Om relevansen af Bo Smith udvalgets arbejde

Transkript

1 Om relevansen af Bo Smith udvalgets arbejde Udvalgets fokus handler ikke bare om en lille flig af det politiskadministrative system i Danmark. Fokus er på nogle af de mest centrale spørgsmål/dilemmaer som opstår i et demokratisk politiskadministrativt system. Tilbage til det gamle MPM/FMOL fag for at finde argumentationen. Parlamentariske styringskæde Principal-agent relationer Grundlæggende organisatoriske problemer i den parlamentariske styrings- og delegationskæde Styringsformer Normer versus kalkyler

2 Den parlamentariske styringskæde Magtdeling Parlamentarisme Opløsningsret Den udøvende magt Ministerstyre Hierarkisk autoritet Embedsværn Lovgivende forsamling Administrative apparat Frie valg Fri meningsdannelse Det suveræne folk Legalitetsprincip, FVL Frihedsrettighederne Menneskerettigheder? 2

3 Principal agent relationen Grundproblemet: Asymmetrisk information Skjult information kan føre til adverse selektion (hvad gør vi når vi vælger en medarbejder?) Skjulte handlinger: Moral Hazards (hvordan kontrollerer vi medarbejderen?) Hvordan kontrolleres? Ex ante: Valg af agent, kontraktens udformning (spillereglerne) Ex post: Feedback og sanktioner

4 Organisatoriske problemer i den parlamentariske styrings- og delegationskæde Politiske og institutionelle præmisser 1. Den politiske ledelse har inden for gældende ret uindskrænket myndighed 2. Den politisk ledede forvaltning indgår i et politisk demokrati Organisatoriske problemer a. Hvordan giver man den politiske ledelse kapacitet til at udnytte denne myndighed? b. Hvordan begrænser man risikoen for, at den politiske ledelse misbruger sin myndighed? a. Skal det ske inden for rammerne af et nationalt demokrati med en ubrudt styrings- og delegationskæde, hvor nationale myndigheder behandler alle sager? b. Skal det nationale demokratis delegationskæde kombineres med et kommunalt selvstyre, der har sin egen politisk forankrede styrings- og delegationskæde?

5 Organisatoriske problemer i den parlamentariske styrings- og delegationskæde Politiske og institutionelle præmisser 3. Styringskæden forudsætter delegation til en forvaltning bemandet med embedsmænd, der er lydhøre og lovlydige 4. Forvaltningens embedsmænd skal have ordnede løn- og ansættelsesvilkår Organisatoriske problemer a. Bemander man forvaltningen med embedsmænd rekrutteret på basis af deres faglige kvalifikationer, og som bliver i embedet, selv om den politiske ledelse bliver udskiftet? b. Bemander man forvaltningen med embedsmænd, der er rekrutteret af den siddende politiske ledelse, fx fordi de tilhører samme parti, og som forlader deres stillinger sammen med den? a. Skal man ansætte dem som tjenestemænd med livslang ansættelse, fast løn og pensionsret? b. Skal de ansættes på tidsbegrænsede kontrakter med løn, der er individualiseret fx efter præstationer og øjeblikkelige opgaver?

6 Organisatoriske problemer i den parlamentariske styrings- og delegationskæde Politiske og institutionelle præmisser 5. Forvaltningsorganisationen er et politisk instrument til fremme af politiske interesser 6. Styrings- og delegationskædens delegation af myndighed skaber et ansvarligheds- og kontrolproblem i forhold til både den politiske ledelse og forvaltningens embedsmænd Organisatoriske problemer a. Skal man indrette organisationen således, at den øjeblikkeligt kan tilpasses en ny situation, og så dens afgørelser kan tilpasses omstændighederne i konkrete situationer? b. Skal man indrette organisationen, så den er robust over for situationsbetingede skift og måske over for udskiftning af den politiske ledelse, og skal repræsentanter for eksterne interesser inddrages i løsningen af forvaltningens opgaver? a. Skal ansvars- og kontrolproblemet løses ved forudgående politisk kontrol, og er det muligt at sikre kapacitet hertil? b. Skal ansvars- og kontrolproblemet løses ved efterfølgende kontrol, der gør det muligt at gøre et politisk og retligt ansvar gældende, hvis beføjelser er overskredet, regler overtrådt eller dispositioner truffet, der viser sig ikke at have parlamentarisk dækning?

7 Organisatoriske problemer i den parlamentariske styrings- og delegationskæde Politiske og institutionelle præmisser 7. Demokrati indebærer at systemet skal være effektivt kontrolleret af borgerne Organisatoriske problemer a. Skal man indrette organisationen således, de politiske beslutninger på ethvert givet tidspunkt afspejler flertallets ønsker? b. Skal man indrette organisationen, således at de folkevalgte gives mulighed for at træffe beslutninger som går på tværs af flertallets ønsker, uden at den risikerer at blive smidt på porten ved næste valg?

8 Om staten

9 Parlamentarisme (Kaare Strøm) En parlamentarisk styreform: Et system i hvilket premierministeren og dennes regering er ansvarlig overfor et hvilket som helst flertal i parlamentet og kan stemmes væk fra posten gennem et mistillidsvotum (minimal definitionen) Et parlamentarisk demokrati: Er en enkelt kæde af delegations- og ansvarligholdelsesrelationer der forbinder vælgerne med de ultimative policy-makere (markarbejderne?) med delegation til kun en agent og med ansvar overfor kun én principal (idealtype maksimal definitionen).

