Hvordan var det muligt at gennemføre Velfærdsreformen 2006?

Transkript

1 Hvordan var det muligt at gennemføre Velfærdsreformen 2006? En systematisk undersøgelse af hvilken betydning framing har haft for gennemførelsen og hvilke faktorer, som har påvirket framing-effekten Af Sara Ølholm Hansen ( ) og Mette Hosbond Kristensen ( ) Speciale ved Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet Marts 2008 Vejleder: Christoffer Green-Pedersen Antal ord:

2 Indholdsfortegnelse Kapitel 1: Indledning og problemstilling (Sara og Mette)...4 Kapitel 2: Teoriramme (Mette) New Politics of the Welfare State (Sara) Framing som analytisk begreb (Mette) Framing som strategi (Sara) Faktorer der påvirker framing-effekten (Mette)...20 Kapitel 3: Overblik over nyere danske velfærdsreformer (Sara) Efterlønsreformen 1998 (Sara) Velfærdsreformen 2006 (Mette)...32 Kapitel 4: Forskningsdesign, operationalisering og dataindsamling (Mette) En systematisk undersøgelse af debatten op til Velfærdsreformen 2006 (Sara) Operationalisering af variable (Sara) Udarbejdelse af datasæt (Mette) Kodning...42 Kapitel 5: De forskellige frames (Mette)...47 Kapitel 6: Analyse (Sara) Forløbet fra Efterlønsreformen 1998 til Velfærdsreformen 2006 (Sara) Framing af Velfærdsreformen 2006 (Mette) Kampen mellem de forskellige frames Det vindende frame Indholdet af det vindende frame Sammenfatning af anvendelsen af de forskellige frames

3 6.3 Aktørernes betydning for framing-effekten (Sara) Afsenderne bag de forskellige frames Afsenderne bag det vindende frame Afsenderne bag de konkurrerende frames Aktørernes roller i debatten Socialdemokratiets rolle i debatten Venstres strategi Sammenfatning af aktørernes betydning for framing-effekten Efterløn som det dominerende emne i debatten (Mette) Befolkningens holdning og reaktion (Mette) Sammenfatning af analysens resultater (Sara) Kapitel 7: Konklusion og perspektivering (Sara og Mette) Appendiks A: Kodnings-liste (Mette) Litteraturliste English Abstract (Sara)

4 Kapitel 1: Indledning og problemstilling Den danske velfærdsstat har i de seneste årtier været genstand for stor politisk debat, hvilket ikke synes overraskende i lyset af de udfordringer, den har mødt. Udfordringer i form af bl.a. oliekriser, gæld, globalisering og demografiske ændringer har medført et pres på velfærdsstaten, som ofte sætter reformer af den danske velfærdsstat højt på den politiske dagsorden. Reformer af velfærdsstaten har således været en fast del af den danske politiske debat de sidste 20 år, men trods disse markante udfordringer udmunder det langt fra altid i vedtagelsen af en reform (Green-Pedersen, 2002a). I lyset af de markante udfordringer den danske velfærdsstat har mødt og til stadighed møder, kunne man således forvente, at velfærdsreformer, og herunder stramninger, var et mere benyttet redskab end tilfældet synes at være. På denne baggrund er specialet motiveret af det overordnede spørgsmål om, under hvilke betingelser velfærdsreformer kan finde sted i en dansk kontekst. Inddrages den teoretiske litteratur omkring velfærdsreformer fremkommer et tydeligt billede af, at velfærdsreformer og herunder nedskæringer i velfærden er noget politikerne generelt omgås med stor forsigtighed. Reformer af velfærdsstaten fremstår i litteraturen således som politisk kontroversielle, og at indføre stramninger bliver ifølge politologen Paul Pierson direkte en øvelse i blame avoidence eller skyldsunddragelse og dermed noget, som politikerne ønsker at undgå at få skylden for (Pierson, 1996). Med udgangspunkt i Piersons epokegørende arbejde gives der flere årsager herfor, årsager som ofte sætter regeringen i forskellige dilemmaer i forbindelse med velfærdsstatsreformer. For det første er der problematikken omkring de spredte fordele for skatteborgerne og de koncentrerede omkostninger for de berørte befolkningsgrupper, hvor velfærdsstatsreformer ofte vil møde stærk modstand fra dem, der mister noget, og få ringe støtte fra dem, som opnår fordelene. Derudover efterlades politikerne nemt med et unpleasant dilemma i forbindelse med velfærdsreformer (Green-Pedersen, 2002b: 38ff), da vælgerne på den ene side ønsker og forventer, at politikerne formår at styre landets økonomi forsvarligt (Nannestad og Paldam, 1994), mens politikerne på den anden side risikerer straffende vælgere, da de fleste velfærdsgoder nyder stor popularitet hos vælgerne. Således må politikerne i forbindelse med velfærdsstatsreformer balancerer mellem deres politiske præferencer og deres ambitioner om at blive genvalgt. En sidste faktor, der gør velfærdsstatsreformer politisk ubehagelige og dermed vanskelige at gennemføre, er velfærdsstatens vækst, som har skabt en række stærke interessegrupper, såsom forskellige fagforeninger og Ældresagen i Danmarks tilfælde, som generelt har stærke incitamenter til at kæmpe imod velfærdsreformer og dermed besværliggøre processen for reformivrige politikere. 4

5 Velfærdsstaten har således i kraft af sin vækst skabt sin egen politiske opbakning, som gør den vanskelig at reformere (Green-Pedersen, 2000: 23). Når det antages, at hensynet til vælgerne spiller en rolle for politikernes adfærd (Strøm, 1990), synes det således alt i alt at være risikabelt og besværligt for politikerne at gennemføre nedskæringer i velfærdsstaten. Ikke desto mindre har danske regeringer trods de skitserede dilemmaer fundet det nødvendigt at gennemføre en række strammende reformer, nogle også af ganske betydelig størrelse, hvilket Velfærdsreformen 2006 er et godt eksempel på. Denne reform bærer mere præcist navnet Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden og bliver vedtaget i juni 2006 med et bredt forlig bestående af Regeringen, Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre og Dansk Folkeparti. Reformen indeholder bl.a. en stigning i efterløns- og pensionsalder samt væsentlige stramninger i kontanthjælp, dagpenge og SU og må siges at være en potentiel kontroversiel og temmelig omfattende reform fra et Venstre-parti, som ellers har udviklet sig til at være meget pro velfærdsstaten. Reformen er gennemført som et forsøg på at løse nogle at de kommende udfordringer i forbindelse med den ændrede demografi og mangel på arbejdskraft. Baggrunden for reformen er således de langsigtede prognoser, der peger på, at Danmark i fremtiden vil være præget af, at et lavere antal mennesker i den arbejdsdygtige alder skal forsørge et stigende antal ældre, hvilket potentielt kan betyde øgede offentlige udgifter til bl.a. efterløn og pension og samtidig færre skatteindtægter. Den demografiske udvikling kan således på længere sigt potentielt forårsage mangel på arbejdskraft, hvilket kan give økonomiske problemer for Danmark. Samtidig er den økonomiske situation i Danmark i perioden frem til vedtagelsen af Velfærdsreformen 2006 imidlertid præget af en højkonjunktur, hvilket umiddelbart er modstridende med et behov for at gennemføre stramninger. På trods af den nuværende gunstige økonomiske situation er Velfærdsreformen 2006 således gennemført på baggrund af nogle mere langsigtede potentielle økonomiske problemer. Trods disse forringelser i Velfærdsreformen, som rammer store dele af den danske befolkning, møder Regeringen imidlertid ikke megen kritik hverken før eller efter gennemførelsen, hvilket ellers kunne være forventet bl.a. i lyset af forløbet omkring Efterlønsreformen i 1998, hvor Poul Nyrup Rasmussen og Socialdemokratiet bliver mødt med massiv modstand mod forringelser i efterlønnen m.m. Både forløbet omkring Efterlønsreformen og efterspillet er således langt mere dramatisk og får langt større politiske konsekvenser for Poul Nyrup end det gør for Anders Fogh Rasmussen og hans Velfærdsreform. Trods de 5

6 skitserede regeringsdilemmaer lykkedes det således for Anders Fogh og hans regering at indføre en potentiel kontroversiel velfærdsreform uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. Hvordan dette lod sig gøre vil være omdrejningspunktet for dette speciale, hvor det vil blive undersøgt Hvordan det var muligt at gennemføre Velfærdsreformen 2006, og hvem og hvad var drivkræfterne i policyprocessen, som førte til reformen? Dette er i særlig grad en interessant problemstilling, idet der specielt i forbindelse med Velfærdsreformen 2006 er yderligere forhold, som peger på, at det burde have været en politisk varm kartoffel at gennemføre reformen. Således fremhæver dele af policy-forskningen, at det er ekstra svært for en borgerlig regering at skabe det vigtige brede forlig til en reform grundet oppositionens klare gevinst ved at gå imod (Green-Pedersen, 2004: 97-98). Den socialdemokratiske oppositionen kunne således forventes at benytte en sådan mulighed til at vinde stemmer ved at fremstille Anders Fogh og hans regering som modstander af velfærdsstaten. Dette er imidlertid ikke tilfældet, da der her netop er tale om en højreorienteret regering, for hvem det lykkedes at skabe et bredt forlig med bl.a. Socialdemokratiet. For det andet er det ikke kun de svagt organiserede og folk med stor tilknytning til arbejdsmarkedet, som rammes i Velfærdsreformen Således rammes ældre og efterlønsmodtagere også på sigt ved bl.a. stigende pensions- og efterlønsalder, hvilket er områder som almindeligvis er svære at skære i og som tidligere har medført ramaskrig i befolkningen. For det tredje er reformen blevet vedtaget under højkonjunktur, hvilket vanskeliggør Regeringens mulighed for at skabe en krisebevidsthed i befolkningen som under Schlüter. Udover de generelle dilemmaer som en regering står overfor i forbindelse med strammende velfærdsreformer, er der således særligt i forbindelse med Velfærdsreformen 2006 yderligere forhold, som burde have vanskeliggjort vedtagelsen, og som gør denne reform særlig interessant at undersøge som case. I denne sammenhæng bliver begrebet framing interessant, da framing-teoretikerne, som f.eks. Robert Henry Cox, overordnet set peger på, at reformtilhængerne kan overvinde reformmodstanden ved at skabe en diskurs, der ændrer den kollektive forståelse af velfærdsstaten og på denne måde undgå at blive straffet af vælgerne (Cox, 2001). Flere forskere argumenterer således for, at politiske partier kan spille en mere proaktiv rolle med henblik på at gennemføre nedskæringer (Cox, 2001; Green-Pedersen, 2002b; Slothuus, 6

7 2007). Som følge af denne strategi skal politiske ledere ikke forsøge at holde nedskæringsemnet ude af den offentlige debat, men i stedet forsøge at præsentere og italesætte nedskæringsforslag på en måde, som kan overbevise vælgerne om, at politikken er nødvendig eller ligefrem en forbedring af de eksisterende velfærdsydelser (ibid). Framing kan således anvendes som et strategisk redskab til at gennemføre velfærdsreformer, da de politiske aktører gennem framing af bestemte issues kan forsøge at påvirke befolkningen i retningen af en bestemt opfattelse af en sag. Dette gør framing til en attraktiv strategi for reformivrige politikere, især set i lyset af at de danske vælgere i højere grad er blevet mere issue-voting frem for class-voting (Slothuus, 2003: 78), hvilket bevirker, at politikerne i større omfang kan påvirke den politiske debat på forskellige issues via strategisk planlægning og herigennem forsøge at dreje debatten i en retning til egen fordel. I litteraturen er framing som redskab til at mindske modstanden mod velfærdsnedskæringer bredt anerkendt i både international og dansk sammenhæng, hvorfor begrebet framing overordnet set således synes helt centralt for analyser af, hvordan regeringer kan gennemføre nedskæringer, da det netop tillægger politikerne et strategisk redskab til at påvirke befolkningen i en bestemt retning og herved mindske modstanden mod nedskærende reformer. Framing-begrebet synes således at kunne bidrage til en bedre forståelse af dynamikkerne bag velfærdsstatsreformer, og således øge muligheden for at forstå og forklare politisk forandring. Omdrejningspunktet for dette speciale er således Velfærdsreformen 2006, hvor specialets problemstilling vil blive analyseret via et framing-perspektiv, hvor begrebet framing i denne sammenhæng dækker forskellige politiske aktørers udlægninger og fortolkninger af politiske sager og begivenheder, som konstrueres med henblik på at overbevise befolkningen om, hvad de skal mene om en given problemstilling. At anvende framing er imidlertid ikke nødvendigvis nogen nem strategi (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007: 30f; Green, 2000: 35f), hvilket forløbet omkring Efterlønsreformen i 1998 er et godt eksempel på. Hvordan politikerne mere præcist kan anvende framing på makroniveau behandles i den generelle framing-litteratur imidlertid kun ganske overordnet, hvor Cox f.eks. alene fremhæver, at framingen bør bygge på eksisterende bredt anerkendte sociale værdier. På denne baggrund bliver det således både relevant og interessant nærmere at undersøge, hvilke dynamikker som ligger bag en 7

8 succesfuld framing. Med andre ord: hvad skal der til for at framing får effekt på makroniveau? Dette speciale vil derfor mere specifikt undersøge Hvilken betydning framingen har haft for gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006, og hvilke faktorer der har påvirket framing-effekten. Specialets problemstilling vil konkret blive analyseret ved at undersøge policyprocessen, som leder op til vedtagelsen af Velfærdsreformen. Mere specifikt laves en systematisk makroanalyse af den offentlige debat, som leder op til vedtagelsen af Velfærdsreformen 2006, hvilket vil blive gjort på baggrund af artikler fra Politikken og Jyllandsposten. Specialets undersøgelse vil således være med til at øge forståelsen af, hvordan framing sker på makroniveau. I den generelle framing-litteratur fremkommer der kun meget få lignende studier af framing på makroniveau, som f.eks. Baumgartner, Boef og Boydstuns framing-studie af udviklingen i befolkningens holdning til dødsstraf i USA (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007). Dette speciale vil således med sin systematiske undersøgelse af framingens rolle i policy-processen op til gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006 ligeledes bidrage empirisk til et relativt forsømt område indenfor framing-litteraturen. I forhold til at se på hvilke faktorer, som kan påvirke framingen på makroniveau, fokuserer Baumgartner, Boef og Boydstun i deres framing-studie primært på selve anvendelsen af de forskellige frames i policyprocessen. Dette speciale ønsker imidlertid at supplere dette fokus med et aktørperspektiv, da det kan forventes, at aktørerne bag framingen også har betydning for, om framingen får effekt (Green- Pedersen, 2000). I forhold til at undersøge hvilke faktorer som kan påvirke framing-effekten, vil dette speciale således særligt fokusere på betydningen af to overordnede faktorer, nemlig anvendelsen af et frame og de bagvedliggende aktører. I forbindelse med at undersøge et frames anvendelse fokuseres både på, hvor mange gange et frame anvendes og over hvor lang en periode, mens de bagvedliggende aktørers rolle undersøges ved bl.a. at fokusere på både bredden og sammensætningen af et frames afsendergruppe og betydningen af partiernes issue-ejerskab. Det særligt interessante ved at kombinere disse faktorer er således, at der både lægges vægt på, hvor ofte et frame anvendes og over hvor lang en periode, og samtidig inddrages vigtigheden af aktørernes betydning for framing-effekten, hvormed framingperspektivet suppleres med et aktørperspektiv. Disse faktorer forventes at have påvirket framing-effekten i forbindelse med gennemførelsen af Velfærdsreformen, hvorfor de vil danne grundlaget for dette speciales undersøgelse. 8

9 I denne undersøgelse analyseres således både, hvorvidt behovet for en reform er blevet framet, hvem de relevante aktører er og selve kampen om framingen: hvilke frames har karakteriseret debatten, hvilke er fremherskende og hvilket frame vinder kampen i debatten og hvorfor? For i anden omgang at kunne analysere hvad der påvirker framing-effekten tilkobles et aktørperspektiv med henblik på at analysere de aktører, som præger billedet i policyprocessen: hvem var med, hvem blev lukket ude og hvem satte dagsordenen? I denne sammenhæng er særligt Socialdemokratiets og Velfærdskommissionens roller interessante. I betragtning af hvor vigtigt et bredt forlig er for en velfærdsreforms vedtagelse og Regeringens succes hermed, er Socialdemokratiets rolle særlig interessant, da det kan undre, hvorfor partiet går med og dermed skaber de mest gunstige vilkår for Regeringen frem for at udnytte chancen til at stemmemaksimere og samtidig sætte Regeringen i et dårligt lys. Specialets analyser kan herved bidrage på flere måder. Empirisk kan de supplere den igangværende debat omkring velfærdsstatsreformer, hvorved undersøgelsen kan bidrage til en bedre forståelse af og forklaringer på politisk forandring. Samtidig er der metodisk kun lavet ganske få systematiske studier af framingens betydning på makroniveau, hvilket i sig selv gør specialets undersøgelse relevant. Derudover vil analyserne teoretisk kunne bidrage med et mere nuanceret billede af, hvilke faktorer der påvirker framing på makroniveau og således være med til at øge forståelsen af, hvordan framing sker på makroniveau. I følgende kapitel opstilles den teoretiske ramme, der vil danne grundlag for specialets undersøgelse, idet framing-begrebet samt den grundlæggende model præsenteres, hvorefter der opstilles nogle faktorer, som forventes at påvirke framing-effekten. Kapital 3 giver et overblik over nyere danske velfærdsreformer, for at se hvilken rolle framing har spillet tidligere, samtidig med at indholdet af Velfærdsreformen 2006 præsenteres. Kapitel 4 diskuterer undersøgelsens forskningsdesign samt operationalisering af de relevante variable, hvorefter selve udarbejdelsen af datasættet præsenteres. I kapitel 5 præsenteres de forskellige frames, og efterfølgende indeholder kapitel 6 selve specialets analyser. Afslutningsvis konkluderes i kapital 7 på analyserne, og der svares på specialets problemstilling om, hvordan det var muligt at gennemføre Velfærdsreformen 2006 og herunder framingens betydning for gennemførelsen og hvilke faktorer, som påvirker framing-effekten på makroniveau. Sidst i dette kapitel ses på implikationerne af specialets analyser. 9

10 Kapitel 2: Teoriramme Dette kapitel har til formål at udvikle specialets teoretiske ramme, der efterfølgende vil danne grundlag for undersøgelsen af framingens betydning for gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006 og hvilke faktorer, der påvirker framing-effekten på makroniveau. Som udgangspunkt introduceres Paul Piersons banebrydende forskning omkring The New Politics of the Welfare State, hvori de politiske problemer omkring nedskæringer af velfærdsstaten fremhæves. Efterfølgende præsenteres hvordan framing kan anvendes som strategisk virkemiddel til at overvinde problemerne omkring nedskæringer, hvorfor framing-begrebet indledningsvist diskuteres og defineres. Anvendelsen af framing som strategi er teoretisk velbelyst, men der er imidlertid kun ganske få, som mere specifikt ser på hvilke faktorer, der påvirker framing-effekten på makroniveau. Derfor opstilles til sidst nogle overordnede faktorer, som forventes at have betydning for en succesfuld framing i forbindelse med velfærdsnedskæringer i Danmark, og som dermed kan have haft betydning for gennemførelsen af Velfærdsreformen Disse faktorer vil danne grundlag for den efterfølgende analyse. Da specialet undersøger den politisk beslutningsproces forud for gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006, er det imidlertid indledningsvist relevant kort at fremhæve, hvad der har betydning for politikernes præferencer og ageren. Overordnet set peger litteraturen på, at politikerne har tre mål, som de prioriterer imellem, nemlig at opnå flest mulige stemmer, at få regeringsmagten og at få gennemført forskellige politiske forslag (Strøm, 1990). Som udgangspunkt for dette specialets undersøgelse antages, at politikerne først og fremmest er stemmemaksimerende for herigennem at opnå regeringsmagten, da det at have regeringsmagten alt andet lige har store personlige og politiske fordele. I forbindelse med velfærdsnedskæringer bevirker dette, at politikerne ikke ønsker at gennemføre velfærdsnedskæringer, hvis de herved risikerer at miste for mange stemmer (Strøm, 1990). Politikerne kan således på den ene side blive straffet af vælgerne for at gennemføre stramninger, men på den anden side ønsker vælgerne samtidig, at politikerne skal være økonomisk ansvarlige, hvilket sætter politikerne i et dilemma (Slothuus, 2003: 81). Som det vil fremgå i nedenstående afsnit, er dette imidlertid ikke det eneste dilemma, som politikernes står overfor i forbindelse med nedskæringer i velfærdsstaten. 10

11 2.1 New Politics of the Welfare State I forlængelse af at velfærdsstaterne er kommet under pres af bl.a. demografiske og beskæftigelsesmæssige grunde, har velfærdsnedskæringernes indtog på den politiske dagsorden skabt en videnskabelig debat og interesse for at studere dette, i velfærdsstatens historie, relative nye fænomen. Denne debat er blevet anført af den amerikanske politolog Paul Pierson (1994, 1996), hvorfor hans indflydelsesrige studier fremstår som et centralt udgangspunkt for dette speciales problemstilling og behandling af velfærdsnedskæringer i dansk kontekst. Ifølge Paul Pierson ved vi stadig stunningly little about the politics of social policy retrenchment ( ) In contrast to our vast knowledge of the dynamics of welfare state expansion welfare state retrenchment remains largely uncharted terrain. (Pierson, 1996: 143). På denne baggrund udvikler Pierson sin teori omkring The New Politics of the Welfare State, hvori han som en af de første politologer udvikler sit centrale argument om, at der er distinkt forskel på mekanismerne i velfærdsudvidelser og velfærdsnedskæringer. Det er således Piersons postulat, at det bliver uhensigtsmæssigt at anvende samme teori til at forklare begge mekanismer, idet han påpeger, at (...) There is a profound difference between extending benefits to large numbers of people and taking benefits away. (...) The new policy agenda stands in sharp contrast to the credit-claiming initiatives pursued during the long period of welfare state expansion (Pierson, 1996: ). Grundlæggende argumenterer Pierson således for, at strammende velfærdsreformer som udgangspunkt er kontroversielle og yderst upopulære hos vælgerne, hvorfor nedskærende reformer oftest er noget politikerne ikke ønsker at tage skylden for og således også bliver vanskelige at gennemføre. Dette skyldes særligt to faktorer, nemlig politikernes indskrænkede manøvrerum som følge af befolkningens positive holdning til velfærdsordninger samt den institutionelle, politiske kontekst (Pierson, 1996: 145ff). For det første er nedskærende reformer forbundet med vælgermæssige omkostninger, i det vælgerne reagerer kraftigere overfor negativ information end overfor positiv information. Således vil den koncentrerede gruppe, der rammes af nedskæringer reagere kraftigere (ved f.eks. at ændre stemmeadfærd eller demonstrere) end den diffuse gruppe af f.eks. skatteydere, som vinder ved en reform. Velfærdsstatsnedskæringer vil dermed ofte møde stærk modstand fra dem, der mister noget, og få ringe støtte fra dem, som opnår fordele, hvorfor denne negative bias of voters gør nedskæringer potentielt farlige for reformivrige politikere. 11

12 For det andet gør velfærdsstatens institutionelle forhold i et historisk institutionalistisk perspektiv det vanskeligt at indføre reformer. De velfærdsordninger, som tidligere blev indført under velfærdsstatens udvikling, udgør i dag en stiafhængighed, der er svær at bryde. Således er både mange borgere afhængige af de fast forankrede overførselssystemer, og derudover har velfærdsstaten udviklet en bred vifte af interesseorganisationer og fagforeninger til at beskytte sig selv og særlige interessegrupper. Disse forhold gør det dermed særligt vanskeligt at få gennemført nedskærende velfærdstatsreformer (Pierson, 1996: 146). Da Pierson som forudsætning har en antagelse om, at politikerne agerer rationelt i bestræbelsen på at blive genvalgt, argumenterer han på denne baggrund for, at det afgørende for, om politikerne kan gennemføre en velfærdsnedskærende reform er, om de formår at føre en succesfuld blame avoidance strategi overfor vælgerne til at balancere det krydspres, de står i, mellem ønsket om at blive genvalgt og risikoen for at blive straffet af vælgerne. Gennemførelsen af velfærdsnedskærende reformer bliver således direkte en øvelse i blame avoidance eller skyldsunddragelse, hvor Pierson pointerer, at this new politics, marked by pressures to avoid blame for unpopular policies, dictates new political strategies (Pierson, 1996: 147). Pierson fremhæver i forbindelse hermed tre overordnede skyldsunddragelsesstrategier, som kan anvendes til at minimere den politiske modstand. Den første og vigtigste er ifølge Pierson en sløringsstrategi, hvor reformfortalerne forsøger at gøre det svært for vælgerne at gennemskue konsekvenserne af reformen, f.eks. i forhold til hvem der rammes af reformen og i hvilket omfang, eller i forhold til hvem der egentlig står bag og dermed har ansvaret for reformtiltagenes udformning. Ligeledes kan de negative konsekvenser søges placeret i fremtiden eller gennemføres hen ad vejen. Den anden mulige strategi går ud på at splitte reformmodstanderne ved f.eks. at lade stramninger ramme forskellige grupper, for herigennem at mindske kritikken, hvorved risikoen for en samlet stærk modstander mindskes. Til sidst påpeger Pierson, at reformivrige politikere kan forsøge at kompensere grupper, der står stærkt organisatorisk for på denne måde at mindske modstanden mod velfærdsreformer (Pierson, 1994: 19-23). Disse strategier vil blive eksemplificeret nærmere i kapitel 3 omkring nyere danske velfærdsreformer. Piersons argument om, at velfærdsstatsnedskæringer adskiller sig fra velfærdsstatsudvidelser, og at velfærdsstatsnedskæringer er en øvelse i skyldsunddragelse, er blevet bredt anerkendt i litteraturen 12

