Forslaget lægger efter AE's mening op til forbedringer af en række problematiske forhold ved den nuværende gaslov, idet lovforslaget

Transkript

1 i:\maj-2001\erhv-a doc Af Martin Windelin - Direkte telefon: RESUMÉ 14. maj 2001 NY NATURGASLOV - BAGGRUND OG PERSPEKTIVER Miljø- og energiministeren har netop sent sit forslag til ny naturgaslov til offentlig høring, jf. AE's høringssvar, der er vedlagt som bilag. Forslaget lægger efter AE's mening op til forbedringer af en række problematiske forhold ved den nuværende gaslov, idet lovforslaget skaber mulighed (men ingen garanti) for en hurtigere og større markedsåbning end den nuværende gaslov indebærer, indfører offentlig reguleret adgang til gasnettene i stedet for forhandlet, indfører selskabsmæssig adskillelse og ikke kun regnskabsmæssig af naturgasselskaberne, ophæver nuværende bindende videresalgspriser og skaber klarere regler vedr. gastransportpriser. AE gjorde før vedtagelsen af den nuværende naturgaslov opmærksom på problemerne med den og var kritisk overfor lovens minimale markedsåbning, og at det valgtes kun at indføre regnskabsmæssig adskillelse og forhandlet tredjepartsadgang til transmissionsnettene. Forslaget til den ny gaslov efterkommer således en væsentlig del af den tidligere rejste kritik. I notatet redegøres for baggrunden for ovennævnte ændringer og perspektiverne hermed. Det vises, at Danmark hører til blandt de lande i EU, der i mindst udstrækning har åbnet og vil åbne gasmarkedet i fremtiden. Man kan håbe, at de nye signaler, der ligger i lovforslaget, vil ændre herpå. Med baggrund i bl.a. erfaringerne fra England, som siden starten af 1990erne har gennemført en total liberalisering af deres gasmarked, synes der at være behov for at opruste de danske reguleringsmyndigheder yderligere. AE foreslår derfor, at Energitilsynet og dets sekretariat tilføres flere ressourcer. Endelig viser en opgørelse fra EU-Kommissionen af gastransportpriserne (transmissionspriserne) i forskellige europæiske gasselskaber, at DONG har fastsat relativt høje gastransportpriser. Det sætter DONG's egne analyser og udsagn om, at deres transportpriser er fuldt ud konkurrencedygtige og fastlagt ud fra tarifniveauet i andre lande, i et interessant perspektiv.

2 2 NY NATURGASLOV - BAGGRUND OG PERSPEKTIVER For godt et år siden fremlagde miljø- og energiministeren forslag til en helt ny dansk naturgaslov, som et flertal af Folketingets partier vedtog 31. maj Den blev fremsat for at opfylde kravene i EU's gasdirektiv fra 1998, der indeholder fælles regler for et indre marked for naturgas, dvs. en åbning og liberalisering af de europæiske gasmarkeder. Ministerens lovforslag indebar den mindst mulige åbning og liberalisering af det danske gasmarked, som kunne laves uden at komme i modstrid med EU's gasdirektiv. Nu fremlægger miljø- og energiministeren igen forslag til en ny naturgaslov, som på en række væsentlige punkter adskiller sig fra den et år gamle lov. En væsentlig årsag hertil er EU-kommissionens nye forslag 1 til ændring af det hidtidige gasdirektiv, som indebærer en række tiltag, der skal fremskynde liberaliseringen og styrke det indre europæiske gasmarked, således at alle europæiske gasmarkeder skal være fuldstændig åbne for konkurrence i år Det betyder, at såfremt Kommissionens forslag vedtages, så vil alle gasforbrugere senest d. 1 januar både de store el- og kraftvarmeværker såvel som virksomheder og de mange hundrede tusinder af husstande, der bruger gas til opvarmning og/eller madlavning - frit vil kunne vælge gasselskab, ligesom de i dag frit kan vælge deres telefonselskab. AE finder det meget positivt - jf. vores høringssvar vedlagt i bilag 1 - at lovforslaget lægger op til forbedringer af en række problematiske forhold ved den nuværende gaslov, idet lovforslaget 1. skaber mulighed (men ingen garanti) for en hurtigere og større markedsåbning, end den nuværende gaslov indebærer, 2. indfører offentlig reguleret adgang til gasnettene i stedet for forhandlet, 3. indfører selskabsmæssig adskillelse og ikke kun regnskabsmæssig af naturgasselskaberne, 4. ophæver nuværende bindende videresalgspriser og skaber klarere regler vedr. gastransportpriser. AE gjorde før vedtagelsen af den nuværende naturgaslov opmærksom på problemerne med den og var kritisk overfor lovens minimale markedsåbning, og at det valgtes kun at indføre regnskabsmæssig adskillelse og forhandlet tredjepartsadgang til transmissionsnettene. 2 Forslaget til den ny gaslov efterkommer således en væsentlig del af den tidligere rejste kritik. Nedenfor vil for hver af ovennævnte ændringer blive set på baggrunden herfor og perspektiverne hermed. 1 Se og 2 AE's høringssvar til den nuværende gaslov kan downloades fra vores hjemmeside: Høringssvaret indgår, som bilag til AE notat "Argumenter for og imod liberaliseringen", marts 2000.

