har foretaget, og vedrører kernen i det opstillede spørgsmål, omkring retningslinjer for ansættelse af særlige rådgivere. Her fremhæver hun tre Side 44 af 89

47 punkter, hvoraf to af punkterne omhandler hhv. de særlige rådgivers lønniveau og at disse rådgivere går af når ministeren går af. Et af disse tre punkter handler netop om at regeringen har øget antallet af ministerrådgivere. Statsministeren forsikrer dog, at de ministre som har fået tilskikket to rådgivere, kun er ministre som sidder i enten regeringens koordinations- eller økonomiudvalg. Årsagen til, at nogle ministre har to rådgivere er, ifølge Thorning-Smith den, at når flere partier indgår i regeringen stilles der flere krav til opgaverne. Dette ser statsministeren ikke noget problem i; netop fordi at hun mener, at hun holder sig inden for de retningslinjer Betænkning 1443/2004 anbefaler. Der er intet der ifølge statsministeren, tyder på at ordningen med de særlige rådgivere er en ulempe. Hun udtrykker tilfredshed med den, og mener at den er positiv, og accepteret i centraladministrationen. Forklaringen på dette er at mange af de funktioner de særlige rådgivere har ikke kan varetages af det faste embedsværk. Peter Skaarup virker ikke helt tilfreds med statsministerens forklaring, idet han fortolker hendes forklaring som om alt fungerer optimalt, og at det ikke er nødvendigt med en debat. Skaarup påpeger to ting, som er afgørende hvorfor at debatten skal tages. Det første er, at der i perioden op til debatten har været sager oppe i medierne, og på baggrund af disse sager mener Skaarup, at der er skabt en kultur, som skal undersøges nærmere. Det andet punkt han tager op, handler hovedsageligt om omkostningerne forbundet med stigningen af særlige rådgivere. Hovedsageligt til det sidstnævnte punkt er Skaarup særdeles kritisk. Han holdning er den, at regeringen misbruger skattekroner til at ansætte rådgivere, hvis primære funktion er at fremme intet andet en parti taktiske synspunkter. Skaarups holdning er, at man skal bevare den klassiske forestilling om embedsværket, og udtrykker modstand over for en ændring af dette. Han stiller sig ret uforstående over, hvorfor det er nødvendigt med politiserede embedsmænd, og er desuden bekymret for, udviklingen af ministerrådgivningen i forhold pressen. Hans bekymring kan ses i det nedenstående citat, idet han siger: Skulle man så også have det på det juridiske område eller inden for anden administration i ministerierne? Skulle man f.eks på det personalemæssige område have nogle udefra, der skulle tage sig af det (Folketinget, 2011) På baggrund af denne indledende debat lyder forslaget, som ønskes vedtaget således: På baggrund af den seneste tids debat om de særlige rådgivers funktion og antal konstaterer Folketinget, at der er behov for, at et sagkyndigt udvalg ser på de eksisterende regler, herunder på Side 45 af 89

48 muligheden for, at regeringens ministre i fremtiden i højere grad serviceres af fastansatte i ministerierne. (Folketinget, 2011) Efter denne udveksling mellem statsministeren og Peter Skaarup, starter den egentlige forhandling. Magnus Heunicke (S) er den første som taler efter spørgsmålet er stillet. Først fortørnes han over over DF s kritik. Her lægger han hovedsageligt vægt på den økonomiske del, idet han argumenterer for, at gennemsnitslønnen for de særlige rådgivere er faldet. Denne holdning preller af på Skaarup, fordi han mener, at det reelt ikke gør den store forskel, og det egentligt heller ikke er sagens kerne. Skaarup kritiserer at grundlaget, hvorpå man ansætter særlige rådgivere, ikke efterlever de gældende regler. Hertil refererer han bl.a. til professor Tim Knudsen, hvorpå Skaarup siger, at når der er opslået annoncer, så har problemet været at man har ansat rådgivere inden fristens udløb, og dette mener DF skyldes partipolitiske hensyn. Dette har DF også udvist holdning overfor i et 20 spørgsmål stillet til statsministeren omkring at ansættelsesfrister ikke var overholdt (jf. bilag D A). Heunicke forholder sig også i sin argumentation til de regler som betænkning 1443/2004 nævner, og han kan tilsyneladende ikke se hvad problemet er, med det antal rådgivere som betænkningen anbefaler, idet regeringen holder sig inden for rammerne. Skaarups modsvar hertil er, at han fastholder synspunktet om at der sket en udvikling. Problemet er proportionalt, forstået ved at når regeringen udnævner flere ministre, medfører dette også en stigning i politiske ansættelser (særlige rådgivere). Dette mener Skaarup er en unødvendighed, dels fordi at ansættelsesprocedurerne ikke efterleves og systemet med politiske ansættelser fungerer ikke efter hensigten, og er dermed spild af skattekroner. Jesper Petersen (SF) savner en bedre forklaring fra Peter Skaarup, omkring det amerikaniserede embedsværk. Grundlaget for dette er at han ikke mener man kan tale om et politiseret embedsværk, når antallet af disse er så lille i forhold til det samlede embedsværk, samt at han stiller spørgsmålstegn ved at det almindelige embedsværk er politiseret, når disse ikke går af sammen med ministeren. Skaarup kommer ikke med et direkte svar på Petersens spørgsmål, men spørger derimod Petersen om den indbyrdes relation mellem ministeren og den særlige rådgiver er fornuftig, idet de i udgangspunktet vil have samme politiske holdning, eller om alternativet kunne være at man i højere grad anvender de eksisterende neutrale embedsmænd, hvis loyalitet ikke begrænses til en bestemt siddende minister. Side 46 af 89

49 Efterfølgende kommer Per Clausen (EL) med en kort bemærkning. For ham er problemet ikke, at der er kommet en til to spindoktorer mere, men derimod mener han at relationen mellem ministeren og den særlige rådgiver har medført en kultur som er problematisk. Ydermere mener Clausen, at nogle af de sager som har været i medierne, har afsløret de særlige rådgiveres arbejdsmetoder, hvilket er dybt problematiske. Derefter træder V s ordfører Martin Geertsen op på talerstolen. Forundret og provokeret citere han Mogens Lykketoft tilbage fra 2007, da Socialdemokraterne var i opposition. Citat lyder som følgende: Der er nogle faretruende tendenser i de metoder, som Fogh bruger til at sætte sig på dagsordenen. Samtidig har regeringen ansat en hærskare af spindoktorer, som den bruger meget aggressivt til at fremme sin egen dagsorden. Det er farlige tendenser. (Folketinget, 2011) Geertsen anklager dermed den siddende regering for optræde hyklerisk. Til at starte med mener Geertsen, at stigningen af ansættelser af særlige rådgivere afspejles ud fra de økonomiske forhold (budgetteringen). Han mener, at det ville klæde regeringer, hvis denne prioriterede midlerne til forbedringen af eksempelvis sundhedsvæsenet i udkantsdanmark. Dette er Jesper Petersen særdeles fortørnet over, idet, da VK havde regeringsmagten, nægtede de at indføre et loft over lønningerne til de særlige rådgivere. Ydermere tager Geertsen debatten om kulturen op. Det fremgår ikke klart om man klart henviser direkte til embedsværket i denne sammenhæng. Det som Geertsen fremhæver er, at S og SF, har kritiserede kulturen i V for at være rådden. I første omgang, er det ifølge Geertsen, en holdning han mener de gerne må have, men han er vred over at de ikke har været konkrete i deres kritik, og ikke tydeliggjort hvor råddenskaben præcist befinder sig. Dette svarer Petersen forholdsvis præcist på. Hvor Geertsen begrænsede sig til hans eget parti, mener Petersen at råddenskaben skal ses i lyset af, at der har været tilfælde hvor der i embedsværket er blevet lækket fortrolige oplysninger til pressen om statsministerens skatteforhold. Geertsen spørger derudover efter de fleste ordførertaler til partiernes holdning om V råddenskab, men dette bliver ikke taget seriøst fra de andre partier. Dertil nævner Geertsen, at V holdninger er, at i tilfælde hvor særlige rådgivere begår lovovertrædelser bør dette medføre fyringer, men mener herudover, at det er fejlagtigt at S og SF generaliserer V kultur for rådden, med henvisning til dets historie og synes at de skal undskylde over for V vælgere. Dette får Per Clausen, ironisk nok, til at følgende stille følgende spørgsmål: Side 47 af 89

50 Er det ikke rigtigt, at spindoktorerne i de sager, vi kender til, og som har givet anledning til diskussion om spindoktorernes rolle, alle sammen - begge to, for nu at nævne de to, der har været i den aktuelle situation - jo har været ansat af en Venstreminister? (Folketinget, 2011) På Clausens ironiske spørgsmål svarer Geertsen, og udtrykker først og fremmest, klart og tydeligt, at ulovligheder medfører fyringer. Han afviser dog ikke over for Clausen, at de lækkede oplysninger ikke stammer fra en spindoktor der er knyttet til en V-minister, men han forsikrer at holdningen i V er, at hvis der er foretaget ulovligheder, skal pågældende rådgiver omgående fyres. Men han synes stadig, at regeringen optræder hyklerisk, ved at regeringen, mens denne var i opposition, anklagede den tidligere regering i forhold til de særlige rådgivere, hvor det første regeringen foretager sig er at hæve budgetrammen for de ansættelser af særlige rådgivere med over 50 %. Da Clausen stiller Geertsen spørgsmålet om hvorvidt en ny Venstre-regering ikke vil bruge flere penge på særlige rådgivere, kommer Geertsen ikke med et bestemt svar, men garanterer at hans optræden ikke vil være ligesom Magnus Heunicke. Da Simon Emil Ammitzbøll (LA) får ordet efterspørger han svar fra Geertsen, der knytter sig tæt op ad Skaarups tidligere argument. Han er interesseret i at høre Geertsens holdning til, hvad han tror borgernes synspunkt er. Ifølge Ammitzbøll er det skatteyderne der finansierer det såkaldte propagandaapparat. Hvad spørgsmålet egentlig handler om, er i udgangspunktet hvorvidt ministerrådgivningen enten skal foretages af det faste embedsværk eller de særlige rådgivere. Geertsen påpeger at de særlige rådgivere fungere som en form for tjenere for ministeren. Det centrale i Ammitzbøll spørgsmål, er ifølge ham selv, at skatteyderne betaler for at politiserede embedsmænd med en tilknytning til et givet parti udfører propaganda. Ammitzbøll savner en debat, hvor man ikke forholder sig til enten VK-regeringen eller SSFR-regering. Det væsentlige er for ham er, at politikerne forholder sig til det faktum at vælgerne holdes for nar, eftersom de finansierer et partipolitisk propaganda-apparat. Den næste ordfører er Magnus Heunicke (S). Han indleder sin tale med, at fremhæve de initiativer som statsministeren allerede har pointeret. Ifølge Heunicke er sagens kerne i debatten er at reglerne som skal regulere embedsværket ikke er efterlevet. Hertil fremhæver han blandt andet Helle Thorning-Schmidts skattesag og referere ydermere til en anden velkendt sag, Tamilsagen, hvor der ikke på daværende tidspunkt eksisterede særlige rådgivere, men hvor det faste embedsværk var Side 48 af 89

51 involveret. For Heunicke er problemet ikke bare at anklage enten særlige rådgivere eller det faste embedsværk. Problemet ligger i at der er opstået en usund kultur, hvori der eksisterer negative arbejdsmetoder, som anvendes i det politiske magtspil. Heunicke mener at midlet imod disse tendenser er, at der er faste rammer og regler. For Martin Henriksen (DF), der efterfølgende debatterer med Heunicke, er problemet med stigningen i antallet af særlige rådgivere et demokratisk problemet. Det består i at det politiske budskab skal igennem flere lag inden det rammer befolkningen. Henriksens syn på de særlige rådgivere er, at det fungerer som et slags filter. Dette synspunkt er Heunicke ikke enig med Henriksen i. Heunicke står fast på, at ministerrådgivningen, også består i, at man ikke er blind over for virkeligheden, og man forholder sig kritisk over for ministerens forslag. Derefter tager Skaarup ordet, og ud over hans kritiske tilgang vedrørende de økonomiske forhold, som han mener befolkningen sandsynligt være enig i, mener han yderligere at ministrene der er udpegede i den nye socialdemokratiske regering er så svage, at de ikke er i stand til at fremhæve deres politiske synspunkter, hvorpå de særlige rådgivere kommer dem til undsætning. Da Simon Emil Ammitzbøll (LA) tager ordet, fortsætter han i samme spor som Martin Henriksen tidligere talte om. Ammitzbøll sammenligner de særlige rådgivere som et propagandafilter, hvorpå han mener det er urimeligt at dette skal finansieres af skatteyderne. Hvorvidt Heunicke er tonedøv over for Ammitzbøll højlydte protest, står i det uvisse, men Heunicke argumenterer for nødvendigheden af rådgivning, med henvisning også til den økonomiske krise. Alt andet ville være uansvarligt. Dels tilføjer han, at der er kommet et tiltagende mediepres på ministrene, og dertil vil en særlig rådgivere uundværlig. Så får Sofie Carsten Nielsen (RV) ordførerposten og tager dermed ordet. Hun lægger vægt på at de gældende regler skal overholdes. Hun retter en stærk kritik imod, at diskursen i mediebilledet omkring særlige rådgivere er fejlagtig, hvor disse betegnes som nærmest skruppelløse. Dette påpeger hun er langtfra tilfældet. Den næste ordfører er SF s Jesper Petersen. Indledningsvis forundres han over tidspunktet debatten tages op, da den nyvalgte SSFR-regering kun har siddet ved magten i knap to måneder. Derudover argumentere han for, at debatten er relevant, men retter dertil sin opmærksomhed på de sager der florerer i medierne om hvorvidt embedsmænd har foretaget magtmisbrug. Han argumentere yderligere for anvendelse af særlige rådgivere, da de siddende ministre i stigende grad oplever et voldsomt mediepres, hvorpå rådgiveren fungerer som sparringspartner i forhold til politikudvikling. Side 49 af 89

