Journalistikken som reformbremse?

Transkript

1 Journalistikken som reformbremse? En analyse af mediernes dækning af velfærdsreformer samt effekten heraf for borgernes reformaccept Morten Skovsgaard Adjunkt ved Center for Journalistik og Christian Elmelund-Præstekær Lektor ved Institut for Statskundskab

2 Forskningsambitionen Gennem integration af to forskningstraditioner søger dette projekt ny indsigt dels i mekanismerne bag velfærdsstatsreformer og dels i mediernes påvirkning af den politiske proces. Forskningsspørgsmålet lyder: Hvordan dækker medierne velfærdsstatsreformer, og hvilken betydning har den journalistiske dækning for borgernes reformaccept? Hovedforventningen er, at mediedækningen har en reformkritisk bias, og at dækningen dermed mindsker borgernes reformaccept. På længere sigt er ambitionen at udarbejde en større, ekstern ansøgning. Perspektiverne i et sådant arbejde er en komparativ indholdsanalyse af reformdækningen i forskellige velfærdsregimer (Esping-Andersen 1990) og mediesystemer (Hallin & Mancini 2004), samt en validering af de eksperimentelle resultater og en mulig udvidelse med andre typer af effekter baseret på repræsentative befolkningssurveys. Mediernes som politisk aktør? Blandt samfunds- og medieforskere hersker der enighed om, at borgere hovedsageligt henter information om politik gennem massemedierne (Bennett & Entman 2001; Cook 1998). Hvorvidt medierne sætter en selvstændig dagsorden og dermed opnår direkte politisk magt, er mere omdiskuteret (Newton 2006); hvor klassiske dagsordensstudier entydigt konkluderede, at medierne gennem deres emnevalg afgør, hvilke sager samfundet skal have en holdning til (McCombs & Shaw 1972; Cohen 1963), viser nyere forskning, at partierne i selv stærkt medierede demokratier evner at præge mediedagsordnen i højere grad, end medierne præger partiernes dagsorden (Brandenburg 2002; Hopmann et al. 2012). Samtidig står det klart, at magtbalancen mellem medier og partier påvirkes af en række kontekstuelle faktorer; eksempelvis har partierne større magt over dagsordenen i valgkampe end i hverdagen (Walgrave & van Aelst 2006) og i sager af ikke-sensationel karakter (Green-Pedersen & Stubager 2010). I dansk sammenhæng har Mortensen (2006; 2011) endvidere vist, at mediedækningen af det politiske kun har ringe betydning for udformningen af de offentlige budgetter, ligesom et større studie (Green-Pedersen 2011) har vist, at medierne ikke kan politisere en sag, med mindre flere partier eller den parlamentariske opposition har interesse heri (Green-Pedersen & Mortensen 2010; Green-Pedersen & Stubager 2010). Hvor medierne således deler magten til at udvælge emner til politisk diskussion med partierne, vælger medierne i højere grad selv den måde, emnerne præsenteres på. Et område, som er markant mindre udforsket. Nok findes der en righoldig framinglitteratur, hvor utallige 1

