Analyse. Analyse af annullationer af EU-udbud

Transkript

1 Analyse Analyse af annullationer af EU-udbud 2014

2 Analyse af annullationer af EU-udbud Analysen er udarbejdet af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde Carl Jacobsens Vej Valby Tlf.: Online ISBN Oktober 2014

3 Indhold Kapitel 1 Resumé og hovedkonklusioner Resumé Rådets anbefalinger Baggrund Disposition Kapitel 2 Overblik over annullationer af EU-udbud Hvert sjette EU-udbud annulleres Hver anden annullation sker efter tilbudsfristen Få særlige karakteristika ved annullerede EU-udbud Mange danske EU-udbud annulleres Kapitel 3 Årsager til annullationer af EU-udbud Fejl i udbudsmaterialer og i tilbud er annullationsårsager Mangel på dialog og markedskendskab er underliggende årsager til annullation Kapitel 4 Forebyggelse af annullationer Ordregivere mener ikke at kunne have undgået deres annullation Principielt kan de fleste uønskede annullationer forbygges og forhindres Kapitel 5 Konsekvenser ved annullationer af EU-udbud Annullationer medfører ofte forsinkelser og ekstra omkostninger Annullationer giver sjældent anledning til mistillid i markedet Omkostninger ved annullationer varierer kraftigt Offentliggørelse af priser før genudbud hæmmer konkurrencen Kapitel 6 Initiativer til at begrænse omfanget af annullationer Mere dialog kan begrænse omfanget af annullationer Kapitel 7 Adgang til annullationer efter udbudsreglerne... 37

4 7.1 Udbud kan annulleres med begrundelser, der ikke er usaglige Ordregivere har bred adgang til at annullere Bilag 1 Analysetilgang og dataindsamling Analysetilgang og hypoteseudvikling Kortlægning, casestudier og spørgeskemaundersøgelse Afgrænsning af analysen Bilag 2 Spørgeteknik i analysens spørgeskemaundersøgelse Årsager til annullationer Forebyggelse af annullationer Konsekvenser ved annullationer... 50

5 SIDE 5 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Kapitel 1 Resumé og hovedkonklusioner 1.1 Resumé Næsten hvert sjette danske EU-udbud annulleres. Det er højt i forhold til andre lande, som Danmark normalt sammenlignes med. Og annullationerne giver anledning til omkostninger hos både ordregivere og tilbudsgivere samt til tidsplaner, der skrider. Den høje andel af annullationer for danske EU-udbud tyder på, at udbudskulturen i Danmark kan blive bedre. En annullation finder sted, når en ordregiver vil foretage et indkøb gennem et udbud, men aflyser udbuddet inden der er indgået kontrakt med en tilbudsgiver. Så bliver indkøbet ikke gennemført, hvilket betyder, at ordregivers og tilbudsgivers arbejde med udbuddet er spildt. Dog ikke hvis der er tale om et vindende kontrolbud, eller at ordregiver foretager et genudbud uden større ændringer i udbudsmaterialet. Andelen af EU-udbud, der annulleres, skal nedbringes. Når en fejl opdages i løbet af en udbudsproces, er det ikke altid muligt at rette op og undgå en annullation. Fra ordregivernes side er der derfor behov for forebyggelse af annullationer, især gennem dialog med potentielle tilbudsgivere. Samtidig er det afgørende, at ordregiver har bred adgang til at annullere, når det er nødvendigt. En begrænsning af ordregivers adgang til annullation vil kunne opleves som en indskrænkning af fleksibilitet, hvilket igen kunne have utilsigtede konsekvenser, eksempelvis i form af færre udbudte opgaver. Annullationer i Danmark sker næsten altid med afsæt i saglige begrundelser, og i situationer, hvor annullationen er den bedste løsning på en konkret problemstilling eller som konsekvens af et vindende kontrolbud. Denne analyse er udarbejdet af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde på grundlag af data indsamlet af Rambøll Management Consulting og rådets sekretariat. Datamaterialet dækker 2012 og 2013 og består af kortlægninger af EU-udbud og annullationer, en spørgeskemaundersøgelse om annullationer af EU-udbud, samt syv casestudier. Mens casestudierne tilvejebringer dybdegående viden, sammenfatter kortlægningerne og spørgeskemaundersøgelsen mere overordnet og generaliserbare informationer om annullationer. Analysens væsentligste resultater er sammenfattet i boks 1.1. Boks 1.1 Hovedkonklusioner Overblik over annullationer af danske EU-udbud» Offentlige myndigheder i Danmark annullerer næsten hvert sjette EU-udbud ifølge analysens kortlægning. Det er en langt højere andel end i andre lande, som Danmark normalt sammenlignes med.»» Ifølge analysens spørgeskemaundersøgelse er der et betydeligt potentiale for, at andelen af EU-udbud, der annulleres, kan nedbringes, ved at ordregivere ændrer adfærd og forebygger annullationer af EU-udbud. Godt hver anden annullation finder sted sent i udbudsprocessen jævnfør analysens spørgeskemaundersøgelse. Det vil sige efter tilbudsfristen, hvor de fleste udbudsomkostninger er afholdt hos både ordregiver og tilbudsgiver.

6 SIDE 6 KAPITEL 1 RESUMÉ OG HOVEDKONKLUSIONER»»» Spørgeskemaundersøgelsen viser også, at godt tre ud af fire annullerede EU-udbud genudbydes i sin oprindelige form eller i en delvist tilpasset form. Analysens kortlægning af annullationer viser, at andelen af EU-udbud, som annulleres, varierer over opgavernes geografiske placering og opgavetype, men er mindre afhængig af tildelingskriterier og ordregivertyper. Udbudsreglerne giver som udgangspunkt altid offentlige ordregivere mulighed for at annullere udbud. Årsager til annullationer»»» De årsager, som ordregivere hyppigst angiver som afgørende for deres annullation i spørgeskemaundersøgelsen er, at:» der var fejl i udbudsmaterialet» ingen af tilbuddene levede op til krav i udbuddet, eller var med andre ord ukonditionsmæssige» der var for lidt konkurrence om opgaven» der opstod behov for at foretage ændringer i opgaven efter offentliggørelse af udbudsmaterialet. I flere casestudier peger ordregivere og tilbudsgivere på ukonditionsmæssige tilbud eller manglende konkurrence som annullationsårsager:» blandt ordregivere er der en oplevelse af, at ukonditionsmæssige tilbud især kan tilskrives tilbudsgivere, der er uvante og utilstrækkeligt grundige i forhold til at afgive tilbud på offentlige opgaver» ifølge flere tilbudsgivere skyldes de ukonditionsmæssige tilbud kvaliteten af udbudsmaterialet, eller at ordregivere stiller for strenge mindstekrav. Casestudierne viser endvidere, at utilstrækkelige kvalitetsniveauer i udbudsmaterialerne skyldes, at:» ordregiverne har en utilstrækkelig grad af dialog med og kendskab til markedet, og hvad markedet kan tilbyde,» tilbudsgiverne derfor oplever det som uklart, præcis hvilken ydelse eller produkt, ordregiveren ønsker at indkøbe. Konsekvenser ved annullationer»»» De konsekvenser, som ordregivere jævnfør spørgeskemaundersøgelsen oplever i forlængelse af deres annullationer er hyppigst, at:» løsningen af den udbudte opgave bliver forsinket» ordregiver og tilbudsgivere får ekstra omkostninger spørgeskemaundersøgelsen og casestudierne viser videre, at annullationer sjældent giver anledning til mistillid til ordregivere blandt tilbudsgiverne. I flere casestudier udløser annullationerne dog irritation hos tilbudsgiverne analysens casestudier viser, at totale omkostninger ved annullationer er svære at opgøre, og at de kan variere fra små beløb til adskillige hundredetusinde kroner. Analysens resultater bliver mere udførligt omtalt i det følgende.

7 SIDE 7 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Overblik over annullationer af udbud I 2012 og 2013 annullerede offentlige myndigheder i Danmark 885 ud af offentliggjorte EU-udbud ifølge EU s elektroniske udbudsdatabase, TED 1. Det svarer til næsten hvert sjette eller 16 pct. af de danske EU-udbud. Andelen af danske EU-udbud, der annulleres, har været konstant over en flerårig periode. Alle udbud med kontraktsummer, som en ordregiver skønner til at overstige bestemte tærskelværdier, skal udbydes i EU-udbud. Eksempelvis er tærskelværdierne for udbud af tjenesteydelser i 2014 på 1-1,5 mio. kr. 2 afhængig af, hvem ordregiver er. Mens der eksisterer detaljeret statistik om EU-udbud, er det ikke på samme måde tilfældet for mindre danske udbud, der udelukkende er annonceret på udbud.dk. Denne analyse bygger derfor udelukkende på data om EU-udbud. En ordregiver kan annullere et udbud fra offentliggørelse af udbudsbekendtgørelsen og indtil umiddelbart før indgåelse af kontrakt med en tilbudsgiver. Hvis ordregiver afslutter samarbejdet efter kontraktindgåelse, er der ikke tale om en annullation, men om en kontraktophævelse. Analysens spørgeskemaundersøgelse afdækker, hvornår i processen fra offentliggørelse af tilbud til kontraktindgåelse at annullationer finder sted. Resultaterne fremgår af figur 1.1. Figur 1.1 Annullationer i løbet af udbudsprocessen Figur 1.1 viser, at 54 pct. af annullationerne sker efter tilbudsfristens udløb. Det vil sige sent i udbudsprocessen, eller efter at de fleste udbudsomkostninger er afholdt hos både ordregiver og tilbudsgivere. De øvrige 46 pct. af annullationerne finder sted tidligere i udbudsprocessen. Foruden tidspunktet for annullationen er størrelsen på ændringer i et eventuelt genudbud også afgørende for de omkostninger, som en annullation medfører. Omkostningerne har kun i nogle af analysens casestudier været mulige at estimere, og omkostningerne varierer stærkt imellem de enkelte annullationer. Mens omkostningerne i nogle tilfælde har været små, har andre annullationer kostet adskillige hundredetusinde kroner. På grundlag af en række antagelser om to konkrete og ikke-generaliserbare annullationer, er de totale omkostninger i forbindelse hermed estimeret. I et EU-udbud om it, der blev annulleret efter spørgefrist og præ- 1 TED EU s elektroniske udbudsdatabase, ted.europa.eu 2 EU-udbud om Bilag II A tjenesteydelser efter direktiv nr. 2004/18/EF

8 SIDE 8 KAPITEL 1 RESUMÉ OG HOVEDKONKLUSIONER kvalifikation, men før tilbudsfristen, beløber omkostningerne sig til omkring 0,3 mio. kr. eller 2 pct. af opgavens estimerede kontraktsum. I en annullation om service af ventilationsanlæg, mellem tilbudsfrist og kontrakttildeling, kan omkostningerne opgøres til omkring 0,2 mio. kr. eller 10 pct. af kontraktsummen. På grundlag af en kortlægning af samtlige EU-udbud og annullationer i 2012 og 2013 er det afdækket, om annullerede EU-udbud har særlige karakteristika. Det har vist sig, at EU-udbud generelt annulleres lidt oftere på Sjælland end i Jylland, ligesom varekøb annulleres en smule oftere end andre opgavetyper. Omvendt varierer andelen af annullationer ikke nævneværdigt over ordregivertyper og tildelingskriterier. Det vil sige, om der er tale om en kommune, region, stat m.v. samt det økonomisk mest fordelagtige eller laveste pris. Til gengæld tegner førstegangsudbud sig for langt størstedelen eller 74 pct. af annullationerne. Andelen på 16 pct. af danske EU-udbud, der annulleres, er høj i forhold til lande, der ligger omkring Danmark, hvor andelene er 5-10 pct. I nærværende analyse er forholdene omkring annullationer i landene omkring Danmark ikke særskilt undersøgt, ligesom landenes egne relevante myndigheder heller ikke har beskæftiget sig med annullationer. Men da der i eksempelvis Sverige klages langt hyppigere over EU-udbud end i Danmark, kan en hypotese være, at offentlige ordregivere i Danmark er særligt tilbøjelige til at annullere i stedet for at lade sig indklage ved Klagenævnet for Udbud. Udbudsreglerne regulerer offentlige ordregiveres adgang til at annullere og giver som udgangspunkt altid ordregiver mulighed for at annullere. Offentlige myndigheder kan ifølge udbudsreglerne annullere udbud, når begrundelsen herfor ikke er usaglig. En ikke usaglig begrundelse for annullation kan eksempelvis være, at en ordregiver ikke finder nogen af de modtagne tilbud tilfredsstillende. Omvendt kan en usaglig annullationsårsag være, at ordregiver ønsker at favorisere eller forfordele én eller flere bestemte tilbudsgivere. Årsager til annullationer I analysens spørgeskemaundersøgelse peger ordregiverne på en lang række forskellige årsager til deres annullationer. De fem hyppigste årsager fremgår af figur 1.2. Figur 1.2 Hyppigste årsager til annullationer ifølge ordregivere Der var fejl i vores udbudsmateriale 24% Ingen af tilbuddene levede op til krav i udbuddet, det vil sige de var ukonditionsmæssige 21% Der var for lidt konkurrence om opgaven Vi fik behov for at foretage ændringer i opgaven efter offentliggørelse af udbudsmaterialet 16% 17% Ingen af de ovenstående årsager var afgørende for vores annullation 13% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% Anm.: Hver ordregiver har haft mulighed for at angive op til tre svar ud af 16 mulige. De 381 ordregivere har i alt afgivet 476 svar. Figur 1.2 viser, at de hyppigste annullationsårsager er, at der var fejl i ordregivers udbudsmateriale, at tilbuddene var ukonditionsmæssige, at der var for lidt konkurrence om opgaven og at ordregiver fik behov for at foretage ændringer i opgaven efter offentliggørelse af udbudsmaterialet. Derudover angiver nogle ordregivere, at ingen af 14 mulige svar var afgørende for deres annullation. Samtlige årsager og svarfordelinger fremgår af figur 3.1 i kapitel 3.