52 Herefter skitserer han kort de rammer som gælder de særlige rådgivere. Jesper Petersen udtrykker SF s holdning ved at oplyse, at det ikke er nødvendigt med flere regler. Det som er det reelle grundlæggende problem er, at reglerne bliver brudt. Petersen opfordrer desuden Geertsen og hans partikollegaer om at forholde sig mere alvorligt og seriøst til debatten; nemlig at der er foregået lækager og muligt magtmisbrug, som efterfølgende har medført både politianmeldelser og en undersøgelseskommission. Tonen er derimod en anden, når Skaarup kommer med en kort bemærkning. Han beskylder regering for værende svag - en holdning som Petersen afviser på det kraftigste ved at opridse de politiske projekter regeringer ligger inde med og har iværksat. Samtidig beskylder Petersen DF, for at ikke ville tage debatten op inden de endte i oppositionen. Kritikken preller af på Skaarup, og han opridser de løftebrud, som regeringen har lavet. Hvordan Petersen umiddelbart forholder sig til denne kritik nævner han ikke direkte herefter, men informerer Skaarup, at medierne er med til at lægge et stort pres på ministrene, og dette nødvendiggør at ministre har en politisk sparringspartner. At der skulle være en tendens mod et amerikaniseret politiseret embedsværk er Petersen langt fra enig i. At debatten først tages op efter DF er kommet i opposition finder Per Clausen værende ironisk. Årsagen hertil er, at under den tidligere VK-regering, mener Clausen, blev de gældende regler ikke er efterlevet. Clausen ønsker ikke i sin ordførertale at lægge vægt på, at der fokuseres på de verserende sager i medierne, men mener at debatten skal forholde sig til to ting. Det ene er, at der klart er brudt gældende regler. Det andet forhold er, at de særlige rådgivere ikke har handlet i modstridende interesser - årsagen til at rådgiveren har handlet som de har gjort skyldes ministrene. Clausen håber dog, at resultaterne fra undersøgelseskommissionen vil vise, at den dårlige kultur i embedsværket kun er afgrænset til få personer, og ikke det samlede embedsværk. Han mener at udviklingen til den syge kultur muligvis kan findes i den loyalitet den særlige rådgiver har over for ministeren, samt at det er rigtigt at påstå, at relationen mellem den særlige rådgiver og journalister medfører at historier kun formidles til nogle få udvalgte, frem for den samlede journalist kreds. Da Simon Emil Ammitzbøll skal fremføre LA s synspunkter, indleder han med at han er positiv over for DF s forslag. Hans holdning er, at spindoktoriet fungerer som et filter mellem politikerne og borgerne. Hans holdning over for de særlige rådgivere er negativ; dels fordi han mener at systemet med særlige rådgivere er partipolitisk, og det skal skatteyderne ikke være med til at finansiere. For at undgå misforståelser er Ammitzbøll ikke imod rådgivning, som Heunicke tidligere anklagede ham for. Han nævner, at han er modstander af den proces man ansætter disse ud fra, fordi Side 50 af 89

53 det skaber en usund relation mellem rådgiveren og ministeren. Dette skyldes at ansættelserne lægger for meget pres på rådgiverne i at udøve loyalitet. Alternativet, mener han, bør være at de særlige rådgivere ansættes i det klassiske embedsværk. For første gang under hele debatten er det de KF s Benedicte Kjærs tur, at redegøre for partiets holdning. Kjær er overrasket over, at antallet af særlige rådgivere er steget, specielt i en tid med økonomisk krise. Hendes holdning er, at det er fornuftigt og nødvendigt med en rådgiver man kan have politisk sparring med, men understreger, at én rådgiver pr. minister er rimelig. Da hun var i regeringen, var Kjær medlem af økonomiudvalget - udvalget hvor medlemmer af den nye regering har ret til to rådgivere. Da Skaarup efterfølgende spørger Kjær, på baggrund af hendes erfaring som medlem af økonomiudvalget, om det var tilstrækkelig for hende med én rådgiver, er hendes svar ja. Hendes klare holdning er dog, at reglerne skal overholdes, men mener ikke at det er en nødvendighed at der foretages større ændringer vedrørende reglementet. Kjærs holdning udfordres dog af Simon Kollerup (S), der først og fremmest undrer sig over den tavshed der har været fra KF side under debatten. Han spørger Kjær om tavsheden skyldes at KF tidligere regeringspartner anklages for lækage og magtmisbrug. Dette forholder Kjær sig ikke direkte til; hun mener at politikere på ingen måde skal blande sig i de forhold Kollerup refererer til, idet at undersøgelseskommission undersøger den versende sag som er fremkommet under debatten. Efterfølgende tager statsministeren ordet, og takker for, at man giver rum for at debattere disse forhold. Hun er ærgerlig over, at de særlige rådgivere portrætteres negativt i medierne. Men mener dog, at debatten har på nogle punkter omkring de særlige rådgiveres ansættelser langt hen af vejen er misforstået. Hun pointerer endnu en gang, at regeringen forholder sig til de gældende regler som står i betænkningen fra Ydermere påskønner hun, at der i Folketinget er bred opbakning til de gældende regler. Reglerne er klare og tydelige, og opfordrer alle til at indse at de skal overholdes. [Kommentar fra Ellen Traneby udeladt] Som tidligere nævnt, har Skaarup anklaget regeringen for at bestå af svage ministre. Han argumentere for, at det skyldes at ministrene er dårlige til at fremføre deres egne synspunkter, og dermed er det nødvendigt med mange særlige rådgivere. Som han indledningsvis startede debatten med, spørger han statsministeren, om det ikke er et brud med den klassiske idealforestilling, at man begynder at politisere embedsværket. Ydermere mener han, at i et politiseret embedsværk medfører, at ministre pakkes ind i vat, og disse er ikke i stand til at fremføre deres politiske synspunkter. Side 51 af 89

54 At Thorning-Schmidt skulle være pakket ind i vat, er hun ikke enig med Skaarup i. Hun roser endvidere det danske embedsværk, som bygger på den klassiske idealforestilling om neutralitet, men samtidig tilføjer hun også, at de særlige rådgivere er et godt supplement. Ydermere gentager hun her, at retningslinjerne som den foregående regering lavede (via 1443) efterleves af den nuværende regering. Den stigende bekymring om et politiseret embedsværk tager Skaarup op igen. Han ser ingen grund til stigningen af særlige rådgivere, og han mener at det bedste ville være hvis man anvende det faste embedsværk, som ikke er afhængig af en bestemt regering. Helle Thorning-Schmidt mener, at det billede Skaarup tegner er en skræmmekampagne. Hun understeger at det ikke er tilfældet med et politiseret embedsværk, hvor der foretages udskiftninger. Dette har aldrig været tilfældet i Danmark, påpeger hun. De særlige rådgivere er ifølge statsministeren nødvendige, fordi deres funktion aflaster ministeren væsentligt ift. mediepresset. Efterfølgende anklager Ammitzbøll regeringen for, at være fattig på politiske idéer, og mener ydermere at prioriteringerne ved at foretrække en udvidelse af spindoktorer frem for reformer er urimelig. Under debatten har statsministeren lagt mærke til at Ammitzbøll har talt om et filter. Hun er uenig i den forestilling Ammitzbøll prøver at tegne. Ifølge Thorning-Schmidt er en minister forpligtet til at modtage rådgivning, og denne funktion bidrager den særlige rådgiver med - både i forhold til taler og pressehåndtering. Hun tilføjer yderligere, at regeringen overholder de gældende regler, og at regeringen bevæger sig væk fra de grænser som er fastsat. Det sidste Ammitzbøll lægger vægt på, handler om hvorvidt de særlige rådgivere har en partipolitisk tilknytning. Frustreret mener Ammitzbøll, at der ikke er kommet saglige argumenter fra statsministeren. Han siger til statsministeren, at befolkningen har nu engang vist hende tillid, men hun formår ikke at imødekomme denne tillid. Dette medfører en stigende mistillid, hvor regeringens reaktion er at indsætte et filter der, ifølge Ammitzbøll, tegner en vrangforestilling af regeringen. Den sidste kommentar i denne debat kommer fra Skaarup. Han udtrykker taknemlighed over at DF ikke står alene med det synspunkt, at man skal foretage en undersøgelse af de særlige rådgivere, da effekten hos disse påvirker bredere i samfundet. Side 52 af 89

55 Dog er han kritisk overfor, at regeringspartierne ikke har udvist en vilje til at kigge på ordningen. Dette mener han, at regering burde engagere sig i, da det ville medføre forbedringer. For DF er stigningen af særlige rådgivere det samme som politisering, og dette mener han er unødvendigt. Han fastholder, at det faste embedsværk er godt i Danmark, og man burde kigge på en model som indebærer at presserådgivningen formidles af det faste embedsværk, som består af dygtige medarbejdere. 6.4 Delanalyse Danmark Dette afsnit vil lave en opsamling og analyse af den debat der har været om det danske embedsværk over tid. Dette gøres ud fra de tidligere gennemgåede dokumentanalyser, samt inddragelse af teorierne omkring politisering. Som beskrevet tidligere tager analysen om Danmark udgangspunkt i tre forskellige forespørgselsrapporter, der er fra hhv. 1997, 2003 og 2011, nemlig de år hvor der blev nedsat udvalg til betænkningerne 1354/1998, 1443/2004 og 1537/2012 omkring embedsværket. Denne delanalyse vil sammenholde disse debatter med de udvalgte politiserings teorier, der er beskrevet i teori afsnittet. Grundlaget for at foretage denne delanalyse, er for at finde frem til de fordele og ulemper der har været omkring embedsværket over tid, for så senere at sammenholde resultaterne med den svenske delanalyse. I 1997 havde man kun Nordskov-Nielsen rapporten fra 1993 af nedskrevne retningslinjer for embedsværket, der forklarer de faglige og etiske principper i embedsværket. Dette medførte også at man op til denne debat talte om at der var sket en udvikling af embedsværket, således at disse spillede en større rolle i politik. Dette kan man se som et syn på at det danske embedsværk dengang var på vej mod en funktionel politisering, da man i den funktionelle politisering taler om at embedsværket blander sig mere i politik. Dette kommer allerede frem under indledningen til debatten, i oplægget fra spørgeren, hvor denne peger på at det er blevet mere almindeligt at ansætte embedsmænd af politiske grunde frem for merit, hvilket også stemmer overens med Putnams teori om den politiserede embedsmand. Men det bliver også fremhævet ved Hans Engells kommentar omkring at ministeren får mere at se til, og derfor har behov for aflastning i opgaverne. Det skal dog fremhæves at dette ikke er det værste tilfælde af politiserede embedsmænd i det danske system, men det er grundlaget for at man begyndte at forholde sig til at de blev ansat på baggrund af politiske kriterier frem for merit. Som det senere vil fremgå, er der gennem tiden lavet flere forsøg på at Side 53 af 89

56 kontrollere denne tendens. Ifølge Mogens Lykketoft er graden af formel politisering nærmest ikke eksisterende her i Eftersom trustee-systemet er koblet til den klassiske embedsmand, hvor loyaliteten retter sig mod staten, kan man her sige at tendensen i forhold til PBS-teorien, er den at der er tale om en bevægelse imod agency-systemet, eftersom embedsværket er blevet mere engageret i det politiske landskab. Dermed ikke sagt at trustee-systemet ophører, men graden mindskes. Dette giver sig til kende gennem Jørgen Estrups kommentar omkring embedsmandens deltagelse i de politiske forhandlinger sammen med ministeren, eller ligefrem er stedfortræder for ministeren ved disse. Dette bakkes op af Holger K. Nielsen i slutningen af debatten. Derudover taler Klaus Hækkerup om at loyaliteten hos embedsmændene er udfordret, hvilket også viser en brydning mellem trustee og agency. Eftersom grundlaget for denne debat er at se på nogle nye retningslinjer for embedsværket er dette også et tegn på at der sker en udvikling væk fra den klassiske embedsmand, da der før i tiden ikke har været brug for sådanne retningslinjer. Indledningsvis peges der på at styrkeforholdet mellem minister og embedsmand er ændret, hvilket bakkes op af Kirsten Jacoben, der ikke mener det er fornuftigt når alle vil være høvding. Dette kan kobles op på at Kirsten Jacobsen gerne vil beholde den klassiske embedsmand. Holdningen til selve udvalgsarbejdet er overordnet positiv, det er dog forskelligt hvad forventning man har til resultatet af en sådan undersøgelse. Nogle forventer at der er behov for klarere retningslinjer, mens andre forventer at arbejdet viser der ikke er et problem, som f.eks. DF der blot mener udvalgsarbejdet vil bekræfte at embedsværket fungerer som det skal, og at det er en loyal samarbejdspartner. Der er også partier som RV og KF ikke har nogen forventninger til hvad rapporten vil vise, men vil vente og se hvad undersøgelsen medfører. Eftersom SF er forslagsstiller, har de en forventning om at undersøgelsen vil belyse de problemer der måtte være, samt at der skal være inspiration til at udvikle det danske embedsværk, ved at man kigger på andre lande. Uanset holdningen fra partierne vil udredningen kunne skabe klarhed over at om brugen af politiserede embedsmænd i centraladministrationen, samt skillelinjer mellem hvilke opgaver de politiserede embedsmænd skal varetage i forhold til det almindelige embedsværk, hvor man herefter kan tage stilling til den fremtidige situation. Holdningen til politisk udvalgte embedsmænd, altså politiserede embedsmænd, er meget forskellig. En del af partierne er åbne overfor at den politiserede embedsmand kan bidrage positivt til det Side 54 af 89