3 3 1. Åbning af gasmarkederne - hvor meget og hvornår Ifølge EU-kommissionen generaldirektorat for energi har langt de fleste medlemslande i EU åbnet deres markeder (væsentlig) mere og hurtigere end krævet i det gældende gasdirektiv, idet EUdirektivets mindstekrav 3 er 30 pct. åbning i 2000 og 43 pct. i Figur 1 Åbning af gasmarkederne i de 15 EU-lande (hidtidige formelle markedsåbningsgrader) Portugal Grækenland Frankrig Danmark Holland Sverige Belgien Østrig Luxemborg Spanien Irland Finland Italien England Tyskland EU-gns. (vægtet) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Kilde: Konkurrencestyrelsen(februar, 2001) på baggrund af EU-kommissionen. Anm.: Grækenland og Portugal har som de eneste EU-lande fået specielle overgangsordninger, idet de har såkaldte "emergent gas markets", dvs. gasmarkeder, hvor udbygningen af gasnettet og salget af naturgas stadig er i en opstartsfase. Som det ses af figur 1, der viser den formelle markedsåbningsgrad (dvs. den markedsåbningsgrad, der er implementeret i den nationale lovgivning), hører Danmark til blandt de lande, der i mindst udstrækning har åbnet og vil åbne gasmarkedet i fremtiden. 3 Teknisk præcisering af gasdirektivets mindstekrav: Ifølge gasdirektivets regler skal medlemsstaterne fastsætte regler for hvilke kunder, der har ret til frit valg af naturgasleverandør. Gasfyrede kraftværker er udpeget som såkaldt frie kunder, ligesom andre endelige kunder, der forbruger mere end 25 mio. m³ naturgas om året også tilhører denne kategori. Medlemsstaterne skal sikre at denne definition af frie kunder mindst fører til en åbning af markedet på 20 pct. i år 2000 og 33 pct. i Såfremt Danmark havde fulgt denne definition af frie kunder ville det have givet anledning til en markedsåbning på langt over 20 pct. Derfor har Danmark valgt at benytte sig af direktivets mulighed for at ændre definitionen på frie kunder, således at gasdirektivets mindstekrav til markedsåbningen bliver 30 pct. i 2000 og 43 pct. i 2008.