3 eksperimentelle studier vist, at vinklingen af en given sag har betydning for borgernes holdning til den (fx Druckman 2004). Men denne litteratur fokuserer på effekten af eliternes framing altså præsidenter og partiernes politiske kommunikation og ikke journalisternes valg af vinkling eller andre aspekter af den journalistiske fremstilling. Det er en veletableret kendsgerning, at professionelle journalistiske normer, rutiner og konventioner skaber såkaldte strukturelle biases, altså bestemte mønstre i dækningen, som favoriserer blandt andet bestemte politiske aktører, bestemte typer af historier, særlige fortællingslogikker og typer af kilder (Shoemaker & Reese 1996). Forestillingen om, at medierne blot er et rør, hvorigennem der transporteres information fra politikere til borgere, er derfor endegyldigt forladt til fordel for en erkendelse af, at medierne i et vist omfang transformerer informationen. Velfærdsreformer som undersøgelsesobjekt Vi ønsker i dette projekt at undersøge effekterne af denne journalistiske transformation. Givet at borgerne hovedsagligt får deres information om politik gennem medierne, forekommer transformationen særlig vigtig, når politikerne diskuterer større forandringer som eksempelvis reformer af velfærdsstaten. Set fra journalistikforskningens perspektiv er velfærdsreformer således en oplagt case. Samtidig er emnefeltet samfundsmæssigt højaktuelt, eftersom politikere fra både højre og venstre side af det politiske spektrum er optaget af reformtanker, hvilket sætter projektet i stand til at bidrage direkte til den offentlige debat Nok så væsentligt er det dog, at netop velfærdsreformer har en selvstændig relevans inden for forskningen i offentlig politik. En hovedkonklusion i denne litteratur er, at velfærdsreformer er vanskelige for regeringer at gennemføre uden samtidig at risikere elektorale tab, fordi de typisk indebærer koncentrerede byrder i bytte for spredte gevinster (Pierson 1994; Vis 2010). Alligevel bliver der gennemført sådanne reformer, ikke mindst i Danmark (jf. Green- Pedersen 2002). I forsøget på at forklare dette paradoks har reformforskningen interesseret sig for, hvordan regeringer kan gennemføre upopulære tiltag ved hjælp af skyldsunddragelsesmekanismer (Weaver 1986; Pierson 1994). Andre har vist, at den økonomiske og politiske situation spiller en rolle idet regeringer, som intet har at tabe, faktisk gennemfører selvmorderiske velfærdsreformer (Vis 2009; 2010). Hvor udgangspunktet i sådanne studier er, at velfærdsreformer er genuint upopulære, har en spirende forskning i partiers og regerings politiske kommunikation vist, at det ikke altid er tilfældet. Danske studier har i denne sammenhæng påvist, at regeringer med fordel kan frame deres reformtiltag for at udnytte det forhold, at nogle samfundsgrupper bliver betragtet som 2

4 mere værdige modtagere af offentlige ydelser end andre (Slothuus 2007; Petersen 2012). Andre reformforskere har tilsvarende vist, at en offensiv kommunikativ indsats kan påvirke vælgernes opfattelse af en upopulær reforms nødvendighed (Andersen 2011), hvilket ligefrem kan gør reformen til et salgsargument for regeringen (Elmelund-Præstekær & Emmenegger under udgivelse). I reformlitteraturen er der således opstået en erkendelse af, at borgernes accept af velfærdsreformer kan øges af de politiske eliters kommunikation men ingen har hidtil undersøgt, hvilken rolle mediernes kommunikation spiller. Hvor Larsen & Andersen (2004: ) konkluderer, at medierne kun i et meget ringe omfang sætter reformspørgsmål på dagsordnen, anlægger vi et andet perspektiv på analysen af samspillet mellem medier og politik i reformøjemed: Udgangspunkt er den reformdækning, medierne nu en gang præsenterer uagtet at denne dækning er ansporet af et konkret reformforslag snarere end den opsøgende journalistik, som Larsen & Andersen (2004:268) savner og vi spørger, om mediernes transformation af informationen i den offentlige debat spiller en selvstændig rolle i forhold til vælgernes reformaccept. Vi argumenterer for, at mediernes dækning alt andet lige mindsker borgernes reformaccept og derfor udgør en reformbremse på velfærdsområdet. Dette argument testes gennem først en indholdsanalyse af mediernes dækning af større velfærdsstatsreformer, og dernæst gennem en række kontrollerede surveyeksperimenter. Forventninger til reformdækningens karakter og effekt Der er flere grunde til at forvente, at mediernes dækning udgør et egentlig modspil til reformerende regeringer. Vi ser specifikt på to aspekter af mediernes dækning, nemlig den generelle tone i dækningen og betydningen af journalisternes kildevalg. I indholdsanalysen ser vi derudover også på spørgsmålet om, i hvilket omfang medierne dækker forskellige typer af reformer. I forhold til tonen i mediedækningen forventer vi, at reformer generelt får en kritisk medfart. Ikke fordi den enkelte journalist eller medieorganisation er aktive fortalere for status quo, men fordi den dominerende selvforståelse blandt journalister og redaktører er, at journalistikken har en særlig opgave i at agere samfundets vagthund og at medierne derfor skal underkaste ethvert regeringsinitiativ kritisk granskning (Hanitzsch 2011; Skovsgaard et al. 2012). Dernæst forventer vi, at den negative tone afspejler sig i en vigende reformaccept blandt mediebrugerne en forventning som er parallel til eksisterende viden om effekter af dækningens tone (Hopmann et. al 2010). 3

