DELAFGØRELSE om opsættende virkning af klage over Københavns Kommunes strakspåbud af 3. april 2013

Transkript

1 Rentemestervej København NV Telefon: nmkn@nmkn.dk april 2014 J.nr.: NMK Ref.: ULSJE/FLEKB-NMKN DELAFGØRELSE om opsættende virkning af klage over Københavns Kommunes strakspåbud af 3. april 2013 Natur- og Miljøklagenævnet har truffet delafgørelse efter Miljøbeskyttelseslovens 95, stk. 2. Natur- og Miljøklagenævnet har besluttet at klagen over Københavns Kommunes strakspåbud af 3. april 2014 ikke tillægges opsættende virkning. Det betyder, at Københavns Kommunes strakspåbud af 3. april 2014 står ved magt, mens Natur- og Miljøklagenævnet behandler spørgsmålet om strakspåbuddets gyldighed. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. 17 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. miljøbeskyttelseslovens 101, stk. 1. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. 9 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet.

2 Klagen til Natur- og Miljøklagenævnet Københavns Kommunes påbud af 3. april 2014 er påklaget til Natur- og Miljøklagenævnet af professor, dr.jur. Peter Pagh på vegne af Beboerforeningerne ved Marmorkirken. Klagerne har anmodet om, at klagen tillægges opsættende virkning. Sagens oplysninger Den 28. januar 2014 ansøgte Metroselskabet Københavns Kommune om udvidet arbejdstid i forbindelse med fase 2 og 3 af byggeriet af metrostationen ved Marmorkirken. Af en aktivitetsplan vedlagt ansøgningen fremgik, at Metroselskabet på vegne af Copenhagen Metro Team ønskede at udføre arbejdet forbundet med fase 2 og 3 af byggeriet i døgndrift, dog ikke for så vidt angår pælekapning. Med ansøgningen var endvidere vedlagt en støjrapport, hvoraf fremgik støjberegninger for de mest støjende aktiviteter i hele døgnet. Den 3. april 2014 meddelte Københavns Kommune et strakspåbud til Copenhagen Metro Team dækkende dele af aktiviteterne forbundet med fase 2 af byggeriet. Af påbuddet fremgik, at arbejdet med kapning af slidsevægge og etablering af topdæk kunne foretages i dagtimerne på hverdage kl med en støjgrænse på 95 db(a) og lørdag kl med en støjgrænse på 77 db(a). Påbuddet udløber den 23. april Den 7. april 2014 påklagede professor, dr.jur. Peter Pagh påbuddet til Natur- og Miljøklagenævnet på vegne af Beboerforeningerne ved Marmorkirken. Af klagen fremgik blandt andet: Som begrundelse for klagen gør jeg overordnet gældende, at påbuddet indebærer en uhjemlet tilladelse til forhøjelse af støjgrænser og udvidelse af arbejdstider, at der på baggrund af det gældende påbud af 6. februar 2014, som gælder indtil videre, ikke er hjemmel til at meddele strakspåbud, og at kommunen og Metroselskabet bevidst har valgt en fremgangsmåde, der afskærer naboerne mulighed for partshøring, selv om betingelserne herfor ikke er opfyldt. Uddybende gøres det gældende, at påbuddet indebærer en uhjemlet forhøjelse af de støjgrænser, der var forudsat i den miljøvurdering, der dannede grundlag for Transportministerens tilladelse til projektet den 27. marts 2009 (vedlagt som bilag 2). Jeg vil herved henvise til, at VVM-redegørelsen forudsatte, at støjen i dagtimerne ikke måtte overstige 70 db, og at der i kommunens strakspåbud af 3. april 2014 er tilladt en støj på 95 db i dagtimerne. Hertil kommer, at kommunen med strakspåbuddet nu tillige meddeler tilladelse til lørdagsarbejde med en støjgrænse på 77 db. En så voldsom støjpåvirkning seks dage om ugen i dagtimerne vil i sig selv kunne medføre sundhedsskader og i praksis gøre naboernes boliger uanvendelige i dette tidsrum, hvilket der ikke er hjemmel til i miljøbeskyttelsesloven. Jeg gør endvidere gældende, at den i påbuddet indeholdte markante lempelse af støjgrænserne er meddelt uden anden begrundelse, end at den er ønsket af Metroselskabet. I afgørelsen anfører kommunen således som den eneste begrundelse for påbuddet: Strakspåbuddet af 6. februar 2014 dækker ikke den byggefase, projektet er nået til ved Marmorkirken. Uden et gyldigt påbud for pladsens aktiviteter vurderer Center for Miljøbeskyttelse, at der er risiko for udvidelse af pladsens drift med deraf følgende forøgelse af støjgener og risiko for negative sundhedsmæssige effekter. Nærværende strakspåbud lægger begrænsninger på byggepladsens drift med betydelig støjreduktion til følge. (min fremhævelse). 2

3 Begrundelsen savner efter min opfattelse fornuftsindhold. Det gældende strakspåbud af 6. februar 2014 (vedlagt som bilag 3) indeholder en støjgrænse på 75 db uden mulighed for arbejde på lørdage. Og af det gældende påbud af 6. februar 2014 fremgår udtrykkeligt, at påbuddets vilkår er gældende indtil videre. Uanset påbuddet nævner bestemte aktiviteter ved metrobyggeriet ved Marmorkirken, må dette nødvendigvis betyde, at de i påbuddet af 6. februar 2014 fastsatte støjgrænser og arbejdstider gælder, indtil anden beslutning er truffet. Der er som følge heraf ikke behov for et strakspåbud, da dette vil forudsætte, at der mangler regulering af miljøgenerne fra metrobyggeriet, hvorfor påbuddet af 3. april 2014 også af denne grund er ugyldigt. Med det seneste strakspåbud tillader kommunen, at støjgener fra metrobyggepladsen forøges flere gange. Det er derfor helt uforståeligt, hvordan kommunen kan hævde, at det seneste påbud lægger begrænsninger med betydelig