57 danske embedsværk. Dette er hovedsagligt partier der på dette givne tidspunkt er i regeringen, som f.eks. S og RV. Der er dog også andre partier der gerne vil beholde den klassiske form for embedsværk. De partier der udviser denne holdning er DF og V, dette kan skyldes at disse er i opposition på det givne tidspunkt. Da debatten opstår i 2003 har man både Betænkning 1354 og redegørelse R 2 fra 2001 som grundlag for debatten. Dette gør at debatten handler om nogle andre ting, da det er blevet en realitet med de særlige rådgivere, hvorimod man i 1997 ikke rigtig kendte begrebet fra dansk politik. Det er her vigtigt at gøre klart, at der i denne debat er et skel mellem begrebet spindoktorer og særlige rådgivere, dog kan denne person ofte være den samme. Tendensen i denne debat er at de særlig rådgivere nu er blevet realitet, og man vil gerne have nogle klarer retningslinjer for disse. Dette skyldes at der har været forskellige sager i medierne, hvor de særlige rådgivere har udtalt sig om upassende områder, f.eks. omkring finansministerens private forhold. Man vil have at de særlige rådgivere er underlagt de samme regler som det faste embedsværk, men under nogle særlige vilkår. Da man også taler om loyalitet i denne debat, og den handler om at embedsværket skal være loyal over for den siddende minister, kan man, for at drage paralleller til den ovenstående analyse, sige at man her bevæger sig endnu et skridt væk fra trustee-systemet og over mod agency-systemet. En af de beskyldninger der kommer frem er, at der ikke længere er et klart skel mellem statsapparatet og partiapparatet når man taler om den særlige rådgiver. I forhold til dette drages der paralleller mod patronage, da dette ses som et forsøg på at få den særlige rådgiver til på en illegitim måde at føre et bestemt partis farve. Man kan også se at der er kommet et holdningsskifte, i forhold til politiserede embedsmænd, hos nogle af partierne, sammenlignet med deres holdning tilbage i V har ændret holdning til at de særlige rådgivere er en god ting, men begrunder dette med at der nu er kommet retningslinjer for hvordan disse skal ansættes, samt at holdningsskiftet også er kommet, da man ser de særlige rådgivere som en større nødvendighed i forhold til pressen. EL har også ændret holdning, i forhold til at de ikke synes der skal være, hvad de kalder for spindoktorer, da de mener ministeriet er i stand til at håndtere medierne uden dennes hjælp, således at embedsmændene tager sig af de faktuelle henvendelser, og ministeren selv klarer de politiske henvendelser. Det kommer dog frem gennem debatten, at dette er et tydeligt tegn på at EL ikke har prøvet at sidde i regeringen, da de åbenbart ikke er klar over hvor stort et pres medierne lægger. DF mener heller ikke at der skal være særlige rådgivere, men dette skyldes at de mener disse er med til at skabe et filter mellem politikerne og Side 55 af 89

58 befolkningen. Ulempen der tales om under den formelle politisering, er at der skabes dette filter. Dette vil også betyde at der kan dannes et filter mellem ministeren og embedsværket. Man taler i denne periode om at særlige rådgivere er kommet for at blive, og det er et tegn på at man begynder at få formel politisering, da man accepterer at der er en person i hvert ministeriet der er politisk udpeget. Det er stadig sådan at det almindelige embedsværk skal yde politisk-taktisk rådgivning, hvilket viser en funktionel politisering. Ud fra dette kan man sige at den funktionelle politisering stadig vejer mest i det danske embedsværk, men at man begynder at få et element af formel politisering ind. Grunden til at man ønsker at se på de nuværende retningslinjer, og at der skal besluttes mere ang. de særlige rådgivere, tyder på at man gerne vil bibeholde så meget af den klassiske måde at se embedsværket på som muligt, men at man godt er klar over at samfundet har ændret sig, således at man ikke kan undgå den politiserede embedsmand. Debatten der foregår i 2011 sker under en turbulent tid for den nyvalgte SSFR-regering. To forhold er relevante at have in mente i denne periode. Det første er, at næsten lige siden regeringen vandt regeringsmagten knap to måneder forinden, har der været tale om næsten ikke andet end dens løftebrud. Det andet forhold er, at der foregår en politisk skandale i denne periode, som handler om at embedsværket har lækket fortrolige oplysninger om statsministerens skatteforhold. Denne debat bærer præg af, at den borgerlige opposition på ønsker, at den formelle politisering enten skal være konstant eller beskæres, men dette ikke er tilfældet med regeringspartierne og dens støtteparti. Siden den første debat om politisering i 1997, har dette taget mere fat i den danske centraladministration. Problemet handler i 2011 så vidt ikke om den funktionelle politisering, kun om formel politisering, men forslaget som partierne i Folketinget skal forholde sig til er rettere om der skal ske en begrænsning af den funktionelle politisering. DF mener at udviklingen i det danske embedsværk har medført, at der sker en amerikanisering af dette. DF er negativt stemt over, at regeringen, medvirker til en stigning i den formelle politisering. Dette bakker resten af den borgerlige opposition op om. DF kritiserer den formelle politisering for at være en mekanisme regeringen anvender, da den er svag grundet alle løftebruddene, og dermed skal den øgede formelle politiserings funktion være, at tegne et billede af regeringen som ikke stemmer overens med virkeligheden. Modstanden mod stigningen i den formelle politisering, begrundes af oppositionen med økonomiske argumenter. Ifølge K er både formel og funktionel positivt, men under en økonomisk krise, er det unødvendigt at prioritere en stigende formel Side 56 af 89

59 politisering. Dette argument bakkes op af LA, der dog er hårdere i retorikken, og mener, at den stigende formelle politisering ikke er andet end et propagandaapparat, der finansieres af skatteyderne. Dertil kritiserer LA også regeringen for patronage, idet at de særlige rådgivere har en politisk baggrund fra enten regeringspartierne eller fagbevægelsen. Regeringen anklages for en øget formel politisering, men eftersom de har fulgt de gældende retningslinjer, kan der argumenteres for, at dette ikke er tilfældet. Dette skyldes, at det er anbefalingerne, der skaber rammen for øget formel politisering. Angående de økonomiske anklager fra oppositionen, forsvarer regeringen dette med at der er indført et loft på de særlige rådgivers lønninger. Debatten som regeringspartierne ønsker at tage op, retter sig mod den funktionelle politisering. Regeringen mener, at udviklingen gennem de senere år har medført, at den funktionelle politisering, som kendetegnes ved den responsive rådgivning, har medført at kulturen i embedsværket har udviklet en rådden kultur. Ifølge V stammer kritikken fra henholdsvis S og SF, hvor V i denne debat hovedsageligt forventer at regeringen skal komme en formel undskyldning. Dette nægter regeringen at forholde sig til, da dette skal ses i en sammenhæng hvor embedsværket, under VKregeringen, beskyldtes for at begå magtmisbrug og lække fortrolige oplysninger om Helle Thorning-Schmidt. På baggrund af disse tidligere brud, anser regeringen denne debat for vigtig. Så hvor den borgerlige opposition retter fokus på begrænsning af den formelle politisering, anser regering denne type politisering for irrelevant, da den overholder gældende retningslinjer, jf. betænkning 1443/2004. DF lægger i forslaget op til en stigning af den funktionelle politisering, men denne skal kun afgrænses til det faste embedsværk. Men ønsker altså at tendensen ikke nødvendigvis viger fra agency-systemet, idet kravene til embedsværket er at det er responsivt. Derimod lægges der op til at man skal bevæge sig væk fra den form for loyalitet, der rettes mod en bestemt regering, til den form for loyalitet, der er uafhængigt af hvilken regering der sidder på magten. 7.0 Dokumentanalyse for Sverige Dette afsnit indeholder en dokumentanalyse af de udvalgte dokumenter i de udvalgte perioder, som for Sverige hedder: , og Grundlaget for valget af disse perioder er at der har været disse perioder vi har kunne finde dokumenter for Sverige. For forklaring på begreber henvises til afsnit 5.2 om redegørelse af Sverige, samt bilag 1 - ordliste. Side 57 af 89

60 Det vil kun være relevante dele af dokumentanalysen for perioderne og der vil indgå i dette afsnit, og den resterende del af analysen vil være vedlagt som bilag. 7.1 Gennemgang af dokumenter for Uddrag af Protokoll 1996/97:114, debat d. 4. juni 1997 om betænkning 1996/97:KU25 (Bilag S A) Denne debat er opstået ud fra en undersøgelse som KU har foretaget om regeringsudøvelse og embedsførelse, foregår mellem Anders Björck (M) og Mats Berglind (S). Debatten omhandler overordnet regeringens udnævnelsespolitik af embedsmænd, især i statslige topstillinger, hvor oppositionen beskylder regeringen for at udnævne folk tilknyttet regeringspartiet til statslige stillinger De følgende uddrag af dokumentanalysen viser dette. [ ]Debatten indledes af Björck der lægger ud med at nævne, at udnævnelsespolitikken, er en tilbagevendende debat, og påpeger at en embedsmand skal ansættes på baggrund at merit og professionalisme. Han er utilfreds med, at regeringen (S), udnytter dette, da ved kun at ansætte socialdemokrater. Han mener denne adfærd er med til at skabe ulighed. (Bilag S ) Dette uddrag fortæller, at denne debat er en tilbagevendende diskussion i Sverige. Da denne tendens har været stigende i Sverige, er det Moderaterna s (M) klare holdning, at ved et regeringsskifte, så har en ny regering fuld ret, både juridisk, moralsk og politisk, til at foretage ændringer til fordel for denne, som bl.a. vil påvirke topposter som f.eks. generaldirektør. Han udtrykker også den holdning, at dygtige embedsmænd, som er politisk udpeget ikke nødvendigvis skal afskediges, men retten skal være der, hvis det er nødvendigt. (Bilag S A) Her kommer det frem, at oppositionen vil ændre systemet, såfremt de vinder regeringsmagten, samt forbeholde sig retten til at skifte tidligere udnævnte embedsmænd ud. De udtrykker et ønske om faglige og dygtige embedsmænd. Berglind er tilfreds med det arbejde der er lagt i udnævnelsespolitikken og mener at alle regler og bestemmelser er overholdt, på baggrund af undersøgelsen. (Bilag S A) Regeringen mener at systemet er godt, som det er, hvilket bliver understøttet af en undersøgelse fra KU. Til dette svarer Berglind, at han er grundlæggende enig i, at i tilfælde af at der kommer et regeringsskifte, så skal denne regering have de samme rettigheder i udnævnelsespolitikken som den siddende. (Bilag S A) Side 58 af 89

61 Debatten går frem og tilbage omkring udnævnelsespolitikken, og om regeringen udnytter sin magt til udnævnelser. Det ses at der er uenighed om fortolkningen af reglerne for udnævnelsespolitik, og om de kan bruges af alle. Berglind lægger ud med at han undre sig over, at Björck taler meget om skævvridning. Han refererer til, at under en tidligere borgerlig regering havde 66 % af regionsformændene en borgerlig-politisk baggrund og argumenterer for, at man har kan sagtens tale om skævvridning, men at dette var aldrig noget større problem. Berglind mener, at der i dag er rimelig balance. (Bilag S A) Debatten fortsætter mellem statsrådet og Anders Björck om hvem der er udnævnt til hvilke stillinger, og deres baggrund. Det at der bliver ansat ud fra politisk baggrund, er et tilbagevendende problem, som begge fløje har brugt når de har siddet i regering. Under debatten til denne interpellation er det kommet frem at, der ifølge oppositionen er store problemer med det svenske embedsværk, specielt omkring udnævnelsespolitikken af højere stillinger inden for embedsværket. Regelsættet bag udnævnelsespolitikken er også på tale Uddrag af Protokoll 2002/03:53, debat om regeringens udvælgelsespolitik d. 6/ (Bilag S B) Her debatter Tobias Krantz (FP) og statsrådet Pär Nuder (S). Det er igen en debat omkring udnævnelserne og den måde udnævnelsesreglerne bliver forvaltet af regeringen på til egen fordel. Desuden bringes embedsværket i spil, i det oppositionen mener, at den vil blive undermineret grundet regeringens udnævnelsespolitik. Krantz indleder denne debat med at nævne, at det er blevet annonceret, at den tidligere statsråd Maj-Ingen Klingvall er udpeget som ambassadør i Mozambique, og nævner der er to synspunkter i denne sag. Det ene er, at S fastholder et princip om, at statslige topposter er reserveret til udtjente, tidligere statsråd. Det andet er, at der i den svenske forvaltning, er en stigende formel politisering, og siger at politiska meriter och följsamhet mot den politiska makten blir viktigare än kunskap, kompetens och integritet.. Saglighed, kompetence og integritet er de tre karakteristika, som den svenske forvaltning, ifølge Krantz, er bygget på, hvilket han mener bliver undermineret. (Bilag S B) Dette udsnit giver udtryk for oppositionens beskyldning om at regeringen forfordeler politiske poster til personer med tilknytning til regeringspartiet. Yderligere bliver regeringen beskyldt for at Side 59 af 89