4 4 Danmarks reelle markedsåbning er endda lavere end de 30 pct., som gasdirektivet kræver, jf. Konkurrencestyrelsen(februar, 2001). Det skyldes, at elværkerne, som er blandt de få store kunder, der har fået frit leverandørvalg, er bundet af langsigtede gaskøbskontrakter, de har indgået med DONG. Den reelle markedsåbning i Danmark er derfor kun på mellem pct. Tilsvarende gælder for andre lande, at deres formelle markedsåbning ikke svarer til den reelle markedsåbning, fordi man fra de gamle monopolselskabers side og/eller fra myndighedernes side lægger hindringer i vejen for, at netop deres marked åbnes. Samtidig kæmper selvsamme selskaber og myndigheder for, at de andre landes markeder skal åbnes. De meget forskellige konkurrencevilkår medlemsstaterne imellem betragtes af mange af EU-landene og gasmarkedsdeltagere som en alvorlig konkurrenceforvridning, som skaber unfair konkurrence mellem landene. På denne baggrund har EU-Kommissionen fremsat forslag om fuldstændig markedsåbning indenfor for en ganske kort årrække. Konkret foreslår Kommissionen, at alle forbrugere (både virksomheder og private forbrugere) frit skal kunne vælge gasleverandør pr. 1. januar 2005, jf. tredje kolonne i tabel 1. Tabel 1. De lovmæssige krav til markedsåbning Nuværende dansk naturgaslov Nærværende forslag til ny dansk (paragraf 8) naturgaslov (paragraf 8) 1. juli 2000: markedsåbning på 30 pct. Miljø- og energiministeren fastsætter efter forelæggelse for Energipolitisk Udvalg i Folketinget regler 1. august 2003: markedsåbning på 38 pct. om, hvilke naturgasforbrugere, 1. august 2008: markedsåbning på 43 pct. som har ret til valg af leverandør. Ingen bestemmelser om eller hvornår, at mindre virksomheder og private forbrugere får ret til valg af leverandør. Kilde: AE på baggrund af de i tabellen anførte love og lovforslag. EU-Kommissionens forslag til nyt gasdirektiv (artikel 18) 1. januar 2004: alle virksomheder skal frit kunne vælge gasleverandør. 1. januar 2005: alle forbrugere (både virksomheder og private forbrugere uden undtagelse skal frit kunne vælgte gasleverandør. Af første kolonne i tabel 1 ses, at forslaget til ny dansk naturgaslov skaber mulighed for en hurtigere markedsåbning end angivet i den nuværende naturgaslov. Man skal dog være opmærksom på, at der alene skabes mulighed for, at markedsåbningen sker hurtigere end det til enhver tid gældende gasdirektiv. Lovforslaget giver ingen sikkerhed eller garanti herfor.

5 5 2. Reguleret kontra forhandlet adgang til gasnettet Udover den mængdemæssige markedsåbning (jf. ovenfor) for konkurrence mellem forskellige gasleverandører, så har konkurrerende gasleverandørers øvrige adgangsvilkår til det enkelte lands gasnet betydning for, hvorvidt konkurrencen kan komme til at fungere i de enkelte lande. Adgangsvilkårene kan enten være forhandlede eller offentligt regulerede. Problemet med forhandlet adgang er, at netejeren har et meget stærk incitament til at misbruge sin monopolmagt over nettet ved at forhale og besværliggøre forhandlingerne med en konkurrerende gasleverandør, som søger adgang til nettet. Det skyldes, at netejeren som oftest selv er (ene)leverandør til det pågældende marked som f.eks. i Danmark, hvor DONG er eneleverandør og samtidig ejer hovedgasnettet. På denne baggrund foreslår Kommissionen, at det nye gasdirektiv stiller krav om, at adgangen til transmissionsnettet skal ske ved offentlig reguleret adgang, da det vil sikre de bedste vilkår for en fair, gennemsigtig og velfungerende konkurrence. Tabel 2 viser hvilke lande, der hidtil har valgt forhandlet henholdsvis reguleret adgang til nettet. Tabel 2. Oversigt over hvilke lande, der hidtil har valgt forhandlet hhv. reguleret adgang til nettet Forhandlet adgang til overordnet gasnet transmissionsnet Belgien Danmark Tyskland Holland Kilde: Konkurrencestyrelsen(februar, 2001) Reguleret adgang til overordnet gasnet transmissionsnet Østrig Frankrig Finland Irland Italien Luxemborg Spanien Sverige England På baggrund af Kommissionens forslag til nyt gasdirektiv foreslås det derfor i det danske forslag til ny naturgaslov, at adgangen til DONG's transmissionsgasnet skal ske ved offentlig reguleret adgang. Herved vil reguleringen af transmissionsnetet skulle ske efter samme regler som det finmaskede distributionsgasnet.