støjreduktion til følge, da der åbenbart er tale om det modsatte. Kommunens oplysninger om baggrunden for strakspåbuddet indicerer yderligere, at det er Metroselskabet, der fastlægger indholdet i kommunens påbud, og at man bevidst har forsøgt at omgå reglerne om partshøring. Det oplyses således, at Metroselskabet har d. 21. marts 2014 meddelt, at arbejdet ved Marmorkirken med byggefase 2 [..] påbegyndes d. 24. marts Disse aktiviteter er ikke reguleret via byggepladsens gældende påbud af 6. februar Ved tilsyn d. 24. marts 2014 blev det oplyst, at arbejdet var udsat til mandag den 31. marts Hertil må anføres, at det umuligt kan komme bag på Metroselskabet, at man var ved at nærme sig byggefase 2, hvorfor det er Metroselskabets problem, hvis meddelelsen herom til kommunen først fremkommer få dage inden overgang til byggefase 2. En virksomhed kan således ikke ved at udsætte en underretning af kommunen bringe sig i en situation, hvor virksomheden ved en sen underretning hindrer kommunen i at gennemføre den i lovgivningen fastsatte fremgangsmåde for at behandle sagen. Dette kan have to mulige forklaringer. Den ene er, at Metroselskabet har spillet på, at det alene var muligt at meddele et strakspåbud, hvis meddelelse om overgang til byggefase 2 kom frem så sent som den 21. marts 2014, og at Metroselskabet med denne fremgangsmåde dermed kunne afskære partshøring. Den anden mulige forklaring er, at Københavns Kommune længe før den 21. marts 2014 var vidende om, at metrobyggeriet ved Marmorkirken var ved at nærme sig byggefase, men at kommunen desuagtet ikke foretog sig noget for at undgå partshøring. Det sidste vil kunne forklare Metroselskabets sene underretning, men medfører så, at kommunen har misbrugt sin Administrationsmagt. Uanset om det er Metroselskabet eller Københavns Kommune, der har ansvaret for den sene behandling af miljøvilkårene for byggefase 2 af metrobyggeriet ved Marmorkirken, fører det i begge tilfælde til, at fremgangsmåden er blevet brugt uretmæssigt til at afskære forudgående partshøring af metrobyggeriets naboer. Det må i den sammenhæng anses for en skærpende omstændighed, at Københavns Kommune ikke har besvaret anmodning af 14. marts 2014 om aktindsigt fra Beboerforeningerne omkring Marmorkirken, da dette kun kan opfattes på den måde, at kommunen bevidst har søgt at undgå, at naboerne var orienteret forud for fastsættelse af miljøvilkår ved metrobyggeriets overgang til byggefase 2. Der er ikke i strakspåbuddet taget stilling til om klagen har opsættende virkning, hvorfor nærværende klage skal tillægges opsættende virkning, når den er modtaget, jf. miljøbeskyttelseslovens 95, stk. 1. Det må endvidere afvises, at der i det foreliggende tilfælde er hjemmel i miljøbeskyttelseslovens 78, stk. 2 til at ophæve opsættende virkning af klage, da påbuddet af 6. februar 2014 gælder indtil videre, idet undtagelsen i 78, stk. 2 alene kan anvendes, hvis en opsættende virkning af klage vil medføre meget alvorlige miljøproblemer som fx akut sundhedsfare. 3

4 For det tilfælde, at Københavns Kommune efter modtagelsen af nærværende klage alligevel måtte træffe beslutning om, at klagen ikke tillægges opsættende virkning efter miljøbeskyttelseslovens 78, stk. 2, kan jeg på forhånd tilkendegive, at denne afgørelse vil blive påklaget. Jeg anmoder venligst Natur- og Miljøklagenævnet om at behandle nærværende klagesag som en hastesag, da sagsbehandlingstiden i modsat fald kan misbruges til åbenbar ulovlig overtrædelse af miljølovgivningen, og gøre klageadgangen teoretisk, da det påklagede strakspåbud udløber den 23. april Jeg vil på dette punkt særskilt henvise til Århuskonventionens artikel 9(4), som stiller krav om, at der skal være adgang til opsættende virkning af klage, og at dette naturligvis må forstås på den måde, at domstole og klagenævn har pligt til at imødegå åbenbar ulovlig omgåelse af borgernes krav på partshøring og prøvelse. Ved brev af 9. april 2014 fremkom Metroselskabet med bemærkninger til spørgsmålet om opsættende virkning. Af brevet fremgik blandt andet: Indledningsvis skal det nævnes til brug for klagenævnets afvejning af hensynet til naboerne overfor hensynet til byggeriet, at en eventuel tilbagevenden til kommunens påbud af 12. november 2012 vil have den konsekvens, at alt arbejde på byggepladsen må indstilles. Det skyldes, at de arbejder, der er anmeldt den kommende tid, støjer væsentligt mere end de 70 db, der er tilladt i påbuddet af 12. november De forestående aktiviteter på Marmorkirken kan ikke gennemføres med et lavere støjniveau og skal udføres før andre aktiviteter kan igangsættes. Arbejdet på Marmorkirken er kritisk i forhold til åbningsdatoen for hele Cityringen. For hver dag en eventuel opsættende virkning udsætter de forestående aktiviteter på Marmorkirken, udsættes Cityringens åbning tilsvarende. Hvis klagenævnet tillægger klagen opsættende virkning, vil det stoppe fremdriften på Marmorkirken og projektets gennemførelse på ubestemt tid. Metroselskabet har følgende bemærkninger om opsættende virkning af klagen: Retsgrundlaget Efter miljøbeskyttelseslovens 95, stk. 1, har en klage opsættende virkning for et påbud eller forbud, medmindre Natur- og Miljøklagenævnet bestemmer andet. Det modsatte udgangspunkt gælder for en klage over en