62 klassiske dyder som saglighed, kompetence og integritet er på vej ud af embedsværket, pga. måden man forvalter sin udnævnelsespolitik på. att regeringen redan har övergivit den svenska förvaltningsmodellen med självständiga myndigheter (Bilag S B) Senere hen i debatten understreger oppositionen, at den udnævnelsespolitik regeringen fører har ført til at den svenske embedsmodel er bliver undermineret. Dette understreges med ovenstående citat af Tobias Krantz fra debatten Problemstillingen omkring udnævnelsesmagten er et tilbagevendende spørgsmål som KU tager sig af. KU har gennem mange år kontrolleret problemstillingen vedrørende udnævnelsesmagt, og hertil nævner Nuder, at udvalget kommer frem til samme konklusion - nemlig at; Regeringen missbrukar inte utnämningsmakten. Den följer regeringsformens principer om förtjänst och skicklighet. Det kommer att vägleda oss även i fortsättningen. (Bilag S B) Debatten fortsætter i samme spor, og slutter af med at statsrådet siger, at regeringen overholder gældende regler, og at KU s undersøgelser understøtter dette. Også i denne interpellationsdebat retter oppositionen sin kritik mod regeringen og dens udnævnelsespolitik. Det omhandler igen at regeringen udnytter sin magt til at udpege sine egne støtter til statslige poster, frem for neutrale folk med bedre kompetencer. Oppositionen mener at dette bringer hele den svenske forvaltningsmodel i fare, da den vil miste sin selvstændighed, og blive et partipolitisk apparat. Regeringen forsvarer sig med at den følger gældende regler, og KU flere gange har undersøgt den måde regeringen har forvaltet dens udnævnelser på uden at finde noget problematisk deri. Interpellation 2003/04:81 - stillet d. 5/ og besvaret i protokoll 2003/04:33 21/ (Bilag S C) Denne interpellation stilles af Tobias Krantz (FP) til statsråd Pär Nuder (S). Dog fremgår det i protokollen/debatten, at det ikke er Nuder som besvarer interpellationen, men derimod statsråd Gunnar Lund (S). Side 60 af 89

63 Denne interpellation omhandler embedsværkets neutralitet. Oppositionen mener at regeringen ved at have brugt to styrelser til at lave oplysninger kampagner af politisk karakter, misbruger det svenske embedsværk. [...]vilka åtgärder han avser att vidta i syfte att stävja företeelsen att statliga myndigheter använder skattebetalarnas pengar till politisk opinionsbildning. (Bilag S C) Det første handler om, at myndighederne i større grad er begyndt at anvende af de ressourcer som borgerne har stillet til rådighed i form af skat, for at agitere for både større og mindre politiske opfattelser. Det andet er, at staten har etableret nye myndigheder der egentlig ikke har nogen anden opgave end at dreje folks holdninger i en bestemt retning. Her peger han på to myndigheder, og det er Integrationsverket og Glesbygdverket. Han mener det er et demokratisk problem, når statslige myndigheder begynder at drive politisk propaganda og at kernen vedrørende det politiske system i Sverige er, at det er de folkevalgte politikere varetager meningsdannelsen, debattere politiske holdninger, og efterfølgende træffe beslutninger. (Bilag S C) De to ovenstående citater fra selve interpellationen, hvor Tobias Krantz understreger at oppositionen er bekymret for den udvikling, som regeringen har sat i værk ved at bruge to myndigheder til at lave politisk arbejde. Det mest graverende i det er, at det er ødelæggende over for det svenske demokrati, idet at skellet mellem politiker og embedsmand nedbrydes. Han understreger hvem der skal have hvilke kompetencer. Gunnar Lund er af den opfattelse, at principperne omkring til informationskampagner fungerer fint, men kan godt se problematikken om grænsen mellem politik og forvaltning. (Bilag S C) Regeringen er af en anden holdning, nemlig at tiden er en anden og det principielt er i orden, den måde det er foregået på, men erkender dog, at der kan være lidt uklare linjer i skellet mellem det politiske og forvaltningsmæssige. Lund mener at disse kampagner er et vigtigt redskab og at det kan være med til at præge myndigheders omdømme. Han nævner også at den teknologiske udvikling der er sket gennem de seneste år, har gjort tilgængeligheden til det offentlige stigende. Dette har virket til, at der er mere gennemsigtighed i myndighederne. Den teknologiske udvikling har medført, at borgerne er blevet Side 61 af 89

64 mere delagtige, men samtidigt er myndighederne blevet mere lydhøre over for borgerne. (Bilag S C) Regeringen forsvarer sig yderligere med at kampagnerne har været med til at gøre tilgængeligheden til det offentlige system, og gjort interaktionen mellem befolkningen og de statslige myndigheder større. Tobias Krantz er ikke tilfreds med det svar statsrådet er kommet med, da det ikke er det han spørger om. Hans spørgsmål ligger i om myndighederne burde udføre politisk propaganda og meningsdannelse. Dette mener han ikke, der er svar på fra statsrådet side. Han mener, at det bør være politikere der træffer beslutninger og myndighederne der udfører de trufne beslutninger. (Bilag S C) Oppositionen stiller sig ikke tilfreds med statsrådet, og mener fortsat at der er et stort problem i at embedsværket laver politik, altså at det har overtrådt sin grænse. Det skal være politikere der er beslutningstagere og meningsdannere, og mens embedsværket skal bevare sin neutralitet og udfører de beslutninger og bestemmelser har truffet. Ydermere nævner Henrik Von Sydow, at det er væsentligt at forskellen mellem demokratier og mere centralstyrede stater og samfund, er baseret på hvilken opgaver forvaltningsmyndigheder udfører, og kommer med en væsentlig pointe i efterfølgende med følgende kommentar: I demokratier är det angeläget att det aldrig får råda något tvivel om att myndigheterna är medborgarnas tjänare. I diktaturer används de ofta som statens och det maktbärande partiets verktyg (bilag S C) Tobias Kranz bakkes op af en partikollega, som mener ved skellet mellem politik og forvaltning er blevet brudt, åbner det op for et stort skred i den svenske system. Når politiken og forvaltningen sammensmelter, og forvaltningen fører politik er man ikke længere et demokrati. Hvilket han også understreger i ovenstående citat. Af hans udtagelser ses det at man frygter et politisk skred i den svenske centraladministration, så man ikke længere er sikre på at embedsværket er neutralt. Jag instämmer helt och hållet i Tobias Krantz bild av att i Sverige har de senaste åren trenderna att myndigheterna ägnar sig åt partipolitiskt färgad propaganda och opinionsbildning blivit allt starkare. Side 62 af 89

65 Ifølge von Sydow, skal man på ingen måde undervurdere den påvirkning som embedsværkets meningsdannelse kan forårsage. (Bilag S C) Von Sydow understreger igen, at det er en farlig udvikling man er inde på, idet der er en risiko for at befolkningens tiltro til embedsværket kan blive skadet. Ydermere påpeger han, at embedsværket og embedsmændene skal besidde en høj troværdighed og respekt. Deres hensigt er, at de skal fungere som folkets tjenere. For, at han ikke skal misforstås, nævner han, at det grundlæggende er intet forkert med meningsdannelse og debat, men det er ikke en opgave for embedsværket at foretage dette - dette vil gå ud over demokratiet. (Bilag S C) Von Sydow understreger hvad embedsværkets opgaver er, og hvad det ikke er. Selv om Lund tilsyneladende ikke falder for von Sydows pågående tale, så nævner Lund, at det er vigtigt at man dvæler ved de spørgsmål som vedrører grænsen mellem politik og forvaltning. Han har en forvisning om, at forvaltningen gør et godt stykke arbejde, og han deler ikke den holdning, at grænserne mellem politik og forvaltning er uklare (Bilag S C) Statsråd Gunnar Lund forsvarer sig med vigtigheden af grænsen mellem politik og forvaltning, og han mener ikke at der er et problem i Sverige omkring dette. Han understreger at han har fuldt tiltro til at embedsværket udfører et godt stykke arbejde inden for dets grænser. Krantz har lagt mærke til, at der mange myndigheder som driver politisk meningsdannelse, og det er her vigtig at få fremhævet over for Lund, at politiske problemstillinger skal debatteres af politikere. Han siger hertil, at; Detta är inte frågor som vi ska överlämna till myndigheter och tjänstemän. Detta är frågor som ska debatteras exempelvis här i riksdagens kammare men också i samhället i övrigt. (Bilag S C) Ud fra dette udsnit, kan det ses at Tobias Krantz mener at det ikke er første gang at der er sket noget sådan, og at kan ses som et skred. Han understreger, at det er politikerne, der skal tage sig af politiske problemstillinger, og ikke embedsværket, samt at der er brug for klare grænser mellem hvad embedsværket skal lave og hvad politikerne skal lave. Side 63 af 89

66 Han siger at debatten her har to sider. På den ene side, forholder det sig således, at forvaltningsmyndighederne overtræder deres beføjelser idet de foretager sig partipolitsk propaganda. På den anden side er det politikerne ikke lever op til deres ansvar og lægger opgaven om meningsdannelse over på nogle andre (Bilag S C) Han fortsætter med at sige at skredet ikke kun skyldes at embedsværket har overskredet dets beføjelser, men også at det er politikerne ikke har levet op til deres ansvar. Derved understreger han igen at der er brug for klare skillelinjer imellem, hvem der skal lave hvad, og hvem der har ansvaret for det. Her udtaler Statsrådet sig om, hvor umoderne Kratz og von Sydow er i deres holdning, samt at det undrer ham meget når man ser på hvilke partier de kommer fra. Han taler ud over dette for den teknologiske udvikling inden for de statslige myndigheder, da han ser dette som fremtiden for forvaltningen, således at man kan hjælpe borgerne bedst muligt (Bilag S C) Statsrådet forklarer her, at det er udviklingen, der både teknologisk og samfundsmæssigt, har lagt til grund for de tiltag der er gjort. Det er ifølge han ikke med til at skabe uklare grænser. Det er dermed med til at øge samfundets muligheder for at få bedst mulig hjælp fra myndighederne. Dog mener statsrådet ikke, at der er sket nogen form for overtrædelse, men afviser ikke om det før i tiden er foregået eller om at det muligvis kommer til at ske i fremtiden, da det ifølge ham, ville være underligt, hvis man aldrig kom til at lave fejl i sit job (Bilag S C) Yderligere forsvarer Statsrådet sig med at han vedrørende at embedsværket laver politisk arbejde, med at han ikke ser at der er sket nogen overtrædelse af gældende lov, men at han dog er opmærksom på at det kan være et problem, men understreger at det er på grænsen af embedsværkets arbejdsområde. Denne interpellation adskiller sig lidt i forhold til de øvrige i denne periode, idet at der her rettes kritik mod embedsværket for at have overtrådt sine kompetencer og bevæget sig ind på politikernes område. Selv regeringen indrømmer, at man bevæger sig ud i en gråzone når man bruger embedsværket til at lave oplysningskampagner, der er sat i værk for at ændre befolkningens holdninger, men understreger dog at man har overholdt gældende lov, og at det grundet Side 64 af 89

67 teknologiske fremskridt er et nødvendigt skridt at lave sådanne kampagner på den måde de er blevet lavet. 7.2 Gennemgang af dokumenter Interpellation 2006/07:550 stillet 23/ og besvaret mundtlig d. 11/ (Bilag S A) Ved valget i 2006 skifter regeringsmagten, og de borgerlige er kommet i regering, mens S er kommet i opposition. Denne interpellation omhandler løftebrud inden for udnævnelsespolitikken. S er bekymret over at de ændringer, som regeringen førte valgkamp på ikke er blevet ført ud i livet, og at man har bevaret det samme system, som man udskældte mens man var i opposition. Spørgsmålet er blevet stillet af Peter Hultqvist (S) til Statsrådet Mats Odell (KD). Spørgsmålet lyder følgende; Avser statsrådet att vidta några åtgärder som skapar trovärdighet för utfästelserna i regeringsförklaringen från den 6 oktober 2006? (Bilag S A, s. 2, linje 4-5) Baggrunden for spørgsmålet var at under valgkampen i 2006 kritiserede den daværende opposition, og nuværende regering ud efter den socialdemokratisk ledede regerings udnævnelsespolitik. Efter valgsejren meldte den nuværende regering ud i deres regeringsgrundlag, at udnævnelsespolitikken skulle reformeres. Da den nuværende regering efterfølgende overtog magten, udnævnte denne en række personer med tilknytning til regeringspartierne, nærtstående organisationer samt personer med tæt tilknytning til begge til en række betydningsfulde poster. Disse poster var f.eks. ambassadører, generaldirektører og magtfulde bestyrelsesposter. At politikere kan gøre stor nytte i statslige styrelser og virksomheder ser Hultqvist ikke noget grundlæggende stort problem. Problemet er, ifølge Hultqvist, at det er underligt at på trods af regeringens løfter om at alle statslige stillinger skal opslås, er der kun to opslag for øjeblikket, og at regeringen fortsætter den tidligere praksis med politiske udnævnelser. (Bilag S A) Peter Hultqvist kritiserer den borgerlige regering for at fortsætte og om end udfører endnu mere partipolitisk udnævnelsespolitik. Han finder det amoralsk at man efter man har kritiseret udnævnelsessystemet i en sådan grad, som de borgerlige gjorde mens de sad i opposition. Det er ikke selve det at der bliver udnævnt politikere og andre med partipolitisk tilknytning til statslige poster. Han mener endvidere at kan være en positiv ting. Side 65 af 89