9 SIDE 9 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD I både spørgeskemaundersøgelsen og casestudierne tilskrives annullationerne til fejlbehæftede udbudsmaterialer fra ordregivers side. Det skyldes især, at ordregivere forud for udbuddene ikke tager initiativ til den nødvendige dialog med potentielle tilbudsgivere. Den utilstrækkelige grad af dialog medvirker til, at ordregiver har et ufuldstændigt overblik over, hvad markedet kan tilbyde, og derigennem hvordan et udbud tilrettelægges mest hensigtsmæssigt. Omvendt kan tilbudsgivere være usikre på, hvordan ordregiver vil bedømme deres tilbud, ligesom der kan herske uklarhed præcis om, hvad ordregiver ønsker at indkøbe. Utilstrækkelig dialog kan således give anledning til misforståelser og manglende præcision, hvilket igen kan føre til annullationer. Misforståelser og manglende præcision kan resultere i annullationer på grund af ukonditionsmæssige tilbud. I flere casestudier er der i denne sammenhæng uoverensstemmelse mellem forklaringer fra ordregivere og tilbudsgivere. På samme måde som i spørgeskemaundersøgelsen ser ordregiverne ofte forbedringspotentiale i deres udbudsmateriale, der kan være fejlbehæftet eller utilstrækkeligt grundigt udarbejdet. Alligevel forklarer ordregivere især ukonditionsmæssige tilbud med fejl og mangler fra tilbudsgivers side. Det kan være tilbud, som ikke lever op til mindstekrav i udbudsmaterialet, eksempelvis minimumskrav til tilbudsgivers omsætning. På tilbudsgiversiden er der ligeledes en vis grad af selvkritik i forhold til afgivne tilbud, men tilbudsgiverne mener også, at ordregiverne bærer en væsentlig del af ansvaret for ukonditionsmæssige tilbud. Tilbudsgiverne ønsker eksempelvis udbudsmaterialer af højere kvalitet og peger på, at nogle ordregivere stiller for strenge mindstekrav eller har urealistiske forventninger til markedet. Forebyggelse af annullationer Nedenstående figur 1.3 viser, hvad ordregiverne først og fremmest mener at kunne have gjort anderledes, om noget, for at undgå deres annullation. Figur 1.3 Ordregivernes hyppigste bud på forebyggelse af annullationer Vi kunne ikke have gjort noget anderledes 57% Vi kunne have været mere grundige med at udarbejde udbudsmaterialet 18% Vi kunne have skabt os et bedre kendskab til markedet gennem dialog med potentielle tilbudsgivere 12% Vi kunne have stillet færre mindstekrav til tilbudsgiverne Vi kunne have inddraget flere fagpersoner med viden og kompetencer på området 7% 7% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Anm.: Hver ordregiver har haft mulighed for at angive op til tre svar ud af 10 mulige. De 381 ordregivere har i alt afgivet 442 svar. Figur 1.3 viser, at 57 pct. af ordregiverne ikke mener at kunne have gjort noget anderledes. Det kan blandt andet skyldes, at årsagen til annullationen ligger hos tilbudsgiverne. Eller at annullationen skyldes en uforudset hændelse, som ordregiver ikke mener at kunne have forebygget eller forudset, ligesom der for spørgeskemaundersøgelsens resultater kan være en metodisk udfordring i, at der er tale om selvevaluering. Det betyder også, at resten af ordregiverne mener at kunne have handlet andeledes og forbygget deres annullation. Hvis man forestiller sig, at hele dette potentiale kunne realiseres, ville det betyde knap en halvering af andelen af offentliggjorte EU-udbud, der annulleres. Det harmonerer med årsagerne til annullationer, der især kan håndteres af ordregiver, og samlet set

10 SIDE 10 KAPITEL 1 RESUMÉ OG HOVEDKONKLUSIONER peger i retning af, at der er et betydeligt potentiale for at mindske omfanget af annullationer af EU-udbud. Resultaterne i figur 1.3 viser også, at de ordregivere, som mener at kunne have gjort noget anderledes for at undgå annullationen, kunne have været mere grundige med at udarbejde udbudsmaterialet, være gået i dialog med markedet, stillet færre mindstekrav eller inddraget mere viden og kompetencer til at gennemføre udbuddet. Alle af ordregivernes bud på forebyggelse af annullationer og svarfordelinger heraf fremgår af figur 4.1 i kapitel 4. Konsekvenser ved annullationer De konsekvenser, som ordregiverne i spørgeskemaundersøgelsen hyppigst nævner ved annullationer af udbud, fremgår af figur 1.4. Figur 1.4 Hyppigste konsekvenser af annullationer ifølge ordregivere Løsningen af den udbudte opgave bliver forsinket 73% Vi får som ordregiver ekstra omkostninger 54% Tilbudsgiverne får ekstra omkostninger 43% Annullation bidrager til at skabe mistillid i markedet 21% Annullationer af udbud har ikke nogen konsekvenser 14% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Anm.: Hver ordregiver har haft mulighed for at angive op til tre svar ud af 7 mulige. De 381 ordregivere har i alt afgivet 808 svar. Figur 1.4 viser, at knap tre fjerdedele af ordregiverne angiver, at opgaveløsningen bliver forsinket, mens omkring halvdelen peger på, at konsekvenserne ved annullationer er ekstra omkostninger for ordregivere og tilbudsgivere. Derudover giver en femtedel udtryk for, at annullationer bidrager til mistillid i markedet. Men omvendt nævner et stort flertal ikke mistillid som en konsekvens af annullationer. Samtlige konsekvenser og svarfordelinger fremgår af figur 5.1 i kapitel 5. Casestudierne viser i overensstemmelse med spørgeskemaundersøgelsen, at annullationer sjældent giver anledning til mistillid. Til gengæld bliver flere af casestudiernes tilbudsgivere irriteret over annullationerne. Forslag til initiativer Ordregiverne peger i spørgeskemaundersøgelsen på en række forslag til initiativer, der kan begrænse omfanget af unødvendige annullationer. Figur 1.5 viser de mest hyppige.

11 SIDE 11 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 1.5 Ordregivers hyppigste forslag til initiativer, der kan begrænse omfanget af annullationer Øget (mulighed for) dialog med markedet 11% Mere fleksible/mindre restriktive udbudsregler 8% Bedre forberedelse og kompetencer hos ordregiver 5% Vejledning til tilbudsgivere udi udbudsreglerne 1% Ved ikke 7% Andet 4% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% Anm.: Procentsatserne er opgjort på baggrund af 381 ordregivere, hvoraf 139 har afgivet ét svar med forslag til initiativer. Det er under halvdelen af spørgeskemaundersøgelsens ordregivere, der har afgivet forslag til initiativer. 11 pct. af ordregiverne giver jævnfør figur 1.5 udtryk for, at øget dialog med markedet, eller bedre muligheder herfor, kan medvirke til at begrænse omfanget af annullationer. Derudover peger ordregiverne på mere fleksible eller mindre restriktive udbudsregler, bedre forberedelse og kompetencer hos ordregiverne selv samt vejledning til tilbudsgivere om udbudsreglerne. I casestudierne peges der ligeledes på mere og struktureret dialog forud for udbuddene som værktøj til at afværge annullationer. Udfordringen herfor er usikkerhed omkring udbudsreglerne og frygt for klagesager. Derudover er øget brug af elektroniske udbudsværktøjer også blevet foreslået, da disse sikrer, især tilbudsgivere, mod at begå en række hyppigt forekomne formelle fejl i deres tilbud. Det kan eksempelvis være forglemmelse af påkrævet dokumentation. 1.2 Rådets anbefalinger Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde konkluderer, at der annulleres for mange udbud i Danmark. Annullationer giver typisk anledning til forsinkelser og ekstra ressourcetræk hos berørte ordregivere og tilbudsgivere. Der er klare fordele ved at nedbringe andelen af udbud, der annulleres. Både for ordregiverne i den offentlige sektor, der vil kunne forvalte skatteborgernes penge mere effektivt, og for de private tilbudsgivere, der vil kunne undgå at udarbejde tilbud, der ikke fører til opgaver. En nedbringelse af andelen af EU-udbud, der annulleres, kan nås ad forskellige veje. En vej, der skal undgås, er at begrænse ordregivernes adgang til annullation. Fra ordregivers synspunkt tilvejebringer muligheden for annullation en vis fleksibilitet. Og en indsnævring af adgangen til annullation kan have utilsigtede konsekvenser, eksempelvis i form af, at færre opgaver sendes i udbud. En nedbringelse af andelen af EU-udbud, der annulleres, skal derimod opnås ved at ordregivere forebygger årsager til annullationer. Og på nær med begrundelse om vindende kontrolbud, kan de fleste annullationer principielt set forhindres gennem forebyggelse hos især ordregivere. Annullationer kan oftest henføres til forskellige former for fejl og mangler, der bedst håndteres og forebygges af ordregivere, og rådet anbefaler derfor, at forebygge annullationer ved, at:» ordregivere i langt højere grad går i dialog med potentielle tilbudsgivere, og sikrer sig et kendskab til markedet, forud for udbud. Det skal ske med henblik på at opnå en gensidig

12 SIDE 12 KAPITEL 1 RESUMÉ OG HOVEDKONKLUSIONER forståelse af og forventninger til opgavernes indhold, kvalitet og udførelse. Herunder, at ordregivere:» holder udbudsmaterialer så enkle som muligt, eksempelvis ved nøje at overveje om konkrete mindstekrav er nødvendige, og afvejer disse over for eventuelle konkurrencemæssige begrænsninger,» udnytter mulighederne i udbudsreglerne for at justere mindre fejl og mangler for at undgå annullationer,» anvender elektroniske udbudsværktøjer eller skabeloner med henblik på at undgå annullationer med begrundelse i teknik samt formelle fejl og mangler,» i tilfælde af annullation kommunikerer årsagen herfor og tydeliggør den videre proces, og» undlader at offentliggøre priser på modtagne tilbud inden et eventuelt genudbud,» ved genudbud gør tilbudsgivere opmærksom på, hvilke ændringer der er foretaget i forhold til det oprindelige EU-udbud, og at» når det viser sig nødvendigt, gennemfører en annullation hurtigst muligt med henblik på at begrænse omkostninger i forbindelse hermed.» tilbudsgivere sikrer sig, at de lever op til eventuelle mindstekrav formaliteter og dokumentation i udbudsmaterialet, kvalitetssikrer tilbud, og stiller eventuelle spørgsmål til udbudsmaterialet tidligst muligt i processen. Derudover anbefaler rådet, at udviklingen i andelen af danske EU-udbud, der annulleres, følges og opgøres over de kommende år. En sådan opgørelse kan bidrage til at sikre opmærksomhed omkring udfordringerne ved annullationer, ligesom eventuelle effekter fra eksempelvis den nye udbudslov, vil kunne observeres. 1.3 Baggrund Den offentlige sektor er forpligtet til at forvalte skatteborgernes penge effektivt og sikre, at opgaverne løses bedst til prisen. Erfaringer viser, at der er et betydeligt potentiale for at opnå økonomiske og kvalitetsmæssige fordele, når offentlige myndigheder skaber konkurrence og samarbejder med private om opgaveløsningen. Når der første gang skabes konkurrence om offentlige opgaver, fører det ofte til en optimering af arbejdsgange og udstyr, bedre overblik og styring af området samt større fokus på at opnå et ønsket kvalitets- og serviceniveau. Herefter kan der bygges videre på erfaringer ved genudbud, og når opgaverne løbende udbydes, kan konkurrencen blive en drivkraft for kontinuerlig udvikling, effektivisering og innovation. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har blandt andet til opgave at bidrage til, at den offentlige opgaveløsning sker effektivt, innovativt og på et kvalitetsmæssigt niveau, der matcher de konkrete behov. Det er her ikke væsentligt, om det er offentlige eller private leverandører, der løser opgaven. Men det er væsentligt at sikre, at potentialer for effektivitet, kvalitetsudvikling og nytænkning bliver udnyttet. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har derfor til opgave at understøtte konkurrencen om de offentlige opgaver og fremme samarbejdet mellem offentlige myndigheder og private virksomheder. Det skal ske ved at tilvejebringe ny viden, målrettet formidling og fremme af dialog med parterne på området. Rådet skal dermed bidrage til, at mulighederne for at skabe konkurrence og samarbejde om de offentlige opgaver styrkes og sker på et solidt videns- og erfaringsgrundlag. Mere konkret har rådet til opgave at analysere effekterne af konkurrenceudsættelse og andre former for offentlig-privat samarbejde i forhold til parametre som eksempelvis effektivitet, kvalitet og innovation på baggrund af nationale og internationale erfaringer. Desuden skal rådet informere og vejlede om resultaterne af rådets arbejde for at sikre, at den nye viden på

13 SIDE 13 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD området hurtigt finder anvendelse i praksis, eksempelvis gennem udgivelse af konkrete vejledninger og anbefalinger til nye initiativer. Denne analyse skal skabe viden om omfang, årsager og konsekvenser ved annullationer af udbud. Herunder hvordan annullationer kan forebygges og hvilke initiativer, der kan tages for at nedbringe andelen af udbud, der annulleres. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde besluttede i november 2013 at igangsætte analysen af annullationer af udbud med et ønske om at bidrage til bedre rammer for samarbejdet mellem det offentlige og det private. 1.4 Disposition Udover dette indledende og sammenfattende kapitel består analysen af seks øvrige kapitler og to bilag. Kapitel 2 giver et overblik over annullationer i forhold til omfang, karakteristika og annullationer i Danmark i forhold til sammenlignelige lande. I kapitlerne 3-5 er der fokus på årsager til forebyggelse af og konsekvenser ved annullationer af EU-udbud. Kapitlerne ser på processen fra, at behovet for en annullation opstår, og årsagerne herfor, til hvilke konsekvenser annullationer har for berørte ordregivere og tilbudsgivere, herunder omkostninger ved annullationer. Kapitel 6 præsenterer forslag til initiativer til at begrænse omfanget af annullationer. Kapitlet samler op på læringspunkter og erfaringer, som ordregivere og tilbudsgivere har haft i forbindelse med annullationer. Omdrejningspunktet i kapitel 7 er udbudsreglerne og deres regulering af adgangen til at annullere udbud. Kapitlet præsenterer de juridiske rammer for og centrale domme om annullationer. Bilag 1 har fokus på analysens metode. Herunder en beskrivelse af datagrundlaget og dataindsamlingen samt arbejdsdelingen mellem Rambøll Management Consulting og Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes sekretariat. Bilag 2 redegør for spørgeteknikken omkring årsager, forebyggelse og konsekvenser ved annullationer i spørgeskemaundersøgelsen.