6 6 3. Regnskabsmæssig kontra selskabsmæssig adskillelse af selskaberne I det nuværende EU-gasdirektiv stilles der kun krav om en regnskabsmæssig adskillelse/opsplitning af landenes monopolgasselskaber. Erfaringer fra lande, som har liberaliseret deres gasmarked tidligt (bl.a. England i starten af 1990erne) viser, at selskabsmæssig adskillelse er nødvendig for at sikre en gennemsigtig prisfastsættelse af de forskellige ydelser og skabe rammerne for en velfungerende konkurrence på gasmarkedet. Tabel 3 Oversigt over hvilke lande, der hidtil har valgt regnskabsmæssig hhv. selskabsmæssig adskillelse/opsplitning af gasselskaberne Regnskabsmæssig adskillelse/opsplitning Selskabsmæssig adskillelse/opsplitning af gasselskaberne af gasselskaberne Frankrig Holland Danmark Spanien Sverige Italien Østrig England Luxemborg Belgien Irland Finland Tyskland Kilde: Konkurrencestyrelsen(februar, 2001) På denne baggrund indeholder EU-Kommissionens forslag til nyt gasdirektiv krav om selskabsmæssig adskillelse af gasselskabernes forskellige aktiviteter. Kravet om selskabsmæssig adskillelse er derfor også indeholdt i ministerens forslag til ny dansk naturgaslov. Det kan tilføjes, bl.a. med erfaringerne fra England, at den gasmarkedsregulerende myndigheds sekretariat mandskabsmæssigt bør udbygges væsentligt og have mulighed for også at tilkøbe ekstern rådgivning for at kunne regulere de nuværende og fremtidige gasselskabers adfærd og skabe rammen for et velfungerende og effektivt gasmarked. Behovet for en oprustning af reguleringsmyndigheder på de liberaliserede markeder har også kunnet ses indenfor den nyligt liberaliserede telesektor. AE mener derfor, at Energitilsynet og dets sekretariat bør tilføres flere ressourcer.