68 Det er at man ikke, trods løfter om dette, har reformeret systemet, således at der bliver skabt åbenhed om det. Det er stadig et lukket system, hvor man ikke kan være sikker på at det er den bedst kvalificerede til jobbet, der også bliver udnævnt. Odell fortæller at regeringen har indført en ordning, der blandt andet vil indebærer at offentligheden bliver bedre kendt med de krav som stilles, når regeringen ansætter en ny myndighedschef. Dermed kan offentligheden, selv vurdere og kontrollere de krav som regeringen opstiller omkring rekruttering. (Bilag S A) Statsrådet Mats Odell besvarer kritikken ved at fortælle at man fra regeringens side har startet en ny ordning, som lige netop skal reformere systemet. Bl.a. ved at ansættelsesprocessen bliver offentligt kendt. Derved vil der blive skabt åbenhed om udnævnelsespolitikken, og det vil ændres fra udnævnelse til rekruttering. Det Hultquist finder forkasteligt, var den nuværende regerings kampagneførelse omkring udnævnelsespolitik under valgkampen, der handlede om at partifarve betød mere end kvalifikationer, da man har valgt at beholde mange af de chefer, man tordnede imod i denne kampagne, samt at partibog stadig spiller en rolle i udnævnelsen af myndighedschefer. (Bilag S A) Hultqvist mener her at, regeringen, når den har beholdt de tidligere udnævnte chefer fra den forrige regerings tid, samt fortsat med at udnævne chefer på den gamle måde, må tyde på at systemet har fungeret. Odell henviser til at man fra regeringens side ønsker, at lave en ny udnævnelsespolitik, hvor hensigten skal være med til at skabe bl.a en større gennemsigtighed, forudsigelighed og åbenhed i selve ansættelsesprocessen. Indtil videre er Odell glad for de resultater, man har haft i forbindelse med at opslå chefstillinger, bl.a. fordi det har givet et mere alsidigt rekrutteringsgrundlag, hvilket har medført et bredere omfang af interessante kandidater. (Bilag S A) Endnu engang fortæller Odell at ønsket fra regeringens side er, at udnævnelsespolitikken skal reformeres. Udover at det vil skabe et mere åbent system, hvor befolkningen kan følge med i processen, vil det også åbne for flere ansøgere til de opslåede stillinger end det ville med det gamle udnævnelsessystem. Side 66 af 89

69 Interpellationen og debatten gik på udnævnelsessystemet. Peter Hultqvist mente at det var moralsk forkert at man fra regeringens side ikke har ændret systemet, trods løfter herom. Han mener desuden at regeringen må have indset, i og med at man ikke har lavet en ændring, at det gamle udnævnelsessystem har virket, begrundet med at man har beholdt de tidligere udnævnte chefer. Statsrådet Odell og regeringens intention er dog fortsat at reformere systemet, således at det både giver den åbenhed man har ønsket, og giver et større rekrutteringsgrundlag, da interesserede skal ansøge efter stillingen. Dermed kan man se et ønske om at gå fra at udnævne personer med partipolitisk baggrund til at udnævne den mest kvalificerede person igennem en åben og offentlig proces. Interpellation 2007/08:31 stillet 02/ og besvaret mundtlig d. 23/ (Bilag S B) Spørgsmålene er blevet stillet af Berit Andnor (S) til Statsrådet Mats Odell (KD): Baggrunden for disse spørgsmål er en tidligere interpellation, som omhandlede hemmelighedskræmmeriet i udnævnelsespolitikken af myndighedschefer, hvoraf det kom frem at regeringen havde indført en prøveordning for at opslå stillinger som myndighedschefer og andre normalt politisk udpegede stillinger, på normal vis. (Bilag S B) Det som Berit Andnor kritiserer er regeringens prøveordning omkring udnævnelser. Hun mener stadig at der er mange uafklarede spørgsmål, og på trods af regeringens gode intentioner, er der ikke sket meget med den lovede åbenhed, da hun mener at der stadig forekommer udpræget grad af udnævnelser og ikke ansættelser gennem rekruttering. Statsråd Mats Odell starter med at besvare spørgsmålene omkring den igangværende forsøgsordning vedrørende udnævnelsespolitikken, og i hvilket omfang han var med til at udvikle ideen, heriblandt kriterierne, og om evalueringen som foretages når forsøgsperioden er overstået, og der skal tages stilling om ordningen skal gøres permanent. Således starter debatten, og Odell pointere allerede her, at han og Berit Andnor tidligere har haft en tilsvarende debat, hvor statsrådet svarede at forsøgsordningen efter hensigten skal føre til mere åbenhed og gennemskuelighed i ansættelsesprocessen for statslige chefer. (Bilag S B) Statsrådet redegør for hvor langt man er nået i processen med at reformere systemet, bl.a. ved at fortælle om den forsøgsordning man har lavet og den evaluering vil foretage for at se om det er det Side 67 af 89

70 rette system for at skabe åbne og klare linjer inden for rekruttering af embedsmænd til højtstående embedsmands stillinger. Intentionen med at reformere systemet er at gå fra et udnævnelsessystem til et rekrutteringssystem. Berit Andnor er også tvivlende over for hvad denne permanente ordning egentlig går ud på, og mener desuden at, eftersom ikke er alle stillinger besættes gennem annonceringer, er det et klart brud på regeringens valgløfte. (Bilag S B) Eftersom at regeringen ikke vil besætte alle stillinger gennem rekruttering, mener Andnor ikke at man fra regeringens side ønsker at ændre systemet. Peter Hultqvist tager ordet, og minder statsrådet om, at de må melde ud hvorvidt om de fortsat ønsker et administrativt og organisatorisk bureaukrati med at oprette kvalifikationsprofiler på alle stillinger i alle myndigheder, samt om man stadig ønsker en amerikanisering, i form af disse Utskottsförhören (samråd), hvor relevante ansøgere vil blive indkaldt og afhørt af en gruppe parlamentarikere, hvor referaterne af disse interviews efterfølgende skal være offentligt tilgængelige. Hultqvist er enig med Andor ang. regeringen og dennes valgløfter og har fået en brat opvågning til virkeligheden efter den er kommet til magten. Dette ses bl.a. ved at regeringen har meldt ud at den vil beholde retten til at ansætte/udnævne personer til topstillinger i staten, uden annoncering. Hultqvist pointere igen, at regeringen, burde kunne indse, at det var propaganda de foretog under valgkampen, idet der endnu ikke er blevet afskediget nogle statslige chefer med begrundelsen at de tilhørte det socialdemokratiske magthegemoni eller var inkompetente og gennempolitiserede. Han slutter med at påpege, at regeringen med flere udnævnelser, har fortsat tidligere tiders skik og brug. (Bilag S B) Hultqvist er også tvivlende om regeringens intentioner, hvilket ses i hans ovenstående debat. Han mener at det system regeringen ligger op til at lave, vil medføre et større bureaukrati, i og med der vil opstå amerikanske tilstande, hvor kvalificerede ansøgere vil komme foran et udvalg, hvor disse vil blive udspurgt på kryds og tværs, hvorefter referaterne fra disse møder vil være offentligt tilgængelige. Desuden mener han også at det er dobbeltmoralsk at man ønsker at bevare retten til at udnævne frem for at rekruttere personer. Dette mener han også er et udtryk for det gamle udnævnelsessystem virkede. Dette bevises også ved at der ikke er blevet fyret nogle udnævnte chefer pga. mangelende kvalifikationer. Side 68 af 89

71 Det giver ingen Andor ikke mening, at regeringen på den ene side, vil skabe åbenhed ved at hele ansættelsesprocessen er offentlig tilgængelig, mens der på den anden side anvendes rekrutteringsfirmaer, hvor disse firma hemmeligholder arbejdsprocessen. Hun mener desuden at regeringen smyger sig uden om det offentlighedsprincip, som statsrådet ellers taler en del om. (Bilag S B) Endnu en ting Andor finder forkasteligt er regeringen også fortsat vil hemmeligholde vis ansættelser, i det at man vil bruge private rekrutteringsbureauer til at stå for rekrutteringen til vise stillinger. Deres rekrutteringsproces vil ikke blive fremlagt for offentligheden. Odell understreger, at man har haft et stort antal personer der har haft en interesse i og ansøgt statslige chefstillinger, og at det for første gang er sket gennem stillingsannoncer, samt har skabt en gennemskuelig og åben proces. Forsøget fra de fire departementer, vil man udvide og indføre, således det bliver permanent, og gøre det sådan at man hovedsageligt opslår statslige stillinger, men at man dog i nogle tilfælde kan være nødsaget til at lave nogle undtagelser. (Bilag S B) Matts Odell forsvarer det rekrutteringsystem man ønsker at lave med at, man i forsøgsperioden, ud over at man har skabt en åben proces, også har udvidet gruppen af ansøgere, således at personer der ikke med det gamle system ville have været betragtet til en stilling, har ansøgt, og derved er kan man med det nye system når bredere ud. Han mener at forsøgsordning hidtil har været en succes, men at der på trods af det nye system gøres permanent vil være tilfælde hvor man benytter det gamle udnævnelsessystem. Interpellationen og debatten handlede om udnævnelsessystemet, hvor S mener at regeringen endnu ikke har ændret noget, og at man trods løfter om fuld åbenhed, stadig forbeholder sig retten til at foretage udnævnelser efter det gamle udnævnelsessystem. Derimod mener regeringen at man gennem en forsøgsordning har opnået gode resultater, og når den endelige evaluering har fundet sted, vil man træffe beslutning om det skal fortsættes og udvides. Derved kan man sige at ønsket fra regeringens side fortsat er at ændre systemet fra et lukket udnævnelsessystem til et åbent rekrutteringssystem. Side 69 af 89

72 Interpellation 2008/09:370 stillet 26/ og besvaret mundtlig d. 17/ (Bilag S C) Denne interpellation og debat er omkring at en del statslige chefer er blevet fyret og forflyttet. Desuden omhandler debatten igen udnævnelsespolitikken. Spørgsmålet bliver stillet af Peter Hultqvist (S) til statsrådet Mats Odell (KD), og lyder som følgende; Vilka åtgärder avser statsrådet att vidta för att stävja den bild av godtycke från regeringens sida som avvecklingen av flera generaldirektörer skapat? Baggrunden for det stillede spørgsmål, kommer på baggrund af, at en række generaldirektører har mistet deres stilling. Årsagen hertil, er ifølge Hultqvist at regeringen hyrer og fyrer generaldirektører efter dens forgodtbefindende, hvilket han mener giver en underminering af den generelle tillid til den offentlige forvaltning. (Bilag S C) Hultqvist mener at regeringen misbruger sin magt, ved at fyre og forflytte statslige chefer, og i mange tilfælde uden begrundelse. Dette mener han vil være et i problem i forhold til befolkningens tillid til det offentlige system. Disse strukturelle ændringer har medført forflytning af nogle myndighedschefer til Regeringskansliet, og ikke er sket ud fra et skøn fra regeringens side, og Odell forsikrer Hultqvist om at de forflyttede myndighedschefer tilbydes arbejdsopgaver svarende til deres kompetencer og erfaring. Statsrådet slutter af med at nævne at disse chefer er en vigtig gruppe for regeringen, og at man i løbet af kort tid vil udsende en skrivelse omhandlende regeringens syn på dennes udnævnelsespolitik. I denne sammenhæng vil der også være et uddybende indblik i regeringens syn på disses rolle, ansættelse, udvikling og afskedigelse. (Bilag S C) Mats Odell svarer og redegør for at der har været en række omstruktureringer i den offentlige forvaltning, hvilket har medført at en række myndighedschefer er blevet forflyttede fra deres tidliger poster til nye poster på samme niveau som før. I og med at hele systemet for udnævnelser er ved at blive reformeret, vil der blive sendt en skrivelse til myndighedscheferne, hvor deres arbejdsforhold vil blive beskrevet. Derved vil der være klare linjer for hvordan myndighedscheferne er stillet. Spørgeren Peter Hultqvist, fortsætter herefter med at komme med en række eksempler på myndighedschefer, der kort tid efter deres kontraktforlængelse er blevet afskediget, uden nogen Side 70 af 89