5 Mediernes generelle tone i reformdækningen er naturligvis kun relevant, i det omfang en given reform i det hele taget bliver dækket, og forskellige reformer dækkes ikke nødvendigvis lige intensivt: Vi forventer, at den journalistiske interesse samler sig om reformer af ydelser og services og i særlig grad reformer af ordninger, som er lige relevante for alle samfundsgrupper altså hvor virkningerne af reformen mærkes bredt i befolkningen. Den første forventning bygger på velfærdsforskningens sondring mellem programmatiske og systemiske nedskæringer (Pierson 1994) og af det faktum, at reformerende regeringer tilsyneladende finder det lettere at gennemføre den sidstnævnte type, da den ikke har vælgernes umiddelbare bevågenhed (jf. Elmelund-Præstekær & Klitgaard 2012). På lignende facon forventer vi, at medierne mangler interesse for reformer, der ikke direkte kan relateres til konkrete borgere, men derimod til abstrakte institutioner. Den anden forventning bygger på velfærdsstatslitteraturens sondring mellem beskyttelse mod forskellige typer af sociale risici (Esping-Andersen 1999). En analyse af dansk reformpolitik (Klitgaard & Elmelund- Præstekær 2012) viser, at der gennemføres flere ændringer af velfærdsordninger, der absorberer skævt fordelte sociale risici (fx arbejdsløshedspolitik) end af ordninger, som afbøder ligeligt fordelt risici (fx sundhedspolitik) angiveligt fordi førstnævnte er vælgermæssigt mindre risikable end sidstnævnte, da konsekvenserne er begrænset til mindre grupper. Ifølge Bennetts (1990) indekseringsteori vil mediernes emneopmærksomhed følge politikernes, og derfor forventer vi, at dækningen er mest massiv, når reformdebatten omhandler ordninger, der absorberer ligeligt fordelte sociale risici. Dernæst ønsker vi at studere mulige effekter af et centralt aspekt i den journalistiske praksis, nemlig kildevalget. Også hér forventer vi at finde en reformkritisk bias. Medierne har nemlig en forkærlighed for det konkrete frem for det abstrakte, og derfor bruger journalister ofte såkaldt almindelige mennesker som illustrationer på abstrakte politiske problemstillinger (Iyengar 1991). Eksisterende forskning viser samtidig, at brugen af almindelige mennesker som konkrete eksempler på (negative) konsekvenser af politiske forslag i højere grad smitter af på modtagernes reformaccept end de abstrakte økonomiske betragtninger og statistiske kendsgerninger, reformerende regeringer ofte bygger deres reformforslag på. Grunden skulle angiveligt være, at referencen til almindelige mennesker vækker følelser og skaber genkendelse hos modtageren og at man bedre husker og i højere grad bygger holdningsmæssige vurderinger på konkrete og følelsesvækkende oplevelser (jf. Zillmann & Brosius, 2000). 4