tilladelse, godkendelse eller dispensation, jf. miljøbeskyttelseslovens 96, stk. 1. Formodningsreglen i miljøbeskyttelseslovens 95 om opsættende virkning ikke er tiltænkt anvendt - eller bør anvendes med forsigtighed - i en sag som den foreliggende. Udgangspunktet om opsættende virkning i 95, stk. 1, har således til formål at yde en retsbeskyttelse af den lovligt bestående virksomhed mv. (adressaten), som ved påklage over bebyrdende krav efter f.eks. lovens 42 ikke skal efterleve disse krav, mens klagesagen verserer, medmindre meget tungtvejende miljømæssige grunde nødvendiggør, at kravene skal efterleves straks. Reglen i miljøbeskyttelseslovens 95 stammer fra lov nr. 372 af 13. juni 1973, jf. denne lovs 72, stk. 1 og 2 (om klage til Miljøstyrelsen) samt 81 (om klage til Miljøankenævnet). Af forarbejderne til loven1 fremgår bl.a. følgende om baggrunden for bestemmelsen: 4

5 "Man har ikke tidligere haft generelle regler, der afgjorde, hvorvidt en indgivet klage havde opsættende virkning, men i enkelte sundhedsvedtægter er det bestemt, at klage ikke har opsættende virkning. I praksis er man imidlertid gået ud fra, at klage, hvor ikke andet er fastsat i sundhedsvedtægterne, havde opsættende virkning, medmindre det modsatte blev bestemt i det enkelte tilfælde. Dette gælder specielt med hensyn til påbud og forbud, idet klagens virkning ellers ofte ville være betydningsløs, såfremt forbuddet eller påbuddet straks skulle efterleves. Denne praksis foreslås nu lovfæstet, dog således at der åbnes mulighed for, at kommunalbestyrelsen og amtsrådet i særlige tilfælde kan bestemme, at afgørelsen straks skal efterleves." Baggrunden for bestemmelsen er således, at lovgiver ønskede at tage hensyn til adressaten for et påbud eller forbud på den måde, at det ikke skulle efterleves, før klagesagen var endeligt afgjort. Praksis om fravigelse af opsættende virkning efter miljøbeskyttelseslovens 72 (nu 78 og 95) har derfor også primært vedrørt, om der i den konkrete sag forelå en tilstrækkeligt tungtvejende miljømæssig begrundelse for, at adressaten skulle efterleve påbuddet eller forbuddet straks. Det skal derfor påpeges, at klagerne har vendt reglernes begrundelse på hovedet, når de argumenterer, at den opsættende virkning af en klage fra tredjemand alene kan fraviges, "hvis en opsættende virkning af klage vil medføre meget alvorlige miljøproblemer som fx akut sundhedsfare" (klagen af 31. januar 2014, afsnit 4). Det antages ganske vist i den juridiske litteratur, at reglen i 95 også gælder, hvor andre end adressaten klager over forbuddet eller påbuddet. I bemærkningerne til 72 i forslag af 25. januar 1973 til lov om miljøbeskyttelse (Folketingstidende , tillæg A, sp ff., navnlig sp ). Miljøbeskyttelsesloven med kommentarer af Gorm Møller og Jørgen Bjerring, a.st., anføres imidlertid følgende herom: "Bestemmelsen i 95 er formentlig formuleret med umiddelbart sigte på den situation, hvor adressaten for et påbud eller forbud påklager den pågældende afgørelse. Også klager fra tredjemand må imidlertid antages at medføre opsættende virkning Den nabo, der ønsker et påbud eller forbud til en forurenende virksomhed skærpet, må altså være indstillet på, at en klage vil fritage virksomheden fra at foretage de påbudte foranstaltninger, så længe klagesagen behandles." (understreget her) Tilsvarende anføres i Karsten Revsbech, Lærebog i Miljøret (2008), side 243: "Også klager fra tredjemand, f.eks. en nabo eller en klageberettiget forening, der ønsker et påbud til en forurenende virksomhed skærpet, må antages at medføre opsættende virkning, således at adressaten ikke er forpligtet til at efterkomme afgørelsen, medens klagesagen behandles. fortolkningen [er] realt velbegrundet. Selv om en nabo eller en forening klager med påstand om skærpelse af et påbud, kan resultatet af klagesagen - også hvor adressaten ikke har klaget - blive en lempelse af påbuddet." (understreget her) Den opsættende virkning skal efter loven anskues som en retsgaranti for Metroselskabet i forhold til bebyrdende påbud. Hvis påbuddet anskues som en tilladelse, må miljøbeskyttelseslovens klageregler (udgp. ikke opsættende virkning) anvendes analogt eller ved en indfortolkning i miljøbeskyttelseslovens 95. Påbudsgrundlaget for anlægsarbejdet Overordnet set er Metroselskabet interesseret i klage rammer og regler for byggepladserne, der sikrer en rimelig fremdrift i byggeriet. Københavns Kommune er som miljømyndighed ansvarlig at for at fortolke og 5

6 føre tilsyn med de udstedte påbud, og Metroselskabet forlader sig derfor i udgangspunktet på kommunens vurdering af det gældende påbudsgrundlag. Anlægsarbejdet med etableringen af Cityringen, herunder metrobyggepladsen ved Marmorkirken, er lovligt iværksat af Metroselskabet på grundlag af lov om en Cityring og transportministerens godkendelse efter denne lovs 4. Udgangspunktet er, at anlægsarbejdet kan gennemføres inden for de fastlagte rammer i VVMredegørelsen, medmindre andet følger af regler eller konkrete påbud. Metroselskabet er enig med Københavns Kommune i, at Københavns Kommunes påbud af 6. februar 2014 er udløbet, da de nævnte aktiviteter, som er reguleret af påbuddet er udløbet, og påbuddet indeholder ikke en generel regulering af aktiviteterne på byggepladsen. Af Københavns Kommunes