13 omkring velfærdsnedskæringer 1 (Green-Pedersen, 2000; Esping-Andersen, 1996; Ross, 2000), og vil ligeledes være udgangspunktet for dette speciale. Trods de politiske vanskeligheder, som Pierson peger på, er velfærdsreformer imidlertid blevet gennemført både i og uden for Danmark, hvilket gør det særlig interessant at se nærmere på, hvordan dette er muliggjort. De ydre pres på velfærdsstaten er tilsyneladende ikke umiddelbar forklaring nok, da forskellige lande har søgt at løse sådanne problemer med vidt forskellige strategier uafhængigt af, hvor store udfordringer de stod overfor (Larsen og Andersen, 2004: 280). Således har nogle af de europæiske lande, der har stået over for de største udfordringer, gennemført de færreste og mindst vidtrækkende reformer, mens f.eks. Holland har gennemført væsentlige reformer, uden at udfordringerne til deres velfærdsstat har været specielt store. Det tyder således på, at de politiske processer spiller en central rolle for omfanget af de reformer, der faktisk gennemføres (Green-Pedersen, 2004: 94). Robert Henry Cox er en af flere teoretikere, som i forbindelse hermed peger på vigtigheden af begrebet framing og dermed den diskurs, der præger debatten op til vedtagelsen af nedskærende velfærdsreformer. Således undersøger Cox, hvordan velfærdsreformer har fundet sted i bl.a. Danmark ud fra partiernes mulighed for at skabe the social construction of the need to reform ( ) Reform was made possible in Denmark ( ) by political leaders who mobilized public debate by ( ) framing issues in ways that generated widespread support for reform initiatives (Cox, 2001: 464). Helt centralt for Cox er dermed det socialkonstruktivistiske begreb framing, forstået som politiske aktørers mulighed for at fremme bestemte tolkninger af begivenheder via deres vinkling af bestemte problemstillinger. Kort sagt kan politikerne ifølge Cox overvinde problemerne omkring nedskæringer ved at frame debatten til egen fordel, hvilket gør framing til en strategisk handlemulighed i forbindelse med nedskæringer. Framing er således yderst relevant i forbindelse med en undersøgelse af, hvordan nedskæringerne i Velfærdsreformen 2006 kunne gennemføres, men for at kunne undersøge hvilken betydning framing har haft for gennemførelse af denne reform, er det imidlertid nødvendigt indledningsvist at have en mere præcis forestilling om, hvad framing som analytisk begreb er, og hvordan det defineres i denne undersøgelse. Dette vil blive gjort i det følgende. 1 Dette skyldes bl.a., at der er fundet empirisk støtte for argumentet omkring risiciene ved velfærdsnedskæringer (Green- Pedersen, 2000: 23) 13

14 2.2 Framing som analytisk begreb Framing er et nyere begreb inden for den politiske kommunikationsteori, der overordnet set omhandler aktørers vinkling af forskellige problemstillinger på baggrund af deres interesser i en given sag. Der er imidlertid ikke en entydig forståelse og anvendelse af begrebet (Scheufele, 1999: 103; Entman, 1993: 51), hvilket nødvendiggør en nærmere diskussion og en klargøring af, hvordan framing defineres og forstås i dette speciale. Som nogle af de første definerede Gamson og Modigliani framing som a central organizing idea or story line that provides meaning to an unfolding strip of events ( ). The frame suggests what the controversy is about, the essence of the issue. ( ) A frame generally implies a policy direction or implicit answer to what should be done about the issue. (Gamson og Modigliani, 1987: 143). Det essentielle ved et frame er således, at det udlægger og fortolker et givet problem eller hændelsesforløb, hvorved det er med til at give modtagerne en bestemt forståelsesramme, der ofte både definerer problemet og tilbyder løsningen. Baggrunden for at tale om framing er således, at den samme problemstilling kan fremføres og vinkles på forskellige måder, hvilket i politisk sammenhæng er med til at lette forståelsen af selve problemet, da politiske sager og begivenheder ofte er komplekse. Derfor sætter journalister rutinemæssigt nye informationer og udviklinger ind i en velkendt ramme, når politiske problemstillinger fremstilles i medierne, hvilket er afgørende for, at modtageren kan forstå budskabet. Dette fokus på modtagerne af framingen fremstår specielt tydeligt i følgende definition, hvor framing refers to the process by which people develop a particular conceptualization of an issue or reorient their thinking about an issue (Chong og Druckman, 2007: 104). Rettes fokus i modsætning hertil i større omfang mod afsenderne af et frame fremhæves imidlertid, hvordan framing kan anvendes som et strategisk redskab af de forskellige politiske aktører til at fremme netop deres udlægning af en problemstilling. Denne strategiske anvendelse af framing fremgår specielt tydeligt i Entmans ofte anvendte definition, hvor framing is to select some aspect of a perceived reality and make them more salient in a communicating text, in such a way as to promote a particular problem definition, causal interpretation, moral evaluation, and/or 14

15 treatment recomendation for the item described (Entman, 1993: 52), hvor salience forstås som making a piece of information more noticeable, meaningful, or memorable to audiences (Entman, 1993: 53). Framing kan således anvendes til at fremme en bestemt opfattelse, der hjælper en given aktør til at nå sit mål. Da politiske sager som regel både er komplekse og rummer interessekonflikter, synes framing således nødvendig for at gøre sagerne forståelige, men også uundgåelig fordi politiske aktører har en interesse i at kæmpe for netop deres udlægning af sagen. På baggrund af ovenstående diskussion defineres framing i dette speciale som politikere og andre aktørers udlægning og vinkling af et problem og de dertilhørende løsninger. I denne definition lægges netop vægt på muligheden for en strategisk anvendelse af framing, hvilket er specielt relevant i denne undersøgelse, da omdrejningspunktet er det politiske spil frem til vedtagelsen af Velfærdsreformen Medierne vil således blive betragtet som en arena for den politiske debat, hvorved journalisterne anses som gengivere af de forskellige politiske aktørers meninger, da medierne generelt anvender anonyme nyhedskriterier og nyhedsrutiner (Larsen og Andersen, 2004: 28). Anvendelsen af begrebet framing er i dette speciale således fokuseret på forskellige politiske aktørers udlægning af problemer og løsninger, som Velfærdsreformen 2006 omhandler. Samlet set fremstår begrebet framing således helt centralt for analyser af, hvordan regeringer kan gennemføre nedskæringer, da det netop tillægger politikerne et strategisk redskab til aktivt at påvirke befolkningen i en bestemt retning og herved mindske modstanden mod nedskærende reformer. Anvendelse af framing som strategisk redskab vil derfor være omdrejningspunktet i dette speciale, hvorfor følgende afsnit vil uddybe den underliggende forståelse, som ligger bag dette framing-argument. 2.3 Framing som strategi I litteraturen er framing som et mere aktivt redskab til at mindske modstanden mod velfærdsnedskæringer bredt anerkendt i både international og dansk sammenhæng. Flere teoretikere har således anvendt framing til at forklare velfærdsnedskæringer, men deres anvendelse synes imidlertid at være relativt overordnet, og samtidig er der stor forskel på, hvilket fokus disse undersøgelser mere præcist er rettet mod. Den underliggende model, som ligger til grund for teoretikernes anvendelse af framing, er imidlertid den samme, hvilket vil fremgå af følgende præsentation af udvalgte teoretiske anvendelser af framing i forbindelse med velfærdsnedskæringer. 15

16 En af de mere overordnede teoretiske anvendelser af framing findes netop hos Cox, som tager udgangspunkt i det historisk institutionalistiske begreb stiafhængighed, hvilket han videreudvikler ved at tilføje muligheden for, at aktørerne kan påvirke den stiafhængige udvikling af institutionerne gennem diskursen. Det primære er således diskursen, der ifølge Cox ændres ved careful reframing of policy issues (Cox, 2001: 476). Reformtilhængerne kan således overvinde modstanden, hvis de formår at skabe en diskurs, der kan forme debatten i en sådan grad, at det ændrer befolkningens holdninger og præferencer på området, hvilket Cox betegner som path-shaping. Netop velfærdsstaten er ifølge Cox et ideelt eksempel på et socialt konstrueret begreb, der kan påvirkes via path shaping. Den består af specifikke politikker, men disse har imidlertid kun mening, når de sammensættes med samfundets underliggende værdier og holdninger, men når velfærdsstaten er socialt konstrueret, så er behovet for reformer af den imidlertid også. Flere teoretikere argumenterer for, at globaliseringen medfører pres på velfærdsstaten, hvilket i sig selv forårsager, at der gennemføres reformer. Cox er imidlertid imod denne forståelse, da A velfare state may be ill adapted to the new world of globalization, but many dysfunktional institutions can persist for a long time. Because welfare states do not need to reform, people must want them to reform (Cox, 2001: 475). Behovet for reformer af velfærdsstaten opstår således først, når bestemte aktører ønsker dem. Disse aktørers bedste strategiske redskab til at få gennemført reformen uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne er ved at frame debatten og herigennem påvirke den kollektive forståelse på området i en sådan retning, at en reform synes den rigtige løsning (Cox, 2001: 475). De bedste forudsætninger for at reframe et politisk issue er ifølge Cox, hvis issuet bygger på eksisterende sociale værdier, da individuelle borgere fortolker politiske forslag og handlinger gennem deres egne værdier, således at de i forbindelse med ændringsforslag vil forsøge at få disse til at stemme overens med deres individuelle værdier. I et forsøg på at frame et politisk forslag om reformer vil det således være strategisk fornuftigt, hvis reformfortalerne tager udgangspunkt i eksisterende bredt anerkendte sociale værdier, som f.eks. økonomisk ansvarlighed (Cox, 2001: 476; Cox, 2004: ). Cox ser således framing som et strategisk redskab til at gennemføre reformer, når de politiske aktører gennem framing af bestemte issues forsøger at påvirke befolkningen i retningen af en bestemt fortolkning, som er til den politiske aktørs fordel, og herigennem mindsker risikoen for efterfølgende at blive straffet 16

17 for at gennemføre velfærdsnedskæringer. Hvordan dette mere præcist bør gøres, behandles imidlertid kun meget overordnet, da Cox alene fremhæver at framet bør bygge på eksisterende bredt anerkendte sociale værdier. Der er imidlertid flere danske teoretikere som mere udførligt ser på, hvilken karakter et frame mere præcist kan have, for at velfærdsnedskæringer kan lade sig gøre. Christoffer Green-Pedersen fokuserer således ligesom Cox netop på reformfortalernes mulighed for at frame debatten. Hans argument er en udvidelse af Piersons teori med en fjerde blame avoidance strategi, the justification strategy of blame avoidence, som tager udgangspunkt i vigtigheden af at sætte tingene på dagsordenen. Regeringen behøver således ikke at undgå, at nedskæringer bliver et politisk issue. Det afgørende er ifølge Green-Pedersen i stedet at få framet emnet på en måde, der retfærdiggør reformtiltaget. Studiet viser således, at bl.a. den danske regerings muligheder for at implementere nedskæringer er dybt afhængigt af dens muligheder for at retfærdiggøre nedskæringerne overfor vælgerne, således at den politiske modstand herigennem mindskes (Green-Pedersen, 2000). Rune Slothuus fokuserer ligeledes på framing, men hans argument er dog lidt anderledes. Slothuus argumenterer således for, at politikere kan vinde den offentlige støtte til velfærdsreformer ved at frame emnet ud fra deservingness. For Slothuus er det afgørende dermed at få overbevist vælgerne om, at dem der rammes af nedskæringer i mindre grad fortjener støtten, og herigennem skabe mindre modstand til reformtiltagene. Slothuus påviser således i sit studie, at det danske folks holdninger til kontanthjælp varierer kraftigt, afhængigt af om sagen fremstilles som et spørgsmål om at få flere i arbejde eller om at sikre de svageste (Slothuus, 2007). Jørgen Goul Andersen anser ligeledes framing som et middel for politikerne til at gennemføre nedskæringer, men det afgørende for ham er imidlertid, om politikerne formår at skabe en krisebevidsthed hos befolkningen (Andersen, 2004: 122). Således pointerer han, at hvis der overbevisende kan argumenteres for at eksisterende ordninger er uholdbare, kan der opbygges betydelig legitimitet for reformer (Andersen, 2004: 125). Hvis økonomien går dårligt og det på den baggrund lykkes at skabe en krisebevidsthed i befolkningen, synes de danske vælgere således at være villige til at acceptere væsentlige indskrænkninger. Der er således indenfor framing litteraturen forskellige teoretikere som undersøger, hvordan politikerne aktivt kan mindske modstanden i befolkningen mod nedskærende reformer. Framing anses dermed ifølge 17

18 disse teoretikere, som en uafhængig variabel, der kan forklare, hvordan en regering formår at mindske modstanden i befolkningen og herigennem muliggøre gennemførelsen af nedskærende reformer uden at politikerne efterfølgende straffes af vælgerne. Denne underliggende teoretiske model er illustreret i figur 1 nedenfor, hvor en mere succesfuld framing fører til mindsket modstand mod nedskærende reformer, hvilket øger muligheden for at gennemføre nedskærende reformer. Figur 1 Framing Modstanden Gennemførelsen af nedskærende reformer Der synes således at være teoretiske og empiriske belæg for, at framing kan anvendes strategisk til at gennemføre velfærdsnedskæringer, mens spørgsmålet omkring hvilket fokus det afgørende frame kan have stadig diskuteres. Denne underliggende model synes således at være bredt anerkendt i litteraturen, men der er imidlertid ikke absolut enighed om, hvorvidt framing gennem medierne i det hele taget kan have væsentlig indflydelse på holdningsdannelsen i befolkningen. Således finder Peter Nannested ikke empirisk belæg for at hævde, at negativ medieomtale af etniske minoriteter generelt er en betydelig årsag til negative holdninger i befolkningen (Nannestad, 1999: 150). Togeby derimod når frem til et andet resultat, idet kortsigtede svingninger i befolkningens holdninger (ser) ud til at have sammenhæng med mediernes behandling af konkrete spørgsmål. ( ) Hvilken retning ændringerne vil tage, er afhængig af den konkrete vinkling af historien (Togeby et al, 2003: 219). Denne konklusion bliver yderligere underbygget i Claes de Vreese og Holli Semetkos undersøgelse af den danske folkeafstemning om euroen i 2000, hvor de finder frem til, at mediebudskaberne faktisk gjorde en forskel for folks stemmeafgivning (de Vreese og Semetko, 2004). Framingens betydning bliver på internationalt niveau ligeledes støttet af bl.a. Sniderman og Theriault, som ligefrem konkluderer, at det er widely agreed that citizens in large numbers can readily blown from one side of an issue to the very opposite depending on how the issue is specifically framed (Sniderman og Theriault, 2004: ). Trods uenighed synes litteraturen alligevel samlet set at give troværdigt empirisk belæg for, at man gennem medierne kan påvirke befolkningens politiske holdninger, hvilket er en antagelse der ligger til grund for at framing kan anvendes som strategisk redskab. Rune Slothuus har i denne forbindelse påvist 18

19 at både Socialdemokratiet og Venstre finder det afgørende at påvirke den politiske dagsorden (Slothuus, 2003: 85-87), hvilket ligeledes underbygger forventningen om, at politikerne anvender framing som et strategisk middel til at få gennemført nedskæringer. Samlet set er der således flere danske og udenlandske teoretikere, der argumenterer for, at politikerne kan anvende framing som strategisk redskab til at mindske modstanden mod nedskæringer og derigennem øge muligheden for at gennemføre nedskæringer uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. Erfaringer med nedskæringer har imidlertid vist, at anvendelse af framing ikke nødvendigvis er nogen nem strategi, da der kan være forskellige faktorer, som påvirker muligheden for en succesfuld framing. I forbindelse med forskning af framingens betydning på individniveau, er der flere teoretikere som netop ser på, hvilke faktorer der påvirker framing-effekten, mens der imidlertid kun er ganske få teoretikere, som behandler faktorer, der påvirker framing-effekten på systemniveau (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007: 27-28). Eksterne faktorer i form af f.eks. samfundsøkonomiske vilkår kan i sig selv tænkes at øve indflydelse på en framing-effekt, hvor bl.a. økonomisk lavkonjunktur kan forventes at øge styrken af en framing, som går på det økonomisk nødvendige i at stramme i forskellige overførselsindkomster, da befolkningen i dette tilfælde kan mærke, at økonomien er presset, og derfor er nemmere at overbevise om nødvendigheden af økonomiske stramninger. Et andet eksempel kunne være, hvis et stort antal virksomheder med mange ufaglærte ansatte flytter produktionen til lande med billigere arbejdskraft. I dette tilfælde ville det være vanskeligere for Regeringen at overbevise befolkningen om, at der skal spares på uddannelsesområdet, da befolkningen kan se den stigende vigtighed i, at de kommende generationer bliver uddannede. Politikerne kan dog ikke kontrollere eksistensen af sådanne eksterne faktorer, men i tilfældet med Velfærdsreformen 2006 er der ikke umiddelbart sådanne eksterne faktorer til stede, som direkte kan forklare, hvordan Anders Fogh får gennemført reformen. Tværtimod er den danske økonomi præget af højkonjunktur i forløbet op til velfærdsforliget, hvilket for det første som udgangspunkt vanskeliggør en framing af behovet for en strammende reform og for det andet sandsynliggør, at det er andre faktorer, som påvirker framingen af Velfærdsreformen. Dette speciale vil derfor i følgende afsnit opstille nogle andre og mere kontrollerbare faktorer, som kan forventes at påvirke framing-effekten på makroniveau, og som dermed kan have haft indflydelse på gennemførelsen af Velfærdsreformen

20 2.4 Faktorer der påvirker framing-effekten På baggrund af ovenstående præsentation af en central del af litteraturen omkring velfærdsnedskæringer og regeringers strategiske muligheder for at anvende framing til at mindske modstanden overfor velfærdsreformer, opstilles i følgende afsnit nogle faktorer, som i forbindelse med velfærdsnedskæringer i Danmark forventes at påvirke framing-effekten, og som således kan have spillet ind på gennemførelsen af Velfærdsreformen Der er imidlertid kun er ganske få teoretikere, der helt konkret behandler sådanne faktorer, og hvad der mere præcist skal til, for at et frame får den tiltænkte effekt. F.eks. argumenterer Cox som nævnt for, at det er afgørende, at politikerne framer debatten ud fra nogle bredt anerkendte sociale værdier, men han siger imidlertid intet om, hvordan dette mere præcist sker og hvilke faktorer, der har indflydelse på virkningen af en sådan framing. Goul Andersen argumenterer ligeledes for, at politikerne må skabe en krisebevidsthed i befolkning, men ligesom Cox kommer han heller ikke nærmere ind på, hvad der skal til for, at framingen får den tiltænkte effekt. Der er dog enkelte teoretikere som på forskellig vis diskuterer faktorer, der påvirker framing-effekten. Nogle af disse er Frank R. Baumgartner, Suzanna De Boef og Amber E. Boydstun, som i et omfangsrigt studie undersøger, hvordan mediedækningen omkring dødsstraf i USA ændrer sig drastisk over tid, og på baggrund heraf påviser statistisk, hvordan dette skift i den offentlige diskurs medfører ændringer i befolkningens holdning og policy outcome (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007). Ved at forstå hvordan dødsstraf er blevet reframed, illustrerer Baumgartner, Boef og Boydstun framingens betydning, idet befolkningens holdning er ændret på baggrund af etableringen af et nyt frame. Som de selv siger (...) even in this hardest case of an issue so entrenched in history and public opinion, information cascades can produce a dramatic redefinition of the issue (...) The frame determines the tone of the debate and, the tone of the debate has significant influence on public opinion and public policy (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007: 29). I deres undersøgelse anvendes nogle meget grundlæggende faktorer, som kan påvirke framing-effekten, og som ligeledes vil danne grundlag for dette speciales undersøgelse. For at opnå en framing-effekt er det således for det første naturligvis vigtigt, at et frame anvendes et stort antal gange i forhold til andre frames, da framingen herved både kan ramme et bredere udsnit af befolkningen, og samtidig øges sandsynligheden alt andet lige for at overbevise det enkelte individ, hvis individet udsættes for det samme 20

21 frame gentagne gange (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007: ). For at et bestemt frame skal have en effekt, anses det således som afgørende, at framet gentages mange gange i forhold til andre frames, da en mere ensidig framing alt andet lige kan påvirke en større del af befolkningen i en bestemt retning og herved give en større effekt. Den første faktor, som således forventes at påvirke framingeffekten, er dermed det antal gange, framet anvendes. Derudover fremhæver Baumgartner, Boef og Boydstun varigheden af framet, som endnu en faktor, der påvirker framing-effekten (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007: 203). Hvis et frame bliver gentaget over en lang periode, vil det således alt andet lige virke mere troværdigt, da afsenderen herved synes mere overbevist og vedholdende. Samtidig vil der blandt modtagerne af framingen ofte være perioder, hvor disse er mere modtagelige end andre (man kan være på ferie, have travlt og derfor ikke få set fjernsyn eller læst avis osv.). Dette bevirker, at jo længere tid framet varer ved, jo flere udsættes for det, hvilket alt andet lige forventes at have betydning for, hvilken effekt et frame får. Varigheden af framet er således yderligere en faktor, som forventes at påvirke framing-effekten. Ved at tage udgangspunkt i Baumgartner, Boef og Boydstuns undersøgelse kan der således opstilles to faktorer, som forventes at påvirke framing-effekten, og som samlet set kan siges at udgøre anvendelsen af et frame, nemlig det antal gange framet anvendes og varigheden heraf 2. I forbindelse med studiet af en beslutningsproces kan der imidlertid argumenteres for, at et af de vigtigste spørgsmål er, hvem der spiller en rolle i denne proces og i hvilket omfang (Larsen og Andersen, 2004: 43-48). En undersøgelse, som alene fokuserer på anvendelsen af framet, synes derfor at være mangelfuld, da betydningen af de aktører som står bag de forskellige frames dermed ikke inddrages. Man kan således kritisere Baumgartner, Boef og Boydstuns undersøgelse for kun i ringe grad at inddrage aktørernes betydning for framingen, da det oftest ikke er nok alene at gentage et frame relativt mange gange i en længere periode for at opnå en framing-effekt. Det synes ligeledes at have betydning, hvilken aktør der står bag et frame, og hvad denne repræsenterer. F.eks. kan der forventes at være forskellige reaktioner på udtalelser fra eksperter sammenlignet med udtalelser fra almindelige borgere, hvilket samtidig forventes at gælde udtalelser fra henholdsvis venstre- og højrefløjspartier. 2 Baumgartner, Boef og Boydstun anvender et tredje kriterium, der måler hvor mange varierende argumenter, der kan samles i et frame, hvor et større antal individuelle argumenter vil gøre framet stærkere. Dette anvendes imidlertid primært til at fremhæve at argumenter, som har eksisteret i lang tid uden at have betydning, pludselig kan tilknyttes et nyopstået frame og herved øge styrken af dette frame (Baumgartner, Boef og Boydstun, 2007: ). I forbindelse med Velfærdsreformen 2006 er dette imidlertid mindre relevant, da debatten heromkring foregår i en forholdsvis begrænset periode. 21