7 7 4. Priserne for salg og transport af gas Ministerens forslag indebærer en ophævelse af de nuværende bindende videresalgspriser. Derudover forsøges der skabt klarere regler vedrørende den korrekte fastlæggelse af gastransportpriserne. Det er nemlig en myndighedsopgave at godkende fastlæggelsen af gastransportpriserne. Risiko for at Skt. Hans aftalen og prisaftaler er i strid med EU-lovgivningen Lovforslaget indbærer en ophævelse af de nuværende aftaler om bindende videresalgspriser, som DONG og de regionale gasselskaber har indgået og som også var en del af den såkaldte Skt. Hans aftale fra 23. juni 1999, hvor man efter mange års slid fik en aftale i stand om gassektorens struktur og støtteforhold. Aftalerne drejer sig om, at de regionale gasselskaber er forpligtet til at videresælge naturgassen til forbrugere med et årligt forbrug over m³ til priser og vilkår, som er aftalt med DONG Naturgas A/S. Ophævelsen sker på baggrund af, at aftalerne muligvis/sandsynligvis vil blive kendt ulovlige i forhold til EU-konkurrenceretten. EU-Kommissionen: DONG har høje transportpriser Lovforslaget søger også at skabe klarere regler for, hvordan gastransportpriserne gennem DONG's hovedledningssystem (transmissionssystemet) skal fastlægges. Det sker bl.a. på baggrund af kritik fra flere sider af DONG's gastransportpriser, jf. bl.a. AE's notat "DONG's opskrivning medfører højere priser for gastransport". Energitilsynet og det tilknyttede sekretariat har nu i mere end et halvt arbejdet med at vurdere rimeligheden af DONG's gastransportpriser. Området er teknisk uhyre kompliceret og det lovgivningsmæssige grundlag er langt fra krystalklart. For eksempel fremgår det ikke, hvorledes statens indskudskapital i Dansk Naturgas (nu DONG Naturgas) skal forrentes. Set i lyset af, at en væsentlig del af naturgasnettets udbygning er sket ud fra andre forhold end rent kommercielle overvejelser, er det ikke klart hvilken forrentningssats, der er rimelig at anvende. Kravet om en given forrentning af den statslige indskudskapital fremgår så vidt vides heller ikke klart af det oprindelige lovgrundlag for naturgasprojektet. Kravet om en given forrentning er først rigtig blevet aktuelt efter, at DONG de seneste par år er begyndt at give overskud og efter, at åbningen af

8 8 gasmarkedet for konkurrence har presset gasselskaberne til at tillægge kommercielle hensyn en større vægt end tidligere, hvor forsyningssikkerhed, miljø mv. vejede relativt tungt. Fra hvilket tidspunkt, statens indskudskapital skal forrentes, er derfor ikke indlysende klart. Lovforslaget forsøger at præcisere reglerne vedrørende forrentning af indskudskapital og dermed præcisere hvor høje, gastransportpriser DONG må tage. Imidlertid præciseres det desværre ikke fra hvilket tidspunkt, indskudskapitalen skal forrentes og heller ikke med hvilken rentesats. Af lovforslaget fremgår det, at miljø- og energiministeren skal fastsætte reglerne herfor efter forelæggelse for Energipolitisk Udvalg i Folketinget. EU-Kommisionens generaldirektorat for energi, som overvåger liberaliseringsprocessen og kommer med forslag til nye gasdirektiver, har undersøgt transmissionstarifferne i forskellige europæiske gasselskaber, jf. figur 2. Figur 2. Transmissionstariffer i forskellige europæiske gasselskaber ved forskellige km-afstande Ruhrgas (Tyskland) Verbundnetz Gas (Tyskland) Gas de France (Frankrig) Distrigaz (Belgien) Transco (UK) 100 km 200 km 300 km Gasunie (Holland) Snam (Italien) Bord Gais (Irland) DONG (Danmark) Vattenfall (Sverige) Enagas (Spanien) Transmissionspris (Euro pr. MWh) Kilde: Opgørelse udarbejdet af EU-kommissionen (til Madridmødet i European Gas Regulatory Forum, oktober 2000). EU-Kommissionens undersøgelse af transmissionstarifferne sætter DONG's egne analyser og udsagn om, at deres transmissionstariffer er fuldt ud konkurrencedygtige og fastlagt ud fra tarifniveauerne i de andre lande i et interessant perspektiv. Godt nok har både Enegas i Spanien og Vattenfall i Sverige højere transmissionstariffer end DONG, men de viste selskaber fra Tyskland, Frankrig, Belgien, UK, Holland, Italien og Irland har alle væsentlig lavere priser end DONG.