udkast til afgørelse af 7. april 2014 fremgår bl.a., at kommunen anser Marmorkirken for ureguleret i forhold til påbud efter miljøbeskyttelseslovens 42. Københavns Kommune er som miljømyndighed ansvarlig at for at fortolke og føre tilsyn med de udstedte påbud. Metroselskabet tager Københavns Kommunes opfattelse af påbudsgrundlaget til efterretning. For det tilfælde at NMNK anser påbuddet af 12. november for gældende finder Metroselskabet dog alligevel anledning til at bemærke, at en lempelse af påbuddet af 12. november 2012 vil være helt afgørende for de konkrete aktiviteter, der er omfattet af påbuddet af 4. april 2014 og dermed for fremdriften af byggeriet. Hvis påbuddet af 4. april 2014 anskues som en lempelse af et tidligere påbud, må spørgsmålet om opsættende virkning bero på en hensynsafvejning mellem hensynet til byggeriets fremdrift og de berørte naboer. Hensynsafvejningen Metroselskabet bemærker, at det i VVM-redegørelsen fra maj 2008 er forudsat, at der i kortere eller længere perioder vil ske overskridelser af kommunernes grænseværdier på hovedparten af metrobyggepladserne (det var på det tidspunkt forudsat, at metrobyggeriet ville være reguleret af kommunernes almindelige forskrifter for miljømæssige forhold ved bygge- og anlægsarbejder). Det fremgår i den forbindelse, at der fx kan gives dispensation fra støjgrænserne og adgang til f.eks. lørdagsarbejde, når særlige forhold betinger det. Der henvises til VVMredegørelsens side 66, side 115 og side Det er Metroselskabets opfattelse, at strakspåbuddet af 3. april 2014 kan sidestilles med en sådan dispensation, som er forudsat i VVM-redegørelsen. Det har således været forudsat fra byggeriets start, at der kunne forekomme støjende arbejde i dagtimerne, der væsentligt overstiger den vejledende støjgrænse. På denne måde adskiller sagen sig væsentligt fra de sager, som vedrører udvidet arbejdstid i aften og nattetimerne. Metroselskabet gør endvidere gældende, at der er en betydelig offentlig interesse i, at anlægsarbejdet ved Marmorkirken ikke udsættes yderligere, og at denne interesse er væsentligt større end klagernes interesse i, at gennemførelsen udsættes. I klagesagen vedrørende Københavns Kommunes påbud af 15. juli 2013 (NMK ) har Metroselskabet udførligt redegjort for nødvendigheden af overholdelsen af tidsplanen og konsekvenserne af, at dette ikke sker, ligesom selskabet har påvist, hvorledes Metroselskabet har begrænset og reduceret støjen mest muligt under anvendelse af bedste tilgængelige teknik (BAT). Der henvises herom navnlig til Metroselskabets påstandsdokument af 2. oktober 2013 (bilag 1) og høringssvar af 24. oktober 2013 i klagesagen (bilag 2). 6

7 Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 7. november 2013 i Marmorkirke-sagen tilsidesatte ikke disse synspunkter, men var begrundet i, at nævnet fandt, at de foretagne støjberegninger var utilstrækkelige, og at en række vilkår i påbuddet af 15. juli 2013 var for upræcise. Natur- og Miljøklagenævnet har således også i afgørelsen af 7. november 2013 anerkendt, at der er knyttet store samfundsmæssige interesser til Cityringens færdiggørelse, som skal tillægges betydelig vægt i en afvejning over for modstående miljøbeskyttelseshensyn, at der samtidig er forudsat en tidsramme for anlægsarbejdet ved vedtagelsen af lov om en Cityring, at det er forudsat i lovens forarbejder, at myndighederne tilstræber ikke at stille nye unødigt skærpede krav, der indebærer væsentlige øgede omkostninger for Cityringen, og at afvejningen af miljøbeskyttelseshensyn over for samfunds- og virksomhedssynspunkter efter miljøbeskyttelseslovens 42 må tage udgangspunkt i den af Folketinget forudsatte tidsramme for anlægsarbejdet, dvs. færdiggørelse af Cityringen i Efter Metroselskabets opfattelse må dette udgangspunkt tilsvarende gælde for interesseafvejningen ved afgørelsen om, hvorvidt den aktuelle klage skal tillægges opsættende virkning. Metroselskabet understreger i den forbindelse, at det slet ikke er muligt at udføre de af strakspåbuddet omhandlede aktiviteter (byggefase 2) med en lavere støjgrænse end den, der følger af påbuddet, jf. Grontmijs støjrapport (bilag 3). Hvis klagenævnet tillægger klagen opsættende virkning vil det derfor stoppe fremdriften på Marmorkirken på ubestemt tid. Heroverfor står, at aktiviteterne kun foregår i dagtimerne, og at strakspåbuddet udløber den 23. april På grund af påsken betyder det, at påbuddet fremadrettet kun regulerer anlægsarbejdet på byggepladsen ved Marmorkirken i 10 dage fra og med den 9. april 2014 til og med den 23. april Selvom Metroselskabet anerkender, at der er tale om en meget støjende dele af anlægsarbejdet, forekommer det uproportionalt set i forhold til virkningerne for byggeriet at tillægge en sådan afgørelse opsættende virkning. I brev af 9. april 2014 fremkom Københavns Kommune med bemærkninger til opsættende virkning. Af brevet fremgik blandt andet: CMB har lagt vægt på, at det meddelte påbud har karakter af et påbud, som har til formål at nedbringe støjforureningen og derfor efter sit indhold skal have virkning straks. Såfremt strakspåbuddet ikke får virkning straks, vil metrobyggepladsen ved Marmorkirken være ureguleret i forhold til støj. Nævnet har herudover bedt om bemærkninger til, om byggepladsen er omfattet af kommunens påbud af 6. februar 2014 eller af 12. november 2012, navnlig vilkår 1, såfremt klagen tillægges opsættende virkning. For så vidt angår om CMBs påbud af 6. februar 2014 kan finde anvendelse, bemærkes følgende: Det fremgår af Nævnets afgørelse af 7. november 2014 vedrørende metrobyggeriet ved Marmorkirken (NMK ), at "Et påbud efter miljøbeskyttelseslovens 42, der fraviger de vejledende støjgrænser, skal såvel i udformning som ved fastsættelse af konkrete støjgrænser være udformet sådan, at fravigelse sker i det nødvendige, tilstrækkelige og begrundede omfang. Heri ligger, at fravigelse ikke kan ske uden begrundet nødvendighed af såvel tidsintervaller som konkrete støjgrænser". (CMBs understregninger) 7