22 Derfor vil fokus i denne undersøgelse ligeledes være rettet mod aktørerne bag et frame og deres betydning for framing-effekten. Mere specifik inddrages specielt to aktørteoretiske faktorer, som i forbindelse med velfærdsnedskæringer i Danmark forventes at have betydning for, hvilken effekt et bestemt frame får. Udgangspunkter for denne udvidelse er Green-Pedersens diskussioner omkring faktorer, som påvirker regeringers muligheder for at gennemføre velfærdsnedskæringer. Green-Pedersen argumenterer i forbindelse hermed for, at partikonsensus er vigtigt at opnå, da det således bliver nemmere for regeringen at dreje vælgernes opmærksomhed væk fra reformernes negative konsekvenser, og samtidig giver det regeringen mulighed for at holde oppositionen ansvarlig, hvis det skulle blive nødvendigt senere hen (Green-Pedersen, 2000; Green-Pedersen, 2004: 96). I forhold til at opnå en framing-effekt kan der på baggrund heraf argumenteres for, at det har betydning, at et bredt udsnit af de politiske aktører bakker op om et frame, da et frame alt andet lige vil have større effekt, hvis der er et højt antal forskellige afsendere bag. I tilfælde heraf vil der for det første være et mere begrænset antal alternativer for borgerne at få øje på, og samtidig har borgerne tillid til forskellige politiske aktører (de stemmer jo forskelligt), hvorfor et stort antal forskellige afsendere alt andet lige vil betyde, at et større antal borgere finder framet troværdigt. Herved inddrages således også andre politiske aktører end politiske partier, som f.eks. fagforeninger og repræsentanter for andre interessegrupper, da disse ligeledes kan fremstår som troværdige alt afhængigt af modtageren af framet. Afsendernes bredde og sammensætning forventes dermed at påvirke framing-effekten i forbindelse med velfærdsnedskæringer. Dette fører videre til endnu en aktørteoretisk faktor, som forventes at påvirke framing-effekten og derigennem en regerings mulighed for at gennemføre nedskæringer uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne, nemlig partiernes issue-ejerskab. Således fremhæver Green-Pedersen vælgernes generelle syn på de politiske partier og deres kernesager, hvor partierne har forskellige strategiske muligheder afhængig af, hvilke issue ownerships partierne besidder. Vælgerne har bestemte forventninger til partierne, som de baserer deres evalueringer af partierne på, hvor mere venstreorienterede partier forventes at fokusere på social lighed og støtte af velfærdsstaten, mens mere højreorienterede partier forventes at fokusere på lavere skatter og økonomisk ansvarlighed frem for velfærdsstatsudvidelser (Green-Pedersen, 2004: 96-97; Green-Pedersen, 2000: 38f). 22

23 Et sådan issue-ejerskab kan imidlertid udnyttes strategisk, således at argumenter om at gennemføre reformer af velfærden synes mest overbevisende, hvis man også ejer velfærdstemaet. Dette bevirker, at reformer på et område er mest sandsynlige, hvis det parti, der ejer emnet, har regeringsmagten. Således skulle det være vanskeligt for en højreorienteret regering at indføre velfærdsnedskæringer, da den ikke besidder issue-ejerskab på velfærdsområdet og dermed har vanskeligt ved at retfærdiggøre nedskæringerne. Den kan i dette tilfælde beskyldes af både opposition og vælgere for at have sin egen ideologiske dagsorden med indførelsen af nedskæringer frem for at ville velfærdsstatens bedste, hvorved en venstreorienteret opposition teoretisk set kunne vinde stemmer. Desuden har vælgerne generelt tillid til, at en højreregering har styr på statens finanser, hvorfor en sådan regering ikke umiddelbart har behov for at bevise en sådan evne via reformer (Green-Pedersen, 2004: 96-98; Green-Pedersen, 2000: 39). Omvendt forventes venstreorienterede partier som sagt at fokusere på social lighed og støtte af velfærdsstaten. Dette betyder, at de i forbindelse med velfærdsnedskæringer kan udnytte Nixon goes to China logikken 3, og således påpege at det er økonomisk nødvendigt at lave nedskæringer uden at blive straffet, da vælgerne har tillid til, at venstreorienterede partier ønsker at opretholde og støtte velfærdsstaten. I modsætning til højreorienterede partier har venstreorienterede partier samtidig brug for at vise, at de kan være økonomisk ansvarlige, da vælgerne ikke på samme måde har tillid til disse partiers økonomiske ansvarlighed (ibid). I forbindelse med velfærdsnedskæringer i Danmark forventes det således at have betydning for framingeffekten, om det parti, der framer, har issue-ejerskab på området, da dette vil øge troværdigheden af framet, og derigennem øge effekten. Issue-ejerskab anvendes dermed i dette speciale som endnu en aktørteoretisk faktor, der forventes at påvirke framing-effekten. 4 Samlet set kan der således med udgangspunkt i Baumgartner, Boef og Boydstuns og Green-Pedersens undersøgelser opstilles nogle faktorer, som forventes at påvirke framing-effekten i forbindelse med velfærdsnedskæringer i Danmark, og som derved kan forventes at have haft indflydelse på 3 Republikanske præsident Nixon kunne åbne diplomatiske relationer med kommunistiske Kina, da ingen kunne beskylde ham for at være blød kommunist. 4 Green-Pedersen fremhæver som yderligere en faktor velfærdsområdets tilknytning til arbejdsmarkedet. Argumentet er, at jo tættere tilknytning til arbejdsmarkedet området har, jo lettere er det at opnå vælgernes opbakning til nedskæringer, hvorfor det at skære i folkepensionen er langt sværere end at skære i kontanthjælpen, da pensionisterne har ydet og derfor i befolkningens optil har gjort sig fortjent til at nyde, hvilket ikke er tilfældet med f.eks. kontanthjælpsmodtagere (Green- Pedersen, 2000: 42-44). Denne faktor er imidlertid mindre relevant i forbindelse med velfærdsreformen 2006, da der hermed indføres nedskæringer i flere forskellige områder, som f.eks. folkepension, efterløn, dagpenge og kontanthjælp. Reformen er således en hel pakke, som ikke umiddelbart kan adskilles og dermed kan denne faktor ikke direkte anvendes i forbindelse med effekten af et frame. Betydningen af velfærdsområdets tilknytning til arbejdsmarkedet vil således ikke blive anvendt som en afgørende faktor, men en diskussion heraf vil dog være inddraget i relevante sammenhænge. 23

24 gennemførelsen af Velfærdsreformen Disse faktorer vil danne grundlag for dette speciales undersøgelse, som således på den ene side vil være rettet mod framets anvendelse, hvorunder det antal gange et frame anvendes samt varigheden heraf forventes at påvirke framing-effekten. På den anden side forventes aktørerne bag framet ligeledes at have stor betydning for framing-effekten, hvor specielt afsendergruppens bredde og sammensætning og partiernes issue-ejerskab ligeledes forventes at påvirke framing-effekten. Dette er illustreret i nedenstående figur 2. Figur 2: Faktorer som påvirker framing-effekten. Framets anvendelse Antal gange anvendt Varighed Aktørerne bag framet Afsendergruppens bredde og sammensætning Issue-ejerskab Framing-effekten Samlet set udgør disse faktorer således et interessant grundlag for en undersøgelse af framingens betydning for vedtagelsen af Velfærdsreformen 2006 og hvilke faktorer, som påvirker framing-effekten. Det nye og interessante ved denne kombination af faktorer er, at den både lægger vægt på anvendelsen af et frame og ligeledes inddrager de bagvedliggende aktørers betydning for framing-effekten. Således kan det herudfra undersøges, om der i forbindelse med Velfærdsreformen 2006 finder en framing sted, og i tilfælde heraf vurderes, hvilket frame der vinder kampen. Derudover vil der ligeledes være fokus på hvilke frames, der bliver brugt af hvilke aktører og i forlængelse heraf de underliggende aktørdynamikker, der i høj grad præger nutidens politiske spil. Dermed undersøges hvilke afsendere, der står bag de enkelte frames, og hvad der kan forklare deres ageren, hvilket bl.a. indebærer en nærmere analyse af vigtige aktørers strategiske handlinger i løbet af processen op til vedtagelsen af Velfærdsreformen Gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006 vil således blive analyseret ved at kombinere framing- 24

25 begrebet med aktørlogikker for på denne måde at kunne forklare, hvordan den potentielt kontroversielle velfærdsreform kunne vedtages med et bredt forlig, uden at Regeringen efterfølgende blev straffet af vælgerne. Opsummerende er der således i dette teoriafsnit argumenteret for, at velfærdsnedskæringer er svære at gennemføre for politikerne, uden at de efterfølgende straffes af vælgerne. Politikerne kan imidlertid ifølge Pierson anvende forskellige blame aviodance strategier, hvor flere teoretikere fremhæver framing som en aktiv metode til at begrænse modstanden mod nedskærende reformer og dermed øge muligheden for at gennemføre nedskærende reformer uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. Denne tilgang er ofte anvendt i litteraturen, men der er imidlertid kun ganske få teoretikere, som nærmere undersøger, hvad der skal til for, at framingen bliver en succes. Med udgangspunkt i disse teoretikere er der opstillet to overordnede faktorer, som kan forventes at påvirke framing-effekten på makroniveau, nemlig framets anvendelse og aktørerne bag framet, hvorunder der specielt vil være fokus på det antal gange et frame anvendes og varigheden heraf, samt afsendernes bredde og sammensætning og partiernes issue-ejerskab. Ud fra denne teoriramme vil det således blive undersøgt Hvordan det var muligt at gennemføre Velfærdsreformen 2006 og hvem og hvad var drivkræfterne i beslutningsprocessen, som førte til reformen, ved nærmere at undersøge Hvilken betydning framingen har haft for gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006, og hvilke faktorer som har påvirket framing-effekten Inden selve analysen er det imidlertid i første omgang nødvendigt at se nærmere på traditionerne for nyere danske velfærdsreformer for at se på, hvordan udviklingen har været i forhold til hvilke stramninger, som tidligere er blevet gennemført, og især i forhold til hvordan dette har kunnet lade sig gøre. Dette vil blive gjort med henblik på at sætte Velfærdsreformen 2006 ind i en reformmæssig sammenhæng, hvorfor der afslutningsvis vil være en præsentation af indholdet i Velfærdsreformen I det følgende kapitel vil der således blive givet et overblik over de nyere danske velfærdsreformer for at få et indtryk af og overblik over, hvilken rolle framing og generelle blame avoidance strategier har spillet i gennemførelsen af disse. Som det vil fremgå af det følgende, synes sådanne strategier at være et betydningsfuldt redskab til at få vedtaget strammende velfærdsreformer, men som det også vil fremgå, er det ikke altid nemt at få til at lykkes. 25

26 Kapitel 3: Overblik over nyere danske velfærdsreformer Efter at udbygningen af den danske velfærdsstat støt og roligt har fundet sted i efterkrigstiden, bliver den danske økonomi i 1980 erne sat under et alvorligt pres, og siden da har udviklingen i modsætning til tidligere i stort omfang handlet om at dæmpe væksten af velfærdsstaten og direkte at foretage nedskæringer. Især i startfirserne under Schlüter-regeringen og under Nyrup-regeringen i midthalvfemserne bliver der gennemført en række reformer, som på forskellig vis er forringelser for en større eller mindre del af befolkningen. Kendetegnet for disse reformer er en udvikling i retning af den såkaldte aktivlinje, hvor borgerne i stigende grad skal gøre sig fortjent til at modtage ydelser fra staten, som i flere tilfælde samtidig bliver tidsbegrænsede (Petersen og Petersen, 2005: 10-15). Som den følgende gennemgang vil vise, er det således under bestemte betingelser muligt at gennemføre strammende reformer uden politiske omkostninger, mens det andre gange koster politikerne dyrt, hvilket Efterlønsreformen fra 1998, som det vil fremgå, er et tydeligt eksempel på. Den følgende gennemgang vil således vise, at framing også har spillet en rolle i tidligere gennemførte reformer, hvor især framingstrategien under Schlüter bliver en succes, mens forløbet omkring Efterlønsreformen fra 1998 viser, at det ikke altid lykkes til de politiske aktørers fordel. Da Poul Schlüter kommer til magten i 1982, er Danmark i dyb økonomisk krise med bl.a. international lavkonjunktur, voksende underskud på betalingsbalancen, høj og stigende arbejdsløshed, stigende udlandsgæld og oliekrise. Landet står faktisk ifølge tidligere Finansminister Knud Heinesen på afgrundens rand, en udtalelse som er med til at skabe den offentlige krisedebat, som i stigende grad bevidstgør befolkningen om behovet for en reform (Green-Pedersen, 2004: 98). Italesættelsen af den økonomiske krise påvirker således folks opfattelse af velfærdsstatens bæredygtighed i en sådan grad, at Schlüter kan gennemføre markante reformer af bl.a. dagpenge og efterløn uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. Indgrebene i dagpengesystemet er samtidig markante og indeholder en fastfrysning af maksimumindsatsen i flere år for både dagpenge og efterløn, hvilket med datidens høje inflation havde markante konsekvenser. Schlüter kan endda vinde valget i 1984 på sin genopretningspolitik, som folket accepterer pga. landets økonomiske situation, da de anser den som en nødvendighed for at redde den danske velfærdsstat. Schlüter kan med andre ord indføre nedskærende velfærdsreformer på baggrund af den krisebevidsthed i befolkningen, som politikerne får italesat på baggrund af den synlige økonomiske krise. Opbakningen til nedskæringer er således ikke et udtryk for, at vælgerne pludselig er blevet velfærdsstaten fjendtligt stemt, 26

27 men de accepterer tilsyneladende politikernes argumenter om, at den økonomiske situation ikke giver mulighed for at fastholde velfærdsstaten på samme niveau som hidtil (Green-Pedersen, 2004: 96-98). Begrænsningen ved denne strategi kommer imidlertid til udtryk, da det efter disse indgreb igen begynder at gå godt for den danske økonomi, og de økonomiske problemer ikke længere er synlige for befolkningen. Således forsvinder befolkningens støtte til flere indgreb, da vælgerne ikke længere ser nødvendigheden af yderligere reformer. Schlüters regering må i forbindelse med finansloven for 1985 derfor kraftigt modificere et forslag om stramninger i dagpengeretten pga. massive protester, og må derudover opgive at gennemføre flere velfærdsstatsreformer i resten af regeringsperioden (Green- Pedersen, 2004: 98). Først med Poul Nyrup som Statsminister begynder velfærdsstatsreformerne igen at blive gennemført, men trods høj arbejdsløshed synes disse reformer imidlertid ikke at kunne forklares ud fra en framing af økonomisk krisebevidsthed i befolkningen. Derimod synes disse reformer for det første at kunne gennemføres ved at man kan udnytte en socialdemokratisk ledet regerings mulighed for at skabe bred politisk tilslutning til reformerne og på denne måde afpolitisere dem. Dette er f.eks. tilfældet i forbindelse med opstramninger af dagpengesystemet i forbindelse med arbejdsmarkedsreformerne i 1995 og 1998, hvor forslagene om nedsættelse af dagpengeperioden fra 9 til 4 år, udvidelse af 26 ugers kravet for at være berettiget til dagpenge til 52 uger og indførelse af særlige regler for unge under 25 år får bred politisk opbakning og kan gennemføres uden væsentlige protester. Dette havde netop ikke været muligt under Schlüter, hvor den socialdemokratiske opposition selv var på barrikaderne for at protestere (Green- Pedersen, 2004: 100). En anden reformstrategi som bliver anvendt under Poul Nyrup, er brugen af skjulte reformer, hvilket bl.a. kommer til syne i forbindelse med ændringer i tilkendelsesproceduren for førtidspensionen. Op gennem 1990 erne bliver det således vanskeligere at få tilkendt førtidspension, da det nu i stedet for revaliderings- og pensionsnævn bliver kommunerne, som får ansvaret for tilkendegivelserne, samtidig med at de kommer til at betale 65 pct. af udgifterne, hvor det før var staten, der betalte det hele. Konsekvensen af dette nye system bliver meget færre tilkendelser af førtidspension, da kommunerne får en klar finansiel interesse i at holde folk ude af førtidspensionssystemet. Selvom der således er tale om reelle stramninger, er debatten omkring dem imidlertid meget begrænset, hvilket kan skyldes, at befolkningen ikke kan gennemskue konsekvenserne af disse ændringer i tilkendelsesprocedurerne og således ikke opfatter dem som reelle stramninger, hvilket netop er hensigten med at anvende slørede 27

28 reformer (Green-Pedersen, 2004: 99; Green-Pedersen, 2002a: 71). Poul Nyrup synes således at få indført velfærdreformer ved både at udnytte en socialdemokratisk ledet regerings mulighed for at skabe bred politisk tilslutning til reformerne og ved at anvende skjulte reformer. På baggrund af ovenstående tyder det således på, at selvom velfærdsstatsreformer er politisk kontroversielle, er det under bestemte betingelser ikke desto mindre muligt at gennemføre selv grundlæggende ændringer i Danmark ved at anvende forskellige blame avoidance strategier bl.a. framing. Som forløbet omkring Poul Nyrups Efterlønsreform i 1998 i det følgende vil vise, har velfærdsstatsteoriernes argumenter om, hvor vanskeligt det er at indføre velfærdsstatsreformer imidlertid stadig en reel pointe. Netop Efterlønsreformen er særligt interessant i forhold til Velfærdsreformen i 2006, idet den meget tydeligt viser, hvor politisk vanskeligt det kan være at få gennemført en kontroversiel reform uden at regeringen bliver straffet for det. At få framet en strammende velfærdsreform er således ikke i sig selv nogen nem strategi at føre, da andre aktører kan have divergerende opfattelser af, hvad der tjener velfærdsstaten bedst. 3.1 Efterlønsreformen 1998 Nyrup-regeringen lægger i sit regeringsgrundlag efter valget i marts 1998 vægt på, at Regeringen vil igangsætte en samarbejdsproces, hvor de vigtigste spørgsmål formuleres på grundlag af klare holdninger. Og hvor svarerne findes gennem et bredt og dynamisk samarbejde (Statsministeriet, 1998a). Det er imidlertid ikke, hvad der kommer til at præge beslutningsprocessen omkring Efterlønsreformen, som i stedet er kendetegnet ved høj grad af lukkethed og snævert samspil omkring definering af problemer og løsninger, hvilket i forlængelse af Poul Nyrups efterlønsgaranti resulterer i, at medierne beskylder Poul Nyrup for løftebrud. Dette vil sammen med Socialdemokratiets strategi blive gennemgået mere nøje i det følgende. Generelt består stramningerne i Efterlønsreformen primært af incitamentsfremmende initiativer, som skal tilskynde til senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet ved at gå på efterløn som 62-årig i stedet for som 60-årig. Helt konkret vedtager man, at ydelsen i efterlønsperioden falder fra 100 % af højeste dagpengesats til 91 %, såfremt man går på efterløn, inden man fylder 62 år. Anciennitetskravet stiger ligeledes, således at man skal være tilmeldt en a-kasse i 25 år for at kunne gå på efterløn. Endvidere modregnes pensionsopsparinger på over kr. i efterlønnen, og folkepensionsalderen nedsættes fra 67 til 65 år så den maksimale efterlønsperiode bliver forkortet til 5 år (Ræbild og Kristiansen, 2001). 28

29 Disse stramninger af efterlønnen bliver i regeringsgrundlaget efter valget i 1998 præsenteret som et element af en større reformpakke omring arbejdsmarkedets demografiske sammensætning og mulige løsninger for at skabe et større udbud af arbejdskraft i perioder med højkonjunktur og fare for overophedning (Statsministeriet, 1998a). Fra politisk side forsøger man at håndtere de åbenlyst kontroversielle ændringer ved for det første at nævne dem til allersidst sammen med problemerne omkring den stadig tidligere tilbagetrækning for de ældre og for det andet ved at formulere dem positivt som en økonomisk gulerod: Arbejdsmarkedet skal indrettes, så alle kan være med også de ældre. Regeringen vil i trepartsdrøftelserne opfordre parterne til at sikre den enkelte ældre bedre mulighed for at trappe ned i et tempo og på betingelser, der passer den enkelte (Statsministeriet, 1998a). Denne positive tilskyndelse bliver et gennemgående argument i den første fase af beslutningsprocessen kombineret med en generel benægtelse af, at noget er under opsejling. Der fremsættes således ingen upopulære krav, der kan misforstås eller så tvivl om efterlønnens fremtid. Efterlønnen er ligefrem udeladt af Statsminister Poul Nyrup åbningstale oktober 1998, hvor han i stedet påpeger, at For at kunne sikre fremtidens velfærdssamfund er det nødvendigt, at alle, der kan, også kommer i gang på arbejdsmarkedet. Derfor er formålet med arbejdsmarkedsreformen også at undgå, at mennesker mister fodfæstet på arbejdsmarkedet - men tværtimod sikres varig beskæftigelse (Statsministeriet, 1998b). Statsministerens indgangsvinkel til problemstillingen synes således primært at have fokus på, hvordan arbejdsudbuddet kan øges gennem større beskæftigelse snarere end at betone problemerne vedrørende tendenserne til tidligere tilbagetrækning. Implicit i Poul Nyrups udtalelser ligger samtidig den erkendelse, at efterlønsordningen er fast forankret i befolkningens opfattelse af den retfærdige velfærdsstat. Ræbild og Kristiansen argumenterer imidlertid for, at topledelsen godt er klar over, at en forøgelse af arbejdsstyrken ikke alene kan opveje den stigende tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, hvor alle prognoser viser, at tilslutningen til efterløn og følgelig udgifterne hertil vil stige kraftigt indenfor de næste år, når de store årgange stopper på arbejdsmarkedet. Således har også Regeringen allerede erkendt et behov for senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, men i forhold til Socialdemokratiets vælgere og ideologiske bagland kan dette imidlertid ikke indrømmes offentligt (Ræbild og Kristiansen, 2001: 24-25). Frygten for vælgernes reaktion er imidlertid så stor, at Poul Nyrup forsøger at signalere trofasthed overfor efterlønnen ved direkte at udtale, at der skal ikke pilles ved efterlønnen. I stedet for at skære i satserne til 29

30 pension og efterløn, skal vi have endnu flere mennesker i arbejde (Berlingske Tidende, ). Det overordnede billede helt frem til offentliggørelsen af efterlønsforliget er således kendetegnet ved, at den socialdemokratiske partitop på den ene side pointerer at efterlønnen ikke skal røres, men på den anden side fremhæver de et behov for en øget arbejdsstyrke. Efter offentliggørelsen af reformen synes Socialdemokratiets strategi imidlertid at ændre sig mere i retning af en form for sløring-strategi, hvilket skal ses i lyset af Poul Nyrups udstedelse af en efterlønsgaranti under valgkampen i marts 1997, hvori han garanterer, at alle, der er fyldt 60 år, beholder muligheden for at gå på efterløn. Dette bliver af befolkningen tolket som en reel garanti for, at efterlønnen ikke vil blive forringet med en socialdemokratisk ledet regering ved magten. På baggrund heraf, er det således særlig vigtigt ikke at kunne blive beskyldt for løftebrud, hvorfor Poul Nyrup udtaler, at Socialdemokratiet har med disse ændringer af efterlønsordningen indfriet vores løfter. Der sker ingen forringelser i efterlønnen, og ordningen gøres mere fleksibel (Aktuelt, ). Også Lykketofts udlægning af reformindholdet afspejler en sådan strategi, hvor han udtaler at Regeringen har fået en robust ny efterlønsordning. Ingen nye regler påtvinges en eneste dansker. Alle, der er gået på efterløn eller har fået ret til gå på efterløn, er stillet fuldstændig uændret i rettigheder (Jyllands-Posten, ). Reformens reelle indhold med forkortet efterlønsperiode og overgang til almindelig folkepension samt øget anciennitetskrav, hvilket nødvendigvis må betyde en økonomisk forringelse, forsøger man således tilsyneladende at sløre ved ikke kommentere på disse forhold. Denne sløringsstrategi lykkes imidlertid ikke, da både medierne og fagbevægelsen efterfølgende fremfører en massiv kritik af den socialdemokratiskes topledelses rolle i efterlønsforligt og beskylder Regeringen for at være løbet fra sine løfter på efterlønsområdet. Fagbevægelsen reagerer således kraftigt på det forhold, at den på ingen måde blev inddraget i udformningen af et efterlønsforlig, som vil få stor indflydelse på medlemmerne. Således påpeger SID s formand Poul Erik Skov Christensen, at han er særdeles overrasket og skuffet over, at regeringen har gennemført betydelige forringelser i efterlønsordningen. Dette mener han er et eklatant løftebrud i forhold til, hvad der er blevet lovet overfor de faglige organisationer og offentligheden (Ræbild og Kristiansen, 2001: 60). Denne kritik skal også ses i lyset af den dybt institutionaliserede interesserepræsentation i den danske model med arbejdsmarkedets parter, da Socialdemokratiet i takt med velfærdsstatens udvikling almindeligvis har bundet sin arbejdsmarkeds- og velfærdspolitik op på fagbevægelsens accept og samarbejde (Ræbild og Kristiansen, 2001: 56-57). 30