9 9 BILAG Energistyrelsen Att.: René Frisdahl Amaliegade København K 4. maj 2001 Journal 0216/MW Vedr.: AE's høringssvar til forslag til ny naturgaslov AE finder det meget positivt, at lovforslaget lægger op til forbedringer af en række problematiske forhold ved den nuværende gaslov (vedtaget foråret 2000), idet lovforslaget 1. skaber mulighed (men ingen garanti for) en hurtigere og større markedsåbning end den minimumsåbning, som den nuværende gaslov indebærer, 2. indfører selskabsmæssig adskillelse og ikke kun regnskabsmæssig af naturgasselskaberne, 3. indfører offentlig reguleret tredjepartsadgang til transmissionsnettene i stedet for forhandlet, 4. ophæver nuværende bindende videresalgspriser og skaber klarere regler vedr. gastransportpriser. AE gjorde før vedtagelsen af den nuværende naturgaslov opmærksom på problemerne med den og var kritisk overfor lovens minimale markedsåbning og at det valgtes kun at indføre regnskabsmæssig adskillelse og forhandlet tredjepartsadgang til transmissionsnettene. 4 Forslaget til den ny gaslov efterkommer således en væsentlig del af den tidligere rejste kritik. En stor del af lovforslagets ændringer af den nuværende gaslov skyldes, at EU-Kommissionen har fremlagt et forslag til ændring af det nuværende EU-gasdirektiv. EU-Kommissionens forslag er langt mere vidtrækkende end det hidtidige gasdirektiv, idet det indebærer fuld markedsåbning inden for en kort årrække (total åbning pr. 1. januar 2005). AE er enig i miljø- og energiministerens vurderinger i lovforslaget af, at en hurtigere og større markedsåbning end hidtil vil være til gavn for forbrugerne i form af lavere gaspriser og til gavn for miljøet, da gassen forventes at fortrænge langt mere forurenende energiprodukter som olie og kul. AE er også enig i miljø- og energiministerens vurdering i lovforslaget af, at en selskabsmæssig adskillelse af naturgasselskaberne vil føre til større prisgennemsigtighed og en mere velfungerende konkurrence. Det vil tillige reducere risikoen for (og mistanken om), at netejeren misbruger sin monopolmagt. 4 AE's høringssvar til den nuværende gaslov kan downloades fra vores hjemmeside: Høringssvaret indgår, som bilag til analysen "Argumenter for og imod liberaliseringen.", marts 2000.

10 10 AE finder det dog problematisk, at 1. den forhandlede adgang til lagre foreslås opretholdt (paragraf 20a), som det eneste område. Der er i lovforslaget ikke anført begrundelser herfor. 2. den selskabsmæssige adskillelse kun foreslås gennemført med en oprettelse af selvstændige dattelselskaber, som hver især har begrænset hæftelse, men som fortsat hører under samme firma/koncern som hidtil. Konstruktionen sikrer en større gennemsigtighed og sikrer at eventuelle tab på konkurrenceudsatte kommercielle aktiviteter som (f.eks. gassalg- og handel) ikke kommer brugerne af de ikke konkurrenceudsatte aktiviteter (net, lager, forsyningspligtige kunder) til skade via højere priser. Men konstruktionen indebærer også, at beslutningerne i de enkelte datterselskaber er underlagt koncernledelsen påvirkning og godkendelse, og da et væsentlig mål for koncernledelsen er at maksimere koncernens indtjening vil den foreslåede konstruktion kunne give mistanke om (og muligvis risiko for), at konkurrencen forvrides til fordel for de nuværende monopolselskaber, som ifølge lovforslaget skal have en koncernledelse ovenover de udskilte datterselskaber. Det vil hæmme udviklingen af en effektiv og velfungerende konkurrence på gasmarkedet og de heraf afledte fordele. Det kan i øvrigt bemærkes at lovforslaget indebærer, at miljø- og energiministeren bemyndiges til (efter forelæggelse for Folketingets Engergipolitiske Udvalg), selv at kunne fastsætte en lang række meget væsentlige forhold (markedsåbningsgrad, fastlæggelse af forretningsprocent af den investerede kapital mv.). Dette gør, at lovforslaget kan være svært at forholde sig konkret til. Med venlig hilsen Martin Windelin Økonom Arbejderbevægelsens Erhvervsråd