8 Efter CMBs opfattelse følger det heraf, at de af CMB fastsatte tidsintervaller og konkrete støjgrænser for de aktiviteter, der omfattet af påbuddet af 6. februar dvs. slidsevægge og nedtagning af anlæg og klargøring til næste fase - ikke kan udstrækkes til at omfatte andre aktiviteter. For hver aktivitet der overskider de vejledende støjgrænser, skal der således foretages en konkret vurdering af, hvilke tidsintervaller og støjgrænser, der er nødvendige, tilstrækkelige og begrundede for den enkelte aktivitet. Det er derfor ikke korrekt som anført af Peter Pagh i klagen af 7. april 2014 (side 2, 3. afsnit), at påbuddet af 6. februar 2014 gælder, indtil anden beslutning er truffet, når de aktiviteter, der er omfattet af påbuddet, er ophørt. For så vidt angår om CMBs påbud af 12. november 2012, navnlig vilkår 1, kan finde anvendelse, bemærkes følgende: Det fremgår af påbuddet af 6. februar 2014, at påbuddet af 12. november 2012 alene regulerer de i dette påbud nævnte aktiviteter. Disse aktiviteter fremgår af vilkår 2 i påbuddet af 12. november Eftersom disse aktiviteter er afsluttede, havde byggepladsen således ikke længere et gyldigt påbud, før udstedelsen af påbuddet af 6. februar Påbuddet af 6. februar 2012 er ikke påklaget, og den de facto ophævelse af påbuddet af 12. november 2012, der er sket ved påbuddet af 6. februar 2014, må derfor stå ved magt. CMB har vurderet, at støjniveauer på over 70 db (A) i tidsrummet kl i relativ lang tid kan give anledning til væsentlige gener for de omboende og normalt kun kan accepteres, hvis det er strengt nødvendigt for projektet af enten tekniske, trafikale eller sikkerhedsmæssige grunde. Naboerne til byggepladsen har i ca. 1 år via det eksisterende påbud med tillæg til metrobyggebyggepladsen ved Marmorkirken været udsat for en støjbelastning på over 70 db(a) i dagtimerne. Det er ikke muligt at udføre byggeriet med lavere støjpåvirkning. CMB har gennemgået Copenhagen Metro Team I/S egenkontrolmålinger af støjforholdene på byggepladsen fra fredag den 4. april og mandag den 7. april (senere data foreligger endnu ikke). Det viser, at det målte støjniveau udgør henholdsvis 78 db(a) og 74 db(a). De af CMB fastsatte støjgrænser er udtryk for det nødvendige og tilstrækkelige, jf. bl.a. nævnets afgørelse i NMK , m.fl" og er fastsat på baggrund af en støjredegørelse. Støjredegørelsen er baseret på støjmålinger og beregninger udført efter den nordiske beregningsmetode for ekstern støj fra virksomheder, jf. Miljøstyrelsens vejledning om beregning af ekstern støj fra virksomheder. Grænseværdierne er fastsat på baggrund af kendskab til hvilken støjbelastning virksomheden maksimalt kan give anledning til, således at der ikke fastsættes støjgrænser, som virksomheden ikke kan overholde ved maksimal drift. CMB vurderer, at det i støjredegøreisen indeholdte er baseret på realistiske forudsætninger under repræsentative driftsforhold. Støjredegøreisen i formafprøvningsrapport fra det akkrediterede støjfirma Grontmij Acoustica af22. januar 2014 vedlægges. Støjpåvirkningen er hidtil sket uden kompensation, som giver beboerne mulighed for at vælge genhusning. 8

9 Ekspropriationskommissionen har taget stilling til spørgsmålet om kompensation til berørte omboende. Naboernes adgang til kompensation sikrer mulighed for en øget beskyttelse gennem f.eks. alternativt ophold (egen genhusning via kompensationerne) eller etablering af støjdæmpende foranstaltninger. CMB vurderer, at det kan medføre alvorlige gener for især svagere grupper af omboende, der opholder sig i sig i deres boliger, fortsat at være udsat for den høje støjpåvirkning uden at have mulighed for at vælge afværgeforanstaltninger som genhusning eller støjdæmpende tiltag i boligerne via kompensationer. Som det fremgår af Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse i sag NMK har miljømyndigheden efter det gældende retsgrundlag ikke beføjelse til at træffe afgørelse om genhusning eller erstatning. I forbindelse med meddelelsen af strakspåbuddet den 3. april 2014 er Embedslægeinstitutionen orienteret om afgørelsen, jf. miljøbeskyttelseslovens 74, stk. 1 jf. 98, stk. 3. CMB har endvidere fremsendt udkastet til afgørelse om opsættende virkning i høring hos embedslægeinstitutionen. Ved høringsperiodens udløb og ej heller efterfølgende er embedslægeinstitutionen ikke fremkommet med høringssvar eller bemærkninger i øvrigt. Det er CMBs opfattelse, at de fastsatte støjgrænser ikke i sig selv medfører sundhedsfare. Såfremt de fra byggepladsen udførte aktiviteter i målte niveauer viser