73 håndgribelig grund. Ifølge Hultqvist, er tendensen, at generaldirektører som inte helt går i regeringens ledband eller som av någon anledning inte passer in risikerar att under en snabb process bli avsatta, og dette passer ikke ind i en moderne statsforvaltning. Desuden henviser han til nogle citater, som högealliansen kom med inden valget nemlig Politiskt tillsatta chefer sparkas efter maktskiftet. Det var en rubrik. En annan rubrik var: En borgerlig regering gör rent hus i myndighetstoppen. (Bilag S C) Peter Hultqvist mener at der ligger noget dybereliggende bag disse afskedigelser og forflyttelser, nemlig det at, den nuværende regering vil af med de myndighedschefer, som den forrige regering havde udnævnt, hvilket han underbygger ved ovenstående citater. Da Hultqvist s eksempler er enkeltsager, vil Odell ikke kommentere på dem, men siger derimod at regeringen ikke har fjernet chefer pga. deres holdninger, men at det godt kan ses sådan. Statsrådet mener at regeringen har gjort som den har sagt, og at de strukturelle ændringer medfører visse forflyttelser, men at disse er i overensstemmelse med reglerne. (Bilag S C) At Peter Hultqvist mener at regeringen ikke har gjort noget for at ændre udnævnelsessystemet, er ikke rigtigt mener statstådet, i det at man har gjort som man meldte ud fra starten. De nuværende problemstillinger vil statsrådet ikke kommentere, dog henviser han til at der er sket en række ændringer inden for den statslige administrations struktur. De forflyttelser og fyringer der er sket, er sket efter gældende regler. Det som spørgeren, Hultqvist, var betænkelig ved, var måden hvorpå den borgerlige svenske regering, har fyret/forflyttet en række myndighedschefer. Han nævner en række eksempler, hvor myndighedschefer, havde fået forlænget deres kontrakt, for så få måneder senere at blive forflyttet/fyret. Både Hultqvist og Jansson var begge betænkelige ved den måde det var sket på og den mangel på respekt og jobsikkerhed som myndighedschefer har, idet at de bliver ansat fra politisk niveau. (Bilag S C) Hultqvist er betænkelig ved at den form for ansættelse der foregår for nogle myndighedschefer, samt at der er en mangel på respekt over for disses jobsikkerhed. Denne interpellation omhandlede myndighedschefernes ansættelsesforhold, hvor i der er fra S side var en kritik om at grunden til at der er blevet mange fyret flere myndighedschefer, er pga. at de var blevet ansat af den forrige regering. Side 71 af 89

74 Den nuværende regering, repræsenteret ved Statsråd Mats Odell, nævnte omstruktureringer som grund til fyringer eller forflyttelse af myndighedschefer, samt der vil blive skabt klare retningslinjer for disses ansættelsesforhold. 7.3 Gennemgang af dokumenter Skriftlig fråga 2012/13:219, stillet d. 19/ og besvaret d. 9/ (Bilag S B) Dette spørgsmål er stillet af Merri Wasberg (S) til statsråd Stefan Attefall (KD). Spørgsmålet har følgende ordlyd: Avser statsrådet Attefall att fylla de vackra orden om staten, dess uppgift och dess anställdas roll med något reellt innehåll för att förbättra möjligheten att ge rätt service/tjänst i rätt tid och på rätt plats? (Bilag S B, s. 2, linje 1-3) Det handler om hvorvidt statsrådet ser de fine ord der bliver sagt om staten som en mulighed for at give disse noget reelt indhold som f.eks. at yde den rette service til den rette tid. Begrundelsen for dette spørgsmål ligger i at der på statens hjemmeside står at servicen i den svenske stat er i verdensklasse, og at dette er på trods af de stigende krav der er til embedsmændene, om mere komplekse opgaver, samtidig med at de skal tage hensyn til frustrationer fra enkeltpersoner under stressede forhold. Man snakker om at nedlægge KRUS, der er Kompetencerådet for udvikling i staten ( Deres opgave er at støtte og koordinere arbejdet i de forskellige myndigheder ved hjælp af strategisk kompetence. Som svar til dette spørgsmål skriver Statsråd Stefan Attefall at regeringen har foretaget noget tiltag, som skal være med til at opretholde og fremme den høje service som landets statsforvaltning har. Han giver Merri Wasberg ret i at der er en høj standard inden for den statslige forvaltning og at der er stor tilfredshed fra borgerne og virksomhederne. Han nævner nogle af de tiltag der er foretaget for at opretholdholde denne høje kvalitet af service. Her kan nævnes at regeringen har nedsat et nationalt råd der skal være med til at skabe innovation og kvalitet i den offentlige sektor, samt at der er afsat 5 mio. SEK årligt i perioden til at forbedre værdigrundlaget i den statslige forvaltning. For at gøre dette, har man nedsat en delegation, der i samarbejde med andre aktører inden for den statslige forvaltning, skal se på de nuværende værdier, for at se om der er noget der kan forbedres, og for at give de statslige embedsmænd et sæt grundlæggende værdier, om det at være embedsmand og arbejde for staten. Det sidste eksempel han kommer med er et statsligt servicecenter, der skal yde en administrativ støtte til andre myndigheder. Side 72 af 89

75 Dette skal være med til at skabe mere effektivitet, således at der kan frigives flere ressourcer ved myndighederne, således at disse kan koncentrere sig om deres kerneydelser. Ud fra ovenstående svar kan man sige at regeringen er kommet med mange tiltag for at vedligeholde det høje serviceniveau der er i den statslige forvaltning. Marri Wasberg har dermed ikke meget hold i hendes kritik, dette skulle da kun være hvis de pågældende tiltag viser sig ikke at virke efter hensigten. Skriftlig fråga 2012/13:602, stillet d. 18/ og besvaret d. 27/ (Bilag S C) Spørgsmålet her er rettet mod Henrik Reinfeldt (M), og er stillet af Hans Hoff (S). Det lyder som følger: Har rekryteringarna i de aktuella fallen skett enligt regeringens egna system, där det ska upprättas kravprofiler, intresseannonsering och anlitande av externt rekryteringsstöd? (Bilag S C, s. 2, linje 1-2) Begrundelsen til dette spørgsmål bunder i at Henrik Reinfeldt og M tilbage i valget 2006, slog meget ned på at nepotisme skulle afskaffes. Dette skyldes at de mente der havde været en stor tendens til at man før i tiden havde givet statslige topposter til venner og tidligere kolleger. Det Hans Hoff slår ned på her er, at det er kommet frem, at det ikke er tilfældet med den nye regering (Reinfeldt og M), da der er flere venner og tidligere kolleger til finansminister Anders Borg er blevet ansat inden for det finanspolitiske område i topstillinger. Dette ser han som værende dybt bekymrende. Grundlaget for ovenstående spørgsmål udspringer direkte af at regeringen selv siger at de benytter sig af eksterne rekrutteringsbureauer, samt at stillingerne bliver annonceret, og der bliver kigget på kvalifikationer, men at der ifølge en reportage på TV4 og en undersøgelse, foretaget af revisionen, har vidst at dette ikke altid er tilfældet. Derfor spørger Hoff statsministeren om det kan passe, at disse rekrutteringer er inden for regeringens eget system, på tidspunkter hvor stillingerne burde være slået op med krav til kvalifikationer og et eksternt rekrutteringsbureau skulle have været inde over. Spørgsmålet er, som tidligere nævnt, stillet til statsminister Reinfeldt, men det er videregivet til statsråd Stefan Attefall. Det er bemærkelsesværdigt at statsministeren ikke selv vælger at svare på et sådan spørgsmål, da der ligger en god kritik i spørgsmålet, men grunden er, at Attefall har været ansvarlig for at ansætte personer til nogle af de omtalte stillinger. Side 73 af 89

76 Statsrådet starter med at redegøre for hvilken del af de pågældende stillinger han vil svare på, at det kunne er den del af stillingerne som hører under hans ansvars område, og at der derfor ikke vil være svar på alle de pågældende stillinger inden for finanssektoren. De stillinger han har ansvaret for er de stillinger der ligger i umiddelbar direkte forbindelse med regeringen. Han bekræfter at regeringen har indført forskellige tiltag i forhold til rekrutteringen af chefer til statslige myndigheder, for at skabe mere åbenhed, gennemsigtighed og sporbarhed inden for ansættelser i den offentlige forvaltning, men tilføjer at det eksterne rekrutteringsbureau ikke bliver benyttet i alle tilfælde af ansættelser, da det er meget bekostelig affære, så det er begrænset til de helt øverste topposter. Derudover svare han, at de stillinger han har været ansvarlig for, generaldirektør og chef for hhv. Skatteverket (landsskatte kontoret) og Riksgäldskontoret (det nationale gældskontor), er blevet opslået med specifikke krav til kvalifikationer for ansøgeren, samt mulighed for at stille spørgsmål til ansøgerne om stillingen. Statsrådets svar på Hoffs spørgsmål er et afklarende svar, hvor det bliver klargjort at der er taget visse forholdsregler i forhold til ansættelsen af nogle af de omtalte topposter inden for den offentlige finanssektor. 7.4 Delanalyse for Sverige Kort kan det siges, at debatten i Sverige, som sådan ikke har handlet om embedsværket, da der ikke har været nogen kritik af dette. Debatten, har handlet om topstillinger i staten, hvor kritikken af hertil har handlet om den siddende regerings udnævnelsespolitik. Dog er det også relevant at observere, hvilke partier der er i regering og opposition i de tre perioder. I perioden er det S som har regeringsmagten, med de borgerlige i opposition. Overordnet kan man sige, at debatten i hovedsageligt omhandler formel politisering, hvor der i 1996 også debatteres funktionel politisering. Debatten har været anderledes i 2003, da den her har handlet om propaganda, og dermed ikke direkte om politisering af embedsværket, men dette kommes der mere ind på senere. I perioden skal der lægges mærke til, at kritikken kommer fra de borgerlige, og i kritiserer de regeringen for dennes udnævnelsespolitik. Ifølge de borgerlige har tendensen gennem de senere år været, at der er sket en øget formel politisering og patronage, hvori ulempen er at dette medfører en skævvridning, der indebærer at topstillinger kun besættes af personer med tilknytning til S. Grundet denne stigende tendens, argumenterer de borgerlige for, at der skal ske en Side 74 af 89

77 ændring af den formelle politisering, således de i tilfælde af at de erobrer regeringsmagten, har fuld bemyndigelse til at ændre udnævnelselspolitikken til deres egen fordel. Regeringen mener dog ikke det er nødvendigt at ændre den formelle politisering, dels fordi regeringen har ret til at fortolke de gældende regler, samt at KU, som kontroller regeringsudøvelsen - herunder udnævnelsespolitikken, har vurderet at de gældende regler ikke er blevet brudt. Regeringen mener samtidig, at i tilfælde af at oppositionen skulle vinde magten, har den fri mulighed at fortolke reglerne. Kritikken af den formelle politisering virker tilsyneladende til at blive forstærket i Dels kritiserer oppositionen regeringen for at den formelle politisering har medført en organisatorisk patronage, som indebærer at topstillinger i staten i høj grad besættes af personer med en politisk tilknytning til regeringspartiet. Ydermere kritiserer de regeringen for, at bryde med det klassiske embedsværk, ud fra Putnams teori. De stiller den klassiske embedsmand op imod den politiserede embedsmand, og mener, at den forvaltningsmodel som har præget Sverige førhen tager udgangspunkt i det klassiske ideal, hvor embedsmænd udelukkende rekrutteres på baggrund af faglighed og professionalisme. Oppositionen er særdeles kritiske overfor at tendensen de senere år har brudt med denne forestilling, da regeringen har bevæget sig imod et mere politiseret embedsværk. Problemet med dette er, ifølge oppositionen, at myndighederne mister deres selvstændighed. At myndighederne mister deres selvstændighed, og er blevet udsat for politisering, ses i diskussionen som foregår i Hvor kritikken fra ikke direkte handlede om embedsværket, men primært udnævnelsespolitik, er tilfældet anderledes i 2003; her rettes kritikken mod embedsværket. Dermed kan man sige at der er en rød tråd ift. at politiseringen har bevæget sig ned i gennem systemet over tid. Dog skal der gøres opmærksom på, at det ikke er det samlede embedsværk der refereres til i analysen, men derimod to styrelser. Tendensen i debatten er den, at den let kan fortolkes til at gælde det samlede embedsværk. I 2003 handler debatten om en klar skillelinje mellem politik og forvaltning. Oppositionen mener, at denne grænse skal være klar, men at den er blevet mere utydelig, da embedsværket har foretaget en oplysningskampagne. De mener desuden, at embedsværket udnyttes af regeringen til at foretage propaganda, mens regeringen er uenig i dette. For dem handler det om, at der er sket en teknologisk udvikling, hvor oplysningskampagnerne formidlet gennem medierne har delagtiggjort borgere, samt at myndighederne er mere lydhøre. Anklagen fra oppositionen er relativ hård, idet at dens holdning i debatten er, at kendetegnet ved en diktaturstat er bl.a. at politik og forvaltning er blandet sammen. Side 75 af 89