10 Ministerstyre Ministeren er øverste chef indenfor ressortområdet (ikke regeringen eller statsministeren) Ministeren er den øverste afgørelsesmyndighed Konkrete tjenestebefalinger Generelle tjenestebefalinger Trække sager ind Sager kan ankes til ministeren Ministeren er ansvarlig Politisk i forhold til Folketing, regering, parti og offentligheden (kommer senere forholdet til Folketinget) Det retlige ansvar

11 Begrænsninger i ministerstyret De decentraliserede forvaltningsorganer: Kommuner og regioner Råd og nævn Endelighedsbestemmelser MEN: Ofte ikke et spørgsmål om enten-eller men om grader af bureaukratisk autonomi (se Politik og forvaltning)

12 Ministeransvarlighedsloven En minister anses anses for medvirkende til en underordnets lovovertrædelse, når 1) han har været bekendt med, at den pågældende handling ville blive foretaget, og har undladt at søge dette hindret. 2) handlingen har været et nødvendigt eller naturligt middel til gennemførelse af en beslutning, for hvilken ministeren er ansvarlig. 3) han har fremmet handlingens udførelse ved ikke i rimeligt omfang at føre tilsyn og fastsætte instrukser.

13 Ministeransvarlighedsloven 4. Ansvar for en af kongen underskrevet beslutning påhviler såvel enhver minister, der har medunderskrevet, som ministre, der på anden måde har medvirke til beslutningens tilblivelse. 5. En minister straffes, hvis han forsætligt eller af grov uagtsomhed tilsidesætter de pligter, der påhviler ham efter grundloven eller lovgivningen i øvrigt eller efter hans stillings beskaffenhed. Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder anvendelse, såfremt en minister giver folketinget urigtige eller vildledende oplysninger eller under folketingets behandling af en sag fortier oplysninger, der er af væsentlig betydning for tingets bedømmelse af sagen.

14 Regering og folketing i et magtperspektiv Regeringens ressourcer Folketingets ressourcer Opløsningsretten Embedsapparatet Initiativet Mistillidsvotum et Særlige institutioner Spørgsmålsinstituttet Bevillingsretten (særligt før 1901)

15 Om kommunerne

16 Parlamentarisme (Kaare Strøm) En parlamentarisk styreform: Et system i hvilket premierministeren og dennes regering er ansvarlig overfor et hvilket som helst flertal i parlamentet og kan stemmes væk fra posten gennem et mistillidsvotum (minimal definitionen) Et parlamentarisk demokrati: Er en enkelt kæde af delegations- og ansvarligholdelsesrelationer der forbinder vælgerne med de ultimative policy-makere (markarbejderne?) med delegation til kun en agent og med ansvar overfor kun én principal (idealtype maksimal definitionen).

17 Styreformer En styreform er en formel institution, der foreskriver et bestemt regelsæt for eksistensen af bestemte politiske organer, valget og sammensætningen af disse organer, den indbyrdes fordeling af opgaver, ansvar og kompetencer mellem disse organer, herunder arbejdsdelingen mellem det politiske og det administrative niveau, de formelle rammer for de folkevalgtes virke

18 Styreformer Udvalgsstyre Kabinetsstyre (magistratsstyre) Borgmesterstyre Kommunaldirektørstyre

19 Professionalisme Kommunaldirektørstyre Magistratsstyre Mellemformsstyre Udvalgsstyre Borgmesterdirektørstyre Lægmandsstyre Politisk ledelse

20 Problemer i udvalgsstyret Ansvarsproblemet Kontrolproblemet Styringsproblemet (koordinationsproblem)

21 Og nu en lille soldaterhistorie

22 ORGANISATION SOCIOLOGI POLITOLOGI Demokrati Interesser Magt ØKONOMI Historiske institutionalisme Sociologiske institutionalisme Rationelle institutionalisme

23 To logikker og to menneskesyn Passenhedslogikken Hvad slags situation er denne? Hvem er jeg? Hvor passende er forskellige handlinger for mig i denne situation? Vælg den handling der er passende Konsekvenslogikken Hvad er mine alternativer? Hvad er mine præferencer? Hvilke konsekvenser har alternativerne? Vælg det alternativ, der har de mest favorable konsekvenser for mig

24 Fra Det tidløse ministerstyre Grønnegaards antagelser Det er ikke nogen urealistisk antagelse at embedsmændene i deres samspil med ministeren i ganske høj grad skeler til deres egen placering i hierarkiet og deres muligheder for at opnå forfremmelse Det er en rimelig forudsætning at...embedsmænd ønsker at frmme, henholdsvis konsolidere deres karrierer..rimeligt at antage, at overvejelser vedr. egen arbejds- og karrieresituation vil indgå når (embedsmændene) løser konkrete arbejdsopgaver...embedsmændene, når de løser deres arbejdsopgaver, her deres egen fremtidige arbejdssituation for øje

25 Kalkylen for medarbejderen i bunden af hierarkiet (A * B * C) D > E A = Gevinsten for mig ved at jeg hjælper ministeren B = Sandsynligheden for at min indsats faktisk hjælper min minister C = Sandsynligheden for at indsatsen er synlig for den, der træffer den beslutning, som udløser gevinsten (læs: forfremmelse, spændende opgaver) D = Mine omkostningerne ved at hjælpe ministeren E = Mine gevinster ved at satse på andre aktiviteter /aktører

26 Kodeks versus realiteter Passenhedslogikken Konsekvenslogikken Embedsmænd må ikke kalkulere med sandsynligheden af, at en fejl ikke bliver opdaget. Min alder og tidligere fyringsrunder i betragtning vil jeg ikke gøre mig ud til bens Kodeks, p 47 BS udvalget, p. 189