sig at være så høje, at sundhedsfare indtræder, vil de sundhedsmæssige hensyn blive varetaget efter anden lovgivning på tilsvarende vis som de eventuelle naboretlige gener varetages efter anden lovgivning. Det er derfor CMBs opfattelse, dels at opsættende virkning af påbuddet vil være vanskelig foreneligt med gennemførelsen af anlægsprojektet inden for de af Folketinget fastsatte tidsrammer, dels at det er nødvendigt, at påbuddet ikke tillægges opsættende virkning for at sikre, at alle berørte omboende får mulighed for den kompensation, som fastsættes af Ekspropriationskommissionen. CMB har derfor samtidig hermed sendt en kopi af afgørelsen til Kommissarius ved Statens Ekspropriationer på Øerne. Dertil kommer, at en yderligere udsættelse af byggeriet vil betyde, at støjforureningen og øvrig forurening fra byggepladsen ved Marmorkirken og de lastvogne, der kører til og fra pladsen, strækkes ud over en periode, som bliver væsentligt længere end ved situationen med udvidet arbejdstid. I den nuværende fase er der væsentlige gener for trafikafviklingen i Store Kongensgade. Bl.a. er kørebanearealet indskrænket fra to til et spor i en længde på ca. 60 meter. Dette giver opstuvning i løbet af dagtimerne, og i myldretiden opstår der egentlige trafikpropper, hvilket medfører øget luftforurening og øget risiko for de bløde trafikanter. Transportministeriet har, som den VVM godkendende myndighed efter cityringsloven, ved brev af 31. marts 2014 vurderet, at de fastsatte støjniveauer ligger inden for rammerne af VVM redegørelsen. Sammenfattende har CMB ved afgørelsen foretaget en afvejning af på den ene side de forurenings- og sundhedsmæssige risici byggepladsen giver anledning til og på den anden side Metroselskabet IS '/Copenhagen Metro Team I/S' og samfundets interesse i, at aktiviteterne kan udøves på byggepladsen. I brev af 9. april 2014 fremkom Peter Pagh med yderligere bemærkninger vedrørende opsættende virkning. Af brevet fremgik blandt andet: Begrundelse for opsættende virkning af klage/strakspåbuddets ugyldighed 9

10 Som begrundelse for at kommunen har meddelt et strakspåbud, og at klage over dette ikke skal tillægges opsættende virkning, har CMB i brev af 9. april 2014 anført flere synspunkter, hvor det helt afgørende hovedargument er, at 5 CMB har lagt vægt på, at det meddelte påbud har karakter af et påbud, som har til formål at nedbringe støjforureningen og derfor efter sit indhold skal have virkning straks. Såfremt strakspåbuddet ikke får virkning straks, vil metrobyggepladsen ved Marmorkirken være ureguleret i forhold til støj. Som uddybende begrundelse for, at byggepladsen vil være uden regulering af støj, anfører CMB: at de af CMB fastsatte tidsintervaller og konkrete støjgrænser for de aktiviteter, der er omfattet af påbuddet af 6. februar 2014 dvs. slidsevægge og nedtagning af anlæg og klargøring til næste fase ikke kan udstrækkes til at omfatte andre aktiviteter. For hver aktivitet der overskrider de vejledende støjgrænser, skal der således foretages en konkret vurdering af, hvilke tidsintervaller og støjgrænser, der er nødvendige, tilstrækkelige og begrundede for denne aktivitet. Det er derfor ikke korrekt [..], at påbuddet af 6. februar gælder, indtil anden beslutning er truffet, når de aktiviteter, der er omfattet af påbuddet er ophørt. For så vidt angår CMB s påbud af 12. november 2012, navnlig vilkår 1, kan finde anvendelse bemærkes følgende: Det fremgår af påbuddet af 6. februar 2014, at påbuddet af 12. november 2012 alene regulerer de i dette påbud nævnte aktiviteter. Disse aktiviteter fremgår af vilkår 2 i påbud af 12. november Eftersom disse aktiviteter er afsluttede, havde byggepladsen således ikke længere et gyldigt påbud, før udstedelsen af påbuddet af 6. februar Påbuddet af 6. februar 2012 er ikke påklaget, og den de facto ophævelse af påbuddet af 12. november 2012, der er sket ved påbuddet af 6. februar 2014, må derfor stå ved magt. (mine fremhævelser). Som det fremgår, støtter kommunens antagelse om, at byggepladsen vil være ureguleret mht. støj, sig på tre hovedsynspunkter. Det ene er, at de fastsatte støjgrænser i vilkår 1 i påbuddet af 12. november 2012 kun regulerer de aktiviteter, der er anført i vilkår 2 i samme påbud. Det andet argument er, at påbuddet af 12. november 2012 er ophævet de facto med strakspåbuddet af 6. februar Det tredje synspunkt er, at strakspåbuddet af 6. februar 2014 alene gælder de aktiviteter, der er omtalt i dette påbud. Efter min opfattelse må denne argumentation afvises. I relation til gyldigheden af vilkår 1 påbuddet af 12. november 2012 må anføres, at det ingen steder i dette påbud af anført, at de i vilkår 1 fastsatte støjgrænser er begrænset til de aktiviteter, der er omtalt i påbuddet, hvorfor de i vilkår 1 fastsatte grænseværdier fortsat må være gældende, medmindre det er udtrykkeligt ophævet eller konkret fraveget af et andet gyldigt påbud. I relation til strakspåbuddet af 6. februar 2014 må konstateres, at dette påbud ikke indeholder en bestemmelse om, at påbuddet af 12. november 2012 skulle være ophævet med påbuddet af 6. februar 2014, men blot supplerer det ældre påbud i relation til bestemte aktiviteter med en lidt højere grænseværdi end i påbuddet af 12. november Hvis et gyldigt påbud skal ophæves ved et nyt påbud, må dette ske ved en udtrykkelig angivelse heraf i det nye påbud. Dette må især gælde, hvor der er tale om et strakspåbud, som netop skal være udtryk for, at der er opstået uforudsete væsentlige miljøproblemer, som i første omgang må håndteres ved et strakspåbud, der således har karakter af en foreløbig retlig reaktion på et uforudset alvorligt miljøproblem. Såfremt Natur- og Miljøklagenævnet alligevel måtte lægge til grund, at påbuddet af 12. november 2012 ikke er gyldigt, fordi dette de facto er ophævet med strakspåbuddet, kan dette imidlertid ikke føre til, at byggepladsens støjforhold ikke er reguleret, fordi man er nået frem til en ny fase i byggeprocessen, men må i ste- 10