14 SIDE 14 KAPITEL 2 OVERBLIK OVER ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Kapitel 2 Overblik over annullationer af EU-udbud Dette kapitel præsenterer et overblik over annullationer af EU-udbud. Det ses, at knap hvert sjette EU-udbud annulleres, at EU-udbud med både små og store kontraktværdier annulleres, og at godt halvdelen af annullationerne sker sent i udbudsprocessen. Der ses videre på, hvilke typer EU-udbud, der er mest tilbøjelige til at blive annulleret. Det viser sig, at der annulleres højere andele af EU-udbud i to sjællandske regioner end i to jyske. Kapitlet viser også, at relativt mange EU-udbud annulleres i Danmark i forhold til i omkringliggende lande, som Danmark ofte sammenlignes med. Kapitlet bygger på data fra analysens spørgeskemaundersøgelse og kortlægning samt fra EU s elektroniske udbudsdatabase, TED. En annullation er en offentlig ordregivers aflysning af et igangværende udbud af en offentlig kontrakt. En ordregiver kan annullere et udbud fra offentliggørelse af udbuddet og indtil indgåelse af kontrakt med en tilbudsgiver. Annullationen foregår ved, at ordregiver giver ansøgere og tilbudsgivere meddelelse om annullationen og indsender en bekendtgørelse om uafsluttet procedure til EU s publikationskontor. Analysen beskæftiger sig udelukkende med annullationer af EU-udbud, da der eksisterer statistik herom i kraft af EU s elektroniske udbudsdatabase, TED. Alle udbud med kontraktsummer, som en ordregiver skønner til at overstige bestemte tærskelværdier, er EU-udbud. Eksempelvis er tærskelværdierne for udbud af tjenesteydelser i 2014 på 1-1,5 mio. kr. 3 afhængig af hvem ordregiver er. Udbud med skønnede kontraktværdier under tærskelværdierne annonceres på udbud.dk, der ikke på samme måde som TED muliggør en statistisk bearbejdning af data, og dermed bygger nærværende analyse udelukkende på data om EU-udbud. 2.1 Hvert sjette EU-udbud annulleres Offentlige myndigheder i Danmark annullerede 885 ud af offentliggjorte EU-udbud i 2012 og Det svarer til næsten hvert sjette eller 16 pct. af de danske EU-udbud. For de resterende offentliggjorte EU-udbud bliver der indgået kontrakt om opgaveløsningen mellem ordregiver og en tilbudsgiver. I 94 pct. af annullationerne omfatter annullationen hele udbuddet. Det er således kun få annullationer, der begrænser sig til en andel af et EU-udbuds delaftaler, hvilket vil sige, at der indgås kontrakt om udbuddets øvrige delaftaler. Udviklingen i annullationer af danske EU-udbud over de seneste år fremgår af nedenstående figur EU-udbud om Bilag II A tjenesteydelser efter direktiv nr. 2004/18/EF

15 SIDE 15 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 2.1 Andel af danske offentliggjorte EU-udbud, der annulleres 18% 16% 16% 16% 15% 16% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% I alt Annullationer Offentliggjorte udbudsbekendtgørelser Annullerede EU-udbud i pct Figur 2.1 viser, at der over den femårige periode, , blev annulleret mellem 15 og 16 pct. af de offentliggjorte EU-udbud. Det svarer i alt til annullationer ud af offentliggjorte EU-udbud. Der har altså ikke været nogen stigende eller faldende trend i andelen af EU-udbud, der annulleres, i løbet af de fem år. 2.2 Hver anden annullation sker efter tilbudsfristen En ordregiver har mulighed for at annullere et udbud fra offentliggørelse af udbudsbekendtgørelsen og indtil umiddelbart før indgåelse af kontrakt med en tilbudsgiver. Hvis ordregiver herefter afslutter samarbejdet med tilbudsgiver, er der ikke tale om en annullation, men om en kontraktophævelse. Denne analyse beskæftiger sig udelukkende med annullationer og således ikke med kontraktophævelse. Analysens spørgeskemaundersøgelse afdækker, hvornår i processen fra offentliggørelse af til kontraktindgåelse, at annullationerne finder sted. Resultaterne fremgår af figur 2.2.

16 SIDE 16 KAPITEL 2 OVERBLIK OVER ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 2.2 Annullationer i løbet af udbudsprocessen Figur 2.2 viser, at godt halvdelen af annullationerne sker sent i udbudsprocessen, efter tilbudsfristen, hvor de fleste udbudsomkostninger er afholdt hos både ordregiver og tilbudsgivere. De øvrige knap 46 pct. af annullationerne sker før tilbudsfristen. Jo senere et udbud annulleres, jo flere omkostninger har ordregiver og tilbudsgivere afholdt i forbindelse hermed. Men omkostningerne er ikke jævnt fordelt udover udbudsprocessen. Ordregiver afholder omkostninger til at udarbejde udbudsmaterialet inden offentliggørelse af udbuddet. Herefter er opgaverne få indtil efter tilbudsfristen i form af evaluering, kontrakttildeling og kontraktindgåelse. Tilbudsgivernes omkostninger er i højere grad koncentreret i perioden mellem offentliggørelse og tilbudsfrist, hvor selve tilbuddet udarbejdes. Ordregiver kan begrænse omkostninger i forbindelse med en annullation ved at gennemføre den tidligst muligt i udbudsprocessen, selvom omkostninger til udbudsmaterialet vil være blevet afholdt allerede. Det er således især tilbudsgiverne, der har gavn af, at en annullation gennemføres tidligt snarere end sent i udbudsprocessen. Foruden tidspunktet for annullationen over udbudsprocessen, har også størrelsen af ændringer indflydelse på omkostningerne. Interviewpersonerne i analysens casestudier giver udtryk for, at markante ændringer bidrager til, at annullationer er forbundet med særligt store omkostninger. Ved genudbud kan ordregivere bidrage til at begrænse de omkostninger, som tilbudsgiverne afholder, ved at gøre opmærksom på, hvilke konkrete ændringer, der er foretaget i genudbuddet. Den mest hyppigt anvendte udbudsform i spørgeskemaundersøgelsen er offentlige udbud, der står for 60 pct. Derudover er begrænset udbud, hvor der er prækvalifikation, blevet brugt i 33 pct. af udbuddene. Annullationer af begrænsede udbud sker generelt tidligere i udbudsprocessen end offentlige udbud. Mens seks ud af ti annullationer af offentlige udbud finder sted efter tilbudsfristen, er det kun tilfældet for fire ud af ti begrænsede udbud. Størstedelen af de begrænsede udbud, der annulleres før tilbudsfristen, annulleres også før prækvalifikationen. Det er således næppe prækvalifikationen, der gør ordregiver eller tilbudsgiver opmærksom på et eventuelt behov for annullation, så der kan annulleres tidligt i processen. 2.3 Få særlige karakteristika ved annullerede EU-udbud Ordregiverne har i analysens spørgeskemaundersøgelse skønnet kontraktværdien for deres annullerede EU-udbud. Det viser sig, at medianværdien for annullerede EU-udbud er 7,5 mio. kr. De intervaller for kontraktværdier, som ordregiverne har angivet, fremgår af nedenstående figur 2.3.

17 SIDE 17 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 2.3 Kontraktsummer for annullerede EU-udbud 35% 30% 30% 25% 20% 15% 15% 16% 18% 21% 10% 5% 0% Under 2,25 millioner Imellem 2,25 millioner Imellem 6 millioner og og 6 millioner 20 millioner Over 20 millioner Ved ikke Anm.: Figuren er baseret på oplysninger om 878 annullationer af EU-udbud Figur 2.3 viser, at der annulleres EU-udbud med både små og store kontraktværdier. 21 pct. af de annullerede EU-udbud har kontraktværdier på over 20 mio. kr., mens 49 pct. har kontraktværdier under 20 mio. kr. Blot 15 pct. af de annullerede EU-udbud omhandler EU-udbud med kontraktværdier under 2,25 mio. kr. Det kan blandt andet skyldes, at betydeligt mindre kontrakter annonceres efter tilbudsloven i stedet for som EU-udbud. Knap en tredjedel eller 30 pct. af ordregiverne angiver, at de ikke ved, hvad kontraktværdien for deres annullerede EUudbud har været. Det bemærkes, at figur 2.3 ikke kan bruges til at påvise, at EU-udbud med store kontraktsummer er særligt tilbøjelige til at blive annulleret. Figuren kaster udelukkende lys over fordelingen af kontraktværdier blandt annullerede EU-udbud. Disse kontraktværdier for annullerede EU-udbud bliver, på grund af datamæssige begrænsninger, ikke sammenholdt med kontraktværdier for samtlige offentliggjorte EU-udbud i samme periode. På grundlag af kortlægningen af samtlige EU-udbud og kortlægningen af annullationer, begge i 2012 og 2013, har det været muligt at undersøge, om annullerede EU-udbud har særlige karakteristika. Kortlægningen af samtlige offentliggjorte EU-udbud, som er tilvejebragt af Europa-Kommissionen, er behæftet med usikkerhed på grund af udfordringer i forhold til datakvaliteten. Resultaterne i de nedenstående figurer skal derfor tolkes varsomt. Figur 2.4 viser andelene af offentliggjorte EU-udbud, der annulleres af ordregivere på regionsniveau. Figuren henviser ikke til annullationer foretaget af de fem regioner som administrative enheder, men alle typer offentlige myndigheders annullationer af EU-udbud, der skulle udføres i de geografiske områder, som regionerne udgør.

18 SIDE 18 KAPITEL 2 OVERBLIK OVER ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 2.4 Andele af annullerede EU-udbud på regionsniveau Opgaver til udførelse i Region Sjælland 20% Opgaver til udførelse i Region Syddanmark 18% Opgaver til udførelse i Region Hovedstaden 17% Opgaver til udførelse i Region Nordjylland 14% Opgaver til udførelse i Region Midtjylland 11% 0% 5% 10% 15% 20% 25% Anm.: Figuren er baseret på oplysninger om 878 annullationer og offentliggjorte EU-udbud Det fremgår af figur 2.4, at udbudte opgaver til udførsel i Region Sjælland, Syddanmark og Hovedstaden annulleres oftere end opgaver til udførsel i Region Midtjylland og Nordjylland. Spændet på 9 procentpoint mellem Region Sjælland og Midtjylland betyder, at EU-udbud om opgaver til udførsel i Region Sjælland bliver annulleret næsten dobbelt så ofte, som i Region Midtjylland. Der er altså tegn på geografiske forskelle hvad angår sandsynligheden for annullation. Forholdet mellem annullationer og EU-udbud er ligeledes opgjort for opgavetyper. Dette fremgår af nedenstående figur 2.5. Figur 2.5 Opgavetype for annullationer af EU-udbud Varekøb 19% Bygge- og Anlægsprojekter 17% Tjenesteydelser 13% 0% 5% 10% 15% 20% 25% Anm.: Figuren er baseret på oplysninger om 878 annullationer og offentliggjorte EU-udbud

19 SIDE 19 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 2.5 viser, at 19 pct. af EU-udbuddene af varekøb bliver annulleret, mens 17 pct. af EUudbuddene om bygge- og anlægsprojekter annulleres. Der annulleres færrest opgaver vedrørende tjenesteydelser, hvor 13 pct. af EU-udbuddene annulleres. Andelen af EU-udbud, der annulleres, kan også variere over ordregivertyper, hvilket fremgår af figur 2.6. Figur 2.6 Ordregivertypers annullationer som andele af EU-udbud Statslig myndighed 19% Uddannelsesinstitutioner, offentlige virksomheder, indkøbsfællesskaber mv. 18% Kommuner og regioner 17% Forsyningsvirksomheder 16% 0% 5% 10% 15% 20% Anm 1.: Ordregivertyper, der kan rundes af til 0 pct. for både offentliggjorte og annullerede EU-udbud er udeladt. Disse udgøres af: Ikke specificeret, nationalt kontor og europæisk institution. Figuren er baseret på oplysninger om 878 annullationer og offentliggjorte EU-udbud. Anm 2.: Kommuner og regioner udgøres af regionale og lokale kontorer samt lokale myndigheder. Uddannelsesinstitutioner, offentlige virksomheder, indkøbsfælleskaber m.v. dækker over offentligretlige organer. Figur 2.6 viser, at forskellene i andele af EU-udbud, der annulleres, på tværs af ordregivertyper er forholdsvis små. Statslige myndigheder og gruppen af uddannelsesinstitutioner, offentlige virksomheder, indkøbsfællesskaber m.v. annullerer en lidt højere andel af sine EU-udbud end forsyningsvirksomheder samt kommuner og regioner. Det er på grundlag af data ikke muligt at adskille annullationsandelene for henholdsvis kommuner og regioner. Annullationsandele kan også opgøres for tildelingskriterier. Her er forskellene ligeledes beskedne, hvor udbud med tildelingskriteriet det økonomisk mest fordelagtige tilbud annulleres ét procentpoint oftere end udbud med tildelingskriteriet den laveste pris. Førstegangsudbud tegner sig for langt størstedelen eller 74 pct. af annullationerne. Om det er højt eller lavt er uvist, eftersom fordelingen af førstegangsudbud og genudbud ikke er kendt for alle EU-udbud. Derudover gør det sig gældende, at 8 pct. af annullationerne godkendes på politisk niveau, mens 63 pct. godkendes på ledelsesniveau. De øvrige annullationer godkendes på lavere administrative niveauer, især på medarbejder og projektlederniveau. De annullationer, der godkendes på ledelses- eller politisk niveau, er også dem, ordregiver oplever som de mest komplekse og svære at træffe beslutning om.

20 SIDE 20 KAPITEL 2 OVERBLIK OVER ANNULLATIONER AF EU-UDBUD 2.4 Mange danske EU-udbud annulleres EU-udbud skal offentliggøres i EU s udbudsdatabase, TED. Kravet gælder for alle 28 EU-lande samt blandt andet Norge. På den måde er det muligt at opgøre antallet af offentliggjorte EUudbud og annullationer i lande, både i Danmark og i lande, som Danmark normalt sammenlignes med. Andelen af EU-udbud, der annulleres i Danmark og andre sammenlignelige lande, fremgår af figur 2.7. Figur 2.7 Annullationer af EU-udbud i Danmark og andre sammenlignelige lande 18% 16% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 5% 7% 8% 10% 5% 4% 2% 0% Danmark Finland Nederlandene Norge Sverige Tyskland Danmark Finland Nederlandene Norge Sverige Tyskland Annullationer Offentliggjorte udbudsbekendtgørelser Annullerede EU-udbud i pct Figur 2.7 viser, at annullationer som andel af de offentliggjorte EU-udbud er markant højere i Danmark end i samtlige fem omkringliggende lande, som Danmark normalt sammenlignes med. I Danmark bliver 16 pct. af offentliggjorte EU-udbud annulleret. I de andre fem lande går andelen fra 5 pct. i Finland og Tyskland til 10 pct. i Sverige. Den andel af EU-udbuddene, der annulleres i Danmark, er altså 2-3 gange så høj som i flere af de omkringliggende lande. Nedenstående figur 2.8 viser andele af EU-udbud, der er annulleret i de seks lande siden 2009.

21 SIDE 21 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 2.8 Annullationer i Danmark og andre sammenlignelige lande siden % 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Danmark Finland Nederlandene Norge Sverige Tyskland Figur 2.8 viser, at offentlige myndigheder i Danmark over en længere årrække har annulleret en væsentligt højere andel af de offentliggjorte EU-udbud, end det er tilfældet i de fem andre lande. Mens annullationsandelen i Danmark svinger mellem 15 og 16 pct., er det samlet for de øvrige lande mellem 3 og 10 pct. Således er det også over en længere årrække tilfældet, at danske offentlige myndigheder annullerer en langt større andel af de offentliggjorte EUudbud, end i de fem omkringliggende lande. Der er ingen klar tendens til en stigning eller fald over den femårige periode, og foruden mindre udsving i de enkelte lande har annullationsandelene overordnet set været konstante. En mulig forklaring på forskellen mellem Danmark og de omkringliggende lande kan være, hvis lovgivningen, der er direktivtekst og dermed ens for alle landene, fortolkes forholdsvist strengt i Danmark. Forskellen mellem Danmark og de øvrige lande kan også hænge sammen med forskelle i brugen af klager og annullation. Det kan tænkes, at annullationer og klager delvist erstatter hinanden. Det skal forstås på den måde, at en dansk ordregiver, ved optræk til en klage, kan være særligt tilbøjelig til at annullere i stedet for at modtage klagen. Denne mulige forklaring skal ses i lyset af, at Klagenævnet for Udbud i 2012 modtog 161 klager over udbud (både EU-udbud og udbud i henhold til tilbudsloven), mens det svenske Domstolsverket samme år modtog klager jævnfør det svenske Konkurrensverkets Siffror och fakta om offentlig upphandling Selvom der i Sverige offentliggøres godt dobbelt så mange udbudsbekendtgørelser som i Danmark, er der tale om næsten 20 gange så mange modtagne klager. Derudover bemærkes det, at antallet af modtagne klager i Danmark i 2013 er faldet markant til 107. Dette kan især tilskrives en forhøjelse af gebyret for at klage, men betyder ikke desto mindre, at forskellen mellem Danmark og Sverige sandsynligvis er blevet endnu større siden I Udbudsrådets Analyse af klagemønstret i udbudsklagesager fra 2012 fremgår det videre, at der i 2009 og 2010 i henholdsvis Danmark, Norge og Sverige blev afgivet kendelser i 2,2, 3,8 og 5,0 pct. af udbuddene. Selvom især data for Sverige i denne opgørelse er behæftet med usikkerhed, lader det samlet set til, at der klages over forholdsvist få danske udbud.