31 Medierne begynder kort efter offentliggørelsen ligeledes at fokuserer på de løfter omkring efterlønnen, som Poul Nyrup afgav under valgkampen, og som sandsynligvis sikrede ham endnu en regeringsperiode. Efterlønsforliget betegnes hurtigt som løftebrud, idet det illustreres, hvordan Statsministerens udtalelser om foråret under valgkampen ikke stemmer overens med efterlønsforligets indhold. Mediernes fokus på, at Poul Nyrups udtalelser kan udlægges som løftebrud, sætter både Statsministeren og hele Socialdemokratiets topledelses troværdighed på en hård prøve, og internt i folketingsgruppen sættes der samtidig spørgsmål ved Poul Nyrups strategi omkring kun at fokusere på de positive elementer af efterlønsmodellen (Ræbild og Kristiansen, 2001: 67). Socialdemokratiet forsøger efterfølgende at gå til modangreb på den massive kritik ved bl.a. at komme med regneeksempler, som viser, at det nye forlig er fair, og Poul Nyrup afviser samtidig beskyldningerne om løftebrud. Skaden er imidlertid sket i kraft af mediernes massive fokus på løftebruddet og den stigende usikkerhed omkring reformens egentlige indhold. Fagforeningerne har derfor følgelig let ved at mobilisere en stærk utilfredshed i befolkningen og en massiv kritik af Regeringen, som i sidste ende medfører, at Poul Nyrup giver en officiel undskyldning og fagbevægelsen får nogle indrømmelser, mens vælgernes tillid til Poul Nyrup svinder ind. Poul Nyrup forklarer det således siden hen: At indgrebet var nødvendigt er kommet bag på befolkningen. ( ) Vi har ikke forberedt befolkningen ( ) godt nok på, at det her indgreb var nødvendigt det beklager jeg (Ræbild og Kristiansen, 2001: 91). Overordnet set får den socialdemokratiske topledelses forsøg på at fremstå som økonomisk ansvarlige således ikke det ønskede udfald, da partiet ikke formår, at få framet behovet for en efterlønsreform, trods de massive krav om økonomisk ansvarlighed, som kommer fra økonomiske eksperter allerede i sommeren I stedet dominerer mediernes framing af forliget som et løftebrud, hvilket må anses som meget afgørende for forløbets udfald. Forløbet omkring Efterlønsreformen viser således, at det at gennemføre en strammende velfærdsreform og få framet debatten i den ønskede retning ikke en nem sag, ikke engang for en socialdemokratisk regering som eller har issue-ejerskab på velfærdsområdet. Opsummerende kan man således ved at se på gennemførelsen af nyere velfærdsreformer i Danmark pege på, at selvom velfærdsstatsreformer grundlæggende er politisk kontroversielle, er det under bestemte betingelser ikke desto mindre muligt at gennemføre selv grundlæggende ændringer i Danmark. Som de forskelligt reformer viser, synes framing at spille en rolle i den sammenhæng. Det kan således lykkes for politikerne at gennemføre nedskæringer, men som forløbet omkring Efterlønsreformen viser, kan det 31

32 stadig have store omkostninger for de ansvarlige politikere. Faktorer, som politikerne ikke selv kan kontrollere, kan også gøre sin indflydelse på udfaldet som f.eks. i form af lavkonjunkturen under Schlüter og mediernes konkurrerende framing af Poul Nyrups løftebrud. I forhold til gennemførelsen af Velfærdsreformen i 2006 synes der dog ikke umiddelbart at være eksterne faktorer til stede, som i sig selv kan gøre framingen af Velfærdsreformen nemmere at gennemføre. Således er de samfundsøkonomiske vilkår de samme for Anders Fogh som for Poul Nyrup, da også Efterlønsreformen bliver til på baggrund af den daværende regerings erkendelse af, at velfærdsstaten er under et samfundsøkonomisk pres i form af demografiske og beskæftigelsesmæssige ændringer, som kræver et større udbud af arbejdskraft. I det lange perspektiv ligger der således de samme aldersfremskrivninger og fiskale udfordringer til grund for beslutningen om at lave en reform for både Poul Nyrup og Anders Fogh. Men både forløbet omkring Efterlønsreformen og efterspillet er langt mere dramatisk og får langt større politiske konsekvenser for Poul Nyrup, end det gør for Anders Fogh og hans Velfærdsreform. På denne baggrund bliver det interessant at analysere, hvilken rolle framingen spiller for gennemførelsen af Velfærdsreformen, og hvad der er afgørende for, at en højreorienteret regering kan få vedtaget en potentiel kontroversiel velfærdsreform under en højkonjunktur bl.a. på et område som efterlønnen, som få år inden under Poul Nyrup ledte til ramaskrig trods de samme samfundsøkonomiske forhold og det samme pres på velfærdsstaten. Derfor vil Velfærdsreformens mere præcise indhold blive præsenteret i det følgende. 3.2 Velfærdsreformen 2006 Den 20. juni 2006 vedtages forliget om en velfærdsreform med deltagelse af Regeringen, Socialdemokraterne, Det Radikale Venstre og Dansk Folkeparti. Aftalen får navnet Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden og bliver suppleret med Aftale om fremtidig indvandring, som dog vedtages af et smallere forlig bestående af Regeringen og Dansk Folkeparti. Denne reform kaldes Velfærdsreformen 2006, hvor fokus i dette speciale lægges på indholdet i den førstnævnte aftale. Hensigten med aftalen er at sikre den danske velfærdsstat i fremtiden, og den dækker en lang række forskellige velfærdsområder i det danske samfund. Det overordnede formål med aftalen er at få flere folk i arbejde, da der i de kommende årtier bliver flere ældre og færre erhvervsaktive danskere, hvilket skyldes den demografiske udvikling, som følge af at de store årgange går på pension, mens det er små årgange 32

33 som skal tage over, og det faktum at danskerne lever længere. Denne befolkningsudvikling indebærer ifølge aftalen, at den offentlige økonomi og dermed velfærdssamfundet sættes under pres som følge af flere udgifter til pensionister og færre skatteindtægter, hvorfor der bl.a. skal gennemføres gradvise og nænsomme ændringer af reglerne for tilbagetrækning ( ). Den samlede aftale sikrer, at samfundsøkonomien i god tid indrettes efter de vilkår, der vil præge fremtiden ( ) (Velfærdsreformen, 2006: 8-9). I forbindelse med offentliggørelsen kalder Anders Fogh aftalen om velfærdsreformen for den største forandring i velfærdssamfundets historie (Politiken, ) og flere af de ledende politikere fra forligsparterne giver den betegnelsen historisk (ibid), hvilket indikerer en hvis stolthed over det politiske resultat, som man i fællesskab er nået frem til og blevet enige om. Som det vil fremgå i det følgende, er indholdet heller ikke bare små justeringer, selvom oplægget dog var langt mere drastisk end det endelige resultat. Velfærdsreformen 2006 indeholder således reelle ændringer i flere af de store velfærdsområder og med udgangspunkt i en teoretisk definition af en stramning som a change in the scheme making it less attractive to the (potential) claimant (Green-Pedersen, 2000: 71), kan en del af disse ændringer karakteriseres som stramninger. Den mest markante ændring er lavet på efterløns- og folkepensionsområdet, hvor efterlønsalderen fra 2019 til 2022 løbende hæves til 62 år, og pensionsalderen hæves til 67 år fra 2024 til Derudover er det meningen, at der fra 2025 hvert 5. år skal ske tilpasninger, så efterlønsalderen og pensionsalderen tilpasses danskernes levetid, hvorfor alderen for efterløn og folkepension sættes yderligere op til 63 år og 68 fra og med 2025, hvis den gennemsnitlige levealder stiger yderligere. Desuden er anciennitetskravet steget fra 25 år til 30 år, og indbetalingerne til efterlønsordningen skal påbegyndes senest ved det 30. år. Udover ændringer i tilbagetrækningsalderen er der flere initiativer, som skal hjælpe med at få ledige hurtigere i arbejde samt sørge for, at indvandrere bliver større en del af arbejdsmarkedet, og samtidig vil man forsøge at få de studerende hurtigere gennem uddannelsessystemet. For at få ledige hurtigere i arbejde er der mere præcist indgået aftale om, at er man mellem 25 og 29 år, uden uddannelse og børn og på kontanthjælp, skal man allerede i aktivering efter fem uger. Er man på dagpenge, får man tilbudt job efter seks måneder, og er man over 30, fremrykkes ret og pligt til aktivering til efter ni måneder. Derudover er kravene til rådighed skærpet via flere kontroltjek af og krav til de ledige, hvilket ligeledes 33

34 gælder reglerne for, hvornår man risikerer at blive skåret i dagpenge eller kontanthjælp. Endvidere er det slut med særregler på dagpenge for ledige over 55 år, idet den forlængede dagpengeret ophæves. For at få studerende hurtigere gennem uddannelsessystemet er der vedtaget tre regler. For det første kan de elever, som tager ekstra fag på højeste niveau i gymnasiet, gange deres adgangsgivende karakterer med op til 1,06. For det andet kan de, der går i gang med en videregående uddannelse inden for to år, gange deres karakterer med 1,08 fra For det tredje kan kun halvt så mange (10 procent) blive optaget på kvote 2, hvoraf en del går til udlændinge, dispensationer m.v. Derudover vil man forsøge at få de studerende hurtigere gennem uddannelsessystemet ved at give universiteterne økonomiske incitamenter til at understøtte færdiggørelse på normeret tid samtidig med, at der vil blive investeret i, at mindst 95 pct. gennemfører en ungdomsuddannelse i 2015, samt at mindst 50 pct. af alle unge får en videregående uddannelse i Samlet set er målet med aftalen, at der i 2040 skal være flere i arbejde og et BNP på mere pr. person, end hvis der ikke var lavet et velfærdsforlig, hvor langt de fleste job i 2025 og i 2040 fremkommer ved, at efterlønsalderen og pensionsalderen hæves. Derudover er de fem forligsparter enige om, at tre fjerdedele af det økonomiske råderum, som velfærdsforliget giver (svarer til 2 pct. af BNP), skal bruges til at finansiere de udfordringer for den offentlige sektors økonomi, der følger af aldringen i befolkningen, mens den sidste fjerdedel skal bruges til investeringer i fremtiden i form af forskning, uddannelse og innovation. Således er det bl.a. besluttet at de offentlige forskningsbevillinger i 2010 skal øges til 1 pct. af BNP og at oprette en fond på tre milliarder kroner til forebyggelse af fysisk og psykisk nedslidning. Som denne overordnede gennemgang af Velfærdsreformens primære indhold viser, er der således tale om substantielle stramninger på adskillige velfærdsområder, da modtagerne af disse velfærdsydelser stilles dårligere end i udgangspunktet. Især er efterløns- og pensionsordningerne væsentligt forringet med den forhøjede tilbagetrækningsalder og øget anciennitetskrav, men også reglerne omkring dagpenge og aktivering er strammet op og følger i sporet at den aktivlinje, som er lagt tidligere. I forhold til de demografiske og beskæftigelsesmæssige udfordringer, som både Efterlønsreformen og Velfærdsreformen har stået overfor, synes Velfærdsreformen således umiddelbart at fremstå som den mest vidtrækkende og nedskærende reform, da Anders Fogh direkte påtvinger en senere tilbagetræning 34

35 fra arbejdsmarkedet sammenlignet med Poul Nyrups tilskyndelse. Velfærdsreformen 2006 fremstår således som en stor og potentiel kontroversiel reform, som det alligevel lykkedes at gennemføre. Opsummering Dette speciales problemstilling er således affødt af en undren over, hvordan det lykkedes for en højreorienteret regering at få gennemført en så omfattende velfærdsreform midt i en højkonjunktur og med den socialdemokratiske oppositions deltagelse, især set i lyset af hvor politisk vanskeligt en strammende reform er at få gennemført taget de tidligere belyste regeringsdilemmaer i betragtning. Ikke desto mindre er det sket, uden at Anders Fogh og hans regering tilsyneladende er blevet straffet af vælgerne, som ellers i forbindelse med forløbet omkring Efterlønsreformen i 1998 er på barrikaderne for at vise deres utilfredshed og straffer Poul Nyrup hårdt ved det efterfølgende folketingsvalg. Velfærdsstatsteorierne synes således at have en reel pointe med deres argumenter om det vanskelige i at gennemføre strammende velfærdsreformer, hvilket gør det særlig interessant at analysere, hvordan det lykkedes for Anders Fogh og hans regering at gennemføre den mere omfattende Velfærdsreformen 2006, og hvilken rolle framing har spillet herfor. Specialet tager udgangspunkt i Piersons teori, hvorved det afgørende for regeringens muligheder for at gennemføre en reform er, hvorvidt den formår at anvende en succesfuld blame avoidance strategi, hvor flere teoretikere fremhæver framing som en aktiv metode til at begrænse modstanden mod nedskærende reformer. Denne tilgang er ofte anvendt i litteraturen, men der er imidlertid kun ganske få teoretikere som nærmere undersøger, hvad der skal til, for at framingen bliver en succes. Dette speciale går derfor skridtet videre og opstiller nogle overordnede faktorer, som kan forventes at påvirke framing-effekten, nemlig framets anvendelse og aktørerne bag framet, hvorunder der specielt vil være fokus på det antal gange et frame anvendes og varigheden heraf, samt afsendernes bredde og sammensætning og partiernes issueejerskab. Således kobles framing-tilgangen med et aktørperspektiv, hvorved det bliver muligt at undersøge, hvilke aktører som er vigtige for en succesfuld framing i forbindelse med framingen i debatten op til vedtagelsen af velfærdsforliget. Det bliver således selve kampen og processen omkring framingen, der bliver det centrale i forhold til at besvare specialets problemstilling. I det følgende vil specialets undersøgelses forskningsdesign, operationalisering og dataindsamling blive præsenteret og diskuteret. 35

36 Kapitel 4: Forskningsdesign, operationalisering og dataindsamling Efter først at have diskuteret og opstillet opgavens teoretiske ramme for en undersøgelse af framingens betydning for gennemførelsen af Velfærdsreformen, og hvilke faktorer som kan påvirke framing-effekten på makroniveau, bliver det i det følgende diskuteret, hvordan dette speciales undersøgelse empirisk set udformes og gennemføres. Først argumenteres for at det foretrukne forskningsdesign i denne sammenhæng er en systematisk undersøgelse af debatten, som leder op til vedtagelsen af Velfærdsreformen. Herefter gennemgås og diskuteres oprationaliseringen af de forskellige variable, som indgår i ovenstående teoretiske model, og endelig diskuteres selve udarbejdelsen af datasættet og de overvejelser, der undervejs er gjort i forbindelse hermed. 4.1 En systematisk undersøgelse af debatten op til Velfærdsreformen 2006 For at kunne undersøge hvilken betydning framingen har haft for vedtagelsen af Velfærdsreformen 2006, og hvilke faktorer der har påvirket framing-effekten, er det centralt at overveje, hvilket forskningsdesign der er mest hensigtsmæssigt til denne problemstilling. Tidligere forskning omkring framing har ofte anvendt et eksperimentelt forskningsdesign, som bl.a. har den fordel, at man kan holde alle andre variable fast med undtagelse af den variabel, hvoraf effekten ønskes undersøgt, hvilket betyder, at man med stor sikkerhed kan undersøge en variabels effekt. Sådanne undersøgelser er imidlertid specielt velegnede til undersøgelser af framingens betydning på individniveau, hvilket ligeledes kommer til udtryk i litteraturen, hvor et sådant forskningsdesign har dannet grundlag for et større antal undersøgelser af netop framingens betydning på individniveau (Baumgartner, Boef og Boydstuns, 2007: 27). Undersøgelser af framing på systemniveau er under sammenligning hermed et mindre belyst område (Baumgartner, Boef og Boydstuns, 2007: 27), men i forbindelse med en undersøgelse af hvordan Velfærdsreformen 2006 blev gennemført, synes et sådant makroperspektiv imidlertid mest frugtbart. Overordnet set anlægges der således i dette speciale et makroperspektiv på den helt konkrete policyproces, som går forud for vedtagelsen af Velfærdsreformen den 20. juni 2006, og mere specifik rettes fokus mod den debat, der præger forløbet forud for vedtagelsen. Dette speciale vil dermed undersøge debatten op til gennemførelsen af Velfærdsreformen, for herved at undersøge hvordan og hvorvidt en bestemt framing af den politiske debat har haft betydning for gennemførelsen af reformen, og hvilke faktorer der har påvirket framing-effekten på makroniveau. 36

37 I lyset af dette fokus på makroniveau bliver det endvidere relevant at benytte et så systematisk forskningsdesign som muligt, da det ud fra ovenstående teoretiske model bliver afgørende at kunne måle et frames anvendelse og aktørerne bag så præcist som muligt, hvilket kræver, at samtlige frames i debatten inddrages. For f.eks. at kunne analysere, hvor ofte et frame er anvendt og over hvor lang en periode, er det afgørende både at vide, præcist hvornår i perioden og det præcise antal gange et bestemt frame er anvendt for herved at kunne lave den mest nøjagtige og dermed mest troværdige undersøgelse af debatten. Det er således vigtigt, at ingen frames overses i analysen, da dette kan betragtes som fejl og dermed mindske undersøgelsens reliabilitet. Derfor er det afgørende, at debatten analysers ud fra så systematisk et grundlag som muligt, hvilket ligger op til at anvende et kvantitativt forskningsdesign, hvor forskeren systematisk skaffer sig et større antal sammenlignelige oplysninger, som udtrykkes i tal, hvorefter mønstrene i talmaterialet kan analyseres. Fordelen ved en sådan metode er, at man kan behandle et stort antal enheder på systematisk vis, hvilket øger troværdigheden bag de statistisk frembragte resultater. I dette speciale foretages således en systematisk undersøgelse af debatten. Mere præcist udarbejdes et datasæt, som indeholder systematisk fundne og kodede argumenter, der har fundet sted i debatten. Undersøgelsen af debatten afgrænses til perioden fra juli 1999 frem til datoen for vedtagelsen af velfærdsreformen den 20. juni Denne afgrænsning er fundet mest naturlig, da Nyrup-regeringen som nævnt gennemførte en reform af bl.a. efterlønnen i finansloven, som trådte i kraft den 1. januar For at undgå at inddrage debatten vedrørende denne reform i alt for stort omfang, begynder perioden seks måneder efter finanslovens indtrædelse, da det samtidig er relevant at begynde analysen af debatten så langt tilbage i tid som muligt for at sikre, at alt relevant information inddrages. Samtidig er det naturligt at afslutte analyseperioden ved gennemførelsen af Velfærdsreformen, da det netop er debatten op til gennemførelsen af denne, som er omdrejningspunktet for undersøgelsen. Undersøgelsens forskningsdesign består således af en systematisk undersøgelse af debatten fra juli 1999 frem til vedtagelsen af Velfærdsreformen den 20. juni 2006, men før en nærmere gennemgang af udarbejdelsen af selve datasættet er det imidlertid nødvendigt først at operationalisere de relevante variable. 37

38 4.2 Operationalisering af variable Specialets problemstilling er som nævnt en undersøgelse af, hvilken betydning framing har haft for gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006 og hvilke faktorer, der har påvirket framing-effekten. Overordnet set er undersøgelsens afhængige variabel således gennemførelsen af de relativt omfangsrige nedskæringer, som blev indført i Velfærdsreformen 2006 (jf. afsnit 3.2), mens den forklarende variabel er framingen, som ud fra et teoretisk grundlag forventes at have positiv indflydelse på modstanden mod nedskærende reformer og derigennem på gennemførelsen af Velfærdsreformen Undersøgelsens fokus er imidlertid rettet mod selve framing-effekten, som undersøges gennem de opstillede faktorer, hvorved der ses på, i hvor stort omfang et frame er anvendt, og hvilken rolle de bagvedliggende aktører har spillet herfor. Således vil framingens betydning for modstanden i befolkningen således kun i mindre grad blive inddraget i analysen. Dette illustreres i figur 3, hvor det primære i denne undersøgelse således er de første to led i modellen. Figur 3 Framets anvendelse Antal gange anvendt Varighed Aktørerne bag framet Framingeffekten Modstanden Gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006 Afsendergruppens bredde og sammensætning Issue-ejerskab Det centrale i denne undersøgelse er dermed framing-effekten, hvorfor det næste skridt bliver at operationalisere selve begrebet et frame. I afsnit 2.2 blev framing overordnet defineret som politikere og andre aktørers udlægning og vinkling af et problem og de dertilhørende løsninger. Herudfra kan et frame umiddelbart operationaliseres som en samling af argumenter, der overordnet set udlægger og vinkler et problem og de tilhørende løsninger i en bestemt retning. 38

39 For at gøre operationaliseringen mere præcis er det imidlertid relevant at inddrage tre krav, som et frame ifølge Capella og Jamieson må opfylde. For det første skal framet have identificerbare begrebsmæssige og sproglige karakteristika, hvilket indebærer, at framet skal kunne udpeges ud fra en tekst og ikke kun kunne identificeres ud fra sin effekt. For det andet skal framet være almindeligt forekommende i den journalistiske praksis, således at nyhedsforbrugere jævnligt kan være stødt på det. For det tredje skal framet kunne adskilles fra andre frames, således at framet ikke alene kan identificeres af forskeren gennem detaljerede analyser, men også af almindelige nyhedsforbrugere (Capella og Jamieson, 1997: 47). Ethvert argument kan således ikke betegnes som tilhørende et frame, da argumentet f.eks. kan være gemt mellem linierne, hvorved almindelige modtagere ikke nødvendigvis vil opdage det og dermed ikke påvirkes af det. Kravet om at framet skal være almindeligt forekommende, sikrer ligeledes, at ikke alle argumenter kan betegnes som tilhørende et frame. Hvis argumentet kun fremføres ganske få gange, kan det ikke forventes at have en afgørende effekt, og derfor betegnes dette ikke som framing i denne undersøgelse. Endvidere skal variationen imellem argumenterne i et frame være så smal, at der blandt modtagerne ikke kan herske tvivl om argumentets budskab. For at en samling af argumenter skal kunne betegnes som et frame i denne undersøgelse, skal argumenterne således være forholdsvist nemt adskillelige fra andre argumente,r og samtidig skal de fremstå jævnligt og relativt tydeligt i nyhedsstrømmen, således at det kan forventes, at næsten alle modtagere vil forstå argumentet og dermed blive udsat for framingen. Samlet set operationaliseres et frame således i denne undersøgelse som en samling af argumenter, hvis udlægning og vinkling af et problem og de tilhørende løsninger varierer i så lav grad, at disse forholdsvist nemt kan adskilles fra andre argumenter og samtidig fremstår jævnligt og relativt tydeligt i nyhedsstrømmen. Fordelen ved denne operationalisering er, at den begrænser antallet af mulige frames, således at det alene bliver de tydelige og jævnligt forekommende frames, som inddrages i analysen, hvilket øger undersøgelsens validitet. Med udgangspunkt i denne operationalisering af et frame kan de ovenstående faktorer nu operationaliseres. Den første af de to underliggende faktorer tilhørende framets anvendelse operationaliseres meget naturligt som det antal gange, et tilhørende argument gentages i nyhedsstrømmen i forhold til de konkurrerende frames. Dernæst operationaliseres varigheden af et frame som længden af den periode, de tilhørende argumenter gentages over. Da et frame skal optræde jævnligt i 39

40 nyhedsstrømmen for i det hele taget at kunne betragtes som et frame, er det imidlertid vigtigt at fremhæve, at varigheden ikke inddrager meget få spuriøse anvendelser af argumenter. Varigheden af et frame måles således først fra det tidspunkt, hvor framet anvendes jævnligt i nyhedsstrømmen og afsluttes, når den jævnlige anvendelse ophører. For at operationalisere den anden overordnede faktor, som omhandler aktørerne bag framet (afsenderne), er det nødvendigt først at se på selve begrebet en afsender. For at øge undersøgelsens validitet betragtes man i denne undersøgelse først som en reel afsender, hvis man har gentaget et frame et vist antal gange. Herved inddrages alene de afsendere, som reelt set kan have påvirket framing-effekten, da en afsender som udtaler et bestemt argument en enkelt gang uden gentagelse i nyhedsstrømmen ikke synes at have relevant betydning for den overordnede framing-effekt. Herefter kan den underliggende variabel afsendergruppens bredde og sammensætning nu operationaliseres. Denne variabel dækker både over en kvantitativ og en kvalitativ forskel mellem afsenderne. Ved en kvantitativ forskel forstås selve antallet af forskellige afsendergrupper, der står bag et frame, hvilket betegnes som bredden, mens en kvalitativ forskel forstås som den indbyrdes forskellighed afsendergrupperne imellem, hvor f.eks. partier i hver sin ende af højre-venstre skalaen indikerer stor kvalitativ forskel i afsendergruppens sammensætning. Afsendergruppens bredde og sammensætning operationaliseres således som en kombination af det antal forskellige afsendergrupper, der står bag de enkelte frames og den kvalitative forskel afsendergrupperne imellem. Den sidste underliggende variabel, som forventes at have indflydelse på framing-effekten, er partiernes issue-ejerskab. Dette er en teoretisk variabel, der som sådan ikke kan operationaliseres yderligere. I denne sammenhæng er kernen dog, at Socialdemokratiet har issue-ejerskab på velfærdsområdet, mens Venstre har issue-ejerskab på det økonomiske område, hvorfor specialets analyse vil diskutere betydningen af disse issue-ejerskaber i forhold til at opnå en framing-effekt i debatten, som leder op til Velfærdsreformen. Samlet set er de to overordnede variable og de tilhørende faktorer, som blev illustreret i figur 3 nu operationaliseret. På baggrund af disse operationaliseringer blev der efterfølgende udarbejdet et datasæt, som beskrives nærmere i det følgende. 40