11 det føre til, at de i strakspåbuddet af 6. februar 2014 anførte støjgrænser gælder, indtil der bliver vedtaget et påbud, som på et mere fyldestgørende grundlag og med almindelig partshøring regulerer miljøkravene til metrobyggeriet i den nuværende fase. Jeg vil i denne sammenhæng henlede Natur- og Miljøklagenævnets opmærksomhed på, at anvendelsesområdet for strakspåbud efter miljøbeskyttelseslovens 78, stk. 1 ganske snævert. Således antages i den kommenterede miljøbeskyttelseslov fra 1998 (s. 679), at bestemmelsens krav om særlige forhold må fortolkes som krav om øjeblikkelig indgriben på samme måde som adgangen til at meddele mundtlige påbud efter miljøbeskyttelseslovens 74, stk. 3, der forudsætter fare for sundheden eller risiko for væsentlig miljøskade. Ingen af disse betingelser er opfyldt for det påklagede strakspåbud, hvilket kommunens øvrige begrundelse på sin egen måde (ufrivilligt) illustrerer, idet det bl.a. anføres: CMB har vurderet, at støjniveauer på over 70 db(a) i tidsrummet kl i relativ lang tid kan give anledning til væsentlige gener for de omboende og normalt kun kan accepteres, hvis det er strengt nødvendigt for projektet af enten tekniske, trafikale eller sikkerhedsmæssige grunde. Naboerne har i ca. 1 år via det eksisterende påbud med tillæg til metrobyggepladsen ved Marmorkirken været udsat for en støjbelastning på over 70 db(a) i dagtimerne. Det er ikke muligt at udføre byggeriet med lavere støjpåvirkning. [..] De af CMB fastsatte støjgrænser er udtryk for det nødvendige og tilstrækkelige [..] og er fastsat på baggrund af en støjredegørelse. [..] Støjpåvirkning er hidtil sket uden kompensation, som giver beboerne mulighed for at vælge genhusning. Ekspropriationskommissionen har taget stilling til spørgsmålet om kompensation til berørte omboende. Naboernes adgang til kompensation sikrer mulighed for en øget beskyttelse gennem f.eks. alternativt ophold [..] eller etablering af støjdæmpende foranstaltninger på facaderne. CMB vurderer, at det kan medføre alvorlige gener for især svage grupper af omboende, der opholder sig i deres boliger, fortsat at være udsat for den høje støjpåvirkning uden at have mulighed for at vælge afværgeforanstaltninger som genhusning eller støjdæmpende tiltag i boligerne via kompensationer. Som det fremgår af Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse i sag NMK har miljømyndigheden efter det gældende retsgrundlag ikke beføjelse til at træffe afgørelse om genhusning eller erstatning. I forbindelse med meddelelsen af strakspåbuddet den 3. april 2014 er Embedslægeinstitutionen orienteret om afgørelsen [..]. Det er derfor CMB s opfattelse, dels at opsættende virkning af påbuddet vil være vanskelig foreneligt med gennemføerlsen af anlægsprojektet inden for de af Folketinget fastsatte tidsrammer, dels at det er nødvendigt, at påbuddet ikke tillægges opsættende virkning for at sikre, at alle berørte omboende får mulighed for den kompensation, som fastsættes af Ekspropriationskommissionen. [..] Dertil kommer, at samlet udsættelse af byggeriet vil betyde støjforureningen og øvrig forurening fra byggepladsen ved Marmorkirken og de lastvogne, der kører til og fra pladsen, strækkes ud over en periode, som bliver væsentligt længere end ved situationen med udvidet arbejdstid. (mine fremhævelser). Kommunens argumentation for strakspåbuddet er således bygget over modellen: Naboerne er i forvejen udsat for sundhedsskadelig støj i dagtimerne på over 70 db(a), men naboerne har ikke hidtil fået kompensation og har derfor ikke kunne flygte eller iværksætte afværgeforanstaltninger. Derfor har kommunen nu væsentlig forøget støjgrænserne til 95 db og udvidet til lørdagsarbejde, så alle berørte omboende får mulighed for den kompensation, som fastsættes af Ekspropriationskommissionen. For naboer, der måtte stille spørgsmål ved denne form for kommunal hjælpsomhed, præciserer kommunen, at denne beslutning er det nødvendige og tilstrækkelige, hvortil kommer, at der opnås en miljømæssig gevinst i form af færre trafikproblemer ved at udvide arbejdstiden til lørdagsarbejde. 11

