Notat model for udbud af håndværkerydelser

Transkript

1 Til: Økonomiudvalget BALLERUP KOMMUNE Kopi til: C-EJD, IKJ, JRAU, MET og SOR Dato: 3. september 2014 Kontakt: Karsten Schrøder ver Sagsid: G Notat model for udbud af håndværkerydelser Disposition 1. Introduktion til en ny udbudsform a. fokusområdet b. lovgivningen 2. Budget for drift og vedligehold af kommunale ejendomme 3. Formål med udbudsmodellen a. gennemsigtighed i valg af håndværker b. pris og kvalitet c. socialt ansvar d. krav og forventninger til samarbejdet 4. Udbudsstrategi a. etablering og anvendelse af rammeaftaler b. tidsplan 5. Dialog med branchen a. kommunikation b. offentligt møde Side 1

2 1 Introduktion til en ny udbudsform 1a fokusområdet Ballerup Kommunes indkøb af håndværkerydelser, der spænder over alt fra den store gennemgribende renovering til flere millioner og ned til ganske små reparationer, repræsenterer årligt et flercifret millionbeløb. Med baggrund i disse indkøb foretog konsulentfirmaet Bubobubo en række analyser først på året. Konsulentrapporterne gennemgik den hidtidige praksis i lyset af centrale emner for udbud og kontraktstyring. Det drejede sig om måden at indhente tilbud på, opgavernes karakter og sammensætning, de opnåede effekter for pris og kvalitet. Analysen mundede ud i en række oplæg til scenarier for en fremtidig udbudsform. Scenarierne omhandler håndværkerydelser i kategorien små og mellemstore af den enkle årsag, at der hér vi finder det store antal opgaver. Større og helt store opgaver er der langt færre af, og de lader sig let konkurrenceudsætte, ofte ved brug af rådgivere. Når vi gerne vil finde en bedre udnyttelse af vores samlede ressourcer for de små og mellemstore opgaver, peger scenarierne på andre og nye udbuds- og aftalemodeller. Disse modeller opererer med samlede udbud af mange små opgaver, fordi det gør udbudsopgaven mere effektiv. På dette grundlag opstår interessen for rammeudbud/-aftaler. Dette rejser nogle spørgsmål til overvejelse, for rammeaftaler er mange ting. Økonomiudvalget har ved behandlingen i maj foreløbigt peget på rapporternes scenarie E som udgangspunkt for den videre udvikling af en ny udbudsmodel. Nærværende notat beskriver en nærmere konkretisering af sådan en ny udbudsmodel. Den forelægges hermed til udvalgets stillingtagen. 1b lovgivningen En rammeaftale er ikke en ordre, men en kontrakt om vilkårene for afgivelse af ordrer. En rammeaftalen gælder kun for fastlagte ydelser fx kan den være begrænset til ét håndværksfag, et geografisk område og et beløbsinterval. Aftalen beskriver kravene ved udførelse af opgaverne fx til responstid. Aftalen fastlægger som minimum en timepris og evt. diverse enhedspriser. En rammeaftale er gensidigt forpligtende. Det eller de firmaer, som aftalen er indgået med, har ret og pligt til at påtage sig det bestilte arbejde på kendte betingelser. Lovgivningen om indhentning af tilbud tager udgangspunkt i bygge- og anlægsopgavernes størrelse. Udbud af en eller flere rammeaftaler følger det samme regelsæt som udbud af konkrete entrepriser. Hvis mængden af rammeaftaler over fire år har et skønnet omfang, der løber op i mere end tærskelværdien på 38,6 mio. kr., træder EU-direktivets regler i kraft. Ellers gælder tilbudsloven. Rammeaftaler egner sig til håndtering af entrepriser i den lave ende af skalaen. At udbyde dem enkeltvis er mere tidskrævende, end at udbyde og indgå rammeaftaler samlet set. Når aftalerne er indgået, følger det af kaskade-modellen hhv. afgøres det af et miniudbud præcist hvilket firma, der skal have arbejdet. Side 2