41 4.3 Udarbejdelse af datasæt Det første skridt i selve udarbejdelsen af specialets datasæt er at vælge hvilken kilde, der skal danne grundlag for undersøgelsen af debatten, som leder op til vedtagelsen af Velfærdsreformen Der er i denne sammenhæng flere betragtninger, som gør sig gældende ud fra et ønske om højest mulig validitet og reliabilitet, men også ud fra en realistisk vurdering af hvad der er praktisk muligt. I udvælgelsen af undersøgelsens kilde udgør både nyhedsudsendelser i TV og avisartikler overordnet set et godt fundament, da de fleste danskere får deres viden omkring politiske forhold herfra (Lund, 2002: 205), hvorfor man kan forvente, at en framing både kan få effekt via TV-udsendelser og via avisartikler. I dette speciale er avisartikler imidlertid valgt som kildemæssigt grundlag for debatten, som leder op til vedtagelsen af Velfærdsreformen, hvilket er gjort af flere årsager. For det første tillader avisartikler større fordybelse, hvorved argumenterne kan uddybes, således at den rigtige mening fremstår. Samtidig er der plads til at flere forskellige aktører får deres meninger igennem, hvilket er vigtigt i denne undersøgelse, hvor vi netop fokuserer på aktørernes betydning for en succesfuld framing. Endvidere bliver det muligt at inddrage et større antal enheder, da det praktisk set er nemmere at arbejde med avisartikler, da disse relativt nemt kan anskaffes og læses over Internettet gennem infomedia, hvilket alt andet lige styrker undersøgelsen. Af disse årsager er det således valgt at anvende avisartikler som kildemæssigt grundlag for undersøgelsen. Artikelsøgningen begrænses til to landsdækkende aviser nemlig Politiken og Jyllandsposten. Disse aviser er valgt, fordi de er Danmarks to største landsdækkende aviser, som således forventes at behandle den politiske debat fyldestgørende. Samtidig anerkendes de begge som troværdige nyhedsformidlere, hvilket er afgørende, da undersøgelsen bygger på en antagelse om, at medierne i stort omfang kan betragtes som en arena for den politiske debat omkring Velfærdsreformen 2006 (Jf. afsnit 2.2). Årsagen til ikke at inddrage yderligere aviser er for det første, at det kan forventes at vigtige begivenheder og diskussioner rapporteres af alle landsdækkende medier, hvorved inddragelse af flere landsdækkende aviser i sig selv ikke vil tilføje væsentligt nyt, men alene øge antallet af enheder. Inddragelsen af en ekstra avis vil således øge antallet af artikler og argumenter i den undersøgte periode, men det kan ikke forventes at, det vil medføre en forskel i de overordnede emner, som artiklerne behandler og dermed framingen. For det andet skal det være praktisk muligt at udføre undersøgelsen inden for en begrænset tidsramme. Ved at anvende Politiken og Jyllandsposten er det vurderet, at antallet af enheder er 41

42 tilstrækkeligt stort og samtidig praktisk muligt at undersøge, hvorfor undersøgelsen ikke inddrager yderligere aviser. Overordnet set forventes aviserne således at behandle de samme begivenheder og diskussioner, men der kan imidlertid stadig være forskel på avisernes udlægning af disse, hvor Politiken er kendt som fortaler for venstrefløjen, mens Jyllandsposten i modsætning hertil i højere grad fremstår som fortaler for højrefløjen. Medierne er i dag generelt mindre partipolitiske, hvorved forskellen mindskes, men hvis aviserne stadig har en smule partipolitisk favorisering, så vil denne være en favorisering af henholdsvis venstrefløjen og højrefløjen. Det kan således forventes, at der i en sammenligning af aviserne imellem vil fremkomme flere alternative og kritiske argumenter til behovet for en velfærdsreform i Politiken i modsætning til Jyllandsposten, som derimod kan forventes at have et forholdsvist større antal artikler, som argumenterer for behovet for en velfærdsreform. Det synes dermed fornuftigt at anvende netop disse aviser, da forskellen således mere eller mindre forventes at udligne sig, hvorved resultatet ved at inddrage begge aviser bliver mere validt, end hvis kun den ene avis bliver anvendt. En eventuel forskellighed mellem aviserne i dækningen af debatten vil dog blive undersøgt i forbindelse med analysen. Udvælgelsen af artiklerne fra de to aviser er foretaget ved at søge efter stikord i infomedias artikeldatabase. Det er valgt alene at søge efter stikord i overskriften og artikelhovedet i artiklerne, da det teoretisk set kan forventes, at argumentet skal være centralt for at få en framing-effekt. Dette øger ligeledes undersøgelsens validitet, da det understøtter specialets operationalisering af et frame, hvori der netop bliver lagt vægt på, at argumenterne skal fremstå tydeligt i teksten. Det primære stikord, som der søges på, er velfærd*, dvs. alle artikler som indeholder ord, hvori velfærd indgår i overskriften eller artikelhovedet, f.eks. velfærdskommission, velfærdsreform, velfærdsaftale osv. Da dette er et meget bredt stikord, bliver udvælgelsen suppleret med mere specifikke og for denne opgave relevante stikord, for at sikre, at vi får alle relevante artikler med i udvælgelsen. Disse er efterløn*, folkepension*, aktivering*, dagpenge* og kontanthjælp,* da de overordnet set vurderes til at dække de væsentligste områder, som berøres i Velfærdsreformen. Resultatet af denne udvælgelse giver os samlet set 3949 artikler Kodning Den enkelte artikel er efterfølgende læst og kodet ud fra forskellige nøje udvalgte kriterier (se appendiks A). For at kunne genfinde artiklen bliver det indledningsvist kodet om artiklen tilhørte henholdsvis Politiken eller Jyllandsposten. Herefter får hver enkelt artikel tildelt et id-nummer, således at alle artikler i 42

43 Politiken får tildelt et nummer i kronologisk rækkefølge begyndende med den ældste artikel, hvorefter nummereringen begynder forfra med artiklerne fra Jyllandsposten. Den forholdsvis brede søgning ud fra de ovenfor nævnte stikord sikrer, at alle relevante artikler er indeholdt i den udvalgte samling af artikler, hvilket styrker resultatet, da der hermed ikke kan findes et større antal artikler, som systematisk er udeladt fra undersøgelsen. Denne fremgangsmåde medfører imidlertid, at der ligeledes er et antal artikler blandt de udvalgte, som ikke er en del af den her undersøgte debat omkring Velfærdsreformen 2006 og de heri berørte områder, hvorfor disse artikler er kodet som irrelevante for undersøgelsen. Blandt de irrelevante artikler, som søgningen giver, findes bl.a. artikler omkring dyrevelfærd og artikler, som omhandler specifikke velfærdsforhold i andre lande og ikke drager paralleller til Danmark. Derudover er velfærd i Danmark et meget bredt begreb, som indeholder et stort antal områder, der ikke er berøres i Velfærdsreformen 2006, bl.a. sygehuse, hjemmehjælp og børnepasning osv. Derfor er artikler som omhandler disse former for velfærd ligeledes kodet som irrelevante. Der er således en større mængde artikler, som ikke er relevante for denne undersøgelse, hvorfor disse er kodet som irrelevante for at øge undersøgelsens validitet. Efter disse praktiske oplysninger er kodet, følger de for denne undersøgelse mere essentielle dele af kodningen, nemlig dato, afsender og argument, da dette speciale ønsker at følge udviklingen i debatten omkring Velfærdsreformen 2006 over tid, og samtidig se på aktørernes roller i denne proces. Det næste essentielle skridt er derfor en kodning af datoen, således at det netop er muligt at følge udviklingen over tid. Derudover er det helt centrale i denne undersøgelse for det første artiklernes argumenter, da omdrejningspunktet for undersøgelsen er framing, som netop er operationaliseret ud fra argumenter. Derfor er det valgt, at undersøgelsens enheder er argumenter, hvorved det således er antallet af argumenter i artiklerne, som udgør antallet af enheder i undersøgelsen. Det er imidlertid alene hovedargumenterne i artiklerne, som er kodet, hvilket er i overensstemmelse med operationaliseringens krav om, at et frame skal fremstå tydeligt i nyhedsstrømmen, hvorved validiteten øges. For at få en så præcis undersøgelse som muligt udarbejdes først en kodnings-liste over alle de overordnede argumenter, som kan forventes at spille en rolle i debatten. Argumenterne på denne liste er primært fundet ved at søge på Internettet ud fra følgende strategi: Udgangspunktet for søgningen tages i forskellige interessegruppers og politiske partiers hjemmesider, som f.eks. DA, LO, Ældresagen, Socialdemokratiet, Venstre osv., som alle er aktører, der forventes at være deltagere i den undersøgte 43

44 debat. Ved at søge på deres hjemmesider findes først frem til disse gruppers argumenter i forbindelse med Velfærdsreformen. For at sikre en så fyldestgørende liste som muligt over anvendte argumenter i debatten følges hjemmesidernes henvisninger efterfølgende til andre aktørers argumenter eller relevante hjemmesider, hvilket fortsætter indtil vi ikke støder på flere forskellige argumenter i denne debat. Ved at anvende denne fremgangsmåde, indtil der ikke synes at optræde nye argumenter, findes der således frem til en række overordnede argumenter, som efterfølgende bliver nummereret. Listen bliver derudover suppleret både med argumenter, som findes ved at læse tilfældigt udvalgte avisartikler, og som findes undervejs i kodningen af de udvalgte artikler, hvis der optræder argumenter, som ikke kan kodes ud fra den i forvejen udformede liste. Denne strategi er fulgt for at få et udbygget og præcist kodningsgrundlag for at foretage kodningen af argumenterne i debatten. Den samlede liste over argumenter kan ses i appendiks A. Overordnet set er de forskellige argumenter i debatten kendetegnet ved, at de i stort omfang udtrykker forskellige løsninger omkring velfærdsstatens fremtid. Dette er imidlertid meget naturligt, da omdrejningspunktet er spørgsmålet om behovet for velfærdsreformer, som primært finder sted på baggrunden af de demografiske udfordringer, som Danmark kommer til at stå overfor i fremtiden. Den forudgående debat op til en vedtagelse af et politisk forslag er netop præget af de mange aktørers forskellige forslag og kommentarer til andre aktørers forslag. Debatten bærer således præg af kampen mellem aktørernes holdning til, hvad der er brug for at gøre eller ikke at gøre for at sikre den danske velfærd, hvilket netop kommer til udtryk i listen over argumenter i debatten. En nærmere diskussion af de enkelte argumenters betydning og indhold findes i forbindelse med udformningen af de forskellige frames. I det følgende beskrives den overordnede opbygning af listen over argumenter. Overordnet set er listen over argumenter opbygget ud fra en række overordnede argumenter, hvorunder der er indordnet tilhørende argumenter, som indeholder yderligere og mere præcise informationer, der supplerer det overordnede argument. Dette bevirker, at argumenterne på den ene side bliver så tilpas brede, at alle de relevante artiklers argumenter kan indordnes. På den anden side bibeholdes stadig en vigtig del af informationen fra de argumenter som indeholder flere detaljer. Et eksempel på et overordnet argument er argument nr. 3, som siger at Velfærdssamfundet grundlæggende er fornuftigt. Vi har ikke brug for ændringer.. Et af de tilhørende underliggende argumenter er f.eks. argument nr. 3.1, som siger, 44

45 at vi har råd til at beholde velfærdssystemet, som det er. Argument 3.1 siger således også, at velfærdssamfundet er fornuftigt, men derudover tilføjes den økonomiske information, at velfærdssystemet ikke har brug for ændringer pga. en sund og stærk økonomi. Ud over at argumenterne er underinddelt for at bibeholde så meget information som muligt, er der i relevante sammenhænge tilført en liste over de overordnede emner i Velfærdsreformen, som er: Overførselsindkomster, efterløn, folkepension, aktivering, dagpenge, kontanthjælp og uddannelse. Hvis et argument er rettet mod et eller flere af disse områder er dette således kodet vha. dummy-variable, således at der er kodet 1, hvis emnet er nævnt og 0 hvis ikke. Dette øger informationsniveauet yderligere, hvilket ligeledes er hensigten med tilføjelsen af en yderligere detaljering af bestemte argumenter. Argumenterne 4.3, 4.4, 4.8 og 4.9 omhandler således alle stramninger, som kan inddeles efter den ovenstående liste af emner. Da efterløn og pension som nævnt er to politisk farlige emner, anses det som interessant, at kunne uddybe netop de argumenter som omhandler stramninger i efterløn og pension. Derfor er der under disse to emner tilført yderlige fem dummy-variable, hvor de første fire specificerer, om stramninger af efterlønnen skal være i form at afskaffelse, udskydelse af efterlønsalderen, afskaffelse men hjælpe de svageste på anden vis, eller et krav om medlemskab af en a-kasse i en længere periode. Den sidste specificerer, om stramninger af folkepension skal indebære en udsættelse af pensionsalderen. Listen over de overordnede emner er naturligvis alene tilført de argumenter, hvor det sammenhængsmæssigt giver mening. Derfor er denne udvidelse ikke tilført ved argumenterne 4.1, 4.2, 4.6, 4.7, da disse omhandler investeringer. I stedet er der ved disse fire argumenter tilført om investeringer skal ske via uddannelse eller forskning, da dette i højere grad stemmer overens med de i artiklerne fremførte argumenter. Derudover indeholder listen ligeledes argumenterne for og imod allerede indførte stramninger. Disse er inddraget af den primære årsag, at det ønskes at undersøge, om der i begyndelsen af perioden er et overtal af kritiske argumenter overfor den daværende regeringens indførte politiske ændringer, da dette er udgangspunktet for kommende regeringers muligheder for at indføre yderligere reformer. Endvidere indeholder listen en kodning af faktuelle oplysninger som f.eks. udviklingen i antallet af efterlønsmodtagere osv., samt forskellige argumenter som ikke direkte omhandler politiske løsninger, men i stedet slår på behovet for en velfærdskommission, en velfærdsdebat o.l. 45

46 Den anden helt centrale del af undersøgelsen er aktørernes betydning for en succesfuld framing, hvorfor afsenderne af argumenterne ligeledes er kodet. For at skabe et bedre overblik er afsenderne primært grupperet i f.eks. de politiske partier, fagforeninger og det private erhvervsliv, men i enkelte tilfælde er centrale personer som f.eks. Anders Fogh og Helle Thorning-Schmidt kodet separat for skabe mulighed for at se specifikt på disse centrale aktørers deltagelse i debatten. Den fulde liste over afsenderne ses ligeledes i appendiks A. Samlet set er der således kodet 3949 artikler ud fra ovenstående beskrivelse, hvilket resulterer i et datasæt bestående af 2054 relevante argumenter, hvilket vurderes til at være et tilstrækkeligt grundlag for specialets undersøgelse af framingen i debatten. Det at vi har valgt at læse os frem til argumenterne, frem for f.eks. alene at tælle hvor mange gange et bestemt ord er sagt, betyder, at der herunder er foretaget en vurdering af, hvilket argument afsenderen sender. Dette kan mindske reliabiliteten, fordi vurderinger giver en vis usikkerhed, men samtidig øges den definitionsmæssige validitet imidlertid, da vi i højere grad måler det, som ønskes, nemlig hvilke argumenter der er sagt, og dermed hvilke frames der anvendes i debatten (Hellevik, 2002: 52-54). For at begrænse den tabte reliabilitet er der imidlertid undervejs kontrolleret for fejl ved bl.a. at kode de samme artikler uafhængigt af hinanden og efterfølgende sammenligne kodningsresultaterne. Derudover er eventuelle problematiske artikler undervejs diskuteret i fællesskab og kodet på baggrund af den herved opnåede enighed. Samlet set har vi således søgt at lave en så reliabel og valid undersøgelse som muligt. Således er der udarbejdet et datasæt, som vil danne empirisk grundlag for den følgende analyse af, hvilken betydning framingen har haft for gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006, og hvilke faktorer der har påvirket framing-effekten. Den metodiske fremgangsmåde er valgt, fordi den i bedst muligt omfang sikrer, at resultaterne viser, hvordan framingen på de anvendte parametre ser ud, da undersøgelsen inddrager et troværdigt og forholdsvist stort udsnit af debatten ved at anvende både Jyllands-Posten og Politiken som kildemæssigt grundlag, og samtidig er debatten i disse aviser undersøgt systematisk, hvorved risikoen for, at vigtige informationer er udeladt, er minimeret. Undersøgelsens styrke er således at framingen af debatten op til vedtagelsen af Velfærdsreformen 2006 er undersøgt grundigt og systematisk, hvilket er yderst relevant, da denne netop er omdrejningspunktet for specialets problemstilling. Ud fra denne undersøgelse er det imidlertid mere problematisk at påvise en direkte kausalsammenhæng mellem framingen og befolkningens holdning, da denne variabel ikke direkte er en 46

47 del af undersøgelsen. I slutningen af analysen vil udviklingen i befolkningens holdning dog blive undersøgt overordnet, for at se om modstanden mod reformen synes at være mindsket. Kapitel 5: De forskellige frames I det følgende argumenteres på baggrund af datasættet for hvilke argumenter, der i denne undersøgelse kan behandles som et frame. Et frame bliver i ovenstående kapitel operationaliseret som en samling af argumenter, hvis udlægning og vinkling af et problem og de tilhørende løsninger varierer i så lav grad, at disse forholdsvist nemt kan adskilles fra andre argumenter og samtidig fremstår jævnligt og relativt tydeligt i nyhedsstrømmen. Bevar status quo Det første frame Bevar status quo indeholder argumenterne 3, 3.1, 3.2 og 3.3 (for at se argumenterne se appendiks A). Omdrejningspunktet for disse argumenter og dermed for dette frame er ideen om, at der faktisk ikke er et stort kommende økonomisk problem, som Regeringen på nuværende tidspunkt er nødt til at lave reformer for at løse, hvorfor det ikke er nødvendigt at foretage væsentlige ændringer, så i stedet ønskes det at bevare status quo. Et af argumenterne går på, at de mange forudsigelser omkring fremtidige økonomiske problemer er overdrevne, og det afgørende er et spørgsmål om prioritering. Hvis vi vil, har vi råd til at bevare de nuværende velfærdsydelser som f.eks. efterløn og pension, så det er ikke nødvendigt at stramme op på disse. Et eksempel kunne være et argument om, at der allerede er indført tilstrækkelige reformer i f.eks. efterløn og pensionssystemet, hvorfor Danmark er rustet til kommende udfordringer, og dermed er der ikke behov for yderligere reformer. Overordnet set er der således en samling af argumenter, som adskiller sig fra de resterende ved, at de ikke anser velfærdssamfundet som havende et problem, der kræver løsninger i form af velfærdsreformer, hvorfor status quo ønskes bevaret. De resterende frames indebærer i modsætning hertil en opfattelse af samfundet som havende et alvorligt problem, der kræver politikernes fulde opmærksomhed og handling. Forskellen på disse frames er imidlertid hvilke løsninger, der anses som de bedste. Brug for investeringer Det andet frame består af en samling af argumenter, der alle anser investeringer som den bedste løsning på problemerne, hvorfor disse danner det andet frame Brug for investeringer. Til dette frame er knyttet argumenterne 4.1 og 4.6, hvilket f.eks. indebærer argumenter, som siger, at for at overvinde fremtidens 47

48 udfordringer må vi investere i uddannelser og dermed højne uddannelsesniveauet i Danmark, hvilket vil afbøde manglen på arbejdskraft og øge skatteindtægterne og dermed løse kommende økonomiske problemer. Derudover indeholder dette frame ligeledes argumenter, som siger, at vi er nødt til at investere i bl.a. flere fleksjob, for herved at få flere ud på arbejdsmarkedet, hvilket vil afhjælpe kommende problemer omkring mangel på arbejdskraft. Denne samling af argumenter er således forskellige fra de resterende, da de netop anser investeringer som den bedste løsning på velfærdsstatens kommende problemer. Dette frames direkte modsætning ville være framet Ikke brug for investeringer, indeholdende argumenterne 4.2 og 4.7, som siger, at vi har brug for ændringer, men at investeringer ikke er løsningen. Kendetegnet for argumenterne i denne gruppe er, at de alene fremhæver, at øgede investeringer ikke er en god løsning, men samtidig indeholder argumenterne ikke, hvilke andre løsninger der i stedet er at foretrække. Denne samling af argumenter adskiller sig således relativt tydeligt fra de andre argumenter, men undersøgelsen viser imidlertid, at denne gruppe kun indeholder 7 argumenter. Denne samling af argumenter synes således ikke at kunne leve op til kravet i operationaliseringen af et frame, om at man skal have mødt argumenterne relativt ofte i nyhedsstrømmen, hvorfor disse ikke betragtes som et frame i denne analyse og derfor udelades. Brug for stramninger Det tredje frame Brug for stramninger, består af argumenterne 4.3, 4.8, 4.14, 4.15, 6 og 6.1, som alle overordnet set argumenterer for, at samfundet har brug for ændringer, og at stramninger er den bedste løsning på problemerne. Omdrejningspunktet for dette frame er således behovet for stramninger, hvor nogle argumenter fremhæver, at kommende demografiske ændringer vil forårsage mangel på arbejdskraft, hvilket igen vil skabe et betydeligt økonomisk pres på velfærdsstaten, hvorfor vi har brug for stramninger. Et eksempel på sådanne stramninger er bl.a., at efterlønnen bør fjernes, således at arbejdsstyrken øges, hvorved de demografiske problemer afhjælpes. Der er ligeledes flere, som foreslår, at efterløns- og pensionsalderen sættes op, hvilket vil øge udbuddet af arbejdskraft og derigennem mindske de kommende økonomiske problemer. Disse argumenter fremhæver således, at det er økonomisk nødvendigt at stramme, hvor nogle mere præcist nævner de områder, der bør rammes af stramninger, mens andre alene fremhæver, at der skal strammes. 48

49 Framet indeholder ligeledes argumenter, som mere specifikt fremhæver, hvem der ikke skal rammes af stramninger, nemlig de svageste samfundsgrupper, som f.eks. de økonomisk dårligst stillede. Ifølge disse argumenter skal stramningerne således ikke ramme alle, men i stedet skal ydelserne i større omfang være rettet mod de svageste og ikke være universelle. Et eksempel herpå kunne være et argument om, at ikke alle skal være berettigede til folkepension, da nogle borgere har tilstrækkelige økonomiske midler til at forsørge sig selv. Endvidere indeholder framet argumenter, som siger, at det mest retfærdige er at stramme, da der er for mange mennesker, som udnytter systemet og dermed ikke har fortjent støtte. F.eks. påpeger nogen, at flere dagpengemodtagere og kontanthjælpsmodtagere sagtens kunne finde et job, hvis de ville, men i stedet udnytter de systemet, hvorfor det ville være retfærdigt at stramme op i reglerne for disse grupper. Samlet set er der således begrænset forskel på disse seks argumenter, som overordnet fremhæver behovet for at indføre stramninger. I forhold til operationaliseringen af et frame varierer denne samling af argumenter således i så lav grad, at den forholdsvist nemt kan adskilles fra andre argumenter, og samtidig har disse optrådt jævnligt i nyhedsstrømmen, hvorfor disse samles i det tredje frame Brug for stramninger. Ikke brug for stramninger Som direkte modsætning hertil står framet Ikke brug for stramninger, der indeholder argumenterne 4.4, 4.9, 4.16, 5, 5.1 og 5.2. Samlet set fremhæver disse argumenter, at der er brug for ændringer i velfærdssystemet, men at stramninger ikke er en ønskelig løsning, men derudover siges ikke, hvad der ellers ville være en bedre løsning. Framet indeholder både argumenter, som alene påpeger, at vi har brug for ændringer men ikke i form af stramninger, og samtidig indeholder det argumenter, som fremhæver det uretfærdige i at indføre stramninger, som f.eks. at folk har gjort sig fortjent til forskellige ydelser, hvorfor det ville være uretfærdigt at stramme i disse. Samtidig påpeger andre, at man ved at indføre stramninger vil ramme de svageste i samfundet, hvilket ligeledes vil være uretfærdigt. Endvidere indeholder dette frame ligeledes folk, som argumenterer imod, at ydelser fra staten rettes mod bestemte befolkningsgrupper, da dette f.eks. kan forårsage, at opbakningen til velfærdssystemet falder, fordi nogle mennesker skal betale en høj skat, som de ikke vil få nok ud til at opretholde en tilfredshed med velfærdssystemet. 49