6 At medierne bruger almindelige mennesker til at illustrere dækningen af velfærdsreformer øger naturligvis kun reformmodstanden, hvis journalistikken på systematisk vis privilegerer reformmodstandere gennem organiseringen af den enkelte nyhedshistorie. Og dét er netop vores forventning. Case-personerne udvælges nemlig på baggrund af, at de har følt eller vil komme til at føle de typisk negative konsekvenser af den aktuelle forandring på egen krop. Samtidig er der god grund til at antage, at erklærede reformtilhængere og almindelige borgere, som står til at vinde noget ved en given reform, ikke i samme omfang som taberne, nyder journalistisk interesse: Sådanne kilder kan dels ikke bidrage med et andet perspektiv end regeringens (som typisk er udgangspunktet for historien og derfor allerede dækket), dels vil sådanne kilder ikke kunne levere det konfliktmateriale, som har universel journalistisk nyhedsværdi. Medierne anvender selvfølgelig også andre kilder end almindelige mennesker i deres reformdækning. I forhold til de politiske fortalere og modstandere af reformer har vi ingen forventning om en generel forfordeling af sidstnævnte (jf. Albæk et. al 2010), men når det kommer til en anden ofte anvendt kildegruppe, nemlig eksperter (Albæk 2004), kan der opstå skævheder hvis eksperter hovedsageligt bliver brugt til at forklare behovet for reformer. Vi forventer dog, at brugen af (kritiske) almindelige mennesker vil have en større effekt på borgernes reformaccept end brugen af (positive) eksperter grundet de ovenstående argumenter om identifikation og nærhed (Lefevre et al. 2011). Samlet set er vores forventning således, 1) at mediernes reformdækning generelt præges af en negativ tone, og 2) at journalister forfordeler reformkritiske kilder, i særdeleshed almindelig mennesker der står til at tabe på reformen. Samtidig forventer vi, at medierne hovedsageligt dækker 3) programmatiske reformer og 4) reformer af programmer, der relaterer sig til ligeligt fordelte sociale risici. Endelig forventer vi, at dels 5) mediernes generelle tone i reformdækningen, dels 6) mediernes kildevalg påvirker borgernes reformaccept. Datamaterialet De oplistede forventninger forudsætter integration af to typer af data; dels en kvantitativ indholdsanalyse af mediernes dækning af velfærdsreformer (forventning 1-4), dels en række kontrollerede eksperimenter, som efterprøver de forventede effekter på borgernes reformaccept (forventning 5 og 6). Indholdsanalysen er central for projektet, da den sætter os i stand til at analyse reformdækningen som afhængig variabel, hvilket er specielt relevant for analysen af vores tredje og fjerde forventning. Udover at fungere som en forudsætning for eksperimenterne (se neden 5

7 for) har indholdsanalysen en selvstændig relevans i forhold til beskrivelsen af mediernes dækning. Vores forventninger om tone og kildevalg er deduceret fra generel teori, hvorfor det er vigtigt at teste deres empiriske holdbarhed. I indholdsanalysen vil der være stærk synergi i forhold Michael Baggesen Klitgaards og Christian Elmelund-Præstekærs Beyond Class Politics -projekt, som har identificeret danske velfærdsreformer på en række områder (og kodet dem på de dimensioner, som er relevante for de opstillede forventninger). Dette arbejde bruges til at identificere relevante perioder, hvori mediedækningen analyseres. Denne udvælgelsesprocedure er fordelagtig, da den gør det muligt at analysere mediernes dækning af alle typer af reformer og dem, vi på forhånd forventer en beskeden dækning af, og som let kunne overses, hvis man tog udgangspunkt i mediedækningen. Det er væsentligt at understrege, at proceduren alene lader os analysere dækningen af gennemførte reformer og altså ikke forslag til reformer, der ikke blev gennemført. Man kan forestille sig, at nogle reformforslag bliver droppet, blandt andet fordi de får en hård medfart i medierne, hvilket vi selvsagt ikke kan afgøre. Det er imidlertid metodisk vanskeligt at identificere ikke-reformer på en systematisk facon, og fokusset på de gennemførte reformer er uproblematisk i forhold til analysen af de opstillede forventninger. Eftersom antallet af større velfærdsreformer er begrænset, sigter vi mod et mellemstort antal analyseenheder på 24. Med udgangspunkt i de to sondringer i reformtypen arbejder vi med i alt fire kombinationer af reformtyper. Vi inkluderer seks reformer af hver type, hvorved det inden for hver reformtype bliver muligt at variere på kontrolvariable som regeringsfarve og den generelle økonomiske situation; faktorer som tidligere har vist sig at spille en rolle for regeringers reformarbejde (Vis 2010; Klitgaard & Elmelund-Præstekær 2012). Indholdsanalysen er som nævnt en vigtig forudsætning for de webbaserede surveyeksperimenter, både fordi stimulusmaterialet vil bygge på den indsigt i reformdækningen, som indholdsanalysen giver, og fordi indholdsanalysen giver et overblik over, hvor udbredte eksempelvis de enkelte typer af kilder er, hvorved potentielle eksperimentelle effekter kan sættes i perspektiv. Begge dele modvirker den eksperimentelle metodes iboende problemer med ekstern validitet. Vi søger alene om midler til et pilotstudie blandt studerende, hvor målet er at udvikle og kvalitetssikre et design, som vi i en senere fase kan anvende på et større og langt dyrere repræsentativt befolkningssample, som er nødvendigt for at eliminere risikoen for samplingsbias, der opstår ved brug af ikke repræsentative forsøgsgrupper. I forbindelse med pilotundersøgelsen har vi en positiv tilkendegivelse fra Robert 6