3 2 Budget for drift og vedligehold af kommunale ejendomme Ballerup Kommune disponerer hvert år over rundt regnet mio. kr. til drift og vedligehold samt mindre ombygninger på alle kommunale ejendomme. Heri indgår ikke serviceaftaler, materialeindkøb, årsværker og lignende. Hvad enten opgaverne er planlagte eller akut opståede, falder de i forskellige kategorier rent beløbsmæssigt. Ud af de mio. kr. vurderes ca. 50 % størrelsesmæssigt at ligge i spændet fra kr. altså det spænd, som rammeaftaler egner sig til. I denne samlede opgørelse indgår samtlige håndværksfag. Det er dog tømrer/ snedker, der indtager pladsen som det absolut største fag. Der er naturligvis tale om en vis variation i fordelingen over fag og fordelingen af opgavestørrelser fra år til år. Dette er dog ikke til hinder for brugen af rammeaftaler. 3 Formål med udbudsmodellen 3a gennemsigtighed i valget af håndværkere Det er et grundlæggende krav i tilbudsloven at udbud skal sikre konkurrence og ligebehandling. Vilkårene, dette foregår på, skal være gennemskuelige for de deltagende tilbudsgivere. Det betyder at de konkurrencevilkår, tilbudsgiverne afgiver tilbud på, skal være tydelige. Ud over lovens grundlæggende krav kan gennemsigtigheden forbedres i valget af udbudsmetoden. Det er her brugen af rammeaftaler kommer ind i billedet. Rammeaftaler varetager typisk udførelsen af mange mindre opgaver. Ved at operere med rammer opnås et volumen, der giver mulighed for ét stort samlet udbud. Dette samlede udbud annonceres, så alle kan være med. Derigennem giver det mulighed for optimal gennemsigtighed i valget af håndværkerfirma. Hver gang Ballerup Kommune udbyder, skal det ske på ensartede vilkår, således at der ikke bliver tale om forskelsbehandling. Til dette formål, og for at sikre et solidt juridisk grundlag, er der siden 2013 indført fælles udbuds- og aftaleparadigmer fælles for alle kommunale centre, der foretager udbud inden for byggeri og anlæg. 3b pris og kvalitet Enhver udbudsmodel tager sigte på at opnå helt elementære fordele i form af mest mulig kvalitet til lavest mulig pris. Det gælder selvfølgelig fortsat. For at opnå bedst mulige priser, er det vigtigt at relevante opgaver i videst muligt omfang udbydes i miniudbud, hvor der gives en fast pris på en konkret opgave. Relevante opgaver for denne kategori, er opgaver hvor omfang og metode er veldefineret, og hvor arbejdet med at lave udbudsmateriale og gennemføre udbudsprocessen står mål med arbejdets størrelse både for dem, der udbyder, og for dem, der giver pris. Da dette også kan gælde nogle typer mindre opgaver, er det vigtigt at grænsen for, hvornår man bruger henholdsvis kaskademodel og miniudbud, bli- Side 3

4 ver fleksibel, så man har mulighed for at høste gevinsten ved at udbyde så mange opgaver som muligt. Kaskademodellen anvendes således primært på de akutte opgaver samt på de mindre og ikke veldefinerede/ikke let-definérbare planlagte opgaver. Rammeaftalerne sikrer stor gennemsigtighed i valg af håndværker og let administration af aftalegrundlag, men kræver øgede ressourcer til minutiøs opfølgning. Dels opfølgning på timeforbruget på de enkelte sager, da timeantallet ikke konkurrenceudsættes, men ligeledes ekstra opfølgning på kvaliteten, da det kan forventes, at der indgås aftaler med håndværkere, hvor man ikke på forhånd kender deres kvalitetsniveau. Muligheden for at udbyde rammeaftalerne på en vægtet blanding af timepriser og enhedspriser, på f.eks. gulvbelægning, ruder, toiletter m.v. skal vurderes. Konsulentens analyserapporter nævner både muligheden for at opnå lavere priser gennem samlede udbud, og at der allerede nu indkøbes til relativt gunstige priser. Det kan derfor ikke forventes, at der samlet set er mulighed for at opnå en besparelse ved gennemførelse af rammeudbud. 3c socialt ansvar Ballerup Kommunes arbejdsklausul vil være gældende i forhold til de kommende rammeaftaler. Mulighederne for opfølgning, herunder kontrol, vil være de samme. Muligheden for at gøre sociale klausuler gældende i udbud afhænger af en konkret vurdering i henhold til lovgivningen. Grundprincipperne om konkurrence, ligebehandling og proportionalitet skal respekteres. Ballerup Kommunes sociale klausul har været i kraft siden På ejendomsområdet er det kun de helt store byggesager, der egner sig dvs. opfylder betingelser mht. størrelse og varighed. Siden 1. januar 2014 er kommunerne forpligtet til at gøre brug af sociale klausuler, dvs. til at overveje uddannelseskrav i relevante udbud. Pligten er baseret på følg-eller-forklar princippet. Med relevante udbud menes der byggesager i Danmark, som har en varighed på min. 6 mdr. og kontraktsum på min. 10 mio. hhv. en lønsum på 4 mio. kr. Når det gælder de opgavetyper, vi påtænker at lade omfatte af rammeaftaler, vil det ikke være muligt at forlange sociale hensyn, fx oprettelse af lærlingepladser. Det skyldes at opgaverne er små og af kort varighed, om end de i sig selv kan have et uddannelsespotentiale. Brugen af rammeaftaler indebærer, at der ikke kan opnås sikkerhed for et bestemt opgave-volumen for det enkelte firma. Der estimeres ganske vist et volumen af opgaver, men selve opgaverne bestilles først hen ad vejen. Firmaet, der er lavet rammeaftale med, kan derfor ikke kende det endelige omfang herunder indholdet og fordeling over tid af ordregiverens behov. Dermed kan kravet om lærlinge ikke stilles. For alligevel at øve indflydelse på virksomhedernes uddannelsespolitik kan der stilles krav om at virksomhederne, der indgås kontrakt med, skal deltage i informationsmøde med Ballerup Kommune om uddannelse bredt set. Det vil sige i en orientering om mulighederne lærlinge- og praktikpladser, som ad den vej vil øge firmaernes motivation for en større indsats på området. Side 4