50 Samlet set adskiller denne samling af argumenter sig således forholdsvist tydeligt fra mængden ved at fremhæve, at det danske samfund har brug for ændringer, men ikke i form af stramninger uden dog at tilføje andre mere ønskværdige tiltag. Disse argumenter optræder ligeledes jævnligt i nyhedsstrømmen, og danner således framet Ikke brug for stramninger. Indvandrere er løsningen Det næste frame Indvandrere er løsningen består af argumenterne 4.10, 4.11 og 4.12, som overordnet set fremhæver et kommende problem bestående af mangel på arbejdskraft, hvilket indvandrere kan være med til at afhjælpe på forskellig vis. Omdrejningspunktet for dette frame er således indvandrere som løsning på kommende problemer, hvorunder der er forskellige forslag til, hvordan dette kan gøres. På den ene side er der nogen, som fremhæver behovet for øget integration, hvilket vil øge arbejdsstyrken og dermed afhjælpe problemerne. På den anden side fremhæves ligeledes behovet for at få flere indvandrere til Danmark for på denne måde at øge arbejdsstyrken og således afhjælpe kommende problemer med manglende arbejdskraft. Endvidere er der flere, som slår på både øget integration og øget indvandring som en løsning. Samlet set adskiller disse argumenter sig således tydeligt fra de resterende i debatten ved at fremhæve indvandrere som løsning, og samtidig fremstår de jævnligt i nyhedsstrømmen, hvorfor de udgør framet Indvandrere er løsningen. Der findes i modsætning hertil ligeledes en samling af argumenter bestående af argument 4.13 og 4.17, som påpeger, at løsningen ikke er flere indvandrere til Danmark. Omdrejningspunktet for disse er ideen om, at vi har brug for ændringer af samfundet for at løse kommende problemer med mangel på arbejdskraft, men løsningen er ikke flere indvandrere til Danmark. F.eks. kan der argumenteres for, at et øget antal indvandrere alene vil skabe flere arbejdsløse, som derfor vil øge antallet af mennesker på overførselsindkomster i Danmark og dermed blot gøre problemerne med manglende arbejdskraft større. Disse argumenter adskiller sig således fra mængden ved at påpege, at vi har brug for ændringer, men ikke i form af øget indvandring, uden dog at nævne andre bedre løsninger. Undersøgelsen viser imidlertid, at denne samling af argumenter kun optræder 19 gange og derfor ikke fremstår jævnligt i nyhedsstrømmen, hvorfor disse ikke betragtes som et frame, og derfor udelades af analysen. Brug for lempelser Det sidste frame Brug for lempelser består alene af argument Ifølge dette frame har vi pga. kommende demografiske ændringer, som forårsager mangel på arbejdskraft, brug for lempelser i f.eks. 50

51 efterløn og pension, da dette kan øge arbejdsstyrken og dermed afhjælpe problemerne. Mere konkret kan dette f.eks. indebære, at folk på pension og efterløn får udvidet mulighederne for at arbejde samtidig med, at de modtager ydelser. Det bør i denne sammenhæng fremhæves, at argument 4.17 ikke dækker over samtlige argumenter, der siger, at vi har brug for lempelser, men alene de argumenter som giver udtryk for, at årsagen er kommende problemer omkring manglende arbejdskraft. Herved sikres at argumenterne er rettet mod den undersøgte debat, hvilket er specielt nødvendigt, da der meget ofte i mange forskellige sammenhænge argumenteres for lempelser lovgivningen. Samlet set viser undersøgelsen dermed, at der optræder forskellige samlinger af et eller flere argumenter, hvis udlægning og vinkling af et problem og de tilhørende løsninger har meget lav intern variation, mens de forholdsvist tydeligt adskiller sig fra andre argumenter. For at disse samlinger imidlertid kan betragtes som frames, kræves det ifølge operationaliseringen ligeledes, at argumenterne fremstår jævnligt og relativt tydeligt i nyhedsstrømmen. Under selve udvælgelsen af artikler sikredes, at argumenterne fremstod relativt tydeligt ved alene at inddrage hovedargumenterne i artiklerne. Det sidste krav for at samlingerne lever op til kravene i operationaliseringen er dermed, at de fremstår jævnligt i nyhedsstrømmen. Dette krav er der imidlertid nogle samlinger af argumenter, som ikke kan leve op til, hvorfor disse ikke inddrages som frames i analysen. Samlet set kan der således identificeres 6 forskellige frames i debatten som leder op til vedtagelsen af Velfærdsreformen Disse er opstillet i følgende tabel 5.1, hvor tallet i parentesen angiver, hvor mange gange det enkelte frame samlet set er anvendt i løbet af debatten. Tabel 5.1: De forskellige frames 1. Bevar status quo (163) 2. Brug for investeringer (166) 3. Brug for stramninger (554) 4. Ikke brug for stramninger (228) 5. Indvandrere er løsningen (107) 6. Brug for lempelser (41) Det fremgår af denne tabel, at Brug for stramninger er det frame, som samlet set er anvendt oftest i debatten efterfulgt af framet Ikke brug for stramninger. Umiddelbart synes debatten således at være præget af en framing i retningen af et behov for stramninger, men ovenstående tabel kan imidlertid ikke 51

52 vise, om framet Brug for stramninger faktisk har domineret debatten, da de andre frames potentielt kan dominere i forskellige perioder i løbet af debatten. I følgende analyse undersøges således mere dybdegående de forskellige frames anvendelse og aktørerne bag for herved at undersøge framingens betydning for gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006, og hvilke faktorer der påvirker framing-effekten. Der er i forbindelse hermed kontrolleret for forskelle i dækningen af debatten mellem de to aviser, hvoraf det fremgår, at det overordnede billede er det samme i de to aviser. Antagelsen om, at aviserne giver et troværdigt billede af debatten, og at inddragelsen af yderligere aviser ikke vil tilføje yderligere frames i debatten, synes således bekræftet. I forhold til spørgsmålet om avisernes politiske standpunkt synes denne undersøgelse i forlængelse heraf ligeledes ikke at kunne påvise en reel forskel mellem aviserne i deres dækning af debatten. Samlet set synes det kildemæssige grundlag for undersøgelsen således pålideligt, hvilket styrker troværdigheden bag de følgende analyser. Kapitel 6: Analyse Ud fra det udarbejdede datasæt undersøges i følgende analyse, hvordan det var muligt at gennemføre Velfærdsreformen 2006 og hvem og hvad, der var drivkræfterne i policyprocessen, som førte til reformen. Mere specifikt undersøges, hvilken betydning framingen har for gennemførelsen af Velfærdsreformen og hvilke faktorer, som har påvirket framing-effekten. Først ses overordnet på selve forløbet fra Efterlønsreformen 1998 og frem til gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006 for både at se nærmere på udgangspunktet for gennemførelsen af Velfærdsreformen og præsentere de vigtigste begivenheder, som præger den undersøgte periode. Efterfølgende vises det, at debatten op til vedtagelsen af Velfærdsreformen 2006 bærer præg af en kamp mellem forskellige frames, hvorefter anvendelsen af de forskellige frames analyseres nærmere, hvilket leder frem til en vurdering af det vindende frame samt en nærmere behandling af dette. Herefter diskuteres aktørernes rolle i forløbet, hvor afsendernes bredde og sammensætning først behandles. Efterfølgende analyseres Socialdemokratiets og Venstres roller nærmere, da kampen primært står mellem disse to aktører, hvorunder partiernes issue-ejerskab samt Velfærdskommissionen behandles. Til sidst sammenfattes analysens resultater, hvorefter der overordnet set ses på, om framingen ligeledes synes at have påvirket befolkningens holdning. 52

53 6.1 Forløbet fra Efterlønsreformen 1998 til Velfærdsreformen 2006 I følgende afsnit præsenteres de vigtigste begivenheder, som præger den undersøgte perioden, der strækker sig fra et halvt år efter Efterlønsreformen 1998 bliver indført og frem til gennemførelsen af Velfærdsreformen Samtidig ses på de væsentligste samfundsmæssige forhold, der kan tænkes at spille en rolle for gennemførelsen af reformen. Undersøgelsen tager således sin begyndelse et halvt år efter gennemførelsen af Efterlønsreformen 1998, hvor den daværende socialdemokratisk ledede regering indfører stramninger i bl.a. efterlønnen. Denne politiske handling får efterfølgende store konsekvenser for partiet, som går fra at have en stemmeandel på 35,9 % ved valget i 1998 til en stemmeandel på 19,5 % i perioden omkring vedtagelsen af Efterlønsreformen (Ræbild og Kristiansen, 2001: 83-84). Denne meget negative holdning til Nyrupregeringen viser sig ligeledes i denne undersøgelse, hvilket fremgår af figur 6.1, som fremhæver forskellen mellem antallet af argumenter for og imod de af Nyrup-regeringen allerede indførte stramninger. Figur 6.1: Kritik af indførte stramninger 2 aug-99 okt-99 dec-99 feb-00 apr-00 jun-00 aug-00 okt-00 dec-00 feb-01 apr-01 jun-01 aug-01 okt Tonen Kvartaler Note: Grafen viser forskellen i antal argumenter for og imod allerede indførte stramninger. Argumenterne er fra datasættet, hvor det blev kodet, hvis man gav positiv eller negativ kritik af allerede indførte stramninger på de behandlede områder, bl.a. efterløn, pension og dagpenge. Perioden går kun til og med 2001, for herved at sikre at grafen kun viser kritik af Nyrupregeringen. 53

54 Som det fremgår af figuren, er der således i hele perioden fra juli 1999 og frem til regeringsskiftet ved folketingsvalget i 2001 et overtal af argumenter imod Nyrup-regeringens tidligere gennemførte stramninger. Denne kritik er størst i begyndelsen af perioden, hvorefter forskellen aftager, men dette betyder imidlertid ikke, at kritikken er glemt, hvilket netop kommer til udtryk, da befolkningen viser sin utilfredshed ved folketingsvalget den 20. november 2001, hvor Socialdemokratiet mister en så stor andel af vælgernes opbakning, at de ikke længere kan opretholde et flertal i Folketinget. Danmark får således for første gang i flere år en højreorienteret regering. Udgangspunktet for den nye Statsminister Anders Foghs muligheder for at gennemføre yderligere stramninger i f.eks. efterlønnen synes således yderst vanskeligt, men som analysen vil vise, får den nye regering vha. framing skabt et behov for en velfærdsreform, hvorved muligheden skabes for endnu engang at indføre stramninger i bl.a. efterløn og pension. Hvordan dette mere præcist sker, er omdrejningspunktet for denne undersøgelse, men før en mere detaljeret analyse af framingens betydning skitseres først de vigtigste overordnede samfundsudviklinger og begivenheder, som præger den undersøgte periode. Overordnet set er den samfundsmæssige situation i Danmark i perioden op til vedtagelsen af Velfærdsreformen kendetegnet ved to udviklinger. På den ene side har landet økonomisk set betydelig fremgang, hvor de danske væksttal i efteråret 2005 er de højeste siden 1995, og samtidig er den offentlige gæld i slutningen af 2005 nede på 36,1 % af bruttonationalproduktet, hvilket viser, at Danmark er et af de mindst gældsplagede lande i EU (Børsen, ; Børsen, ). Denne tydelige økonomiske fremgang afspejles ligeledes i arbejdsløsheden, som i begyndelsen af 2006 er den laveste siden 1976 (Børsen, ). Den økonomiske situation i Danmark i perioden frem til vedtagelsen af Velfærdsreformen 2006 er således præget af højkonjunktur, hvilket umiddelbart er modstridende med et behov for at gennemføre stramninger. Årsagen til, at behovet for reformer stadig kommer på dagsordenen og findes højest relevant af mange, tager imidlertid udgangspunkt i en mere langsigtet udvikling i den demografiske sammensætning af den danske befolkning. På grund af nogle relativt små ungdomsårgange og en stigende levealder vil andelen af ældre være stigende i de kommende år, hvor 15 % af befolkningen i begyndelsen af 2006 er 65 år eller mere, mens andelen i 2016 vil være steget til 19 % (Børsen, ; Danmarks Statistik). Danmark vil således i fremtiden være præget af, at et lavere antal mennesker i den arbejdsdygtige alder skal 54

55 forsørge et stigende antal ældre, hvilket potentielt kan betyde øgede offentlige udgifter til bl.a. efterløn og pension og samtidig færre skatteindtægter. Denne demografiske udvikling kan således på længere sigt potentielt forårsage mangel på arbejdskraft, hvilket kan give økonomiske problemer for Danmark. Disse to modstridende udviklinger danner grundlaget for den undersøgte debat, da der herudfra meget naturligt opstår forskellige frames ud fra en afvejning af, hvor god den danske økonomi faktisk er, og hvor stort økonomisk pres den demografiske udvikling reelt vil skabe. På den ene side mener nogle, at den demografiske udvikling vil skabe et meget stort økonomisk pres, hvorfor vi er nødt til at øge arbejdsstyrken og samtidig mindske antallet på overførselsindkomster ved f.eks. at fjerne efterlønnen. Helt modsat er der imidlertid flere, som mener, at den danske økonomi er så stærk og at velfærdssamfundet allerede reformeret tilstrækkeligt til, at samfundet kan bære udfordringerne uden drastiske tiltag, hvorved vi har råd til at beholde velfærdssystemet, som det er. Den undersøgte debat tager således afsæt i, at Danmark på den ene side har en meget god økonomi, men pga. en kommende demografisk udvikling i retning af et større antal ældre, kan der opstå fremtidige økonomiske problemer i større eller mindre grad. På baggrund af denne usikkerhed omkring konsekvenserne af den demografiske udvikling fremsætter bl.a. økonomiske vismænd, DA, LO og OECD tilbage i juni 2003 et ønske om en kommission, som skal undersøge situationen nærmere (Jyllands-Posten, ). Den umiddelbare reaktion fra politikernes side er imidlertid, at der ikke er behov for en kommission, men Regeringen ændrer efterfølgende holdning og nedsætter i september 2003 Velfærdskommissionen, som primært kommer til at bestå af nogle af landets førende økonomer (Jyllands-Posten, ; Jyllands-Posten, ; Berlingske Tidende, ). Således sætter Regeringen skub i debatten omkring fremtidens velfærdssystem, hvortil Velfærdskommissionen efterfølgende bidrager med løbende rapporter, bl.a. Fremtidens velfærd kommer ikke af sig selv i juni 2004, fremtidens velfærd og globaliseringen i marts 2005, Befolkningsudvikling, velstandsdilemma og makroøkonomiske strategier i september 2005, og endelig Fremtidens velfærd vores valg i december 2005, hvori der fremsættes 43 forslag til at afhjælpe kommende økonomiske problemer. Økonomerne bag Velfærdskommissionen er således ikke i tvivl om, hvorvidt fremtiden vil bringe reelle økonomiske problemer for den danske velfærdsstat, medmindre der gribes ind. 55

56 På baggrund af Velfærdskommissionens endelige rapport udarbejder Regeringen efterfølgende et udspil til en velfærdsreform i foråret På dette tidspunkt er det således ikke spørgsmålet om, hvorvidt de demografiske ændringer vil kræve indgreb i velfærden, der er det centrale for Regeringen, men snarere hvilke indgreb som skal gennemføres. Dette udspil bliver imidlertid stærkt kritiseret af specielt fagforeningerne, som efterfølgende står bag den største demonstration i nyere tid den 17. maj 2006 (Information, ). På trods af højkonjunktur og at usikkerhederne omkring konsekvenserne af de demografiske ændringer og den nærmere karakter af disse udfordringer er omdiskuteret (Andersen, 2002), formår Anders Fogh i løbet af denne længerevarende debat alligevel at skabe et behov for en strammende reform, hvorfor der den 20. juni 2006 indgås forlig mellem Regeringen, Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre og Dansk Folkeparti om en Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden. Socialdemokratiet er således med i forliget om Velfærdsreformen 2006, hvor partiets rolle i denne proces umiddelbart synes at være præget af partiets gentagne men mislykkedes forsøg på at genvinde de tabte vælgere og den politiske troværdighed, hvilket ligeledes er årsagen til at partiet skifter formand to gang i perioden. Efter Socialdemokratiets nedgang ved valget 2001 går Poul Nyrup af i 2002, hvorefter Mogens Lykketoft bliver valgt til ny formand for Socialdemokratiet den 14. december Da Lykketoft imidlertid ikke formår at vinde vælgerne tilbage til Socialdemokratiet, som derfor også taber folketingsvalget i 2005, vælger også han at træde tilbage og lade nye kræfter komme frem i partiet. Efter en tæt kamp om formandsposten indtræder Helle Thorning-Schmidt den 12. april 2005 som ny formand og har således fået til opgave at vinde befolkningens støtte tilbage til partiet. Helle Thorning-Schmidt står således overfor en svær opgave, da hun på den ene side skal genskabe befolkningens tillid til partiet, som netop blev brudt i forbindelse med Efterlønsreformen, men samtidig skal hun samle og forny partiet og herved vise, at der er et reelt alternativ til den siddende regering (Berlingske Tidende, ; Jyllands-Posten, ). Den undersøgte periode synes således på den ene side at være kendetegnet ved en stærk højre-regering, som vinder to valg, og på den anden side et oppositionsparti, som kæmper for at genvinde vælgernes opbakning. De konkrete begivenheder, som præger perioden, er opsummeret i følgende tabel

57 Tabel 6.2: Tidslinie nov Folketingsvalg dec Mogens Lykketoft ny formand for socialdemokratiet sep Regeringen nedsætter Velfærdskommission feb Folketingsvalg apr Helle Thorning-Schmidt ny formand for Socialdemokratiet dec Velfærdskommissionens 43 forslag udkommer maj 2006 Demonstration jun Forlig om velfærdsreform Overordnet set er udgangspunktet for at gennemføre Velfærdsreformen 2006 således umiddelbart problematisk for Regeringen, da Danmarks økonomiske situation er særdeles god i perioden op til vedtagelsen og de fremtidige problemer ikke umiddelbart er synlige for befolkningen. I følgende afsnit undersøges, hvordan behovet for stramninger alligevel bliver skabt ved en omfattende framing af debatten, som netop tager udgangspunkt i den kommende demografiske udvikling i retningen af et større antal ældre. 6.2 Framing af Velfærdsreformen 2006 Efter en overordnet gennemgang af forløbet op til vedtagelsen af Velfærdsreformen analyseres kampen mellem de forskellige frames i det følgende med udgangspunkt i det antal gange de forskellige frames er anvendt og varigheden heraf. Herudfra bestemmes det vindende frame, som efterfølgende analyseres mere grundigt, for at vurdere framets reelle styrke og for at gå mere i dybden med hvilke argumenter, der styrer dette frame. For at kunne analysere kampen mellem de forskellige frames er det indledningsvis interessant at betragte den overordnede udvikling i det samlede antal argumenter i løbet af den undersøgte periode, hvilket er vist i figur 6.3 nedenfor. 57

58 Figur 6.3: Udvikling i det samlede antal argumenter over tid Antal argumenter Hældning = 1,59 0 aug-99 feb-00 aug-00 feb-01 aug-01 feb-02 aug-02 feb-03 aug-03 feb-04 aug-04 feb-05 aug-05 feb-06 Kvartaler Note: Grafen viser det samlede antal argumenter for hvert kvartal i den undersøgte periode. Den grønne farve markerer perioder med folketingsvalg. Den gule farve henviser til henholdsvis nedsættelse af Velfærdskommissionen og udgivelsen af kommissionens afsluttende rapport. Den røde farve markerer perioden, hvor Helle Thorning-Schmidt bliver formand for Socialdemokratiet. Perioden markeret med pink henviser til demonstrationen lige før vedtagelsen af reformen. Det samlede antal argumenter er Overordnet set fremgår det af denne graf, at antallet af argumenter svinger relativt meget i løbet af perioden. Dette synes imidlertid meget naturligt, da den politiske debat generelt er præget af mange forskellige emner, hvortil opmærksomheden svinger, f.eks. hvis bestemte begivenheder indtræffer, eller hvis der opstår et pludseligt problem, som optager politikernes opmærksomhed. Det er således meget naturligt, at debatten svinger op og ned over tid, men samtidig viser den rette linie imidlertid klart, at der samlet set er en stigende anvendelse af argumenter omkring problemstillingen i løbet af perioden, da hældningskoefficienten er 1,59. Der er således reelt set en stigende intensivering af debatten frem mod vedtagelsen af Velfærdsreformen i 2006, hvilket underbygger teorien om, at der har fundet en framing sted. Mere præcist synes der at være et vendepunkt i sidste halvdel af 2002, hvorefter debatten specielt omkring maj 2003 stiger relativt meget. Der synes ikke umiddelbart at være en speciel anledning hertil, men i den efterfølgende periode nedsætter Regeringen Velfærdskommissionen, hvorefter debatten bliver 58

59 en smule mere dæmpet i Debatten blusser imidlertid op igen i 2005, først i forbindelse med folketingsvalget i februar, hvorved debatten omkring behovet for reformer synes at være en større del af denne valgkamp sammenlignet med valget i november Efterfølgende topper debatten omkring udgivelsen af Velfærdskommissionens 43 forslag i december Velfærdskommissionen synes således umiddelbart at være med til at skabe en betydelig intensivering af debatten, hvilket gør det interessant at undersøge denne aktørs rolle i debatten nærmere, hvilket vil blive gjort senere i analysen. Det synes samtidig interessant at undersøge Socialdemokratiets rolle nærmere, da der efter formandsskiftet ligeledes fremstår en relativ markant intensivering af debatten. Debattens andet højdepunkt er i perioden lige op til vedtagelsen af reformen i juni 2006, hvilket afspejler den demonstration, der netop foregår i denne periode, da en sådan aktion meget naturligt skaber en øget debat. Det er imidlertid interessant i denne sammenhæng at se på, om det er de samme frames der dominerede debatten omkring demonstrationen sammenlignet med debatten omkring Velfærdskommissionens 43 forslag, hvilket gøres i nedenstående afsnit 6.2.1, der ser nærmere på udviklingen af de forskellige frames over tid. Overordnet set viser den samlede anvendelse af argumenter således, at debatten er intensiveret over tid, hvilket skaber grundlag for en mere dybdegående analyse af framingen af debatten op til gennemførelsen af Velfærdsreformen Derfor ses i følgende afsnit nærmere på kampen mellem de forskellige frames for at undersøge hvilke frames, der er dominerende i de forskellige perioder, og herudfra vurderes hvilket frame, der synes at have vundet kampen Kampen mellem de forskellige frames I det følgende analyseres kampen mellem de forskellige frames i forhold til det antal gange, de er anvendt og varigheden heraf, for at se hvilke frames der i større og mindre omfang præger debatten. Herudfra afgøres hvilket frame, der er det vindende frame, og samtidig analyseres styrken af dette frame i forhold til de direkte konkurrerende frames. I afsnit 5 blev de seks forskellige frames, som har præget debatten, indledningsvist præsenteret, og i tabel 5.1 blev det angivet, hvor mange gange de seks frames hver især er anvendt samlet set i løbet af debatten. Herudfra fremgik det, at framet Brug for stramninger er det frame, der samlet set er anvendt flest gange i debatten efterfulgt af henholdsvis Ikke brug for stramninger, Brug for investeringer og Bevar status quo. Umiddelbart fremstår framet Brug for stramninger således som det vindende 59

60 frame, men tallene viser samtidig, at de konkurrerende frames ligeledes er anvendt et betydeligt antal gange, hvorfor det er interessant at se nærmere på, hvornår de forskellige frames markerer sig. Derfor fremstilles i nedenstående figur 6.4 udviklingen i anvendelsen af de seks forskellige frames over tid for at undersøge, i hvilke perioder disse relativt set er stærkest og for at give et mere nuanceret billede af kampen mellem de forskellige frames. Figur 6.4: Udviklingen i anvendelsen af de forskellige frames. 80 Brug for stramninger Bevar status quo Antal gange anvendt Ikke brug for stramninger Brug for investeringer Indvandrere som løsning Brug for lempelser 20 0 aug- 99 feb- 00 aug- 00 feb- 01 aug- 01 feb- 02 aug- 02 feb- 03 Kvartaler aug- 03 feb- 04 aug- 04 feb- 05 aug- 05 Note: I denne graf indgår samlet set 1259 argumenter tilhørende de forskellige frames. feb- 06 Denne graf ændrer ikke ved billedet af framet Brug for stramninger som det vindende frame, da dette frame er det mest anvendte gennem næsten hele perioden. Der er dog forskel på i hvor stort omfang framet anvendes, hvor det fremstår specielt fremtrædende i perioden fra februar 2002 og frem, dog med en nedgang i I begyndelsen af perioden er det ligeledes framet Brug for stramninger som er det mest fremtrædende, men debatten er som vist ovenfor imidlertid mere begrænset i denne periode frem til februar 2002, hvorefter den synes at være støt stigende. Framet Brug for stramninger anvendes således i betydeligt omfang i hele undersøgelsesperioden, hvorved varigheden af dette frame dermed faktisk har den maksimale udstrækning. Framet er ligeledes anvendt et stort antal gange i forhold til de 60