22 SIDE 22 KAPITEL 2 OVERBLIK OVER ANNULLATIONER AF EU-UDBUD En anden og mere teknisk forklaring kan være at finde i efterlevelsen af reglerne omkring ordregivers forpligtigelse til at gøre opmærksom på annullationer. Ved en annullation er ordregiver forpligtet til at følge sin udbudsbekendtgørelse op med en supplerende oplysning om uafsluttet procedure. Der er imidlertid ingen sanktioner ved manglende efterlevelse. Derfor kan det være, at de nationale forskelle delvist kan forklares ved forskelle i efterlevelsen af reglerne. De øvrige landes myndigheder med udbud som ressortområde har umiddelbart ikke gennemført analyser eller undersøgelser på området. Derfor har det ikke været muligt at komme en forklaring nærmere på den markante forskel i andelene af EU-udbud, der annulleres i Danmark og i de fem andre lande. Denne analyse giver, foruden ovenstående overvejelser, ikke svar på årsagerne til forskelle i andele af EU-udbud, der annulleres. Denne konstatering af, at en forholdsvis stor andel af EUudbuddene i Danmark bliver annulleret, kan med fordel belyses nærmere i kommende analysearbejder.

23 SIDE 23 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Kapitel 3 Årsager til annullationer af EU-udbud Dette kapitel beskæftiger sig med årsager til annullationer af EU-udbud. Annullationer skyldes typisk en form for fejl begået af ordregiver, som bliver opdaget i løbet af udbudsprocessen, eller en konkurrencemæssig udfordring. Det er hyppigst fejl i udbudsmaterialet, ukonditionsmæssige tilbud eller for lidt konkurrence. I kapitlet anvendes data fra analysens spørgeskemaundersøgelse og casestudier. 3.1 Fejl i udbudsmaterialer og i tilbud er annullationsårsager Ordregivere peger på de mest hyppige årsager til deres annullationer i spørgeskemaundersøgelsen. I spørgeskemaet har hver ordregiver haft mulighed for at afgive op til tre svar i et spørgsmål med 16 lukkede svarmuligheder. Resultaterne kan ses i nedenstående figur 3.1. Figur 3.1 Årsager til annullation Der var fejl i vores udbudsmateriale Ingen af tilbuddene levede op til krav i udbuddet, det vil sige de var ukonditionsmæssige Der var for lidt konkurrence om opgaven Vi fik behov for at foretage ændringer i opgaven efter offentliggørelse af udbudsmaterialet Priserne på de modtagne tilbud var for høje 9% 17% 16% 21% 24% Vi havde overtrådt udbudsreglerne Vi fandt ikke nogen af tilbuddene tilfredsstillende Vores behov for at få løst den udbudte opgave var bortfaldet Vi modtog slet ikke nogen tilbud Vi havde ikke (længere) bevilling til at indgå kontrakt Vi havde afgivet et kontrolbud, som var det økonomisk mest fordelagtige Vores kontrolberegning viste, at det var økonomisk mest fordelagtigt at løse opgaven selv Der blev ikke afgivet tilbud på alle delkontrakter 5% 4% 3% 2% 3% 1% 1% 1% Vi ønskede en bestemt leverandør Ingen af de ovenstående årsager var afgørende for vores annullation Ved ikke 0% 5% 13% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% Anm.: Der er tale om et spørgsmål med 16 lukkede svarmuligheder. Hver af de 381 ordregivere har haft mulighed for at angive op til tre svar og har i alt afgivet 476 svar.

24 SIDE 24 KAPITEL 3 ÅRSAGER TIL ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 3.1 viser, at de mest udbredte årsager til annullationer af EU-udbud er fejl i ordregivers udbudsmateriale, at ordregiver ikke modtager konditionsmæssige tilbud, at der var for lidt konkurrence om opgaven, og at ordregiver fik behov for at foretage ændringer i opgaven efter offentliggørelse af udbudsmaterialet. Derudover svarer nogle ordregivere også, at ingen af de mulige svarmuligheder var afgørende for deres annullation. I et spørgsmål inden at ordregiverne er blevet præsenteret for det spørgsmål, hvis resultater er gengivet i figur 3.1, har de haft mulighed for at skrive deres første indskydelse ned i et fritekstfelt. Der er generelt god overensstemmelse mellem ordregivernes besvarelser i det åbne spørgsmål med et fritekstfelt og det efterfølgende spørgsmål i figur 3.1 med 16 lukkede svarmuligheder. Der er dog også undtagelser. Der er fire årsager, som ordregiverne har nævnt i fritekstfelter, og som ikke har været blandt de 16 efterfølgende svarmuligheder. Disse handler om procedurefejl fra ordregiver, klage eller frygt for klagesag, uegnet eller fejlbehæftet evalueringsmodel og fejl i tildelingsprocedure. At der kun er mindre forskel på svarene i de to spørgsmål tyder på, at de 16 svarmuligheder gengivet i figur 3.1 tilnærmelsesvist udgør en udtømmende liste over annullationsårsager. En fyldestgørende gennemgang af resultaterne fra de to spørgsmål kan ses i analysens bilag 2. Et træk, som alle annullationerne naturligvis deler, er, at annullationsårsagen først bliver opdaget efter offentliggørelse af udbuddet. De fleste årsager til annullation er derudover uafhængige af eller ikke-korrelerede med - om annullationen sker før eller efter tilbudsfristen. Dog kan nogle annullationsårsager kun afdækkes efter tilbudsfristen, eksempelvis en årsag om, at priserne på de modtagne tilbud var for høje. Derudover er 9 ud af 10 annullationer på grund af bortfaldet behov for den pågældende ydelse eller produkt sket før tilbudsfristen. 3.2 Mangel på dialog og markedskendskab er underliggende årsager til annullation I casestudierne er årsager til annullationer også blevet adresseret. Ligesom i spørgeskemaundersøgelsen tilskriver ordregivere og tilbudsgivere især annullationerne til fejlbehæftede udbudsmaterialer fra ordregivernes side. Dette skyldes, at ordregiver ikke tager initiativ til dialog med potentielle tilbudsgivere. Dialogen menes at kunne have sikret, at udbudsmaterialet blev tilpasset således, at annullationen kunne være undgået. En mere tilstrækkelig grad af dialog kan også bidrage til, at ordregiver havde et bedre overblik over, hvad markedet kan tilbyde, og derigennem hvordan et udbud tilrettelægges mest hensigtsmæssigt. På tilbudsgiversiden kan dialog sikre viden om, præcis hvordan ordregiver vil bedømme deres tilbud, ligesom dialog kan fjerne uklarheder om, hvad ordregiver ønsker at indkøbe. Dialog kan således forebygge misforståelser og manglende præcision, hvilket igen kan bidrage til at undgå annullationer. Flere casestudier har manglende konditionsmæssige tilbud som annullationsårsag. Her er der nogen grad af uoverensstemmelse mellem forklaringerne fra ordregivere og tilbudsgivere. I lighed med spørgeskemaundersøgelsens resultater, ser ordregiverne ofte forbedringspotentiale i deres udbudsmaterialer, der kan være fejlbehæftede, ligesom der kan være afsat for få ressourcer til at udarbejde udbudsmaterialet. Alligevel forklarer ordregiver også ukonditionsmæssige tilbud med fejl og mangler fra tilbudsgivers side. Det kan eksempelvis være tilbud med formelle fejl og mangler. Det kan også være tilbud, som ikke lever op til mindstekrav i udbudsmaterialet, eksempelvis for omsætning. På tilbudsgiversiden er der ligeledes en vis grad af selvkritik i forhold til, at afgivne tilbud kunne have været af højere kvalitet. Men tilbudsgiverne mener også, at ordregiverne bærer en del af ansvaret for ukonditionsmæssige tilbud. Tilbudsgiverne peger eksempelvis på, at ordregiver stiller for strenge mindstekrav eller har urealistiske forventninger til markedet.

25 SIDE 25 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD I en af casestudierne skyldes annullationen, at en forbigået tilbudsgiver har indgivet klage over udbudsprocessen. Tilbudsgivernes klagemulighed er med til at sikre, at udbudsprocessen forløber i overensstemmelse med relevant lovgivning. Men klager kan også afgives ud fra en overvejelse om, at en annullation og genudbud kan forbedre klagers chance for at blive tildelt opgaven. Såfremt dette er tilfældet, kan det bidrage negativt til udbudskulturen i Danmark og til, at der gennemføres unødvendigt mange annullationer af danske EU-udbud.

26 SIDE 26 KAPITEL 4 FOREBYGGELSE AF ANNULLATIONER Kapitel 4 Forebyggelse af annullationer I dette kapitel ses der nærmere på forebyggelse af annullationer. Det vil sige, hvilke foranstaltninger, ordregivere mener, vil kunne mindske risikoen for, at EU-udbud annulleres. Mens mange ordregivere ikke mener at kunne have undgået deres annullation, så mener andre at kunne have været mere grundige med at udarbejde deres udbudsmateriale eller skabt bedre kendskab til markedet gennem dialog. 4.1 Ordregivere mener ikke at kunne have undgået deres annullation Ordregivernes bud på, hvordan deres annullationer kunne have været undgået, fremgår af figur 4.1. Figur 4.1 Hvad ordregiver kunne have gjort for at undgå deres annullation Vi kunne have været mere grundige med at udarbejde udbudsmaterialet 18% Vi kunne have skabt os et bedre kendskab til markedet gennem dialog med potentielle tilbudsgivere Vi kunne have stillet færre mindstekrav til tilbudsgiverne 7% 12% Vi kunne have inddraget flere fagpersoner med viden og kompetencer på området 7% Vi kunne have haft mere viden om udbudsreglerne 4% Vi kune have sikret os, at bevillingen eller budgettet var til rådighed inden udbuddet Vi kunne have udarbejdet en mere grundig business case eller en anden type beregning af eget omkostningsniveau på forhånd Vi kunne have sikret os, at vi havde behov for at få løst opgaven 1% 1% 0% Vi kunne ikke have gjort noget anderledes 57% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Anm.: Der er tale om et spørgsmål med 10 lukkede svarmuligheder. Hver af de 381 ordregivere har haft mulighed for at angive op til tre svar og har i alt afgivet 442 svar. Ifølge figur 4.1 peger 57 pct. af ordregiverne på, at de ikke kunne have gjort noget anderledes for at undgå annullationen. Det kan blandt andet skyldes, at årsagen til annullationen ligger hos tilbudsgiverne. Eller at annullationen skyldes en uforudset hændelse, som ordregiver ikke

27 SIDE 27 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD mener at kunne have forebygget eller forudset, ligesom der for spørgeskemaundersøgelsens resultater kan være en metodisk udfordring i, at der er tale om selvevaluering. Det betyder også, at resten af ordregiverne mener at kunne have handlet andeledes og forbygget deres annullation. Hvis man forestiller sig, at hele dette potentiale kunne realiseres, ville det betyde knap en halvering af andelen af offentliggjorte EU-udbud, der annulleres. Det ville også bringe andelen af EU-udbud, der annulleres i Danmark, på niveau med de omkringliggende lande, jævnfør analysens afsnit 2.4. Det harmonerer med årsagerne til annullationer, der især ligger hos ordregiver, og samlet set peger i retning af, at der er et betydeligt potentiale for at mindske omfanget af annullationer af EU-udbud. Derudover mener 18 pct., at de kunne have været mere grundige med at udarbejde udbudsmaterialet, mens 12 pct. mener at kunne have skabt bedre kenskab til markedet gennem dialog med potentielle tilbudsgivere. Også dette spørgsmål med 10 lukkede svarmuligheder har efterfulgt et identisk spørgsmål, hvor svar kunne afgives i et fritekstfelt. I modsætning til spørgsmålet om årsager til annullation, er der i forhold til spørgsmålet om at forebygge annullationer, stor forskel på svarene alt efter spørgemetoden i de to spørgsmål. Ordregiverne er meget mere tilbøjelige til at angive, at de ikke kunne have gjort noget anderledes for at undgå annullationen, når dette er en lukket svarmulighed, end når de spørges åbent og præsenteres for et fritekstfelt i det forudgående spørgsmål. Der er således markante forskelle om, hvorvidt ordregiver selv kunne have handlet anderledes og undgået annullationen svarene, alt efter hvordan spørgsmålet stilles. Derfor skal resultaterne behandles med en vis forbeholdenhed. En komplet præsentation af svarene i de to spørgsmål med et åbnet fritekstfelt og lukkede svarmuligheder kan ses i analysens bilag 2. Dog kan det på grundlag af data konkluderes, at mens en betydelig andel af annullationerne ikke kunne være undgået af ordregiver, så er der også mange annullationer, som kan forebygges ved, at ordregiver arbejder mere med at forberede sine udbud. Eksempelvis svarer en ordregiver følgende til, om noget kunne have været gjort anderledes for at undgå annullationen: Ja og nej. Der var en forudgående dialog med stormøder med interesserede tilbudsgivere, hvor vi kunne afstemme behov og markedets kunnen. Tilbudsgiverne kunne høre, hvad det var, vi var på udkig efter og tanker herom. Da udbuddet så gik i gang fik vi stort set ingen spørgsmål til materialet, hvilket medførte, at vi ikke fik fejlrettet i løbet af udbudsperioden. Materialet havde været til kontrol hos bilkyndige inden det blev offentliggjort. Men kontrollen skulle jo nok have været bedre. 4.2 Principielt kan de fleste uønskede annullationer forbygges og forhindres Annullationer kan sjældent undgås eller afværges, umiddelbart inden de foretages. Og der foreligger i næsten alle tilfælde en ikke usaglig begrundelse, der i juridisk henseende muliggør annullationen for ordregiver. Det kan eksempelvis være, at ordregiver har begået en fejl i udbudsmaterialet, at der ikke er kommet nogen tilbud på opgaven, eller at samtlige modtagne tilbud er ukonditionsmæssige. Men den fejl eller mangel, der begrunder annullationen, er blevet begået på et tidspunkt i løbet af udbudsprocessen. Med mindre der er tale om et vindende kontrolbud, hvor annullationen er en ønsket del af proceduren. Derudover er det nødvendigt at arbejde med forebyggelse af annullationer i løbet af hele udbudsprocessen. I ordregivers tilfælde fra forberedelse af udbudsmateriale og fra udarbejdning af tilbud for tilbudsgivers vedkommende og indtil kontraktindgåelse. Annullationer skal således forhindres gennem det rette forarbejde af især ordregiver, men kan ikke forhindres, når først en fejl opdages senere i udbudsprocessen.

