3.4 TERRITORIER MED SÄRSKILD STATSRÄTTSLIG

Transkript

1 3.4 TERRITORIER MED SÄRSKILD STATSRÄTTSLIG STATUS FORVALTNING I GRØNLAND. MELLEM NATIONALSTAT OG KOMMUNE. ANNE SKORKJÆR BINDERKRANTZ Et ofte overset aspekt i nordisk forvaltningsforskning drejer sig om forvaltningen i områder med særlig statsretlig status. For Danmarks vedkommende findes to sådanne områder: Færøerne og Grønland, som begge er tidligere danske kolonier, men i dag indgår i det danske Rigsfællesskab med udbredt selvstyre. Dette forskningsprojekt har beskæftiget sig med forvaltning i Grønland, og kaster dermed lys over nogle af de særlige spørgsmål, der knytter sig til forvaltning i et selvstyreområde. Historisk var Grønland en dansk koloni indtil 1953, hvor området fik status som en integreret del af Danmark på linje med amterne i resten af Danmark. I 1979 fik Grønland Hjemmestyre og i 2009 overgik landet til Selvstyre med en betydelig grad af kompetence og mulighed for at hjemtage nye områder. Dermed befinder Grønland sig forvaltningsmæssigt imellem et landeniveau og et regionalt/kommunalt niveau. Forskningsprojektet har fokuseret på de særlige konsekvenser denne status har for forvaltningen i Grønland. Det overordnede forskningsspørgsmål har således været, hvilke konsekvenser tilknytningen til Danmark har for den grønlandske forvaltning. På trods af sit Selvstyre er Grønland på mange områder afhængig af Danmark. Det gælder økonomisk, hvor landet modtager omkring 3.5 milliard i årligt bloktilskud. Det gælder også arbejdskraftmæssigt, hvor Grønland er afhængig af tilkaldt og det vil i praksis sige dansk arbejdskraft. Forvaltning i Grønland er derfor ensbetydende med dobbeltetnisk forvaltning, og især den centrale selvstyreforvaltning i Nuuk er karakteriseret ved et betydeligt islæt af danske embedsmænd. De grønlandske kommuner anvender derimod en højere andel af grønlandsk arbejdskraft. 214

2 Grønlands status og den særlige sammensætning af forvaltningen rejser en række interessante spørgsmål: 1) I hvilket omfang er embedsmænd af dansk og grønlandsk oprindelse også forskellige på andre parametre som køn og uddannelse? 2) Er der kulturelle forskelle og/eller konflikter mellem grønlandske og danske medarbejdere? 3) Er der forskellige holdninger i de to grupper til en øget grønlandisering af forvaltningen for eksempel i form af flere grønlandske medarbejdere? 4) I hvilket omfang henter den Grønlandske forvaltning inspiration i Danmark? Til belysning af disse spørgsmål har forskningsprojektet benyttet sig af forskellige metoder. Der er for det første foretaget en række interviews med medarbejdere i den centrale forvaltning i Grønlands hovedstad, Nuuk samt i to udvalgte kommuner. For det andet er foretaget en spørgeskemaundersøgelse blandt alle ansatte i Hjemmestyreforvaltningen 11 i Nuuk. Anvendelsen af forskellige metoder har givet mulighed for at belyse nogle af de samme forskningsspørgsmål på forskellig vis. Forskningsprojektet er gennemført ved Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet med deltagelse af Mads Leth Jakobsen og Anne Skorkjær Binderkrantz. PORTRÆT AF DEN GRØNLANDSKE FORVALTNING Sammensætningen af forvaltningen i Grønland taler sit tydelige sprog om tilknytningen til Danmark. I spørgeskemaundersøgelsen blandt ansatte i Hjemmestyreforvaltningen svarer 243, at de opfatter sig selv som grønlændere, 118 vælger at karakterisere sig som danskere, mens 64 sætter kryds i kategorien både dansker og grønlændere. Endelig vælger 18 kategorien andet nogle af disse, fordi de har en anden nationalitet end dansk eller grønlandsk og nogle fordi de hellere vil betegne sig som for eksempel verdensborgere. Tabel 1 viser, hvordan de forskellige grupper fordeler sig med hensyn til alder, køn, civilstatus og børn 215