78 I forlængelse til dette, kritiserer oppositionen regeringen for, at embedsværkets oplysningskampagne er partipolitisk. Meningsdannelsen skal hovedsageligt foretages af de folkevalgte politikere, hvor disse debattere og laver politiske beslutninger som vedtages i parlamentet. Derimod er der forvaltningens opgave at være neutral, og kun handle ud fra de beslutninger som enten kommer fra regeringen eller Riksdagen. I 2006 er der sket et regeringsskifte, hvormed at den tidligere opposition nu er i regering. Kritikken handler her om den formelle politisering, da S mener de gældende regler er brudt. Debatten i både 2006 og 2007 handler om løftebrud i forhold til regeringens valgløfter omkring udnævnelsespolitikken. Inden de borgerlige vandt regeringsmagten, gik denne til valg på at reformere udnævnelsespolitikken, da de mente, at systemet var præget af lukkethed, og der var for mange tilfælde hvor der var tale om patronage, idet der var tale om et udnævnelsessystem. Spørgsmålet er, hvorvidt regeringen ønsker at ændre den formelle politisering, således den mindsker muligheden for patronage. Ifølge oppositionen er ulempen ved udnævnelsessystemet, at den kan føre til manglende tillid i befolkning. Dette mener regeringen at den har gjort noget ved i form af forsøgsordningen omkring et rekrutteringssystem, samt at den har skabt mere åbenhed omkring systemet. I debatten diskuteres det desuden om den omtalte forsøgsordning skal gøres permanent. Reformen af udnævnelsespolitikken har, ifølge regeringen handlet om, at topstillinger i staten skal annonceres. Hvorvidt det har handlet om at forbedre den formelle politisering står ikke klart, men regeringen mener at forsøgsperioden var været forholdsvis vellykket. Ambitionen med reformen har været, at rekrutteringen af chefer, skal foregå gennemsigtigt og åbent, frem for en lukket proces i form af et udnævnelsessystem, der giver mulighed for patronage. Man kan diskutere, hvorvidt dette kan føres tilbage til det klassiske ideal, jvf. Putnam, bl.a. fordi embedsmanden her varetager samfundets interesser. Regeringens ambition er, at embedsmanden udviser loyalitet over for arbejdsopgaverne, og dette vil afspejle sig i samfundet, således at befolkningen både får tillid til regeringen, men samtidig kan befolkningen kontrollere regeringen grundet åbenheden og gennemsigtigheden af reformen af udnævnelsespolitikken. En ting er, hvad regeringen siger, og en anden hvad den gør. Dette er i hvert fald noget oppositionen anklager regeringen for. Den mener, at regeringens kritik af udnævnelsespolitikken førhen var overdrevet, men samtidigt mener S, at regeringens ændring ift. at begrænse den formelle politisering er marginal, da der i realiteten ikke kan tales om en reel ændring af systemet. Side 76 af 89

79 Systemændringen skulle medføre, at rekrutteringen af personer skulle foregå gennem annoncering, hvilket oppositionen ej heller mener er tilfældet. Sandt nok er det at der er kommet flere ansøgninger, men personer som ansættes på baggrund af en stillingsannonce er så få, at man ikke kan tale om at systemet er værd at beholde, da regeringen fortsætter med at rekruttere på samme måde som da S havde magten. Debatten om formel politisering dukker op igen i Årsagen til dette skyldes, at en række generaldirektører er blevet fyret, hvilket oppositionen mener skyldes regeringens forgodtbefindende. Først tales der om den juriske del, men bagefter tales der om arbejdsgiverpolitik, hvor Putnam kan inddrages. Sammenblanding af den klassiske og politiserede embedsmand. Den politiserede består i, at cheferne rekrutteres til Regeringskanseliet og den klassiske omhandler, at der tages højde for faglighed. Kritikken baseres på personsager, som statsrådet ikke vil kommentere, men tendensen peger på, at chefer der ikke støtter regeringens politik, risikerer fyring. Her er yderste konsekvens at de mister jobbet pga. loyalitet over for samfundet frem for politikeren, hvilket stemmer overens med trustee-systemet og den klassiske embedsmand. Dette er statsrådet ikke enig i. Oppositionen mener ikke regeringen overholder deres løfte om en åben proces, men dette modargumenteres af statsrådet, der siger det har været nødvendig i de pågældende tilfælde, og at de ikke har brudt nogen regler. Perioden handler forholdsvis meget om ændringer i styrelserne. I 2011 er oppositionen bekymret over, at man har nedlagt lægmandsstyret i styrelserne, således at sagerne varetages af embedsmænd, som oppositionen mener er politiseret. Sagen fra 2012 handler om serviceniveauet i staten. Oppositionen er bekymret om servicen kan opretholdes, da samfundet bliver mere komplekst, og embedsmændene er hårdere pressede. Tiltagene som skal effektivisere den offentlige sektor er bl.a. et forslag om centralisering, i form af at der oprettes et råd, som skal yde administrativ støtte til myndighederne. Samtidigt skal der i perioden udarbejdes et nyt regelsæt omkring værdier ift. arbejdet i staten. I 2013 handler det igen om udnævnelsespolitikken, hvor der refereres til tidligere debat. Anklagen er først og fremmest, at regeringen har foretaget patronage i finanssektoren, da påstanden er at topposter i denne sektor er besat af finansministerens venner. Tilfældet med oppositionen kunne tyde på, at regeringen intet har gjort for at begrænse patronage. Regeringens ambition om at begrænse patronage ser ikke ud til at blive overholdt, da man til stadighed ansætter folk på gammel Side 77 af 89

80 vis. En revisionsundersøgelse viser, at regeringen ikke taler sandt, når regeringen taler om at tage hensyn til kvalifikationer, hvilket betyder, at der ikke er tale om en ændring i den formelle politisering. Udviklingen i det svenske system over tid ligger i at man vil ændre den formelle politisering, så man undgår partronage i udbredt stil. Der er ikke tale om at der sker en bevægelse fra en form for politisering til en anden, men blot at man vil optimere den aktuelle politisering. 8.0 Sammenligning analyse af Danmark og Sverige I dette afsnit vil delanalyserne for hhv. Danmark og Sverige blive sammenlignet og analyseret. De vigtigste emner for både Danmark og Sverige har været omkring politisering af embedsværket, især den formelle. Både i det danske og svenske system er det sådan at alle embedsmænd i embedsværket (i Sverige det faste embedsværk) bliver ansat ud fra deres faglige kompetencer, og det forventes her at de har en neutral holdning til den politiske dagsorden. I Danmark er det ydermere sådan at embedsværket samtidig med at være politisk neutral, også skal kunne yde rådgivning til ministeren i form at politisk-taktisk rådgivning, hvilket godt kan få den neutrale kompetence til at blive noget mudret. Der er ikke politisk udnævnelse i Danmark med undtagelse af, når det omhandler den særlige rådgiver, hvorimod man i Sverige benytter sig en god del af dette system og denne form for rekruttering. For som det også er nævnt tidligere er der i Sverige en politisk stab, der fungerer som bindeled mellem ministeren og det faste embedsværk, og inden for denne stab sker rekrutteringen i høj grad i form af at man se på embedsmandens politiske ståsted, da denne skal hjælpe ministeren i politisk øjemed. I Danmark er det sådan at embedsværkets rolle er todelt, forstået på den måde at de har flere roller, nemlig både at yde faglig rådgivning, men også at yde politisk-taktisk rådgivning til ministeren. I Sverige er det delt mere op, således at det faste embedsværk udelukkende har den opgave at yde faglig rådgivning, mens den politiske stab yder den politisk-taktisk rådgivning. På denne måde kan man sige at der ikke skabes den samme forvirring i det svenske embedsværk, som der kan ske i det danske, hvor de bære flere roller. Da der er tale om en komparativ analyse foretages der først en opsamling på tendenserne for Danmark gennem den valgte periode. Først opstår der politisering, denne politisering er funktionel i Side 78 af 89

81 1997, dette skyldes at der er kommet flere krav til politikerne og dermed også embedsværket, da samfundet hele tiden udvikler sig. I 2003 ser man tendenser til at udviklingen stadig er funktionel politisering, men med en snert af formel politisering i form af at der kommer retningslinjer for de særlige rådgivere. Allerede her er der tale om at ulempen ved den formelle politisering er at det skaber et filter mellem politikere og befolkningen, dette kaldes også for administrativ politisering. I 2011 er der sket en yderligere udvikling i form af at der er kommet flere særlige rådgivere, end tidligere og dermed kan man sige at den formelle politisering er stærkere end tilbage i Hernæst en opsamling af Sverige i den valgte periode. Sverige har som udgangspunkt startet med ved den formelle politisering, og har ikke diskuteret den funktionelle politisering i stor stil. Dette skyldes at Sverige har en udpræget grad af etableret formel politisering, i form af den måde deres system er bygget op på, da de har valgt at implementere politiserede embedsmænd i deres centraladministration. Problemet i Sverige har mere været en frygt for at patronage skaber en farvet holdning ned gennem det faste embedsværk, hvilket man ikke er interesseret i, da det faste embedsværk skal være neutralt og fagligt. I Sverige taler man ikke om at filteret, her i form af den politiske stab, er et problem for samarbejdet, da det ikke er meningen det faste embedsværk skal have direkte adgang til ministeren. Den udvikling man kan se, over den undersøgte tidsperiode, er derfor ikke udbredt stor, da det gennemgående emne har omhandlet udnævnelsespolitik og patronage. Beskyldninger går dog på at selvom man indfører nogle regler der skal forhindre patronage, så forekommer det stadig. Emnet omkring politisering tages forholdsvis ofte op i både Danmark og Sverige. Det er dog vigtigt at lægge mærke til at det er forskellige steder i embedsværket, man ser politisering og en frygt for denne. I Danmark er det i selve centraladministrationen, hvor der i Sverige er tale om chefer ude i de statslige styrelser. Overordnet er temaet formel politisering, men i Danmark er det en frygt for en formel politisering, der spreder sig nedefra og op, mens det i Sverige er en frygt for at den formelle politisering går oppefra og ned. Det er også værd at lægge mærke til at holdningerne ændre sig når partierne opposition eller regering, således at de for når de er i regering og ser problemerne når de er i opposition. I Sverige kan man endda sige at der er tilfælde hvor regeringen ikke har formået at opfylde de krav de løfter de har stillet, og problemet er det samme som de beskyldte den tidligere regering for. Her tænkes der på at M ikke har været i stand til at afskaffe patronage. Et lignende tilfælde er der i Danmark, Side 79 af 89

82 hvor V inden de kommer til magten i 2001 er meget imod særlige rådgivere, men ændre holdning efter de kommer i regering, da det går op for dem at disse er en nødvendighed. For Danmarks vedkommende er et af problemerne, at de særlige rådgivere er med til at skabe politikken for deres ministre, samt at man er bange for at udviklingen inden for det faste embedsværk, vil gå hen imod en større politisk rådgivning, og ikke en neutral og saglig rådgivning. I Sverige er man derimod bange for at der ved udnævnelser af chefer med politisk baggrund, skaber en politisering af deres underliggende embedsværk, og at det derved bliver politisk farvet. Samlet set kan det siges at der er et ønske om klare regler for embedsværkets rolle, både arbejdsmæssigt og ansættelsesmæssigt. Det ønske findes både i Danmark og Sverige. I Danmark er det fordi at brugen af politiske medarbejdere forholdsvist nyt. Reglerne for hvordan de må bruges og deres antal er ikke blevet brudt, men det er mere deres adfærd, der i nogle tilfælde har været tvivlsom. Dette har skabt et behov for at få fastsat endnu klarere regler Men i Sverige har der tidligere været en tendens til stigende patronage, hvilket har medført et ønske om en mere formel politisering, i form af klare regler. Det er denne frygt for at de ledende politikere udfører patronage for at forstærke deres egen politik og skabe en centraladministration med så mange støtter, som overhovedet muligt. Det står ret klart at for at undgå en politisering af embedsværket i centraladministrationen skal systemet laves om, men ville det nu også være en løsning? Ville det ikke blot være lettere at acceptere politisering, og så indføre klare regler på området. Det viser sig i hvert fald at der også er problemer i det svenske system, men at problemerne blot er nogle andre. I Sverige er man bange for at politiseringen skal komme ned og ramme det faste embedsværk, hvor det i Danmark er at man er bange for at et filter, på nuværende tidspunkt, i form af særlige rådgivere, vil skabe et filter mellem embedsværk og minister man ikke kan se som fordelagtigt. Som det også er nævnt under teori afsnittet er der fordele og ulemper ved på den funktionelle og formelle politisering. 9.0 Konklusion I dette afsnit samles der op på de resultater analysen har klarlagt, set i forhold til problemformuleringen. Den problemstilling der er givet i dette projekt lyder følgende: Side 80 af 89

83 Det ønskes identificeret forskelle, samt hvilke fordele og ulemper der over tid har været omkring embedsværket i centraladministration, i hhv. Danmark og Sverige. Herefter ønskes en vurdering om det svenske system er mindre politisk kritiseret end det danske. Der er gennem analysen identificeret nogle fordele og ulemper for hhv. Danmark og Sverige. Da der er redgjort for opbygningen af det danske og svenske system, har vi fundet ud af at man i Danmark har ministerstyre og et samlet embedsværk uden en politisk top, hvorimod man i Sverige har et kollegialt styre, med et fast embedsværk og en politisk stab i toppen. Ud fra vores undersøgelse kan man konkludere at det svenske system ikke er mindre kritiseret, end det danske system, men kritikken ligger på et andet sted end i Danmark. Man skal også huske på at et samfund altid forandre sig, og det medføre at man altid vil tage aktuelle ting omkring centraladministrationen op i et samfund, debatten vil blot ligge på forskellige områder, alt efter hvor i udviklingen systemet er. For Danmark har vi identificeret at det er den funktionelle politisering der spiller ind, og fordelene for Danmark er at der kan ske en integration af politik og faglighed, forstået på den måde at embedsværket f.eks. kan komme med faglige og saglige råd, samt komme med en vurdering og rådgivning til hvordan et forslag vil blive taget imod, både i Folketinget, men også i befolkningen. En anden fordel er at, man internt får et mere åbent og fleksibelt system, forstået på den måde at embedsmandens arbejdsopgaver er blevet mere fleksible, således at man er mere brugbar flere steder i systemet, selvom man besidder den samme post som tidligere. Til gengæld er der mere uklare linjer, i form af at man kan blive i tvivl om hvor grænsen går mellem faglighed og politik, altså det kan blive svært at se hvilke opgaver embedsværket må varetage. Et andet problem kan være at politikken kan blive vigtigere en fagligheden, således at embedsværket bliver for loyale over for ministeren, og sætter fagligheden i baggrunden. For det svenske system er det identificeret at der er størst formel politisering, da man rekruttere politiske personer til centraladministrationen. Fordelene ved den måde det fungere i Sverige er at der er en klar adskillelse fra ministeren og ned til det faste embedsværk, således at embedsværket forbliver sagligt og neutralt. Dette kan man også se ved at det ikke er meget som det faste embedsværk bliver kritiseret, men det er ikke her den største kritik har lagt. Den situation hvor embedsværket er kritiseret, er der en frygt for at det i fremtiden bliver politiseret. Dette giver sig Side 81 af 89