12 Holder man sig til kommunens argumenter for den miljømæssige nødvendighed af, at kommunen ved et strakspåbud efterkommer Metroselskabets ønsker om forhøjede støjgrænser, så består den miljømæssige nødvendighed i, at det bliver lettere for naboerne at opnå erstatning fra Ekspropriationskommissionen. Hertil kan kort anføres, at Natur- og Miljøklagenævnet i afgørelsen af 5. februar 2014 vedrørende Metrobyggepladsen ved Nørrebroparken udtrykkeligt afviste, at der efter miljøbeskyttelsesloven kan tages hensyn til muligheden for økonomisk kompensation. Så kommunens begrundelse for strakspåbuddets gyldighed er ikke alene ufrivillig morsom, men også udtryk for, at kommunen har lagt vægt på et ulovligt hensyn. Hertil kommer det praktiske problem, at det naturligvis er udelukket for naboerne at flytte inden en strakspåbud, som skal vare tre uger, træder i kraft. Ved af 10. april 2014 oplyste Københavns Kommune blandt andet følgende: I forlængelse af Center for Miljøbeskyttelses redegørelse af den 9. april kan det oplyses, at Københavns Kommune i går har afholdt møde med Embedslægeinstitution Øst om en række påbud til regulering af støjforholdene på metrobyggepladserne, som for tiden er i høring. På baggrund af mødet kan det oplyses, at embedslægeinstitutionen forventes at afgive et skriftligt høringssvar om sundhedspåvirkningerne af støjen fra byggepladserne til kommunen mandag den 16. april Ved modtagelsen vil høringssvaret vil dette straks blive videresendt til nævnet. Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og delafgørelse Indledningsvist bemærker Natur- og Miljøklagenævnet, at der hverken i lovgivning, vejledninger eller lokale forskrifter for Københavns Kommune er fastsat konkrete støjgrænser for bygge- og anlægsarbejde, som gælder for byggeriet af Cityringen. I praksis fastsættes støjgrænser for byggepladser i intervallet mellem 60 db(a) og 70 db(a) i dagperioden (kl ) på hverdage, mens der fastsættes væsentligt lavere støjgrænser uden for dette tidsrum. Det er således almindelig praksis i kommunerne at regulere støjen fra bygge- og anlægsarbejde enten via lokale forskrifter eller påbud efter miljøbeskyttelseslovens 42. Det fremgår af påbuddet af 3. april 2014, at det skal efterkommes straks, jf. 78, stk. 1. Af miljøbeskyttelseslovens 95, stk. 2, følger det, at påbuddet derfor skal efterkommes uanset om der klages, med mindre Natur- og Miljøklagenævnet bestemmer andet. Udgangspunktet for den konkrete situation er således, at klagen ikke har opsættende virkning, fordi påbuddet efter sit indhold er et strakspåbud, jf. miljøbeskyttelseslovens 78, stk. 1, jf. miljøbeskyttelseslovens 95, stk. 2. Det fastsatte udgangspunkt om, at klager over strakspåbud ikke har opsættende virkning er udtryk for en afvejning af de sundhedsmæssige risici en aktivitet giver anledning til overfor virksomhedens og samfundets interesse i, at virksomheden kan udøve sine aktiviteter. Hvis hovedreglen i miljøbeskyttelseslovens 95, stk. 2, om, at en klage over et strakspåbud ikke har opsættende virkning, skal fraviges, kræver det, at nævnet har et særligt grundlag, der taler for, at påbuddet skal sættes ud af kraft, mens klagesagen behandles. Om der foreligger et særligt grundlag for at fravige miljøbeskyttelseslovens udgangspunkt, må afgøres på grundlag af en umiddelbar vurdering af de sundhedsmæssige og/eller miljømæssige risici som virksomheden giver anledning til. 12

13 Det kan efter nævnets opfattelse give anledning til tvivl, om miljøbeskyttelseslovens udgangspunkt om, at en klage over et strakspåbud ikke har opsættende virkning, skal fraviges i den foreliggende sag. Det taler imod at fravige miljøbeskyttelseslovens udgangspunkt, at strakspåbuddet af 3. april 2014 udløber den 23. april 2014 og således alene har en varighed af 20 dage, at påbuddet alene tillader de regulerede aktiviteter og støjniveauer i dagtimerne på hverdage og lørdage, og ikke i aften og nattetimerne og ligeledes heller ikke på søn- og helligdage, og at disse begrænsninger i påbuddet medfører, at de tilladte aktiviteter og støjniveauer derfor alene kan finde sted i dagtimerne i 14 dage. Det taler for at fravige miljøbeskyttelseslovens udgangspunkt, at strakspåbuddet i dagtimerne både på hverdage og lørdage tillader støjniveauer, der væsentligt overstiger de støjniveauer for byggepladser, der normalt tillades i praksis, og at der ifølge oplysninger fremsendt til nævnet af Københavns Kommune den 10. april 2014 endnu udestår den endelige sundhedsfaglige vurdering af de tilladte støjniveauer. Efter en samlet vurdering finder Natur- og Miljøklagenævnet herefter, at der ikke foreligger et tilstrækkeligt grundlag for at fravige miljøbeskyttelseslovens udgangspunkt om, at en klage over et strakspåbud ikke har opsættende virkning. Det betyder, at Københavns Kommunes strakspåbud af 3. april 2014 står ved magt, mens Natur- og Miljøklagenævnet behandler spørgsmålet om strakspåbuddets gyldighed. Nævnet skal afslutningsvis gøre særskilt opmærksom på, at nævnet ikke ved denne delafgørelse om opsættende virkning har taget stilling til, om de fastsatte støjvilkår ligger inden for rammerne af miljøbeskyttelseslovens 42. Nævnet har heller ikke ved denne delafgørelse taget stilling til om betingelserne i 78, stk. 1, for at beslutte at et påbud skal efterkommes straks er opfyldt. Disse spørgsmål og de øvrige spørgsmål om sagens realitet indgår i nævnets klagesag om strakspåbuddets gyldighed. Behandlingen af sagens realitet følger den almindelige procedure i henhold til miljøbeskyttelseslovens 94, hvorefter Københavns Kommune, hvis kommunen vil fastholde påbuddet snarrest og ikke senere end 3 uger efter klagefristens udløb indsender sagens akter og kommunens bemærkninger til sagen. Ulrich Stigaard Jensen Ankechef 13