28 SIDE 28 KAPITEL 4 FOREBYGGELSE AF ANNULLATIONER Hvorvidt en annullation kan undgås, handler således i høj grad om, hvorvidt fejl og mangler bliver opdaget og korrigeret i opløbet til udbuddet i stedet for under udbudsprocessen. Fejl i udbudsmaterialet kan ofte tilskrives ordregiver, ligesom annullationer, der begrundes med ukonditionsmæssige eller ingen tilbud i nogle tilfælde også kan tilskrives ordregiver. Ukonditionsmæssige tilbud kan skyldes strenge krav fra ordregivers side, og hvis alle indkomne tilbud er ukonditionsmæssige, vil dette også kunne tilskrives ordregiver i højere grad end samtlige tilbudsgivere. Ligeledes kan en ordregiver med et vist markedskendskab have en formodning om, hvorvidt markedet kan honorere nogle særlige mindstekrav, og derved om et EU-udbud kan risikeres at skulle annulleres på grund af manglende eller ukonditionsmæssige tilbud. For tilbudsgivernes vedkommende er det afgørende at udarbejde tilbud, der lever op til mindstekrav i den udbudte opgave, og at leve op til alle formaliteter. Men så længe der er mere end én tilbudsgiver, der afgiver tilbud, vil ét ukonditionsmæssigt tilbud ikke nødvendigvis give anledning til en annullation, men blot til en afvisning af tilbuddet.

29 SIDE 29 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Kapitel 5 Konsekvenser ved annullationer af EU-udbud Dette kapitel har fokus på konsekvenser ved annullationer. Konsekvenserne tager oftest form af forsinkelser af opgaveløsningen og ekstra omkostninger hos ordregivere og tilbudsgivere. Fokus i kapitlets sidste del er på omkostninger ved annullationer, som viser sig svære at opgøre og at variere kraftigt mellem annullationer samt udfordringer ved at offentliggøre tilbudspriser inden et eventuelt genudbud. Data i kapitlet bygger på analysens spørgeskemaundersøgelse og casestudier. 5.1 Annullationer medfører ofte forsinkelser og ekstra omkostninger De konsekvenser, som ordregivere oplever i forlængelse af annullationer fremgår af tabel 5.1. Figur 5.1 Konsekvenser ved annullationer Løsningen af den udbudte opgave bliver forsinket 73% Vi får som ordregiver ekstra omkostninger 54% Tilbudsgiverne får ekstra omkostninger 43% Annullation bidrager til at skabe mistillid i markedet 21% Konkurrencen om vores efterfølgende udbud er mindre skarp 2% Annullationer af udbud har ikke nogen konsekvenser 14% Ved ikke 4% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Anm.: Der er tale om et spørgsmål med 7 lukkede svarmuligheder. Hver af de 381 ordregivere har haft mulighed for at angive op til tre svar og har i alt afgivet 808 svar.

30 SIDE 30 KAPITEL 5 KONSEKVENSER VED ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 5.1 viser, at de hyppigste konsekvenser er, at løsningen af den udbudte opgave bliver forsinket, samt at ordregivere og tilbudsgivere får ekstra omkostninger. Eksempelvis svarer en ordregiver følgende til, hvad den væsentligste konsekvens ved at annullere et EU- udbud er: Forøgede omkostninger for såvel ordregiver som tilbudsgiver. Eventuelle problemer i forhold til tidsfrist. I sidste ende genudbydes mange af de annullerede EU-udbud. Ifølge analysens spørgeskemaundersøgelse bliver mindst tre ud af fire annullationer senere genudbudt i sin oprindelige form eller i en delvist tilpasset form. At de fleste annullerede EU-udbud genudbydes kan skyldes, at behovet for at få løst en konkret opgave består på trods af annullationen. Det er med til at begrænse konsekvenserne ved annullationer, da både ordregivere og tilbudsgivere har mulighed for at genbruge nogle af deres materialer såsom udbudsmaterialer og tilbud i tilpasset form i genudbuddet. De ekstra omkostninger ved en annullation, der efterfølges af et genudbud, begrænser sig således til tilpasninger og justeringer af de materialer, som kan genbruges i genudbuddet. På samme måde som for spørgsmålene om årsager til og forebyggelse af annullationer i kapitel 3 og 4, er ordregiverne først blevet bedt om at svare på, hvad den væsentligste konsekvens er ved at annullere et udbud i et fritekstfelt. Hvad angår de tre hyppigst nævnte konsekvenser ved annullationer, er der en nogenlunde overensstemmelse mellem svarene i de to spørgsmål med forskellige spørgeteknikker. Dog har ordregiverne tendens til ikke at angive ekstra omkostninger hos tilbudsgivere, før end ordregiverne præsenteres for denne svarmulighed i spørgsmålet med lukkede svarmuligheder. Det kan tyde på, at annullationsomkostninger, som afholdes af tilbudsgiverne, tillægges mindre betydning af ordregiverne. Alle syv casestudier viser, i overensstemmelse med spørgeskemaundersøgelsen, at konsekvenser ved annullationer først og fremmest tager form af forsinkelser af opgaveløsningen og af ekstra omkostninger hos ordregiver og tilbudsgiver. 5.2 Annullationer giver sjældent anledning til mistillid i markedet En mindre andel af ordregiverne peger på, at annullationer medfører mistillid i markedet. Det vil sige, at annullationer kan medføre mistillid, men også at det er tilfældet i et fåtal af annullationer. I de fritekstfelter, som ordregiverne har svaret på inden spørgsmålet i figur 5.1, nævnes mistillid af meget få ordregivere. Casestudierne viser ligeledes, at annullationer kan give anledning til irritation blandt tilbudsgivere, men sjældent til mistillid til ordregiverne. I et enkelt casestudie bakker nogle tilbudsgivere ligefrem op om annullationen, da et tilpasset genudbud var et gensidigt ønske. Mistillid kan forstås som usikkerhed blandt tilbudsgivere over for ordregivere. Der kan være en opfattelse af, at ordregiver ikke tager højde for de omkostninger, som tilbudsgivere udsættes for under et EU-udbud. Eksempelvis tabte omkostninger til at udarbejde tilbud, når der annulleres på grund af ændrede behov. Der kan også være en usikkerhed omkring formålet med et eventuelt kontrolbud, og hvorvidt konkurrencen foregår på lige vilkår. 5.3 Omkostninger ved annullationer varierer kraftigt En annullation pådrager ordregiver såvel som tilbudsgivere en række omkostninger. Omkostningerne har kun i nogle af analysens syv casestudier været mulige at estimere, og omkostningerne varierer stærkt imellem de enkelte annullationer. Mens omkostningerne i nogle tilfælde har været små, har andre annullationer kostet adskillige hundredetusinde kroner. På grundlag af en række antagelser om to konkrete og ikke-generaliserbare annullationer af et it-udbud og af service af ventilationsanlæg, kan de totale omkostninger estimeres. Annullationen af itudbuddet beløber sig til omkring 0,3 mio. kr. eller cirka 2 pct. af opgavens estimerede kon-

31 SIDE 31 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD traktsum, mens annullationen vedrørende service af ventilationsanlæg har medført omkostninger for omkring 0,2 mio. kr. svarende til cirka 10 pct. af opgavens estimerede kontraktsum. Omkostningerne skal her forstås som de ekstraomkostninger, en annullation giver anledning til. Det kan eksempelvis være tid brugt på at foretage tilpasninger af udbudsmateriale og af tilbud samt orientering om annullation og efterfølgende dialog mellem ordregiver og tilbudsgivere. Det er kun i omkring hver femte annullation, hvor der ikke sker et genudbud, at alt arbejde i forbindelse med det annullerede EU-udbud kan opgøres som en annullationsomkostning. Ellers kan materialerne i varierende grad genbruges i genudbuddet. Det har været muligt at opnå estimater for omkostninger ved annullationer hos to ordregivere og fem tilbudsgivere, hvor der i samtlige tilfælde har været genudbud. Casestudiet af en annullation af et it-udbud hos Bygningsstyrelsen gav, på ordregiversiden, anledning til omkostninger i form af 200 timer eller 75 t.kr. 4 samt 70 konsulenttimer. Tilsvarende medførte en annullation af servicering af ventilationsanlæg hos Jysk Fællesindkøb arbejde på 50 timer. Hvis det antages, at en konsulenttime koster tusind kr., og at timeomkostningen hos Bygningsstyrelsen 5 er repræsentativ for Jysk fællesindkøb, kan der estimeres et omkostningsestimat for ordregiverne. I så fald kostede annullationerne 145 t.kr. for Bygningsstyrelsen og 56 t.kr. for Jysk Fællesindkøb. På tilbudsgiversiden angiver Brøndum at have brugt 65 timer eller 23 t.kr. 6 på en annullation om servicering af ventilationsanlæg hos Vejen Kommune. I forbindelse med den annullation brugte Wicotec tre ugers arbejde. Hvis det antages, at en arbejdsuge er på 37 timer, og at timeomkostningen hos Brøndum er repræsentativ for Wicotec, har sidstnævnte haft omkostninger på 39 t.kr. I forbindelse med Jysk Fællesindkøbs annullation brugte Viborg Rørteknik 30 arbejdstimer, hvilket igen med timeomkostningen fra Brøndum, kan estimeres til 11 t.kr. Derudover har IKT Knowhow, brugt 100 timer på Bygningsstyrelsens annullation. Hvis det igen antages, at timeomkostningen hos Brøndum er repræsentativ for IKT Knowhow, på trods af, at der er tale om en anden branche, løber omkostningerne op i 35 t.kr. I Bygningsstyrelsens annullation blev der foretaget nogle grundlæggende ændringer i udbudsmaterialet. Det bidrager til forholdsvis høje annullationsomkostninger. Til gengæld blev annullationen foretaget mellem prækvalifikationen og tilbudsfristen, hvilket betyder, at en del udbudsomkostninger endnu ikke har været afholdt, ligesom der er blevet gennemført et genudbud. Det har omvendt bidraget til at reducere annullationsomkostningerne. Ved Jysk Fællesindkøbs annullation skal det bemærkes, at tilbudsgiverne fandt kvaliteten af udbudsmaterialet utilfredsstillende, ligesom en tilbudsgiver oplyser at have forsøgt forgæves at få oplyst af ordregiver, på hvilke grundlag deres tilbud var blevet dømt ukonditionsmæssigt. Det bidrager til, at tilbudsgivers omkostninger i forbindelse med annullationen er uforholdsvis høje. På den anden side bidrager det, at der er blevet gennemført genudbud, til forholdsvis små omkostninger. Med ovenstående overvejelser om særlige karakteristika ved disse to konkrete annullationer in mente kan totale annullationsomkostninger estimeres. Datakvaliteten er bedre end for de kr. over 200 timer svarer til en omkostning på 375 kr./t. 5 Implicit timeomkostning for medarbejder hos Bygningsstyrelsen: kr./200 t. = 375 kr./t kr. over 65 timer svarer til en omkostning på 354 kr./t.

32 SIDE 32 KAPITEL 5 KONSEKVENSER VED ANNULLATIONER AF EU-UDBUD øvrige cases, eftersom der er estimater for omkostninger hos både ordregiver og én tilbudsgiver. På grundlag af ovenstående ræsonnement og antagelser viser tabel 5.1 de enkelte aktørers omkostninger i forbindelse med annullationer i casestudierne. Tabel 5.1 Omkostninger ved annullationer, tusinde kroner Annullationscase Ordregiver Tilbudsgivere Amgros N/A 0,27/ N/A Bygningsstyrelsen / N/A Greve Kommune N/A N/A Jysk Fællesindkøb 56 N/A /11 Miljøstyrelsen N/A N/A Vejdirektoratet N/A N/A / N/A Vejen Kommune N/A 23/39 Anm.: N/A angiver, at det ikke har været muligt for den pågældende case at estimere omkostningerne i forbindelse med annullationen. Det fremgår af tabel 5.1, at det i 7 ud af 20 interviews har været muligt at give et kvantitativt estimat for omkostningerne i forbindelse med en annullation. På ordregiversiden går omkostningerne fra omkring 56 til 145 t.kr. Tilbudsgiverne har cirka brugt mellem 270 kr. og 39 t.kr. på annullationerne. Tabel 5.1 giver ikke et tilstrækkeligt solidt datagrundlag til at kunne estimere de totale omkostninger for både ordregiver og tilbudsgivere i forbindelse med alle annullationerne. Det er således heller ikke muligt at generalisere estimaterne for omkostninger. På trods af ovenstående er tilbudsgivernes omkostninger til Bygningsstyrelsens og Jysk Fællesindkøbs annullationer skaleret op med antallet af tilbudsgivere. På den måde kan de totale omkostninger for disse to konkrete annullationer tilnærmelsesvist opgøres under antagelse af, at de to tilbudsgivere, der er opnået data om, er repræsentative. Omkostningerne ved Bygningsstyrelsens annullation, herunder hvilke data og antagelser, der indgår, kan ses af illustrationen i nedenstående figur 5.2.

33 SIDE 33 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 5.2 Oversigt over omkostninger ved Bygningsstyrelsens annullation Som det fremgår af figur 5.2 prækvalificerede Bygningsstyrelsen fem tilbudsgivere til sit EUudbud. En af disse tilbudsgivere havde omkostninger på 35 t.kr., og Bygningsstyrelsens havde selv omkostninger på 145 t.kr. Hvis det antages, at alle fem prækvalificerede tilbudsgivere havde samme omkostninger på 35 t.kr. ved annullationen, udgør den samlede omkostning ved Bygningsstyrelsens annullation således 320 t.kr. 7 Omkostningerne ved Jysk Fællesindkøbs annullation, herunder hvilke data og antagelser, der indgår, kan ses af illustrationen i nedenstående figur 5.3. Figur 5.3 Oversigt over omkostninger ved Jysk Fællesindkøbs annullation t.kr hos Bygningsstyrelsen + 5 prækvalificerede tilbudsgivere * 35 t.kr hos IKT Knowhow = 320 t.kr.