61 konkurrerende frames i en stor del af perioden, selv om det er mere markant i visse perioder specielt i 2003 og Samlet set fremstår framet Brug for stramninger således relativt tydeligt som det vindende frame i den undersøgte debat, da det både er anvendt flest gange i næsten hele undersøgelsesperioden, og samtidig er forskellen til de konkurrerende frames markant i en stor del af perioden. Framet Brug for stramninger er imidlertid ikke det eneste, som præger debatten, der ligeledes er mere eller mindre præget af de resterende ovenfor præsenterede frames. Blandt disse spiller framet Brug for lempelser imidlertid den mindst betydningsfulde rolle. Selv i perioden omkring februar 2005, hvor dette frame har sit toppunkt, er framet blandt de mindst anvendte, hvilket viser, at dette frame ikke spiller en væsentlig rolle i debatten. De resterende konkurrerende frames synes alle i perioder at spille en relativt betydningsfuld rolle i debatten. De to frames Brug for investeringer og Indvandrere som løsning er dog mest betydningsfulde i den sidste del af perioden, hvor Indvandrere som løsning faktisk først bliver en del af debatten omkring februar Varigheden af disse frames er således forholdsvis kort, mens udviklingen i anvendelsen dog stiger helt frem mod vedtagelsen af Velfærdsreformen, hvor anvendelse af begge frames i slutningen af perioden er på højde med de største konkurrenter til det vindende frame. Det specielle ved disse frames er imidlertid, at de ikke er gensidigt udelukkende med indførelsen af stramninger, men alene er andre løsningsformer, hvor Indvandrere som løsning f.eks. fokuserer på en meget specifik del af befolkningen. Sammenlignet med andre områder viser erfaringen samtidig, at det hverken er videre problematisk at indføre stramninger specifikt rettede imod indvandrere (Green- Pedersen, 2004: 101) eller investeringer, hvilket ligeledes fremgår af, at der faktisk er indført både investeringer og stramninger for indvandrere i Velfærdsreformen og den tilhørende Aftale om fremtidig indvandring mellem Regeringen og Dansk Folkeparti (Velfærdsreformen, 2006). De to frames Brug for investeringer og Indvandrere som løsning spiller således begge en rolle i debatten, og løsningerne er ligeledes en del af reformen, men i kampen mod det vindende frame Brug for stramninger vurderes de to frames imidlertid at udgøre en mindre trussel, da de ikke er gensidigt udelukkende med stramninger. De to resterende konkurrerende frames Bevar status quo og Ikke brug for stramninger er i modsætningen til de ovenfor behandlede frames direkte modsætninger til det vindende frame Brug for stramninger, hvilket gør disse frames særligt interessante. Framet Bevar status quo markerer sig 61

62 specielt omkring maj 2003, hvor dette frame faktisk er det eneste, som kan konkurrere med framet Brug for stramninger, som dog stadig anvendes markant flere gange. Herefter er framet stadig en del af debatten, men det når aldrig op på samme styrke som i 2003 og er faktisk næsten ikke eksisterende i perioden helt op til vedtagelsen af reformen. Dette modstridende og dermed direkte konkurrerende frame synes således at miste sin styrke, som tiden skrider frem. Det andet direkte modstridende frame Ikke brug for stramninger præger ligeledes debatten, men i modsætning til framet Bevar status quo er dette frame det mest anvendte i perioden lige op til vedtagelsen af Velfærdsreformen i juni 2006, hvorimod det faktisk er ikke eksisterende i hele Framet er ligeledes blandt de største konkurrenter i perioden fra august 2002 til november 2003 sammen med framet Bevar status quo. Framet Ikke brug for stramninger er således sammen med framet Bevar status quo blandt de største konkurrenter til det vindende frame, og samtidig udgør disse samlet set den direkte modstand til det vindende frame. Det interessante er imidlertid, at mens Bevar status quo synes at aftage over tid, stiger anvendelsen af Ikke brug for stramninger betydeligt, hvor det faktisk overhaler det vindende frame i den sidste periode. Den mest betydningsfulde og den største modstand til det vindende frame udgøres således af de to frames Ikke brug for stramninger og Bevar status quo, hvorfor den resterende del af analysen alene vil fokusere på kampen mellem disse og det vindende frame. Samlet set viser figur 6.2 dermed forholdsvis tydeligt, at framet Brug for stramninger fremstår som det vindende frame, da det relativt set er anvendt betydeligt flere gange i næsten hele perioden, og samtidig har dette frame som det eneste en vis fremtrædenhed i hele perioden, hvor de konkurrerende frames først synes at træde i karakter efter februar 2002 og med lavere og mere svingende styrke. Det vindende frame anvendes således konsistent over lang tid, mens de konkurrerende frames på skift er en del af kampen, og således anvendes mere sporadisk. Der finder imidlertid en reel kamp sted, hvorfor det er interessant bl.a. at undersøge styrken af det vindende frame nærmere i forhold til de to mest betydningsfulde direkte modstandere Ikke brug for stramninger og Bevar status quo, hvilket gøres i følgende afsnit Det vindende frame I dette afsnit undersøges først styrken af det vindende frame, hvorefter karakteren af dette frame belyses nærmere. For at undersøge styrken af det vindende frame sættes framet i følgende figur 6.5 overfor Bevar status quo sammensat med framet Ikke brug for stramninger, da disse frames begge er direkte 62

63 imod stramninger, og som argumenteret for ovenfor, således de mest betydningsfulde konkurrenter til det vindende frame. Figur 6.5: Forskellen i antal argumenter for og imod stramninger. 40 Antal aug nov-99 feb-00 maj-00 aug-00 nov-00 feb-01 maj-01 aug-01 nov-01 feb-02 maj-02 aug-02 nov-02 feb-03 Kvartaler maj-03 aug-03 nov-03 feb-04 maj-04 aug-04 nov-04 feb-05 maj-05 Hældning* = 0,20 aug-05 nov-05 feb-06 maj-06 Note: Grafen viser antallet af argumenter for stramninger fratrukket antal argumenter imod for hvert kvartal i den undersøgte periode. Den grønne farve markerer perioder med folketingsvalg. Den gule farve henviser til henholdsvis nedsættelse af Velfærdskommissionen og udgivelsen af kommissionens afsluttende rapport. Den røde farve markerer perioden, hvor Helle Thorning-Schmidt blev formand for Socialdemokratiet. Perioden markeret med pink henviser til demonstrationen lige før vedtagelsen af reformen. * I udregningen af hældningskoefficienten på den rette linie er den sidste periode omkring demonstrationen ikke indberegnet, da der kan argumenteres for, at den undersøgte politiske proces på dette tidspunkt er slut. Beslutningen omkring gennemførelsen af Velfærdsreformen er således reelt set truffet på dette tidspunkt, hvorfor den sidste periode har mindre betydning for den overordnede udvikling i kampen mellem de tre frames. Den sidste periode betragtes derfor som en outlier i udregningen af hældningskoefficienten, da denne skævvrider hældningen, som ellers ville være 0,10, og dermed ændrer det overordnede billede i for stort omfang i forhold til dennes reelle betydning. Overordnet set fremgår det af denne figur, at det vindende frame er anvendt et så stort antal gange i hele perioden, at det på nær i enkelte perioder stadig er det stærkeste, på trods af at de to direkte modstående frames nu er slået sammen. Denne graf viser således på den ene side, at debatten er præget af en reel kamp mellem frames for og imod stramninger, men på den anden side dominerer framet Brug for stramninger imidlertid i størstedelen af perioden. Det vindende frame har dog ikke det store overtag i 63

64 begyndelsen, men fra februar 2003 synes framet at få overtaget i en periode frem til efteråret 2003 og igen i 2005 og næsten helt op til vedtagelsen, hvor modstanden mod stramninger imidlertid dominerer kraftigt. Modstanden synes således først rigtig at komme på banen i perioden helt op til vedtagelsen af Velfærdsreformen, hvilket er markeret med pink. Dette sker i forbindelse med den nævnte demonstration den 17. maj 2006, hvor primært fagforeningerne giver udtryk for deres utilfredshed med Regeringens udspil til en velfærdsreform. Denne dominans synes imidlertid at indtræde meget sent i forløbet, da politikerne allerede i stort omfang har tilkendegivet deres positive holdninger til behovet for en velfærdsreform, hvor specialets undersøgelse viser, at bl.a. Socialdemokratiet i en længere periode har givet udtryk for et ønske om stramninger. Der er således stadig mindre forhandlinger omkring den endelig aftale, men den egentlige politiske proces synes imidlertid reelt set at være afsluttet, da en stor del af partierne på dette tidspunkt allerede er enige om nogle overordnede stramninger, som f.eks. hævelse af efterløns- og pensionsalderen. Samtidig har det vindende frame domineret i så lang en periode, at der skal mere til for at ændre udviklingen end bare et kortvarig udbrud fra modstanderne, for at disse kan udgøre en egentlig konkurrent. Samlet set viser grafen overordnet set at framet Brug for stramninger har en stigende dominans gennem hele debatten, da hældningen på den indtegnede rette linie er 0,2. Vurderingen af framet Brug for stramninger som det vindende frame fremstår således berettiget, da framet gennem hele perioden får større og større overtag over de konkurrerende frames på trods af svingninger. Endvidere fremgår det mere specifikt, at det vindende frame dominerer i de perioder, hvor Velfærdskommissionen er på banen, hvilket er markeret med gul. Den første periode er omkring Regeringens nedsættelse af Velfærdskommissionen, hvor grafen viser, at der i første halvdel af 2003 er et relativt stort overtal af argumenter for stramninger, hvorefter Regeringen nedsætter Velfærdskommissionen i efteråret Derudover er det vindende frames største dominans ligeledes i perioden omkring Velfærdskommissionens udgivelse af sin endelige rapport omhandlende 43 forslag til løsninger på kommende demografisk forårsagede problemer. Herudfra synes Regeringens nedsættelse af Velfærdskommissionen således at være et resultat af et stort antal argumenter for stramninger i den forudgående debat, og samtidig synes Velfærdskommissionen helt central for udviklingen i det vindende frames dominans, hvilket gør denne aktørs rolle særligt interessant. 64

65 En anden interessant betragtning er, at det vindende frame har et stigende overtag omkring begge folketingsvalg, hvilket på grafen er markeret med grønt. Overtaget er specielt fremtrædende omkring valget i 2005, hvilket viser, at framet Brug for stramninger har spillet en større rolle ved dette valg. Ved at undersøge debatten omkring valget i 2005 nærmere fremgår det, at bl.a. Det Konservative Folkeparti og Det Radikale Venstre her meget naturligt er afsendere til dette frame, men samtidig udtaler Venstre ligeledes framet en del gange, hvilket under en valgkamp er mindre forventeligt. Ses imidlertid nærmere på hvilke områder, Venstre ønsker stramninger på, fremgår det, at det primært omhandler uddannelse, hvilket er et mindre politisk kontroversielt område (Green-Pedersen, 2004: 101). Venstre har således omkring folketingsvalget ikke fokuseret på stramninger af mere kontroversielle områder som efterløn og pension, hvilket gør det interessant at undersøge Venstres adfærd nærmere for at se, hvilken rolle det har spillet i framingen af behovet for stramninger. Den sidste interessante bemærkning i denne sammenhæng er, at Helle Thorning-Schmidt i perioden efter valget som nævnt vælges til ny formand for Socialdemokratiet, hvilket i grafen er markeret med rødt. I den efterfølgende periode stiger det vindende frames overtag relativt meget, hvilket kan afspejle det skift i Socialdemokratiets politik, som Helle Thorning-Schmidt netop bringer med sig i og med, at hun fra begyndelsen klart giver udtryk for ønsker om visse stramninger i bl.a. efterløn og pension (Politiken, ). Det er således interessant at se nærmere på Helle Thorning-Schmidt og Socialdemokratiets betydning for det vindende frames øgede dominans, for at se på partiets rolle i forhold til at fremme Regeringens mulighed for at gennemføre stramninger. Samlet set synes der således at være flere interessante aktører, som kan forventes at have spillet en rolle for gennemførelsen af Velfærdsreformen Disse interessante aktørers roller behandles i afsnit 6.3 omkring aktørernes roller i debatten. Samlet set fremstår framet Brug for stramninger således som en klar vinder af kampen mellem de forskellige frames, da framet øger sin dominans over de to mest betydningsfulde og direkte konkurrerende frames gennem hele perioden frem mod vedtagelsen af Velfærdsreformen i Framets samlede anvendelse er således betydeligt større i sammenligning med anvendelsen af de konkurrerende frames, hvilket kan være med til at forklare, hvorfor framing-effekten bliver så stærk, at Regeringen formår at gennemføre Velfærdsreformen uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. Samtidig synes udviklingen i det vindende frames dominans imidlertid at være præget af forskellige aktørers handlinger, hvor specielt Venstre, Velfærdskommissionen og Socialdemokratiets roller umiddelbart er interessante at undersøge nærmere. Aktørerne synes dermed at spille en betydningsfuld rolle for framing-effekten, 65

66 hvilket analyseres nærmere i afsnit 6.3, men først ses i det følgende nærmere på, hvilke argumenter det vindende frame mere præcist er styret af sammenlignet med de to direkte konkurrerende frames Indholdet af det vindende frame I det følgende ses nærmere på udviklingen i de underliggende argumenter, som indgår i det vindende frame Brug for stramninger for at undersøge, hvad der er det primære argument bag det vindende frame. Argumenterne bag det vindende frame er vist i nedenstående figur 6.6 Figur 6.6: Viser udviklingen i de argumenter som udgør framet Brug for stramninger Brug for stramning - argumenter Antal gange anvendt aug-99 feb-00 aug-00 feb-01 aug-01 feb-02 aug-02 feb-03 aug-03 feb-04 aug-04 feb-05 aug-05 feb-06 Kvartaler Note: I appendiks A ses argumenterne. 4.3: Vi har brug for ændringer af velfærdssamfundet i form af stramninger. 4.8: Vi har brug for stramninger af velfærdssamfundet, da de demografiske ændringer forårsager mangel på arbejdskraft og dermed et økonomisk pres på velfærdsstaten. 4.14: Vi må ændre velfærdssystemet så det i større omfang er de svageste der får økonomisk hjælp. 4.15: Vi må ændre velfærdssystemet pga. de demografiske ændringer, så det i større omfang er de svageste der får økonomisk hjælp. 6: Det er retfærdigt at stramme. 6.1: For mange udnytter systemet og har dermed ikke fortjent støtte, så det er retfærdigt at stramme. 66

67 Det fremgår relativt tydeligt af denne figur, at de to primære argumenter, som ligger bag framet Brug for stramninger, er argument 4.3 og argument 4.8. I argument 4.8 fremhæves, at kommende demografiske ændringer vil forårsage mangel på arbejdskraft og herved skabe et økonomisk pres på velfærdsstaten, hvorfor vi har brug for stramninger. Argument 4.3 er derimod et mere overordnet argument, som alene fremhæver, at vi har brug for stramninger. Dette argument dækker både argumenter, som ikke fremhæver andet end behovet for stramninger, og samtidig dækker det over argumenter, hvor årsagerne til stramninger ikke dækkes af de resterende fem argumenter tilhørende framet, som f.eks. at velfærdsstaten skal fylde mindre, hvorfor der skal strammes op på, hvem der kan få ydelser (folk må forsikre sig selv). Som det fremgår af grafen, anvendes det mere overordnede argument oftest i begyndelsen af perioden, mens det i den periode, hvor det vindende frame i stigende omfang får overtaget, ligeledes er problematikken omkring den demografiske udvikling og således det økonomisk nødvendige i stramninger, der refereres til i stort omfang. Dette forstærkes af, at en del af argumenterne 4.3 faktisk mere eller mindre indirekte refererer til denne problemstilling, men specifikt undlader at nævne den demografiske udvikling, hvorfor disse ikke er kodet som 4.8. Derudover kan der argumenteres for, at de neutrale argumenter, som ikke begrunder behovet for stramninger, ligeledes kan være med til at forstærke argument 4.8. Årsagen er, at disse argumenter befinder sig iblandt et stort antal argumenter, der nævner den demografiske udvikling, og samtidig har afsenderne til argumenterne 4.3 ofte tidligere nævnt den demografiske udvikling som et økonomisk problem, hvorfor man kan forvente, at læserne i mange tilfælde vil have den demografiske problemstilling i baghovedet også i forbindelse med 4.3-argumenterne. Der kan således argumenteres for, at en del af argumenterne 4.3 bevidst eller ubevidst forstærker argument 4.8, hvorved dette arguments dominans forstærkes yderligere. Samlet set synes det afgørende argument for, at der er brug for stramninger således at være, at det er økonomisk nødvendigt pga. kommende problemer med manglende arbejdskraft forårsaget af den demografiske udvikling. Det vindende frame synes således at bestå af en relativ entydig framing af stramninger som økonomisk nødvendige. Hvis man i modsætning hertil retter fokus på de underliggende argumenter bag de konkurrerende frames, hvilket er gjort i nedenstående figur 6.7 og 6.8, fremgår det, at disse frames ikke på samme måde præges af et entydigt bagvedliggende argument. 67

68 Figur 6.7: Viser udviklingen i de argumenter som udgør framet Ikke brug for stramninger. Ikke brug for stramning - argumenter Antal gange anvendt aug-99 feb-00 aug-00 feb-01 aug-01 feb-02 aug-02 feb-03 aug-03 feb-04 aug-04 feb-05 aug-05 feb-06 Kvartaler Note: I appendiks A ses argumenterne. 4.4: Vi har brug for ændringer af velfærdssamfundet, men ikke i form af stramninger. 4.9: Da de demografiske ændringer forårsager mangel på arbejdskraft og dermed et økonomisk pres på velfærdsstaten, har vi brug for ændringer af velfærdssamfundet, men vi har ikke brug for stramninger. 4.16: Vi har brug for ændringer, men vi skal ikke ændre velfærdssystemet så det i større omfang er de svageste der får økonomisk hjælp. 5: Det er uretfærdigt at stramme. 5.1: Borgerne har fortjent deres ydelse, så det er uretfærdigt at stramme. 5.2: Da det vil ramme de svage kan vi ikke stramme. Framet Ikke brug for stramninger synes herudfra overordnet set ikke at være specielt domineret af et bestemt bagvedliggende argument. Det overordnede argument 4.4, som alene fremhæver, at der ikke er behov for stramninger, er dog størst i enkelte perioder og er det mest dominerende i den sidste periode frem mod vedtagelsen af Velfærdsreformen i Argumentet 5.2, som slår på, at det er uretfærdigt at stramme, fordi det vil gå ud over de svageste, præger ligeledes perioden umiddelbart op til vedtagelsen af Velfærdsreformen, og er samtidig det mest anvendte i enkelte perioder i løbet af debatten. Forskellen på anvendelsen af de forskellige argumenter er imidlertid så begrænset, at der ikke vurderes at være et entydigt fremstående argument, som ligger bag dette frame, på nær i perioden op til vedtagelsen af reformen, hvor det overordnede argument 4.4 dominerer sammen med argumentet omkring det uretfærdige i at stramme 68

69 Dette billede kendetegner ligeledes framet Bevar status quo, som ikke synes at være domineret af et bestemt argument, hvilket fremgår af følgende figur 6.8. Figur 6.8: Viser udviklingen i de argumenter som udgør framet Bevar status quo Bevar status quo - argumenter Antal gange anvendt aug-99 feb-00 aug-00 feb-01 aug-01 feb-02 aug-02 feb-03 aug-03 feb-04 aug-04 feb-05 aug-05 feb-06 Kvartaler Note: I appendiks A ses argumenterne. 3: Velfærdssamfundet er grundlæggende fornuftigt. Vi har ikke brug for ændringer. 3.1: Vi har råd til at beholde velfærdssystemet, som det er. 3.2: Problemerne er overdrevne, vi kan beholde velfærdssystemet som det er. 3.3: Velfærdssamfundet er grundlæggende fornuftigt, så vi har ikke brug for stramninger. Igen spiller de mere overordnede argumenter, som alene siger, at vi ikke har brug for betydelige ændringer og dermed heller ikke brug for stramninger, en betydelig rolle, og først i slutningen af perioden begynder et af de mere specifikke argumenter, 3.1 som siger, at vi har råd til at beholde velfærdssystemet, i højere grad at blive anvendt. Argument 3.2 som siger, at de økonomiske problemer er overdrevne, synes at være det mindst anvendte blandt disse, hvorved det fremgår, at modstanden i debatten i mindre grad anvender dette direkte modstridende argument i forhold til problemstillingen omkring den demografiske udvikling. Samlet set synes de to konkurrerende frames således ikke at være domineret af et enkelt bagvedliggende argument. I stedet dominerer de forskellige argumenter skiftevis debatten, hvor argumentet omkring uretfærdigheden i at indføre stramninger dog optræder forholdsvis meget i perioden umiddelbart op til 69

70 vedtagelsen af velfærdsforliget. Modstanden mod det vindende frame synes således ikke at have en fælles strategi i kampen mod stramninger, hvilket kan bevirke, at det bliver sværere at kæmpe imod den meget entydige framing af behovet for stramninger. Den meget entydige framing af behovet for stramninger omhandler således i stort omfang problematikken omkring den kommende demografiske udvikling i retningen af et større antal ældre, mens modstanderne imidlertid ikke anvender en så entydig framing. Således synes afsenderne til det vindende frame med succes at have anvendt et kommende potentielt økonomisk problem til at skabe et stigende behov for stramninger. Disse har således formået at dreje debatten væk fra den nuværende meget positive økonomiske situation i Danmark og over på den langsigtede udvikling i demografien ved hjælp af en meget entydig framing af behovet for stramninger. Dette kan være med til at skabe en form for krisebevidsthed i befolkningen, som gør, at Regeringen kan indføre stramninger uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne på trods af, at Danmarks økonomi står meget stærk og at de økonomiske problemer ikke umiddelbart er synlige for befolkningen Sammenfatning af anvendelsen af de forskellige frames Samlet set har denne del af analyse vist, at der i løbet af perioden fra 1999 frem til vedtagelsen af Velfærdsreformen 2006, har været en stigende intensivering af debatten omkring behovet for stramninger. Denne debat er endvidere præget af en kamp mellem seks forskellige frames, hvor framet Brug for stramninger forholdsvis tydeligt fremstår som det vindende frame, da det relativt set er anvendt betydeligt flere gange og mere vedvarende i næsten hele perioden. Det vindende frame anvendes således konsistent over lang tid, hvor de konkurrerende frames først synes at træde i karakter efter februar 2002 med lavere og mere svingende styrke. De konkurrerende frames er dog i forskellige perioder en del af kampen, hvor Bevar status quo og Ikke brug for stramninger fremstår som de største direkte konkurrenter til det vindende frame. Deres samlede styrke kan på trods af en reel kamp imidlertid stadig ikke matche styrken af framet Brug for stramninger, som får et stigende overtag gennem hele perioden. Anvendelsen af det vindende frame har således været markant større sammenlignet med anvendelsen af de konkurrerende frames i debatten, hvilket kan være med til at forklare, hvorfor framing-effekten bliver så stærk, at Regeringen formår at gennemføre Velfærdsreformen uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. 70