5 3d krav og forventninger til samarbejdet I forbindelse med indførelsen af rammeaftaler vil de bygningsansvarlige medarbejdere have brug for at rette stor opmærksomhed mod udførelsen af de enkelte arbejdsopgaver. Når først rammeaftalerne er indgået, er der kun et begrænset antal firmaer på banen. Kvaliteten skal sikres hver gang. Derfor skal der ikke være tvivl om, hvad der er Ballerup Kommunes forventning til sine leverandører. Kravene og forventningerne kan opsummeres som følger: god kvalitet håndværksmæssigt godt og pænt arbejde kontinuitet i arbejdet gør sig færdig servicemindet i forhold til brugere og konduktører tillid og troværdighed overholder aftaler og fakturerer reelt innovative kan finde alternative løsninger og være sparringspartner kort udrykning gode til at samarbejde ift. brugere, konduktører og andre håndværkere fleksible gode til at indrette sig efter forholdene/ændringer undervejs helhedsorienterede tænker på følgearbejder (fx maling og rengøring) tilbagemelding ved opgaveslutning; ved driftsstop; ved nye ideer digital formåen bruger af gængse programmer fx ved dokumentering skriftlig kommunikation på dansk fokus på arbejdsmiljø og sikkerhed kender kravene og efterlever dem Det vil være relevant at afholde evalueringsmøder med de respektive håndværkere, for løbende at vurdere samarbejdet. Side 5

6 4 Udbudsstrategi Nedenstående skema beskriver strategien for udbud af alle Ballerup Kommunes indkøb af håndværkerydelser. Den afspejler anvendelsen af rammeudbud af opgaver i intervallet fra 0 til kr. ekskl. moms. Det sker i form af to forskellige slags rammeaftaler, nemlig en kaskademodel og en miniudbudsmodel med et indbyrdes overlap i intervallet kr. ekskl. moms. De større byggesager udbydes også fremover enkeltvis. Måden afhænger af størrelse og eventuelle øvrige hensyn. Byggesagerne kan være ny- eller ombygning såvel som omfattende renoveringer. Konkret udformning af udbudsstrategi, med baggrund i beløbsstørrelse pr. sag: 38,6 mio. og opad EU-direktivet meget stort nybyggeri (fx plejecenter) 3,0 mio mio. tilbudsloven (begrænset/off. licitation) totalrenoveringer nyt institutionsbyggeri 0,3 mio. 3,0 mio. tilbudsloven (underhåndsbud) renovering af tag, facade, ventilation rammeaftale med miniudbud enten rammeaftale med kaskademodel eller rammeaftale med miniudbud rammeaftale med kaskademodel Side 6