34 SIDE 34 KAPITEL 5 KONSEKVENSER VED ANNULLATIONER AF EU-UDBUD I figur 5.3 afspejles det, at Jysk fællesindkøb modtog 13 tilbud på sit EU-udbud. En af tilbudsgivernes omkostninger i forbindelse med annullationen var 11 t.kr., og Jysk Fællesindkøbs egne omkostninger var på 56 t.kr. Hvis det igen antages, at alle 13 tilbudsgivere har haft samme niveau for omkostninger som Viborg Rørteknik på 11 t.kr., kan den samlede omkostning ved annullationen opgøres til omkring 199 t.kr. 8 Estimatet for de totale omkostninger ved annullationerne skal tages med forbehold, da beregningerne er forbundet med betydelig usikkerhed. Niveauet for omkostninger til annullationerne skal også ses i forhold til de estimerede værdier af kontraktsummen på henholdsvis og 2 mio. kr. Det vil sige, at de totale annullationsomkostninger tilnærmelsesvist udgør 2 pct. af den estimerede kontraktsum i Bygningsstyrelsens annullation og 10 pct. i Jysk Fællesindkøbs annullation. 5.4 Offentliggørelse af priser før genudbud hæmmer konkurrencen I alle på nær én af analysens syv casestudier er de annullerede udbud senere blevet genudbudt. Annullationen uden genudbud er casestudiet af Greve Kommunes udbud på vej og parkområdet, hvor kommunen overgik til udbud med forhandling i stedet for. I mindst to af analysens fem resterende casestudier, hvor annullationerne er sket efter tilbudsfristen, er priserne på de modtagne tilbud blevet offentliggjort inden genudbuddet. Det vil sige, at tilbudsgivere, der byder på genudbuddet, har fuldt kendskab til afgivne priser i det oprindelige udbud. Det fulde overblik over tidligere priser blandt tilbudsgivere kan hæmme konkurrencesituationen og de priser, der afgives i forbindelse med genudbuddet. Det skyldes, at usikkerhed omkring prisniveau fra tilbudsgivers synspunkt mindskes, hvilket igen kan resultere i højere priser i genudbuddet. Ordregivere kan derfor med fordel undlade at offentliggøre priser på tilbud inden genudbud t.kr. hos Jysk Fællesindkøb + 13 tilbud * 11 t.kr. hos Viborg Rørteknik = 199 t.kr.

35 SIDE 35 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Kapitel 6 Initiativer til at begrænse omfanget af annullationer Dette kapitel præsenterer ordregivernes ønsker til initiativer, som de mener kan bidrage til at begrænse omfanget af annullationer af EU-udbud. Ordregiverne peger især på øget dialog med markedet, mere fleksible udbudsregler og bedre forberedelse som initiativer, der kan begrænse omfanget af annullationer. Data i kapitlet er fra analysens spørgeskemaundersøgelse. Initiativer til at begrænse omfanget af annullationer skal sigte mod at forebygge årsager til annullationer og ikke på at begrænse ordregivers muligheder for at annullere udbud. Kun på den måde kan man sikre sig, at positive effekter ved færre annullationer ikke overskygges af andre utilsigtede og negative konsekvenser, såsom færre udbud i det hele taget. 6.1 Mere dialog kan begrænse omfanget af annullationer I analysens spørgeskemaundersøgelse er ordregiverne blevet bedt om at angive, hvilke initiativer de kunne ønske sig iværksat med henblik på at begrænse omfanget af annullationer. 139 ud af spørgeskemaundersøgelsens 381 ordregivere har bidraget med initiativer i et fritekstfelt, som er blevet kodet til de seks kategorier, der kan ses i nedenstående figur 6.1.

36 SIDE 36 KAPITEL 6 INITIATIVER TIL AT BEGRÆNSE OMFANGET AF ANNULLATIONER Figur 6.1 Initiativer til at begrænse omfanget af annullationer Øget (mulighed for) dialog med markedet 11% Mere fleksible/mindre restriktive udbudsregler 8% Bedre forberedelse og kompetencer hos ordregiver 5% Vejledning til tilbudsgivere udi udbudsreglerne 1% Ved ikke 7% Andet 4% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% Anm.: 139 ordregiveres svar i fritekstfelter er blevet kodet og kan repræsenteres ved ovenstående seks kategorier. Under kategorien andet findes besvarelser, der enten ikke kan samles i kategorier eller ikke forholder sig til spørgsmålet. Figur 6.1 viser, at det initiativ, som nævnes af flest, eller 11 pct. af ordregiverne, handler om dialog. Enten om mere dialog eller øget mulighed for dialog med markedets potentielle tilbudsgivere. Dialog mellem ordregiver og potentielle tilbudsgivere skal sikre, at fejl i udbudsmaterialer kan rettes inden offentliggørelse, blandt andet for at tilbudsgivere har et godt overblik over, hvad der ønskes indkøbt, og hvordan et tilbud vil blive evalueret. Derudover peger 8 pct. af ordregiverne på, at mere fleksible eller mindre restriktive udbudsregler kan bidrage til at mindske omfanget af annullationer. Det skal ses i lyset af, at udbudsreglerne opleves som komplicerede, og udbudsområdet som juridisk udfordrende. Det betyder, at nogle ordregivere tilrettelægger sine EU-udbud med henblik på at undgå klagesager. Eksempelvis svarer en ordregiver i spørgeskemaundersøgelsen følgende: Mange udbud annulleres pga. trussel om klage til Klagenævnet for Udbud. Udbyder [ordregiver] bliver ofte usikker på, om der kan være risiko for, at man vil kunne tabe en sag i klagenævnet, da historikken viser, at klagenævnet ofte dømmer på en nidkær baggrund, og til tider har svært ved at forstå de mere komplekse udbud. Usikkerhed får udbyder til at annullere udbuddet, da det er væsentligt mindre ressourcekrævende, end at skulle igennem en klagesag, uanset om man er helt sikker i sin sag, og der ikke er tvivl om, at man vil vinde sagen, så er det stadig at foretrække at annullere, således man både sparer meget tid, men særligt omkostninger til juridisk hjælp mm., da disse omkostninger sjældent dækkes af klageren.

37 SIDE 37 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Kapitel 7 Adgang til annullationer efter udbudsreglerne Dette kapitel beskæftiger sig med ordregiveres adgang til at annullere udbud efter udbudsreglerne. Udbudsreglerne giver som udgangspunkt altid ordregivere mulighed for at annullere et udbud. Udbudsreglerne indeholder ikke en kontraheringspligt. Det vil sige, at reglerne ikke forpligter en ordregiver til at indgå kontrakt i forlængelse af et udbud. Annullationer skal dog ske med en ikke usaglig begrundelse. De forhold, som en annullation begrundes i, må ikke stride mod EU-traktatens grundlæggende principper om de fri bevægeligheder og de principper, der følger heraf, herunder navnlig ligebehandlingsprincippet, gennemsigtighedsprincippet og forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. 7.1 Udbud kan annulleres med begrundelser, der ikke er usaglige Der kan være mange grunde til, at ordregiver ønsker at annullere et udbud. Det fremgår blandt andet af analysens kapitel 3, hvor årsager til annullationer behandles. Eksempler på begrundelser i domme fra Klagenævnet for Udbud og EU-domstolen kan ses i boks 7.1. Boks 7.1 Begrundelser for annullationer i kendelser»»»»»»» Ordregiver har begået væsentlige procedurefejl, eksempelvis angivet uoverensstemmende krav i udbudsbekendtgørelsen og udbudsbetingelserne, jævnfør Klagenævnet for Udbud af 15. januar 2009 Ordregiver bliver opmærksom på, at et eller flere krav i udbudsmaterialet er uhensigtsmæssige. Ordregiver kan eksempelvis have angivet mindstekrav, som er unødvendige, og som til skade for konkurrencen kan have afholdt potentielle tilbudsgivere fra at deltage. Omvendt kan ordregiver have glemt at stille nødvendige mindstekrav, hvilket gør de indkomne tilbud uegnede, jævnfør Klagenævnet for Udbud af 12. december 2011 Kravsspecifikationerne er ikke udarbejdet tilstrækkeligt klart, hvilket resulterer i uensartede og ikke-sammenlignelige tilbud, jævnfør Klagenævnet for Udbud af 15. januar 2009 og af 10. juni 2011 Ordregiver modtager ikke et tilstrækkeligt antal ansøgninger eller tilbud til at sikre en effektiv konkurrence om kontrakten, jævnfør Klagenævnet for Udbud af 9. maj 2011 og EUdomstolens dom af 16. september 1999 i sag C-27/98 De indkomne tilbud overskrider ordregivers budgetmæssige ramme, eksempelvis, jævnfør Klagenævnet for Udbud af 30. august 2006 Ordregiver bliver under udbudsprocessen eksempelvis på baggrund af de modtagne ikkekonditionsmæssige tilbud opmærksom på, at der findes en mere hensigtsmæssig måde at løse den udbudte opgave på, jævnfør EU-domstolens dom af 16. oktober 2003 i sag C- 244/02 Kauppatalo Hansel Oy Ordregiver bliver opmærksom på, at der kan opnås et mere fordelagtigt resultat ved at gennemføre udbudsprocessen med et andet tildelingskriterium eller med andre underkriterier, jævnfør EU-domstolens dom af 16. oktober 2003 i sag C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy

38 SIDE 38 KAPITEL 7 ADGANG TIL ANNULLATIONER EFTER UDBUDSREGLERNE» Ordregiver er usikker på, om udbudsreglerne er overtrådt og annullerer for at afværge en klagesag, jævnfør Klagenævnet for Udbud af 15. januar 2009 Begrundelserne i boks 7.1 er ikke-udtømmende. Der kan således godt være andre begrundelser for at annullere, der ikke er usaglige. Derudover er annullationsbegrundelserne i boks 7.1 ikke nødvendigvis udtryk for, at ordregiver lovligt kan annullere et udbud. En oversigt over Klagenævnet for Udbuds praksis vedrørende annullationer siden 1996 fremgår af datarapportens bilag Ordregivere har bred adgang til at annullere Hverken EU s udbudsdirektiv eller den danske tilbudslov indeholder udtrykkelige regler om ordregivers adgang til at annullere udbud. At ordregiver har ret til at annullere et udbud følger forudsætningsvis af udbudsdirektivets artikel 41, stk. 1, håndhævelseslovens 2, stk. 1, tilbudslovens 14, stk. 1 og tilbudslovens 15d, stk. 2, der alle pålægger ordregiver en underretnings- og begrundelsespligt ved annullation af udbud. Underretnings- og begrundelsespligten har til formål at sikre gennemsigtighed omkring ordregivers beslutning om at annullere et udbud. At ordregiver er underlagt en begrundelsespligt, indebærer desuden forudsætningsvis, at ordregivers beslutning om annullation kan være i strid med udbudsreglerne altså at en begrundelse for annullation kan være usaglig. Udstrækningen af ordregivers adgang til at annullere et udbud kan imidlertid ikke udledes heraf. Den følger af retspraksis, som der er gengivet tre eksempler på herunder. Dom af 16. september 1999 i sag C-27/98, Metalmeccanica Fracasso Sagen vedrørte, hvorvidt ordregiver efter det daværende bygge- og anlægsdirektiv kunne annullere et udbud med den begrundelse, at ordregiver kun havde modtaget ét konditionsmæssigt tilbud. EU-domstolen konstaterede i sagen, at en sådan annullation under hensynet til at sikre en effektiv konkurrence ikke var i strid med udbudsreglerne, og at ordregivers beføjelse til at undlade at indgå kontrakt ikke er betinget af, at der foreligger vægtige grunde eller undtagelsestilfælde, jævnfør præmis 25: Følgelig er den ordregivende myndigheds beføjelse til at undlade at tildele en kontrakt, som har været udbudt, eller til at gøre udbudsprocessen om hvilken beføjelse direktiv 93/37 stiltiende anerkender ikke efter direktivet gjort betinget af, at der foreligger vægtige grunde eller undtagelsestilfælde. Dom af 18. juni 2002 i sag C-92/00, Hospital Ingenieure Sagen vedrørte adgang til annullation efter det tidligere tjenesteydelsesdirektiv. Ordregiver blev efter udbuddets iværksættelse klar over, at der alligevel ikke var behov for et udbud, hvorfor ordregiver annullerede udbuddet. I sagen gentog EU-domstolen, at ordregivers beføjelse til at undlade at indgå kontrakt ikke er betinget af, at der foreligger vægtige grunde eller undtagelsestilfælde. EU-domstolen udtalte videre, at ordregivers annullationsadgang er begrænset af EU-rettens grundlæggende principper, jævnfør præmis 42: Selv om direktiv 92/50 ikke indeholder særlige bestemmelser vedrørende de materielle eller formelle betingelser for en beslutning om at tilbagekalde et udbud, bortset fra at denne skal begrundes, er en sådan beslutning dog undergivet fællesskabsrettens grundlæggende principper, navnlig EF-traktatens principper vedrørende etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.

39 SIDE 39 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD At ordregivers begrundelse for annullation af udbud ikke må stride mod traktatens grundlæggende principper, har EU-domstolen gentaget i dom af 16. oktober 2003 i sag C- 244/02, Kauppatalo Hansel Oy. Ifølge praksis fra EU-domstolen er ordregivers adgang til at annullere et EU-udbud således ikke begrænset til undtagelsestilfælde eller til, at der foreligger vægtige grunde for beslutningen. Det er imidlertid et krav, at annullationen kan begrundes, og at de forhold, annullationen begrundes i, ikke strider mod traktatens grundlæggende principper om de fri bevægeligheder og de principper, der kan udledes heraf, herunder ligebehandlingsprincippet, gennemsigtighedsprincippet og princippet om ikke-forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Heraf følger blandt andet, at ordregiver ikke må annullere et udbud alene med den begrundelse, at ordregiver ikke ønsker at indgå kontrakt med den vindende tilbudsgiver. Klagenævnet for Udbud har tidligere anlagt et krav om saglig begrundelse for annullation af udbud. Kun annullationer, der kunne begrundes i saglige hensyn, var derfor lovlige. Med Højesterets udtalelse i dom af 15. maj 2009 ISS Facility Services m.fl. mod Silkeborg Kommune (sag 185/2009, 2. afdeling) kan et krav om saglig begrundelse imidlertid ikke længere anses for at bestå, som det fremgår af nedenstående. Højesterets dom af 15. maj 2009, ISS Facility Services m.fl. mod Silkeborg Kommune (sag 185/2009, 2. afdeling) Sagen vedrørte, hvorvidt Silkeborg Kommune var berettiget til at annullere et udbud af skolerengøring og i stedet vælge at fortsætte med at udføre opgaven selv. Højesteret udtalte i sagen følgende: Såvel ved udbud efter EU-reglerne som ved udbud efter danske regler må en udbydende myndighed, hvis ikke andet følger af udbudsbetingelserne eller af omstændighederne i øvrigt, som udgangspunkt anses for berettiget til at annullere udbuddet, således at ingen af de afgivne tilbud antages. En annullation må dog ikke forfølge et formål, som er i strid med det udbudsretlige ligebehandlingsprincip, eller som i øvrigt må anses for usagligt. Foruden et krav om, at begrundelsen for annullation ikke må stride mod traktatens principper, gælder således et krav om, at ordregivers beslutning ikke må forfølge et usagligt formål. Kravet om, at begrundelsen ikke må være usaglig, kan betragtes som et udslag af, at offentlige myndigheder også i forbindelse med udbud af offentlige kontrakter er underlagt det offentligretlige grundprincip om saglig forvaltning.