84 også til udtryk i en af ulemperne, der viser at cheferne er politiseret, dette viser sig i at kritikken går på at der er opstået patronage ved ansættelserne af sådanne chefer. Igen bliver dette kritiseret i frygt for at denne chef kan farve resten af embedsværket, så det ikke er neutralt længere. Den sidste ulempe for den svenske centraladministration, er at denne ikke er fleksibel på samme måde som det danske. Hvis man skal se på de ting der er identificeret som anderledes fra det danske system, og som vil påvirke Danmark hvis det blev indført, kan man argumentere for at ulempen muligvis ville bestå i en stigende administrativ politisering i form af at adgangen til ministeren begrænses. Overvejende ville fordelen ved at indføre det svenske systemet i Danmark være, at kritikken af det faste embedsværk mindskes. En fordel ved den svenske model er at den overvejende vil skabe arbejdsro i det faste embedsværk, og dermed sikres dettes neutralitet. Hvis man indførte det svenske system, ville det skabe en risiko for at der kan opstå en anklage om patronage i systemet. Eftersom dette i projektet betragtes som illegitim rekruttering, ville det være en ulempe, og opbakningen til embedsværket og det politiske system ville i høj grad betragtes som illegitim. Dermed ville opbakning fra offentligheden mindskes. Samlet for begge lande er at de ønsker et system med klarere skillelinjer, samt åbenhed og gennemsigtighed i ansættelse og arbejdsopgaver. Ud fra den foretagne undersøgelse er det nu vurderet og klarlagt hvilke fordele og ulemper der er ved begge landes opbygning i centraladministrationen, og konkluderet at det svenske system ikke er mindre kritiseret, om end det er områder kritikken falder på Perspektivering I dette afsnit vil vi komme med eksempler på hvad man fremadrettet kunne arbejde videre med ud fra dette projekt. Dette er for at give inspiration til andre der læser vores projekt. Noget af det første man kunne undersøge var om der var andre lande der havde en model til deres centraladministration, der ville være bedre for det danske. Dette kunne man gøre for at skabe et bredere indblik i de muligheder der findes, samt for at udelukke modeller der ikke er relevante. En anden ting man kunne se på, er mediernes rolle. Dette kan anskues på mange måder, men vi vil fremhæve to punkter. Det ene er hvorvidt består i mediernes magt, som påvirker befolkningens Side 82 af 89

85 holdninger overfor det politiske system. Det andet vil bestå i hvilket omfang mediernes magt har en destruktiv effekt på demokratiet (en holdning fremhævet af Bertel Haarder). En tredje mulighed for at arbejde videre med projektet, er hvis man så på de tiltag og retningslinjer der ønskes indførte, og lavede en undersøgelse om hvilke konsekvenser og fordele disse ville give. Eller at man kom med løsningsforslag til hvordan man kunne udvikle på retningslinjerne. Her kunne man f.eks. se på den nye udnævnelses politik i Sverige, og analysere på disse. En fjerde ting man kan undersøge er i hvilken grad det er et demokratisk problem at embedsværket bliver politiseret, da det jo skal være politikerne der bestemmer hvilken politik der skal gennemføres. Dermed kan det været et problem hvis rollefordelingen bliver ændret, da embedsværket kan overtage magten, og skubbe politikeren ud. Dette har flere politikere udtrykt er et problem, og det er også et emne, der bliver debatteret i forskningskredse. En femte ting man kun bruge for at videreføre projektet ville være at se på udviklingen i politik og forvaltning. Se på at det at være politiker er blevet en uddannelse frem for et kald. Udviklingen ligger i at flere og flere politikere har en høj uddannelse, mens de lavere uddannede på f.eks. folk med håndværksmæssig baggrund bliver færre og færre. Derved vil der ligesom i det foregående forslag opstå et demokratisk problem, i henhold at det repræsentative demokrati vil blive udfordret, da den politiske sammensætning er ulig den befolkningsmæssige sammensætning, og der opstår en politisk elite. Alle de ovenstående emner kunne være spændende at kigge på, og ligger i tråd med dette projekt, men da det vil vi lade andre om at kigge på. Side 83 af 89

86 Litteraturliste Bæksgaard, A. (2013): Systemskifte - er tiden løbet fra det neutrale embedsværk?, Berlingske, 20. april 2013, 3. sektion s. 5-7 Bæksgaard, A. (2014): Embedsmænd sendes til eksamen, Berlingske, 26. marts 2014, 1. sektion, s. 4 Bøgelund, E. (2014): Alle embedsmænd skal tale om fejl, (lokaliseret 4. april 2014), Uddrag af interviewet kan også ses i Djøfbladet 2014, nr. 6, d. 28. marts 2014, s Bønsing, S. (2013): Almindelig forvaltningsret, Jurist- og Økonomiforbundets Forlag, 3. udgave, København K Christensen, J.G. m.fl. (2011): Politik og forvaltning, Hans Reitzels Forlag, København K Christiansen, P. M. (2014): Debat: Embedsmænd. Er svenske tilstande bedre, Politiken, 24. januar 2014, s. 8 Dahlström, C. & Niklasson, B. (2013): The politics of politicization in Sweden, Public Administration, vol. 91, nr. 4, pp Dall, C. (2014): Skandalerne afslører, at politikerne og embedsmandsapparatet ikke fungerer Information, 28. januar 2014, Samfund, s. 6-7 DeVisscher, C. & Salomonsen, H. H. (2012): Explaining differences in ministerial ménage à trois: multiple bargains in Belgium and Denmark, International Review of Administrative Sciences, vol. 79, nr. 1, pp DR (2013 A): Det får embedsmænd i GGGI-sagen kritik for, (lokaliseret 7. april 2014) DR (2013 B): Fakta: Her er forløbet i Zorning-sagen, (lokaliseret 15. april 2014) DR (2013 C): Fakta: Her er forløbet i solcelle-sagen, (lokaliseret 15. april 2014) Finansministeriet (1998): Betænkning 1354: Forholdet mellem minister og embedsmænd, København: Finansministeriet Side 84 af 89

87 Finansministeriet (2004): Betænkning 1443: Embedsmænds rådgivning og bistand - betænkning fra Udvalget om embedsmænds rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre, Schultz, Albertslund Finansministeriet (2006): Centraladministrationens organisering - status og perspektiver, Schultz, Albertslund Finansministeriet (2014): Kommuner og regioner, (lokaliseret 1. juni 2014) Folketinget (2012 A): Regeringer siden 1953, (lokaliseret 16. april 2014) Folketinget (2012 B): Folketingets kontrol med regeringen, mationsark/folketingets_arbejde_og_opgaver/folketingets_kontrol_med_regeringen%20pdf.ashx, (lokaliseret 1. juni 2014) Folketinget (2013): Folketinget, (lokaliseret april 2014) Grøn & Hansen (2011): Organisationers indre liv i et rationelt system, Berg-Hansen (red), Organiseringen af den offentlige sektor, Hans Reitzels Forlag, s Hood, C. & Lodge, M. (2006): The politics of Public Service Bargains, Oxford University Press, New York Hustedt, T. & Salomonsen, H. H. (December 2014): Ensuring political responsiveness: Politicization mechanisms in ministerial bureaucracies, International Review of Administrative Science, 80 (4) Justitsministeriet (2001) , 1. samling R 2 Redegørelse om visse spørgsmål i forbindelse med embedsmænds rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre fundet på Folketinget.dk (lokaliseret 14. maj 2014) på --> Folketingsåret , 1. samling --> Ministerredegørelser --> R 2 Knudsen, T. (2006): Nordiske ligheder og forskelle, Kristeligt Dagblad, 18. september 2006, s. 3 Knudsen, T. (2011): Den politiserede embedsmand i Danmark, Nordisk Administrativt Tidsskrift, nr. 3/11, s Knudsen, T. & Salomonsen, H. H. (2011): Changes in Public Service Bargains: Ministers and Civil Servants in Denmark, Public Administration, vol. 89/3, pp Kopecký, P. & Mair, P. (2012): Party Patronage as an Organizational Resource Kopecky m.fl (red), Party Patronage and Party Government in European Democracies, Oxford University Press, s Side 85 af 89

88 Kragh, C. (2013): Systemfejl på Slotsholmen, Berlinske, 30. november 2013, 3. sektion, s Kristensen, K. (2014): Skandalesager fører til krav om flere politiske embedsmænd, Information, 8. januar 2014, Samfund, s. 3 Lauritzsen, K. & Bjerregaard, J. (2013): Mere indflydelse til politikerne, Jyllands Posten, 26. juni 2013, s. 25 Peters, B. G. & Pierre, J. (2004): Politicization of the civil service: concepts, causes, consequences, Peters & Pierre (red), Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective - the quest for control, Routledge, New York/London, pp Putnam, R. (1973): The Political Attitudes of Senior Civil Servants in Western Europe: A Preliminary Report, British Journal of Political Science, vol. 3, nr. 3, pp Regeringen (2014): Statsministern och statsråden, (lokaliseret 1. juni 2014) Scott, W. Richard (2001): Institutions and Organizations, Second Edition, Sage Publications, Socialdepartementet (2011): Resultatet av regeringens nya utnämningspolitik, --> PowerPointpresentation: Uppföljning av regeringens utnämningspolitik sedan 2006 Westlund, P. (2014): Kommuner, landsting och regioner, : (lokaliseret 19. maj 2014) Side 86 af 89

89 Litteraturliste for dokumentanalyser Folketinget (1996/97): - Beslutningsforslag nr. B 112: Forslag til folketingsbeslutning - om et udredningsarbejde vedrørende ændringer i embedsmændenens rolle i den offentlige sektor, Folketings Tidende 1996/97, Tillæg A, Forhandling: 48) Første behandling af beslutningsforslag nr. B 112: Forslag til folketingsbeslutning om et udredningsarbejde vedrørende ændringer i embedsmændenes rolle i den offentlige forvaltning., Folketings Tidende , Folketinget (2002/03): Forespørgsel nr. F 9: Er den nuværende regering enig i den opfattelse af embedsmænds rådgivning og bistand til regering og ministre, som fremgik af redegørelse nr. R 2 af 4. oktober 2001, og hvordan opfatter regeringen de særlige rådgivers bistand og rådgivning, når de optræder som presserådgivere og spindoktorer for ministre? henvisning, (lokaliseret 21. maj 2014) Folketinget (2011): Forespørgsel nr. F 10: Hvad kan statsministeren oplyse om regeringens anvendelse af særlige rådgivere (spindoktorer), herunder regeringens kraftige udvidelse af ordningen, og hvad er regeringens holdning til æn- dringer i ordningen, så ministre i højere grad pressemæssigt serviceres af fastansatte i ministerierne?, Folketingets Tidende F, side 4-22, (lokaliseret 21. maj 2014) Riksdagen (1996): Protokoll 1996/97: 114: Debat starter ved Anf. 184, 4. juni, _GK09114/ Riksdagen (2002): Protokoll 2002/03: 53: Debat starter ved Anf. 57, 6. februar, _GQ0953/ Riksdagen (2003): - Interpellation 2003/04: 81: Statliga myndigheters opinionsbildning, 11. november 2003, - Protokoll 2003/04: 33: Debat starter ved Anf november 2003, _GR0933/#{A8437A01-51B2-4D53-AFC1-C5557D009A5A} Side 87 af 89

90 Riksdagen (2007): - Interpellation 2006/07: 550: Trovärdighet i utnämningspolitiken, 23. maj 2007, - Protokoll 2006/07: 123: Debat starter ved Anf. 25, 11. juni 2007, _GU09123/#{349B49EE-3A4E-4CE9-8BB2-B50D964BE827} Riksdagen (2007): - Interpellation 2007/08: 31: Experimentverkstad i utnämningspolitiken, 2. oktober 2007, - Protokoll 2007/08: 14: Debat starter ved Anf. 71, 23. oktober 2007, _GV0914/#{FB0B5911-7E72-4B9F-A306-5ABBFF2616E9} Riksdagen (2009): - Interpellation 2008/09:370: Statens chefer, 26. februar 2009, - Protokoll 2008/09: 85: Debat starter ved Anf. 54, 17. marts 2009, _GW0985/#{B6CFD8EE-4EA3-4ADE-ABE8-C6B76936AAFD} Riksdagen (2012): - Skriftligt spørgsmål: 2012/13:219 : Den statsliga förvaltningspolitiken, 19. december 2012, Skriftlig bevarelse: 2012/13:219 : Den statsliga förvaltningspolitiken, 9. januar 2013, Riksdagen (2013): - Skriftligt spørgsmål: 2012/13: 602 : Regeringens utnämningspolitik, 18. juni 2013, - Skriftlig besvarelse: 2012/13: 602 : Regeringens utnämningspolitik, 27. juni 2013, Side 88 af 89

91 Bilag Side 89 af 89