3 TABEL 1: SAMMENHÆNG MELLEM ETNICITET OG PERSONLIGE KARAKTERISTIKA. RÆKKE- PROCENT. Dansker Dansker og grønlænder Grønlænder Alle Alder Gennemsnit 41,1 43,5 43,3 42,7 Køn Civilstatus Børn Mand 60,7 42,2 35,8 43,6 Kvinde 39,3 57,8 64,2 56,4 Samlevende/gift 55,6 76,6 74,9 69,8 Single 44,4 23,4 25,1 30,2 Har børn 42,4 70,3 81,1 69,7 Ikke børn 57,6 29,7 18,9 31,3 I alt Min Kilde: Binderkrantz 2011b. Der er ret betydelige forskelle på grønlandske og danske embedsmænd. Mange af danskerne er mænd og har ikke familie, mens der blandt de grønlandske medarbejdere er flest kvinder, ligesom mange er gift eller samlevende og har børn. Samtidig har næsten 90 procent af danskerne en længere videregående uddannelse, mens der blandt grønlænderne er flest med kortere videregående uddannelse og også mere end 25 procent med grundskole eller ungdomsuddannelse som højeste uddannelse. De to grupper adskiller sig altså ikke blot, når det gælder etnicitet men også i forhold til en række andre personlige karakteristika (Binderkrantz 2011b). SAMSPILLET MELLEM DANSKERE OG GRØNLÆNDERE Et interessant næste spørgsmål handler om, i hvilket omfang sammensætningen af forvaltningen har betydning for samspillet mellem medarbejderne. Det er belyst i en række interviews med medarbejdere med forskellig baggrund i den centrale forvaltning samt i to kommuner (se Binderkrantz 2008 og Binderkrantz 2011a). Her peger interviewpersonerne generelt på, at etnicitet og kultur har betydning for medarbejdernes adfærd og for samspillet mellem 216

4 disse. Helt konkret er det ofte nødvendigt at anvende dansk som forvaltningssprog, fordi de danske medarbejdere ikke behersker grønlandsk. Selvom de fleste grønlændere taler godt dansk, er der alligevel tale om, at de skal bruge deres andetsprog. Den store anvendelse af dansk betyder, at mange grønlændere er tilbageholdende for eksempel til møder, mens danskere har lettere ved at gøre sig gældende, når deres modersmål anvendes. Det forstærker ifølge interviewpersonerne en mere generel forskel på danskere og grønlændere i retning af, at danskerne er dominerende, mens grønlændere har en tendens til at være konfliktsky. Danskerne er generelt mindre tilbøjelige til at pege på forskelle mellem de forskellige grupper end grønlænderne, og en del danskere afviser, at sprog og kultur har nogen særlig betydning i forvaltningen. Det er især udtalt for danskere ansat i den centrale forvaltning. De kommunalt ansatte danskere er mere tilbøjelige til at mene, at sprog og kultur har betydning og fokuserer også mere på, at det er naturligt, at danske ansatte tilpasser sig de grønlandske forhold. I modsætning til danskerne oplever stort set alle grønlandske interviewpersoner forskelle i adfærden mellem danskere og grønlændere, og beskriver disse i ret enslydende termer som en modstilling mellem tilbageholdende grønlændere og dominerende danskere. Uanset disse forskelle mellem danskere og grønlændere er interviewpersonerne stort set enige om, at forholdet mellem de to grupper er relativt konfliktfrit. Der er heller ikke tale om et spørgsmål, der vies ret meget interesse internt i forvaltningen (Binderkrantz 2008). ØGET GRØNLANDISERING? Det store danske islæt i forvaltningen er hyppigt genstand for politisk diskussion i Grønland og forvaltningen spiller en vigtig rolle i debatterne om større grønlandsk selvstændighed. Der er da også stor kontrast mellem visionerne om selvstyre og afhængigheden af tilkaldt dansk arbejdskraft. Mange grønlandske politikere mener derfor at der er brug for grønlandisering af forvaltningen. Det er ikke altid klart præcis, hvad der ligger i betegnelsen grønlandisering, der både kan referere til et større islæt af grønlandske værdier og til ansættelse af flere grønlandske medarbejdere og øget brug af grønlandsk som sprog. I forskningsprojektet er det undersøgt, hvad den sammensatte forvaltning betyder for mulighederne at grønlandisere forvaltningen. Det er konkret sket ved at undersøge forvaltningspersonalets holdninger til værdimæssig og organisatorisk grønlandisering. Ydermere er sammenhængen mellem disse faktorer og medarbejdernes etniske baggrund blevet undersøgt (se Binderkrantz og Jakobsen 2010). 217