8 Klemmensen om muligheden for at anvende et eksisterende panel af studerende, som er opbygget i forbindelse med Tina Birgitte Brinch Sørensens ph.d.-afhandling. Output Projektet taler som nævnt til to forskningsfelter, hvilket afspejler sig i publikationsplanerne. Således sigter vi efter at producere to engelsksprogede artikler som bygger på indholdsanalysen, nemlig én om brugen af kilder til et specialiseret tidsskrift som Journalism Practice og én artikel med fokus på den de reformkarakteristika, som henholdsvis øger og mindsker mediernes (negative) opmærksomhed på velfærdsstatsreformer. Denne artikel henvender sig til velfærdsstatsforskningen, og vi sigter derfor efter et specialiseret tidsskrift som European Journal of Public Policy. Resultaterne af det eksperimentelle pilotstudie tænkes afrapporteret i et dansk tidsskrift, evt. Journalistica. Endelig agter vi at kombinere resultaterne af effektstudierne med indsigterne fra indholdsanalysen for at kunne adressere spørgsmålet om mediernes dækning for offentlig politik i bred forstand; hér vil vi gå efter et tidsskrift som International Journal of Press/Politics. 7

9 Referencer Albæk, Erik (2004). Eksperter kan være gode nok, men... Om fagkundskabens politiske vilkår i dansk demokrati. Århus: Aarhus Universitetsforlag. Albæk, Erik, David Nicolas Hopmann & Claes de Vreese (2010). Kunsten at holde balancen: Dækningen af folketingsvalgkampe i tv-nyhederne på DR1 og TV Odense: Syddansk Universitetsforlag. Andersen, Jørgen Goul (2011). Retrenchment with Consent. Framing, Persuasion and Ambivalent Attitudes in two Danish Welfare Reforms CCWS Working Papers no. 74. Bennett, Lance W. (1990). Toward a Theory of Press-State Relations in the United States Journal of Communication 40(2): Bennett, Lance W. & Robert M. Entman (2001)(red.). Mediated Politics. Communication in the Future of Democracy. Cambridge: Cambridge University Press. Brandenburg, Heinz (2002). Who Follows Whom? The Impact of Parties on Media Agenda Formation in the 1997 British General Elections Campaign Harvard International Journal of Press/Politics 7(3): Cohen, Bernard (1963). The Press and Foreign Policy. Princeton: Princeton University Press. Cook, Timothy E. (1998). Governing with the News: The News Media as a Political Institution. Chicago: The University of Chicago Press. Druckman, James (2004). Political Preference Formation: Competition, Deliberation, and the (Ir)relevance of Framing Effects American Political Science Review 98(4): Elmelund-Præstekær, Christian & Patrick Emmenegger (under udgivelse). "Strategic Re- Framing as a Vote-Winner: Why Vote-Seeking Governments Pursue Unpopular Reforms" Scandinavian Political Studies. Elmelund-Præstekær, Christian & Michael Baggesen Klitgaard (2012). Policy or Institution? The Political Choice of Retrenchment Strategy Journal of European Public Policy 19(7): Esping-Andersen, Gøsta (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press. Esping-Andersen, Gøsta (1999). Social foundations of postindustrial economies, Oxford University Press, Oxford. Green-Pedersen, Christoffer (2002). The Politics of Justification. Party Competition and Welfare-State Retrenchment in Denmark and the Netherlands from 1982 to Amsterdam: Amsterdam University Press. Green-Pedersen, Christoffer (2011): Partier I nye tider. Den politiske dagsorden i Danmark. Aarhus: Aarhus Universitetsforlag. 8