7 4a etablering og anvendelse af rammeaftaler På baggrund af dataudtræk for de forgangne år, har vi i C-EJD defineret de opgaver, der egner sig til rammeaftaler. De ligger i intervallet kr. Indkøb af håndværkerydelser i Ballerup Kommune vil fremadrettet skulle foretages ved hjælp af de indgåede rammeaftaler, uanset hvor i organisationen man er tilknyttet. Lokationer, hvor der er ejerfællesskab med boligselskaber, undtages. Der vil være mindre mængde specialopgaver, der type- og mængdemæssigt ikke er velegnede til at indgå i rammeaftalerne, som f.eks. tækkearbejder, skimmelafrensning og lignende. Derfor tager modellen forbehold for dette, og indfører en undtagelse. Diagrammet afspejler således scenarie E, der består af en sammensætning af to rammeaftale-typer, nemlig kaskademodel og miniudbud, til tildeling af henholdsvis små og middelstore arbejder ( kr.). Da opgaverne i praksis er ganske forskelligartede er der i modellen indbygget en fleksibilitet, der gør det muligt at vælge mellem to aftaleformer dog inden for visse økonomiske begrænsninger. Se modeldiagrammet ovenfor. Processen for rammeudbuddene er at der, efter offentlig annoncering, foretages en prækvalifikation af håndværkerfirmaer for hvert fag, f.eks. ud fra referencer og kendskab til arbejde i kommunale virksomheder, med henblik på at afgive tilbud. Det oplyses på forhånd hvor mange firmaer, der endeligt ønskes aftale med, f.eks. 3 firmaer pr. fag. De prækvalificerede firmaerne konkurrerer herefter på timelønnen og eventuelt andre enhedspriser. Det billigste firma bliver nr. 1, det næstbilligste bliver nr. 2 og så fremdeles. Ved små arbejder anvendes kaskademodellen, hvor firma nr. 1 tildeles alle opgaver direkte inden for det pågældende fag. Kan firma nr. 1 ikke magte en given opgave, pga. tid eller type, tildeles opgaven direkte til firma nr. 2 og så fremdeles. Ved middelstore opgaver anvendes modellen miniudbud, hvor der udarbejdes et udbud, som alle firmaerne, der indgår i aftalen, byder på. Den billigste tildeles opgaven. 4b tidsplan Når der foreligger en politisk godkendelse af modeludkastet til fremtidigt udbud af drift- og vedligehold, går projektet videre med udarbejdelse af det egentlige udbud. Dette tager over et halvt år. Med andre ord vil nye rammeaftaler kunne træde i kraft til forsommeren Til processen omkring udbuddet er det nødvendigt at engagere et konsulentfirma, som finansieres over bygningsvedligeholdelsens pulje til rådgivere. I korte træk forløber det resterende projekt sådan: Forberedelse af udbuddet Gennemførelse af udbuddet Side 7

8 Afslutning af udbudsprocessen (kontraktindgåelser) Kontraktopstart I alt 33 uger, som regnet fra ultimo oktober 2014 rækker frem til ultimo juni 2015, med forbehold for ændringer i den endelig detail-planlægning. Den præcise igangsætning af aftalerne vurderes i forhold til øvrige årshjulsopgaver. 5 Dialog med branchen 5a kommunikation Med indførelsen af denne ny model for udbud af håndværkerydelser, bliver der tale om en tydelig ændring ift. hidtidig praksis. Det er naturligt i den forbindelse at overveje nogle tiltag vedrørende kommunikationen udadtil. Nok følger enhver udbudsproces nogle givne spilleregler for annoncering og frister, men der vil skulle mere til. Følgende nyheder vil skulle kommunikeres: Ballerup Kommune har en klar dagsorden om at lave om på sin udbudsform med henblik på at skabe gennemsigtighed i hvordan en opgave tildeles, med vedholdende fokus på pris og kvalitet. Interesserede firmaer kan kun gøre sig gældende ift. rammeaftaler, når der er udbud hhv. genudbud. Opgaverne, vi udbyder i rammeaftale, egner sig til små og mellemstore virksomheder. Det vil som udgangspunkt ikke være muligt at udføre en entreprise gennem en underentreprenør. Opgaverne udbydes fag for fag, det svarer fuldstændigt til håndværksvirksomhedernes sædvanlige fagopdeling. Ballerup Kommune vægter virksomhedernes sociale profil højt. 5b offentligt møde I forbindelse med gennemførelsen af det kommende rammeudbud, vil der skulle kommunikeres til og med branchen. En af måderne, dette kan ske på, er et offentligt møde på rådhuset. Ved sådan en lejlighed kan udbuddet og formålet med det forklares, og samtidig hermed kan de fremmødte komme til orde med kommentarer og anbefalinger. Det bør være inden rammeaftalerne sendes i udbud, så rettelser endnu kan nås. Det er ikke meningen at overraske nogen. Siden hen kunne det være en idé med en tilbagevendende måde at mødes på. Fx en gang om året. Her vil sagen kunne følges op. Opmærksomheden på Ballerup Kommunes politik, bl.a. vedr. socialt ansvar, vil ligeledes kunne øges ad denne vej. Side 8