5 Det viser sig for det første, at grønlandske medarbejdere er mere positivt indstillet over en værdimæssig grønlandisering for eksempel hensyn til traditionelle samfundsstrukturer og kultur af forvaltningen end medarbejdere af dansk oprindelse. Også blandt de danske ansatte er der dog pæn tilslutning til, at forvaltningen skal tage hensyn til grønlandske forhold og traditioner. Samtidig forklarer etnicitet ikke en særlig stor del af variationen i holdninger til værdimæssig grønlandisering. Der er med andre ord langt fra bare tale om synspunkter, som må ses som et etnisk fænomen. En øget rekruttering af grønlændere kan derfor kun i begrænset omfang forventes at føre til en forvaltning, der baserer sig mere på særligt grønlandske værdier. Debatten om organisatorisk grønlandisering i form af flere grønlandske ansatte og større anvendelse af grønlandsk deler vandene i langt højere grad. Her er tale om et emne, hvor de forvaltningsansatte er mere uenige indbyrdes, og hvor især etnicitet har stor betydning for holdningerne for eksempel mener næsten halvdelen af grønlænderne, at det skal være et krav for ansættelse, at man taler grønlandsk. Der er altså langt fra en ensartet opfattelse af hvilke virkemidler, der bør tages i brug, for at skabe et Selvstyre, der i højere grad er på grønlandske hænder. Særligt i forhold til den organisatoriske grønlandisering peger analysen derfor på en væsentlig udfordring, hvis der skal ske en omfattende organisatorisk grønlandisering af organisationen (Binderkrantz og Jakobsen 2010). MED DANSK INSPIRATION? En ting er at man henter sine medarbejdere fra Danmark; en anden om man også finder sine forvaltningsmæssige idéer samme sted. Her får man som iagttager af Grønland hurtigt det indtryk, at inspirationen til både opbygningen af forvaltningen, konkret lovgivning og forvaltningsmæssige reformer som for eksempel den grønlandske kommunalreform (Binderkrantz og Jakobsen 2007) i høj grad findes i Danmark. I spørgeskemaundersøgelsen er der også spurgt til, hvor man især henter sine forvaltningsmæssige ideer fra (se Jakobsen 2008). Her bekræftes, at Danmark er det land, hvor man i størst omfang importerer ideer fra. Herudover orienterer man sig også mod de andre nordiske lande, herunder Island og Færøerne. Mønstret i forvaltningens import af ideer tyder på, at der dels er tale om efterligning og pres givet integrationen i det danske Rigsfællesskab og den personalemæssige tilknytning til Danmark; dels også er tale om læring, hvor der tages udgangspunkt i behovet for problemløsning (Jakobsen 2008: ). 218

6 AFSLUTNING Dette forskningsprojekt har taget hul på en væsentlig forskningsdagsorden, og har især bidraget med indsigt i samspillet mellem danskere og grønlændere og betydningen af Grønlands særlige forhold til Danmark. Der er imidlertid fortsat en række ubelyste spørgsmål i relation til den grønlandske forvaltning. Her skal blot peges på to områder, der hver for sig kunne udgøre genstanden for omfattende forskningsprojekter. Det gælder for det første en sammenligning med andre lignende områder som for eksempel Færøerne eller Ålandsøerne. For det andet står både det Grønlandske Selvstyre og de grønlandske kommuner over for en række udfordringer, der er parallelle med udfordringerne for kommunale enheder i det øvrige Skandinavien. Det gælder især på det sociale område, hvor det for eksempel gentagne gange er illustreret, at børne- og familieområdet kalder på bedre løsninger og forskningsmæssige bidrag til at skabe sådanne løsninger. UDVALGTE PUBLIKATIONER Binderkrantz, Anne, 2008, På danske hænder? Samspillet mellem grønlændere og danskere i den grønlandske forvaltning Politica, 40(2): Binderkrantz, Anne Skorkjær, 2011a, Diversity and Dominance in the Arctic. The Case of the Greenlandic Bureaucracy. Public Administration, early view. Binderkrantz, Anne Skorkjær, 2011b, Portræt af den grønlandske forvaltning. Befolket af flyfriske danskere? Århus: Institut for Statskundskab. Binderkrantz, Anne og Mads Leth Jakobsen, 2007, Kommunereform i Nordatlanten. Administrativ Debat, nr. 2, juni 2007: Binderkrantz, Anne og Mads Leth Felsager Jakobsen, 2008, Resultater fra en spørgeskemaundersøgelse i Grønlands Hjemmestyre. Århus: Institut for Statskundskab. Binderkrantz, Anne Skorkjær og Mads Leth Jakobsen, 2010, Grønlandiseret forvaltning? Når politiske visioner møder en etnisk sammensat forvaltning. Grønlandsk kultur- og samfundsforskning Jakobsen, Mads Leth Felsager, 2008, Et blindt fokus på Danmark? En analyse af den grønlandske forvaltnings idéimport. Politica, 40(2):