40 SIDE 40 BILAG 1 ANALYSETILGANG OG DATAINDSAMLING Bilag 1 Analysetilgang og dataindsamling Denne analyse er udarbejdet af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde på grundlag af data indsamlet af Rambøll Management Consulting (Rambøll). Analysens bilag 1 præsenterer tilgang til analysen og indsamling af analysens datagrundlag. Data, som Rambøll har indsamlet, består af en kortlægning af samtlige annullerede EU-udbud i 2012 og 2013, en spørgeskemaundersøgelse til samtlige ordregivere, der har annulleret mindst ét udbud i 2012 og 2013, samt dybdegående studier af syv konkrete annullationer. Derudover er der anvendt en opgørelse over samtlige offentliggjorte EU-udbud i perioden , praksis fra Klagenævnet for Udbud og EU-domstolen samt EU s udbudsdatabase, TED. Bilag 1 fungerer også som et letlæseligt supplement og tillæg til det af Rambøll udarbejdede metodeappendiks, der fremgår af datarapportens kapitel 3. Rambølls metodeappendiks giver en detaljeret og teknisk gennemgang af metode, dataindsamling og databearbejdning. 8.1 Analysetilgang og hypoteseudvikling Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde ønsker med denne analyse at skabe ny og systematisk viden om annullationer af EU-udbud i Danmark. Dette gennemføres ved at kortlægge omfanget af annullationer af EU-udbud samt undersøge årsager til - og konsekvenser af - annullationer. Herunder hvordan annullationer kan forebygges og hvilke initiativer, der kan tages for at nedbringe andelen af EU-udbud, der annulleres. Hypoteser om årsager til annullationer De hypoteser, der har udgjort grundlaget for dataindsamling til analysen, har taget udgangspunkt i eksisterende viden hos Rambøll og Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes sekretariat, en række eksplorative interviews og kendelser fra Klagenævner for Udbud. En oversigt over hypoteser om årsager til annullationer af udbud, som den så ud inden igangsættelse af dataindsamlingen, fremgår af nedenstående tabel 8.1. Tabel 8.1 Hypoteser om årsager til annullationer forud for dataindsamling Årsager med ikke usaglige begrundelser og med afsæt i interne forhold Væsentlige fejl i udbudsmaterialet Ordregivers overtrædelse af udbudsdirektivet i forbindelse med udbuddet Væsentlige fejl i proceduren i øvrigt Den offentlige myndighed kan udføre opgaven bedre og billigere selv Der er ikke (længere) bevilling til at indgå kontrakt Ordregiveren finder ikke nogen af tilbuddene tilfredsstillende Den udbudte løsning er ikke den mest hensigtsmæssige

41 SIDE 41 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Årsager med ikke usaglige begrundelser, der ligger uden for ordregivers kontrolrum Ingen af tilbuddene er antagelige eller konditionsmæssige Antallet af tilbud er ikke højt nok til at sikre tilstrækkelig konkurrence Størstedelen af tilbuddene indeholder forbehold Årsager med andre ikke usaglige begrundelser Bortfaldet behov Tilbudte priser er ikke udtryk for reel konkurrence Sagligt behov for ændringer i udbudsmaterialet Accept af tilbuddet medfører, at ordregiver vil blive påført en række yderligere omkostninger, som der ikke kan tages hensyn til ved vurderingen Årsager med usaglige begrundelser Ordregiver ønsker en bestemt leverandør Ordregiver ønsker at undgå en bestemt leverandør Ordregiver ønsker et bestemt tilbud Ordregiver har kun modtaget konditionsmæssige tilbud fra udenlandske tilbudsgivere Indsamlingen af data vedrørende årsager til annullationer er igangsat på baggrund af data i tabel 8.1 og er sidenhen løbende blevet tilpasset i overensstemmelse med indsamling af ny data. Hypoteser om konsekvenser ved annullationer Ligesom for årsager, har hypoteser om konsekvenser ved annullationer taget udgangspunkt i erfaring og eksisterende viden hos Rambøll og Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes sekretariat samt en række eksplorative interviews. Hypoteserne fremgår af tabel 8.2 Tabel 8.2 Hypoteser om konsekvenser ved annullationer forud for dataindsamling Ekstra udbudsomkostninger Mindre skarp konkurrence Manglende engagement og kvalitet fra tilbudsgivere Mistillid til ordregivere blandt tilbudsgivere Dårligere udbudskultur Økonomiske tab hos ordregivere og tilbudsgivere

42 SIDE 42 BILAG 1 ANALYSETILGANG OG DATAINDSAMLING Også her, som for årsager til annullationer, er hypoteserne om konsekvenser ved annullationer løbende blevet tilpasset i overensstemmelse med den indsamlede data. Overordnet set kan processen fra udvikling af hypoteser om annullationer til resultater illustreres ved nedenstående figur 8.1. Figur 8.1 Sammenhæng mellem hypoteser og resultater Figur 8.1 viser processen for analysen, fra de kilder, der har dannet grundlag for hypoteserne, til resultater på grundlag af disse. I processen har der været feedback af ny viden fra casestudierne over til hypoteserne, der har givet anledning til løbende revision af hypoteserne i overensstemmelse med den nye viden. Udformningen af spørgeskemaet er således sket på grundlag af hypoteser om annullationer, der er kvalitetssikret gennem casestudierne. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har ikke kendskab til tidligere rapporter, analyser eller forskningslitteratur om annullationer af EU-udbud. Derfor bygger hypoteserne udelukkende på forberedelse, erfaring og eksisterende viden. Hypotesen for kronologien og kausalitetssammenhængen for en annullation fremgår af figur 8.2. Figur 8.2 Proces for annullation

43 SIDE 43 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 8.2 viser, at hypotesen omkring processen for annullationer er, at de finder sted enten, fordi der er begået en fejl hos ordregiver eller tilbudsgiverne, at der er en konkurrencemæssig udfordring, eller at der er tale om et vindende kontrolbud. Årsager til annullationer kan tage form af en lang række forskellige fejl eller misforståelser, men handler ofte om eksempelvis fejl i udbudsmaterialet eller ukonditionsmæssige tilbud. Disse fejl kan forbygges gennem grundighed og erfaring fra ordregivere og tilbudsgivere. Andre årsager til annullationer kan være sværere at forebygge, eksempelvis tilfælde som at ordregiver ikke modtager tilbud. Ofte vil ordregiver dog også i dette tilfælde have indflydelse på antallet af modtagne tilbud gennem formulering af udbudsmateriale og kendskab til markedet. Figur 8.2 tydeliggør, at annullationsårsager kan opstå tidligt i en udbudsproces, eventuelt inden offentliggørelse, eksempelvis ved at udbudsmaterialet er uklart eller mangler centrale oplysninger. Men hvis der ikke fejlrettes før offentliggørelse af udbudsmaterialet, bliver en annullation nødvendig senere i processen, der har konsekvenser for ordregiver og tilbudsgivere. Der er således ikke altid mulighed for at undgå en annullation, når først en fejl er opdaget, og derfor vil det ofte have mest effekt at forebygge annullationer inden offentliggørelse af udbudsmaterialet, eksempelvis via dialog. Dog kan en annullation give anledning til læringspunkter for især ordregivere, således at kommende udbud kan blive forbedret og annullationer undgås gennem forebyggelse, grundighed og erfaringsopbygning. 8.2 Kortlægning, casestudier og spørgeskemaundersøgelse Datagrundlaget for denne analyse består hovedsageligt af tre dele: En kortlægning af samtlige annullerede udbud i 2012 og 2013, casestudier af syv annullationer og en spørgeskemaundersøgelse rettet til samtlige ordregivere, der har annulleret mindst ét EU-udbud i 2012 og Derudover er der anvendt en opgørelse over samtlige offentliggjorte EU-udbud i perioden , praksis fra Klagenævnet for Udbud og EU-domstolen samt EU s udbudsdatabase, TED. Datagrundlaget har således både kvalitative og kvantitative elementer. Mens de kvalitative casestudier tilvejebringer dybdegående viden om syv konkrete annullationer, uddrager kortlægningerne og spørgeskemaundersøgelsen nøgleinformationer om henholdsvis samtlige og en høj andel af periodens annullationer. Denne blandede metodiske tilgang giver et solidt datagrundlag, der belyser det generelle billede af annullationer, men samtidig også har øje for nuancer og detaljer. Kortlægning af annullationer af EU-udbud Rambøll har gennemført en kortlægning af samtlige annullationer af EU-udbud i perioden Kortlægningen er gennemført ved hjælp af EU s elektroniske udbudsdatabase, TED. Rambøll har identificeret 878 udbudsbekendtgørelser med en supplerende bemærkning om uafsluttet procedure, hvilket vil sige, at udbuddet er blevet annulleret. Kortlægningen er grundlaget for den kreds af annullationskontaktpersoner, som analysens spørgeskemaundersøgelse er blevet sendt ud til. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes sekretariat har suppleret kortlægningen af annullationer af EU-udbud med en kortlægning af samtlige offentliggjorte EU-udbud i 2012 og Til brug for analysen er der gennemført både en detaljeret kortlægning af annullationer af Rambøll og en opgørelse af antallet af annullationer af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde. Der er en mindre forskel mellem kortlægningen og opgørelsen hvad angår det totale antal annullationer. Mens der i Rambølls kortlægning optræder 878 observationer, så er det tilsvarende tal 885 i Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes opgørelse. Forskellen skyldes, at Rambøll har opgjort antallet af annullationsrespondenter, for hvilke de samme annullationer kan

44 SIDE 44 BILAG 1 ANALYSETILGANG OG DATAINDSAMLING optræde flere gange. Dette er der ikke taget højde for i Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes opgørelse. Det giver en forskel på syv observationer eller 0,8 pct. Syv casestudier af konkrete annullationer Casestudierne består af en interviewrække med ordregiver og tilbudsgivere omkring syv konkrete annullationer. Casestudierne er gennemført af Rambøll, der som udgangspunkt har interviewet den annullerende ordregiver samt to tilbudsgivere. Hvor det har været muligt, er der gennemført interviews den tilbudsgiver, der har fået tildelt opgaven, og én, der er blevet forbigået. Rambøll har i alt gennemført 20 interview, hvoraf Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes sekretariat har været repræsenteret ved otte. Interviewene har dels været personlige interviews, dels telefoninterviews. De syv konkrete annullationer, der har dannet grundlag for casestudierne, fremgår af tabel 8.3. Tabel 8.3 Casestudier om annullationer Ordregiver Udbud Opgavetype Annullationsårsag Amgros Indkøb af lægemidler Vareindkøb Ukonditionsmæssige tilbud Bygningsstyrelsen It-tjenester: Rådgivning, programudvikling, internet og support Tjenesteydelse Ændrede behov Greve Kommune Vejvedligeholdelse Tjenesteydelse Fejl i udbudsmaterialet Jysk Fællesindkøb (Mariagerfjord Kommune) Miljøstyrelsen Vejdirektoratet Vejen Kommune Arbejde i forbindelse med ventilationsanlæg Tjenesteydelse Virksomhed i forbindelse med administration Tjenesteydelse Materialer til bygge- og anlægsarbejder og hermed beslægtede varer Vareindkøb Installation af ventilations- og klimaanlæg Vareindkøb Ukonditionsmæssige tilbud/manglende konkurrence Fejl i udbudsmaterialet Ukonditionsmæssige tilbud Manglende konkurrence, ukonditionsmæssige tilbud, fejl i udbudsmaterialet Der er med udvælgelsen af cases søgt efter en spredning over ordregivertype, opgavetype og annullationsårsager, således at en vis repræsentativitet opnås. De valgte cases giver mulighed for sammenligninger over opgavetype, annullationsårsager og indholdet af det udbudte. De 20 interviews er gennemført med udgangspunkt i interviewguides til ordregivere og tilbudsgivere, der er udarbejdet af Rambøll og godkendt af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes sekretariatet inden brug. Interviewguiderne er tilpasset i løbet af interviewrækken i overensstemmelse med den nye viden, som de gennemførte interviews har givet anledning til. Interviewguiderne har haft til formål at afdække konkrete hændelsesforløb omkring de enkelte annullationer. Et antal interviews er blevet gennemført forud for udsendelse af spørgeskemaundersøgelsen. Det er sket med henblik på at kvalificere spørgeskemaet mest muligt med viden indsamlet fra interviews. Interviewrækken har således været en del af analyseprocessen, der har peget frem mod, og været med til at kvalitetssikre spørgeskemaundersøgelsen. Spørgeskemaundersøgelse til ordregivere Analysens spørgeskemaundersøgelse er udviklet i et samarbejde mellem Rambøll og Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes sekretariat. Undersøgelsen bygger både på de ovenfor nævnte hypoteser om annullationer og den viden, der er indsamlet til interviews i forbindelse med de casestudier, der er gennemført forud for udsendelse af spørgeskemaet. Spørgeskemaundersøgelsens spørgsmål og svarfordelinger fremgår af datarapportens metodeappendiks afsnit 2.10.

45 SIDE 45 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Spørgeskemaet har været udsendt til samtlige kontaktpersoner til de annullationer, som er identificeret i kortlægningen af annullationer. På den måde er de relevante videnspersoner blevet kontaktet med henblik på besvarelse af spørgeskemaet, og en række fakta om annullationerne har været kendt forud for udsendelse af spørgeskemaet. Spørgeskemaundersøgelsen har bygget videre på data fra kortlægningen, hvilket har bidraget til at holde spørgeskemaet kort og afgrænset med 19 spørgsmål. Spørgeskemaets svarprocent er på 63 pct. med 381 besvarelser ud af 607 mulige. En totalundersøgelse af annullationer af EU-udbud med en svarprocent på 63 pct. giver et solidt datagrundlag, der kan bruges til at drage håndfaste konklusioner. På flere punkter er der god overensstemmelse mellem kortlægningen som helhed og de 63 pct., der har svaret på spørgeskemaet. Hvad angår opgavetype og region er det derimod ikke tilfældet. Der er eksempelvis en underrepræsentation af besvarelser om bygge- og anlægsprojekter og besvarelser fra ordregivere i Region Hovedstaden. Derfor er data korrigeret således, at der i spørgeskemaresultaterne er renset for den skævhed, der ellers ville være i resultaterne. Afrapportering af indsamlet data Det af Rambøll indsamlede data er afrapporteret til Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes sekretariat i en datarapport, som danner grundlaget for denne analyse. Her finder den interesserede læser en mere udførlig gennemgang af dataindsamling og databearbejdning. Datarapportens kapitel 2 indeholder en afrapportering af data, mens et metodeappendiks fremgår af datarapportens kapitel Afgrænsning af analysen Denne analyse beskæftiger sig med annullationer af EU-udbud i perioden Afgrænsningen til EU-udbud betyder, at analysen ikke beskæftiger sig med mindre danske udbud, som udelukkende er annonceret på udbud.dk. Dette skyldes, at der, udover hvad angår offentliggørelse af udbudsmaterialer, ikke eksisterer systematisk data og statistik om mindre danske udbud, og herunder om annullationer. Data til denne analyse er trukket fra EU s elektroniske udbudsdatabase, TED, der indeholder en lang række informationer om EU-udbud. Alle udbud med kontraktsummer, som ordregiver har skønnet til at overstige bestemte tærskelværdier, er EU-udbud. Afgrænsningen af annullationer skal forstås på den måde, at annullationen skal finde sted mellem offentliggørelse af udbudsbekendtgørelse og indgåelse af kontrakt. En ordregiver kan afbryde et udbud efter forberedelse og eventuelt inddragelse af potentielle tilbudsgivere, men så længe udbuddet ikke er blevet offentliggjort, er der ikke tale om en annullation. Efter udbudsprocessen, når ordregiver har indgået kontrakt med en tilbudsgiver, er der heller ikke længere tale om annullation, men om en ophævelse af kontrakten. Derfor kan annullationer af udbud kun finde sted mellem offentliggørelse og kontraktindgåelse. Analysen er generelt afgrænset til perioden , mens særlige informationer trukket fra EU s elektroniske udbudsdatabase, TED, dækker en periode fra 2009 til Perioden er valgt med henblik på ikke at gå længere tilbage i tiden, end at de involverede parter har annullationerne præsent i hukommelsen. Dette hensyn er afvejet over for, at perioden er lang nok til, at data er repræsentative, så særlige begivenheder og afvigelser er neutraliseret og udjævnet.