10 Green-Pedersen, Christoffer & Peter Bjerre Mortensen (2010). Who Sets the Agenda and Who Responds to it in the Danish Parliament? A new Model of Issue Competition and Agenda-Setting European Journal of Political Research 49(2): Green-Pedersen, Christoffer & Rune Stubager (2010). The Political Conditionality of Mass Media Influence. When do Parties follow Mass Media Attention? British Journal of Political Science 40(3): Hallin, Daniel C. & Paolo Mancini (2004). Comparing Media Systems: Three Models of Media and Politics. Cambridge: Cambridge University Press. Hanitzsch, Thomas (2011) Populist disseminators, detached watchdogs, critical change agents and opportunist facilitators: Professional milieus, the journalistic field, and autonomy in 18 countries International Communication Gazette 73(6): Hopmann, David Nicolas, Rens Vliegenthart, Claes de Vreese & Erik Albæk (2010). Effects of Election News Coverage: How Visibility and Tone Influence Party Choice Political Communication, 27(4): Hopmann, David Nicolas, Christian Elmelund-Præstekær, Erik Albæk, Rens Vliegenthart & Claes de Vreese (2012). Party Media Agenda-Setting: How Parties Influence Election News Coverage Party Politics 18(2): Iyengar, Shanto (1991) Is Anyone Resposible? Chicago: University of Chicago Press Klitgaard, Michael Baggesen & Christian Elmelund-Præstekær (2012). Partisan Effects on Welfare State Retrenchment: Empirical Evidence from a Measurement of Government Intentions. Social Policy and Administration DOI: /j x Larsen, Christian Albrekt & Jørgen Goul Andersen (2004): Magten på borgen. En analyse af beslutningsprocesser i større politiske reformer. Aarhus: Aarhus Universitetsforlag. Lefevere, Jonas, Knut de Swert & Stefaan Walgrave (2012) Effects of Popular Exemplars in Television News Communication Research 39(1): Newton, Kenneth (2006). May the weak Force be with You: The Power of the Mass Media in Modern Politics European Journal of Political Research 45(2): McCombs, Maxwell & Donald Shaw (1972). The Agenda-Setting Function of Mass Media Public Opinion Quarterly 36(2): Mortensen, Peter Bjerre (2011). Mediernes betydning for de offentlige udgifter Økonomi og Politik 84(1): Mortensen, Peter Bjerre & Søren Serritzlew (2006). Newspapers and Budgeting: The Effects of Media Coverage on Local Expenditure Decisions Scandinavian Political Studies 29(3): Petersen, Michael Bang (2012). Social Welfare as Small-Scale Help: Evolutionary Psychology and the Deservingness Heuristic American Journal of Political Science, 56(1),

11 Pierson, Paul (1994). Dismantling the Welfare State. Regan, Thatcher and the Politics of Retrenchment. Cambridge: Cambridge University Press. Shoemaker, Pamela & Stephen Reese (1996) Mediating the Message: Theories of Influences on Mass Media Content. White Plain: Longman. Skovsgaard, Morten, Erik Albæk, Peter Bro, and Claes de Vreese (2012) Media Professionals or Organizational Marionettes? Professional Values and Constraints of Danish Journalists, pp i: David Weaver & Lars Willnat (red.) The Global Journalist. London: Routledge. Slothuus, Rune (2007). Framing Deservingness to Win Support for Welfare State Retrenchment Scandinavian Political Studies, 30(3), Vis, Barbara (2009). Governments and Unpopular Social Policy Reform: Biting the Bullet or steering clear? European Journal of Political Research 48(1): Vis, Barbara (2010). Politics of Risk-Taking: Welfare State Reform in Advanced Democracies. Amsterdam: Amsterdam University Press. Walgrave, Stefaan & Peter van Aelst (2006). The Contingency of the Mass Media's Political Agenda Setting Power: Toward a Preliminary Theory Journal of Communication 56(1): Weaver, Kent R. (1986). "The Politics of Blame Avoidance" Journal of Public Policy 6(4): Zillmann, Dolf & Hans-Bernd Brosius (2000) Exemplification in Communication The influence of case reports on the Perception of Issues. London: Lawrence Erlbaum Associates. 10