46 SIDE 46 BILAG 2 SPØRGETEKNIK I ANALYSENS SPØRGESKEMAUNDERSØGELSE Bilag 2 Spørgeteknik i analysens spørgeskemaundersøgelse I kapitlerne 3, 4 og 5 gennemgås resultater om årsager, forebyggelse og konsekvenser ved annullationer. I de tre kapitler henviser ordregivernes svar til spørgsmål i spørgeskemaundersøgelsen med en række lukkede svarmuligheder. Spørgeskemaundersøgelsens ordregivere er imidlertid blevet spurgt til årsager, forebyggelse og konsekvenser ved annullationer to gange og med forskellige spørgeteknikker. Hvad angår årsager, forebyggelse og konsekvenser, er ordregiverne først blevet spurgt åbent med mulighed for at svare i et fritekstfelt. Denne spørgeteknik har til hensigt at kaste lys over ordregivernes første indskydelser eller mest centrale bud på årsager, forebyggelse og konsekvenser. Dernæst er ordregiverne blevet mødt af endnu et spørgsmål om samme emne, men med en række lukkede svarmuligheder i stedet for et fritekstfelt. Disse svarmuligheder fremgår i analysen af figur 3.1, 4.1 og 5.1. De tre figurer er gengivet i nærværende bilag 2, hvor svarfordelinger fra både fritekstfelter og lukkede svarmuligheder fremgår. Fritekstfelterne er blevet kodet og kategoriseret i overensstemmelse med de svarmuligheder, som ordregiverne er blevet mødt af i det efterfølgende spørgsmål med lukkede svarmuligheder. Nogle fritekstbesvarelser har indeholdt budskaber, som ikke kunne repræsenteres af de efterfølgende lukkede svarmuligheder. Disse budskaber fremgår nederst af figurerne 9.1, 9.2 og 9.3. I disse tre figurer repræsenteres besvarelser fra de åbne spørgsmål i fritekstfelter med lysegrøn, mens besvarelser fra spørgsmål med en række lukkede svarmuligheder fremgår med mørkegrøn. Generelt er der for spørgsmålene om både årsager og konsekvenser god overensstemmelse mellem det, som ordregiverne angiver i fritekstfelterne, og det, de efterfølgende afkrydser af lukkede svarmuligheder. Det vil for det første sige, at de lukkede svarmuligheder, som ordregiverne er blevet præsenteret for, er fyldestgørende eller nær udtømmende. For det andet viser det, at ordregivernes svar ikke afhænger af måden hvorpå spørgsmålet bliver stillet. Undtagelsen herfra er spørgsmålet om forebyggelse af annullationer. Ikke fordi de lukkede svarmuligheder har vist sig utilstrækkelige, men fordi ordregivernes svar afhænger af måden spørgsmålet bliver stillet på. Ordregiverne er mere selvkritiske, når de spørges åbent med et fritekstfelt, end når de præsenteres for en række lukkede svarmuligheder. Det bemærkes, at svarfordelingernes procentsatser i dette bilag adskiller sig fra analysens øvrige kapitler. Det skyldes et hensyn om at kunne sammenligne besvarelser fra to forskellige spørgsmål med henholdsvis fritekstfelter og lukkede svarmuligheder. Summen af ordregivernes svar i de enkelte spørgsmål er i dette bilag blevet normaliseret og summerer til 100 pct. I figurerne 3.1, 4.1 og 5.1 henviser procentsatser til, hvor stor en andel af ordregiverne der har angivet et bestemt svar. Og eftersom hver ordregiver har kunnet afgive op til tre svar, summerer procentsatserne i analysens øvrige kapitler til mere end 100 pct. 9.1 Årsager til annullationer I nedenstående figur 9.1 fremgår ordregivernes besvarelser på et åbent spørgsmål med besvarelse i et fritekst felt og på et spørgsmål med 16 lukkede svarmuligheder om årsager til annullationer.

47 SIDE 47 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 9.1 Årsager til annullation, pct. af besvarelser Der var fejl i vores udbudsmateriale 20% 23% Ingen af tilbuddene var konditionsmæssige 18% 23% Der var for lidt konkurrence om opgaven Vi fik behov for at foretage ændringer i opgaven efter offentliggørelse af udbudsmaterialet 10% 14% 13% 13% Priserne på de modtagne tilbud var for høje 4% 6% Vi havde overtrådt udbudsreglerne Vi fandt ikke nogen af tilbuddene tilfredsstillende Vores behov for at få løst den udbudte opgave var bortfaldet 0% 0% 0% 2% 3% 4% Vi modtog slet ikke nogen tilbud Vi havde ikke (længere) bevilling til at indgå kontrakt Vi havde afgivet et kontrolbud, som var det økonomisk mest fordelagtige Vores kontrolberegning viste, at det var økonomisk mest fordelagtigt at løse opgaven selv Der blev ikke afgivet tilbud på alle delkontrakter Vi ønskede en bestemt leverandør 1% 2% 2% 2% 2% 1% 0% 1% 0% 1% 0% 0% Ingen af de ovenstående årsager var afgørende for vores annullation/andet 9% 11% Ved ikke 3% 4% Uegnet eller fejlbehæftet evalueringsmodel Klage eller frygt for klagesag Fejl i tildelingsprocedure Procedurefejl fra ordregiver 1% 0% 0% 1% 0% 0% 3% 3% 0% 5% 10% 15% 20% 25% Kodede fritekstbesvarelser (Spg. 9) Spørgsmål med lukkede svarmuligheder (Spg. 10) Anm. 1: De fire nederste annullationsårsager i figuren er angivet i fritekstfelter i spørgsmål 9, men har ikke været svarmuligheder i spg. 10. Det vil sige, uegnet eller fejlbehæftet evalueringsmodel, klage eller frygt for klagesag, fejl i tildelingsprocedure eller procedurefejl fra ordregiver. Kategorien Andet dækker for spørgsmål 9 over en række meget forskelligartede besvarelser, der ikke kan samles i grupper, eller ikke forholder sig til spørgsmålet. Anm. 2: I spørgsmål 10 har ordregiverne haft mulighed for at angive op til tre årsager til deres annullation, hvilket har medført, at antallet af besvarelser overstiger antallet af ordregivere. Alle 381 ordregivere har afkrydset mindst én annullationsårsag, og der er i alt afkrydset 476 årsager. I spørgsmål 9 har 338 af ordregiverne udfyldt fritekstfeltet, men nogle har angivet op til tre årsager, som fritekstfelterne er blevet kodet efter. For at kunne repræsentere svar fra både spørgsmål 9 og 10 i denne figur, er summen af svar fra begge spørgsmål blevet normaliseret til 100 pct. Det vil sige, at søjlerne repræsenterer andelen af besvarelser og ikke nødvendigvis andelen af ordregivere.

48 SIDE 48 BILAG 2 SPØRGETEKNIK I ANALYSENS SPØRGESKEMAUNDERSØGELSE Figur 9.1 viser, at de mest hyppige årsager til annullationer er fejl i ordregivers udbudsmateriale, at ingen tilbud var konditionsmæssige, at der var for lidt konkurrence om opgaven, eller at ordregiver fik behov for at foretage ændringer i opgaven eller offentliggørelse af udbudsmaterialet. Omkring hver tiende svar på de åbne fritekstfelter er kategoriseret som andet, da de enten indeholder meget forskelligartede besvarelser eller ikke forholder sig til spørgsmålet. Det er cirka samme andel af besvarelserne i det efterfølgende spørgsmål med en række lukkede svarkategorier, der svarer, at ingen af de øvrige svarmuligheder var afgørende for annullationen. Alt i alt er der god overensstemmelse mellem ordregivernes besvarelser på de to spørgsmål, om end en mindre andel af ordregiverne har peget på årsager, som ikke er blandt mulige besvarelser på spørgsmålet med lukkede svarmuligheder. 9.2 Forebyggelse af annullationer Figur 9.2 viser ordregivernes besvarelser på spørgemålet med et åbent fritekstfelt og et spørgsmål med 10 lukkede svarmuligheder om forebyggelse af annullationer.

49 SIDE 49 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 9.2 Hvad ordregiver kunne have gjort for at undgå deres annullation, pct. af besvarelser Have været mere grundige med at udarbejde udbudsmaterialet 16% 36% Have skabt os et bedre kendskab til markedet gennem dialog med potentielle tilbudsgivere 13% 10% Have stillet færre mindstekrav til tilbudsgiverne 9% 7% Have inddraget flere fagpersoner med viden og kompetencer på området 2% 6% Have haft mere viden om udbudsreglerne 1% 3% Have sikret os, at bevillingen eller budgettet var til rådighed inden udbuddet 1% 1% Have udarbejdet en mere grundig business case eller en anden type beregning af eget omkostningsniveau på forhånd 0% 1% Have sikret os, at vi havde behov for at få løst opgaven 3% 0% Ikke have gjort noget anderledes 8% 48% Ved ikke 3% 8% Andet 0% 22% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Kodede fritekstbesvarelser (Spg. 11) Spørgsmål med lukkede svarmuligheder (Spg. 12) Anm. 1: Kategorien Andet, der ikke var en svarmulighed i spørgsmål 12, dækker over en række meget forskelligartede besvarelser, der ikke kan samles i grupper, eller ikke forholder sig til spørgsmålet. Anm. 2: I spørgsmål 12 har ordregiverne haft mulighed for at angive op til tre besvarelser, hvilket har medført, at antallet af besvarelser overstiger antallet af ordregivere. 198 ordregivere har afkrydset mindst ét svar, og der er i alt afgivet 442 svar. I spørgsmål 11 har 147 af ordregiverne udfyldt fritekstfeltet, men nogle har angivet op til to handlinger, der kunne have bidraget til at undgå annullationen, og som fritekstfelterne er blevet kodet efter. For at kunne repræsentere svar fra både spørgsmål 11 og 12 i denne figur er summen af svar fra begge spørgsmål blevet normaliseret til 100 pct. Det vil sige, at søjlerne repræsenterer andelen af besvarelser og ikke nødvendigvis andelen af ordregivere. Det fremgår af figur 9.2, at det hyppigste svar, på hvordan ordregivernes annullation kunne være forebygget, afhænger af måden, hvorpå spørgsmålet bliver stillet. I spørgsmålet med et åbent fritekstfelt går 36 pct. af besvarelserne på, at ordregiveren kunne have været mere grundig med at udarbejde udbudsmaterialet, mens blot 8 pct. forklarer, at de ikke kunne have gjort noget anderledes. Det forholder sig omvendt i det efterfølgende spørgsmål med 10 luk-

50 SIDE 50 BILAG 2 SPØRGETEKNIK I ANALYSENS SPØRGESKEMAUNDERSØGELSE kede svarkategorier, hvor blot 16 pct. af besvarelserne går på, at de kunne have været mere grundige med at udarbejde udbudsmaterialet, mens 48 pct. af besvarelserne handler om, at de ikke kunne have gjort noget anderledes. 22 pct. af besvarelserne på spørgsmålet med et åbent fritekstfelt kan enten ikke samles i grupper eller forholder sig ikke til spørgsmålet. 9.3 Konsekvenser ved annullationer I figur 9.3 fremgår de konsekvenser, som ordregiverne oplever ved annullationer. Figur 9.3 Konsekvenser ved annullationer, pct. af besvarelser Løsningen af den udbudte opgave bliver forsinket 34% 40% Vi får som ordregiver ekstra omkostninger 29% 26% Tilbudsgiverne får ekstra omkostninger 16% 21% Annullation bidrager til at skabe mistillid i markedet 2% 9% Annullationer af udbud har ikke nogen konsekvenser Konkurrencen om vores efterfølgende udbud er mindre skarp Annullation bidrager til skærpet konkurrence Ved ikke Andet 1% 1% 1% 1% 0% 3% 2% 0% 7% 7% Kodede fritekstbesvarelser (Spg. 17) 0% 10% 20% 30% 40% 50% Spørgsmål med lukkede svarmuligheder (Spg. 18) Anm. 1: Skærpet konkurrence og andet har ikke været svarmuligheder i spørgsmål 18. Kategorien Andet dækker over en række meget forskelligartede besvarelser, der ikke kan samles i grupper, eller ikke forholder sig til spørgsmålet. Anm. 2: I spørgsmål 18 har ordregiverne haft mulighed for at angive op til tre besvarelser, hvilket har medført, at antallet af besvarelser overstiger antallet af ordregivere. 335 ordregivere har afkrydset mindst ét svar, og der er i alt afgivet 808 svar. I spørgsmål 17 har 257 af ordregiverne udfyldt fritekstfeltet, men nogle har angivet op til tre konsekvenser ved annullationer, som fritekstfelterne er blevet kodet efter. For at kunne repræsentere svar fra både spørgsmål 17 og 18 i denne figur, er summen af svar fra begge spørgsmål blevet normaliseret til 100 pct. Det vil sige, at søjlerne repræsenterer andelen af besvarelser og ikke nødvendigvis andelen af ordregivere. Figur 9.3 viser, at de hyppigste konsekvenser ved annullationer er, at løsningen af den udbudte opgave bliver forsinket samt at ordregivere og tilbudsgivere får ekstra omkostninger. Der er nogenlunde overensstemmelse mellem ordregivernes besvarelser i det åbne spørgsmål med fritekstfelter og spørgsmålet med en række lukkede svarmuligheder.

51 SIDE 51 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD En mindre andel af fritekstbesvarelserne er blevet kategoriseret som andet, da de enten indeholder svar, som ikke kan samles i grupper, eller ikke forholdet sig til spørgsmålet.