71 Derudover fremgår det, at det vindende frame i høj grad er domineret af problematikken omkring den kommende demografiske udvikling, hvorved stramninger blev fremsat som økonomisk nødvendige for at undgå kommende problemer forårsaget af den demografiske udvikling i retningen af et større antal ældre og mangel på arbejdskraft. Dette er i modsætning hertil ikke tilfældet for de to direkte konkurrerende frames, som ikke synes at være styret af et bestemt underliggende argument. Således synes afsenderne til det vindende frame med succes at have formået at dreje debatten væk fra den nuværende meget positive økonomiske situation i Danmark og over på den langsigtede udvikling i demografien ved hjælp af en meget entydig framing og herigennem få skabt en mulighed for, at Regeringen kan indføre stramninger uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne på trods af, at Danmarks økonomi står meget stærk. I forlængelse heraf er det imidlertid interessant at undersøge om Regeringen eller måske alene Venstre har været den primære aktør bag framingen, eller om det i stedet er andre aktørers handlinger, som f.eks. Socialdemokratiet, der synes at være afgørende for denne udvikling i debatten, hvilket vil være omdrejningspunktet i følgende afsnit. 6.3 Aktørernes betydning for framing-effekten Som det er vist i forrige afsnit, er debatten, som leder op til vedtagelsen af Velfærdsreformen, domineret af framet Brug for stramninger, som både er anvendt flest gange og har lang varighed, hvilket er med til at påvirke framing-effekten og dermed behovet for stramninger. I det følgende suppleres disse mere kvantitative egenskaber ved et frame ved nærmere at analysere de bagvedliggende aktørdynamikker for på baggrund heraf at kunne analysere, hvordan disse ligeledes kan have påvirket framing-effekten og dermed gennemførelsen af Velfærdsreformen. Mere specifikt ses i det følgende på sammenhængen mellem de forskellige afsendere og frames for at se hvem var med, hvem blev lukket ude og hvem stod bag det vindende frame omkring behovet for stramninger. På denne baggrund ses, hvor bred afsendergruppen er, hvilken sammensætning den har, og hvordan dette ligeledes er med til at påvirke framing-effekten. Efterfølgende vil særligt interessante aktørers roller blive analyseret nærmere, hvilket især gælder Socialdemokratiet, Venstre og Velfærdskommissionen, hvorunder spørgsmålet omkring issue-ejerskabets betydning vil indgå Afsenderne bag de forskellige frames I dette speciale er der blevet argumenteret for, at afsendernes bredde og sammensætning påvirker framing-effekten, da et frame alt andet lige kan forventes have større effekt, hvis der står mange 71

72 forskellige afsendere bag. Det vil derfor i det følgende blive undersøgt nærmere, hvor bred og forskellig afsendergruppen har været til de største og vigtigste frames i debatten med henblik på at analysere afsendernes betydning for framing-effekten, og hvilken rolle det synes at have spillet for Regeringens mulighed for at gennemføre Velfærdsreformen. Dette vil blive gjort med udgangspunkt i følgende figur 6.9, som viser, hvilke afsendere der står bag det vindende frame Brug for stramninger, samt de to direkte konkurrerende frames Bevar status quo og Ikke brug for stramninger, hvilke tilsammen udgør de største og vigtigste frames i debatten. Figur 6.9: Afsenderne bag de største og vigtigste frames Antal gange anvendt Afsendere Venstre Konservative Socialdemokratiet Dansk Folkeparti Radikale Venstre Venstrefløjen Velfærdskommissionen Fagforeninger Det private erhvervsliv Forskere uden økonomer Økonomer Kommuner osv Brug for stramninger Bevar status quo frames Ikke brug for stramninger Note: Denne graf fokuserer alene på de for undersøgelsen væsentlige aktørgrupper, hvorfor bl.a. gruppen som består af enkelte borgere ikke er inddraget, da denne gruppe er så broget, at den ikke i sig selv kan forventes at bidrage til en øget framingeffekt. Derudover er en aktørgruppe kun inddraget, hvis gruppen har bidraget til debatten i et vist omfang (n 10). Samtidig er visse aktørgrupper slået sammen, hvis forskellen ikke tilføjer analysen yderligere informationer. Det samlede antal enheder bliver herved 702. I forhold til denne figur er det indledningsvist interessant at bemærke, at undersøgelsen viser, at der er en signifikant statistisk sammenhæng mellem afsenderne og de tre frames, som indgår i denne graf. 72

73 Derudover viser resultaterne en Lambda-værdi på 0,176, hvorved man bliver 17,6 % bedre til at forudsige, hvilket af de tre frames en person vil udtale, hvis vi kender dennes tilhørsforhold til aktørgrupperne. Der er således en signifikant sammenhæng mellem afsenderne og de tre frames, men sammenhængen er dog relativt begrænset, hvilket kan vise, at en del aktørgrupperne skifter strategi undervejs, eller at der måske ikke er enighed indenfor alle afsendergrupper. Det er således interessant at se nærmere på denne sammenhæng, hvilket gøres i de følgende afsnit Afsenderne bag det vindende frame Ved at tage udgangspunkt i det vindende frame Brug for stramninger fremgår det af figur 6.9, at Venstre klart er den mest markante afsender af dette frame. Dette er en interessant observans, når man samtidig ser på nedenstående figur 6.10 over Venstres anvendte argumenter over tid i den undersøgte periode, hvor det tydeligt fremgår, at Venstres argumentation omkring behovet for stramninger anvendes relativt jævnt hele perioden igennem, om end den falder lidt i klumper. Således anvendes framet i stigende omfang, specielt omkring tidspunktet for nedsættelsen af Velfærdskommissionen i sensommeren 2003, omkring folketingsvalget i februar 2005 samt i særlig høj grad i periode op til vedtagelsen af Velfærdsreformen. Figur 6.10: Venstres anvendelse af de tre største og vigtigste frames 30 Venstre 25 Brug for stramninger Bevar status quo Ikke brug for stramninger Antal gange anvendt aug- 99 feb- 00 aug- 00 feb- 01 aug- 01 feb- 02 aug- 02 feb- 03 aug- 03 feb- 04 aug- 04 feb- 05 aug- 05 feb- 06 Kvartaler 73

74 Brug for stramninger er således et frame, som Venstre anvender mere eller mindre konstant i hele den undersøgte periode, dog med et hul i perioden fra omkring november 2003 til november Ser man imidlertid nærmere på netop denne periode, viser specialets undersøgelse, at Venstre i dette tidsrum gentagne gange påpeger, at partiet vil afvente Velfærdskommissionens udspil, før det vil udtale sig om, hvad der skal gøres, hvilket kan forklare, hvorfor Venstre ikke er helt så aktivt deltagende i debatten i denne periode. Figur 6.10 viser således tydeligt, at Brug for stramninger er det frame, som relativt set er det mest anvendte af Venstre sammenlignet med de resterende frames og endda stigende over tid. Venstre har således jævnligt over hele den undersøgte periode anvendt argumentet om, at stramninger er nødvendige, dog i varierende grad, men er overordnet set den mest markante afsender af dette frame. Økonomerne og Velfærdskommissionen er forventeligt også hyppige afsendere af det vindende frame jf. figur 6.9. Ses der på samme måde som ovenfor mere specifikt på deres anvendelse af framet, fremgår det af data, at økonomernes anvendelse af framet stiger markant i optakten til og debatten omkring nedsættelsen af Velfærdskommissionen i august 2003 og senere igen i sommeren 2005 efter offentliggørelsen af Velfærdskommissionens analyserapport om foråret. Velfærdskommissionen er ligeledes en hyppig afsender men over en relativ kort periode begyndende i foråret 2005, men det er først i efteråret 2005, at Velfærdskommissionens anvendelse af argumentet begynder at stige markant for at toppe omkring udgivelsen af analyserapporten i december Økonomerne og Velfærdskommissionen er således hyppige afsendere af det vindende frame, og disse to ekspertgrupper kan som afsender forventes at tilføje en høj grad af troværdighed til dette frame overfor befolkningen, da de som uvildige økonomer netop ikke behøver at tage politiske hensyn, hvilket Venstre kunne beskyldes for, hvis det stod som ene afsender af dette frame. I stedet ser eksperterne på samfundsøkonomiske facts, som både kan være vanskelige at opponere imod og gennemskue, hvis man ikke selv er ekspert på området, og som samtidig skaber troværdighed omkring sandhedsværdien af behovet for stramninger, hvilket alt andet lige er med til at styrke framing-effekten af det vindende frame. Udover at Venstre bliver støttet af økonomiske eksperter, har Det Konservative Folkeparti, Det Radikale Venstre samt det private erhvervsliv også, forventeligt nok, dette frame som deres primære frame, men synes dog ikke at fremstå som deciderede storspillere i debatten. Således anvender selv 74

75 Socialdemokratiet dette frame oftere, men de konservative, de radikale og erhvervslivet er med til at give framet en bred afsendergruppe, som kan nå ud til en større del af befolkningen og på den måde øge framing-effekten. Dette forstærkes ligeledes af, at Dansk Folkeparti, Venstrefløjen samt fagforeninger fremstår som reelle om end mindre afsendere af Brug for stramninger, hvilket ligeledes gælder for kommunerne og for andre forskere end økonomer. At netop Socialdemokratiet er en markant afsender af dette frame, er en vigtig og interessant observans, da det viser, at Venstre har opnået at få det store og vigtige oppositionsparti med sig bag framet Brug for stramninger, hvilket kan være med til at skabe den nødvendige troværdighed på et område som velfærd, hvor netop Socialdemokratiet har issue-ejerskab. Det er dog ud fra nedenstående figur 6.11 værd at bemærke, at når man ser nærmere på, hvornår Socialdemokratiet har anvendt framet Brug for stramninger, falder det i en relativ kort periode, nemlig begyndende omkring februar 2005 for at nå sit højdepunkt i løbet af foråret og sommeren 2005, hvor Helle Thorning-Schmidt netop er blevet valgt til formand. I vores undersøgelse udgør framet omkring stramninger således 79 procent af Helle Thorning- Schmidts udtalelser i denne debat. Figur 6.11: Socialdemokratiets anvendelse af de største og vigtigste frames Socialdemokratiet Brug for stramninger Bevar status quo Ikke brug for stramninger Antal gange anvendt aug- 99 feb- 00 aug- 00 feb- 01 aug- 01 feb- 02 aug- 02 feb- 03 aug- 03 feb- 04 aug- 04 feb- 05 aug- 05 feb- 06 Kvartaler 75

76 Det er således først ca. et års tid inden vedtagelsen af Velfærdsreformen, at Socialdemokratiet for alvor begynder at anvende dette frame, hvor partiet inden da både slår på Ikke brug for stramninger og Bevar status quo, uden at det dog er frames, som er anvendt i markant omfang. Befolkningen har således ikke været udsat for en konstant framing af Brug for stramninger fra Socialdemokratiets side over en lige så lang periode som fra Venstre, men til gengæld relativt intenst med Helle Thorning- Schmidt som formand i forløbet umiddelbart op til vedtagelsen af velfærdsforliget. Det er således ikke over en meget lang periode, at Venstre får støtte af oppositionspartiet, men det faktum at det sker, og med tiltagende styrke med Helle Thorning-Schmidt som partileder op til forliget, bevirker, at dette frame kommer til at fremstå meget robust, hvilket er med til at øge framing-effekten af det vindende frame. Overordnet set fremgår det således tydeligt, når der ses på dette frames afsendergruppe, at framet besidder en bred og varieret afsendergruppe med i alt 12 forskellige afsendere, som spænder vidt på den politiske højre-venstre skala, og som besidder betydelig støtte fra økonomiske eksperter. En så bred og varieret afsendergruppe kan være med til at styrke framets troværdighed i befolkningen, da mange vælgere således kan se en for dem troværdig kilde anvende dette frame over en periode, hvilket alt andet lige er med til at øge framing-effekten af Brug for stramninger Afsenderne bag de konkurrerende frames De største og vigtigste modstandere af det vindende frame er som tidligere nævnt de modsatrettede frames Bevar status quo og Ikke brug for stramninger, men når man ser nærmere på afsendergrupperne til disse frames i ovenstående figur 6.9, fremstår de imidlertid som mindre brede sammenlignet med framet Brug for stramninger. Framet Bevar status quo vurderes til at have syv afsendere med Venstre, Socialdemokratiet, fagforeninger, forskere og Dansk Folkeparti som de primære, som alle anvender framet relativt jævnt i den undersøgte periode. Ingen af aktørerne anvender dog dette frame som et primært frame, da det oftest overgås af andre frames, hvilket ifølge undersøgelsen især er tydeligt op til vedtagelsen af forliget. Framet Bevar status quo har således en mindre bred afsendergruppe i forhold til det vindende frame, og har samtidig ingen markant afsender, som primært anvender det, hvilket kan være med til at forklare, hvorfor framingen af Bevar status quo får en mindre effekt. 76

77 Framet Ikke brug for stramninger har derimod en primær afsender, som forventeligt nok er fagforeningerne, efterfulgt af Socialdemokratiet, som igen efterfølges af Dansk Folkeparti, venstrefløjen samt Venstre, hvor Venstre som vist i figur 6.10 dog primært anvender dette frame tidligt i den undersøgte periode. Det er imidlertid interessant at se nærmere på, hvornår fagforeningerne anvender dette frame i debatten, hvilket gøres i nedenstående figur Figur 6.12: Fagforeningernes anvendelse af de største og vigtigste frames Fagforeninger Brug for stramninger Bevar status quo Ikke brug for stramninger Antal gange anvendt aug- 99 feb- 00 aug- 00 feb- 01 aug- 01 feb- 02 aug- 02 feb- 03 aug- 03 feb- 04 aug- 04 feb- 05 aug- 05 feb- 06 Kvartaler Som det fremgår af denne figur, anvendes framet ikke konstant af fagforeningerne, men primært omkring efteråret 2003 efter nedsættelsen af Velfærdskommissionen og i særlig høj grad i månederne op til vedtagelsen af velfærdsforliget. Det er netop fagforeningerne, som står bag demonstrationen d. 17. maj 2006, hvor der protesteres mod stramninger i velfærden i forbindelse med Regeringens velfærdsudspil, hvilket kan forklare den exceptionelt høje frekvens af dette frame i forløbet lige op til vedtagelsen af Velfærdsreformen. Man kan dog argumentere for, at denne modstand kommer lidt vel sent, hvis framingen skal nå at have effekt, især i konkurrence med det vindende frame, som har været vedvarende over en flerårig periode og i forhold til, at den politiske proces på dette tidspunkt allerede synes at være næsten slut. Løbet synes således allerede at være kørt på det tidspunkt, hvor fagforeningerne for alvor 77

78 sætter ind med et mod-frame, hvorved fagforeningerne ikke kommer til at udgøre en så stor modstand, som det kunne forventes både i lyset af deres umiddelbare markante anvendelse af dette frame, deres rolle i forbindelse med Efterlønsreformen og i dansk politik generelt (Blom-Hansen og Daugbjerg, 1999). Det samme mønster synes at gælde for Socialdemokratiet, som ligeledes anvender Ikke brug for stramninger løbende, om end i lavere grad, hvilket imidlertid ændrer sig lige op til vedtagelsen af velfærdsforliget, hvor Socialdemokratiet begynder at markere sig på dette frame samtidig med, at partiet som vist tidligere, slår på behovet for stramninger. Dette skift eller dobbeltspil kan imidlertid snarere anses for at være et forsøg på at tilfredsstille baglandet og få støtte fra demonstranterne end for en reel holdning hos partiledelsen, som netop markerer sig på framet Brug for stramninger. Stigningen i anvendelsen af framet Ikke brug for stramninger kan ligeledes være udtryk for en intern uenighed i Socialdemokratiet, efter at Helle Thorning-Schmidt som reformfortaler er blevet formand. Således fremkommer Helle Thorning-Schmidt med halvdelen af Socialdemokratiets argumenter om, at der er behov for stramninger, mens hendes brug af framet, der siger, at der ikke er behov for stramninger, kun udgør 8 % af partiets udtalelser, hvilket tyder på en forskel i synet på behovet for stramninger inden for partiets egne rækker. Dansk Folkeparti, Venstrefløjen og forskere anvender relativt set dette frame i mindre grad, men vurderes dog til at have anvendt framet tilstrækkeligt til at blive anset som afsender af det. Dette er imidlertid ikke tilfældet med de resterende afsendere, som alle kun anvender dette frame så få gange, at det ikke anses for at have betydning for en framing-effekt. Alt i alt vurderes dette frame til at have seks afsendere, hvilket kun er halvt så mange afsendere som det vindende frame Brug for stramninger, hvilket kan betragtes som en medforklarende faktor til, at Ikke brug for stramninger får en mindre framing-effekt. Dette forstærkes yderligere af to faktorer: for det første anvender de primære afsendere reelt kun framet i en relativ kort periode, hvor man kan argumenterer for, at det er for sent i forhold til at opnå en framing-effekt. For det andet er framet mindre bredt favnende og troværdigt for befolkningen, da framingen sker mere ensidigt primært fra fagforeningerne og til dels Socialdemokratiets side, hvilket gør, at framets afsendere ikke repræsenterer en så bred befolkningsgruppe. Sammenlagt lader disse faktorer således dette frame fremstå mindre stærkt og dermed med en mindre framing-effekt sammenlignet med det vindende frame i debatten. 78

79 Med udgangspunkt i denne analyse af afsendernes bredde og sammensætning i forhold til de største og vigtigste frames i debatten, bliver det nu muligt bedre at kunne forklare, hvordan Regeringen har formået at gennemføre Velfærdsreformen 2006 uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. Som vist tidligere er framet Brug for stramninger både anvendt mange gange og over lang tid, men som ovenstående viser, er det ligeledes det frame, som har flest forskellige afsendere, der både dækker over en bred variation på højre-venstreskalaen og eksperter generelt. Venstre, som den mest markante afsender, bakkes således op af både eksperterne i Velfærdskommissionen, økonomer generelt og af det store oppositionsparti Socialdemokratiet, samt en række andre partier, hvorved framet kommer til at fremstå stærkt og troværdigt og kan således nå ud til en stor del af befolkningen, hvilket alt andet lige forstærker framing-effekten af det vindende frame. Sammenlignet med de resterende frames, som hverken har lige så mange forskellige afsendere eller dækker over en lige så stor variation i afsendergruppen, synes det vindende frame dermed at besidde en forstærket framing-effekt, hvilket kan være en medforklarende faktor til, at behovet for stramninger bliver bredt accepteret, og Velfærdsreformen 2006 dermed nemmere kan gennemføres. På baggrund af ovenstående gennemgang og analyse bliver det nu interessant at se nærmere på de enkelte aktører og deres specifikke roller i debatten for mere i detaljen at kunne analysere de mest relevante aktørdynamikker, som ligger bagved framingen. I det følgende afsnit vil de vigtigste aktørgrupper således blive analyseret nærmere Aktørernes roller i debatten På baggrund af specialets undersøgelse og ovenstående analyser fremkommer et tydeligt billede af, hvem der er de centrale aktører i policyprocessen, som leder op til Velfærdsreformen 2006, og mellem hvilke aktører kampen således står. Overordnet set fremgår det, at Venstre og Socialdemokratiet er to af de helt store aktører i debatten, som leder op til vedtagelsen af Velfærdsreformen. Dette er for så vidt ikke et overraskende resultat, da især Socialdemokratiet og Venstre er de store velfærdspartier, hvorfor det også er særligt mellem disse to parter, at kampen står. Socialdemokratiet er ligeledes det største oppositionsparti, og dermed Regeringens direkte modstander i kampen om vælgernes opbakning, hvorfor man grundet partiets issue-ejerskab på velfærdsområdet kunne have forventet, at det ville modsætte sig Regeringens reformforslag, hvilket imidlertid ikke er tilfældet. Venstres og Socialdemokratiets roller i policy-processen vil derfor blive analyseret og uddybet i det følgende. 79

80 Venstre nedsætter desuden Velfærdskommissionen i august 2003, for at den inden udgangen af 2005 kan levere et idékatalog med løsningsforslag til fremtidens velfærd. Velfærdskommissionen bliver herved på mange måder omdrejningspunktet for hele debatten, og dens rolle vil derfor også blive behandlet nærmere i det følgende. Derudover fremstår fagforeningerne umiddelbart som den største modstander af velfærdsforliget og stramninger generelt, hvilket bl.a. kommer til udtryk under demonstrationen den 17. maj Denne modstand synes imidlertid at indtræde helt til sidst i forløbet og har derfor mindre betydning for framing-effekten, da de overordnede træk i aftalen allerede er forhandlet på plads på dette tidspunkt, hvorfor fagforeningerne betydning ikke behandles særskilt i følgende afsnit. De resterende aktører spiller ligeledes en mere eller mindre sekundær rolle og vil ikke blive behandlet særskilt i den kommende analyse, men vil blive inddraget, når de findes relevante undervejs. I det følgende behandles således primært Socialdemokratiets, Venstres og Velfærdskommissionens roller i forløbet op til velfærdsforliget for at se nærmere på deres betydning for framingens effekt og gennemførelsen af Velfærdsreformen Socialdemokratiets rolle i debatten Da Socialdemokratiet er det største oppositionsparti og samtidig har issue-ejerskab på velfærdsområdet, er partiets rolle i forbindelse med indgåelsen af forliget omkring Velfærdsreformen 2006 helt central i forståelsen af, hvordan framingen af behovet for en reform bliver succesfuld, og dermed hvordan Velfærdsreformen kan gennemføres. Udgangspunktet for partiets store betydning i denne sammenhæng er netop det faktum, at partiet vælger at gå med Regeringen i forliget omkring en velfærdsreform, som strammer på væsentlige socialdemokratiske velfærdsgoder, da det i stedet kunne forventes, at Socialdemokratiet havde forsøgt at beskytte disse ved strategisk at udnytte sit issue-ejerskab på velfærdsområdet imod Regeringen. Da Socialdemokratiet netop har issue-ejerskab på velfærdsområdet, kunne partiet således have været stemmemaksimerende, ved at lade Anders Fogh og hans regering fremstå som velfærdsfjendske med deres strammende velfærdsreform i stedet for at indgå i et forlig med dem. I tilfælde heraf ville Anders Foghs situation være helt anderledes, da ønsket om partikonsensus og det brede forlig dermed ville være meget vanskeligt at opnå, og i stedet kunne han risikere at blive beskyldt for, ikke at ville velfærdsstatens bedste, hvorved han kunne risikerer at miste mange stemmer. Samtidig ville framet Brug for stramninger miste en væsentlig afsender i form af Socialdemokratiet, hvilket ville betyde, at framet ikke vil ramme en så stor befolkningsgruppe, mens framet Ikke brug for stramninger eller Bevar status 80

81 quo ville komme til at stå væsentligt stærkere i kampen og udgøre en endnu større modstander i kampen om at dominere framingen i debatten. Anders Fogh får imidlertid opbakning af Socialdemokratiet, som kan udnytte Nixon goes to China strategien, hvorved behovet for en velfærdsreform kommer til at fremstå som mere troværdigt og nødvendigt. Socialdemokratiet er således med til at skabe de mest gunstige vilkår for, at Venstre med succes kan gennemføre Velfærdsreformen uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. I det følgende ses nærmere på, hvorfor Socialdemokratiet vælger at føre en sådan strategi frem for at udnytte sit issueejerskab og denne mulighed for at stemmemaksimere. Som det vil fremgå, synes dette især at skyldes to faktorer: for det første formandsskiftet til Helle Thorning-Schmidt og for det andet det socialdemokratiske behov for at fremstå økonomisk ansvarlige. For det første er det helt centralt at forstå den situation, som Socialdemokratiet og Helle Thorning- Schmidt befinder sig i, da Socialdemokratiet med hende som formand for alvor begynder at tale for, at der er behov for stramninger. Ved helt overordnet at se på Socialdemokratiets turbulente periode fra vedtagelsen af Efterlønsreformen i 1998, hvor partiet mister sin troværdighed og vælgerne for alvor begynder at svigte, til det første valgnederlag i 2001, tegner der sig et billede af et parti i krise, hvilket blot bliver bekræftet ved det andet valgnederlag i Løsningen på partiets krise og manglende vælgeropbakning søger partiet efterfølgende at finde i en helt ny formand, hvor medlemmerne i sidste ende peger på den i Folketinget uerfarne Helle Thorning-Schmidt, som lover, at arbejde regeringen ud af kontorerne (Politiken, ). Helle Thorning-Schmidt har ikke som Mogens Lykketoft været fedtet ind i hele efterlønssuppedasen, og forhåbningerne er således store til, at hun kan samle partiet og føre det tilbage i regeringslokalerne, og samtidig er hendes strategi åbenlys: forny partiet og søg indflydelsen. Således siger hun selv til spørgsmålet om, hvad der betyder mest: at søge indflydelse gennem forlig med Regeringen, eller at markere forskellen på Regeringen og Socialdemokraterne, at jeg synes, vi skal gå efter indflydelsen. Vi skal komme til forhandlingerne og bide os fast. Jeg vil gerne vise danskerne, at vi er et parti, som gerne vil have brede løsninger, og at vi er et midterparti i dansk politik. Jeg tror, borgerne er trætte af smalle forlig. De kan godt lide et samarbejdende folkestyre, der finder langsigtede løsninger. (Berlingske Tidende, ). 81

82 Det bliver således vigtigt for Helle Thorning-Schmidt, at hun kan bevise sin forhandlingsvillighed, da det bl.a. er den, hun bliver valgt til formand på. Det viser sig imidlertid at være nemmere sagt end gjort, da det kniber med at opnå politiske resultater, hvor Socialdemokratiet bl.a. ender med at stå uden for den omfattende integrationsaftale i juni Der hviler således et massivt pres på Helle Thorning-Schmidt for at levere varen, så hun kan vise, at hun både har greb om partiet og er i stand til at gennemføre et kompliceret forløb og udvise modet og evnen til at opnå politisk indflydelse, hvilket netop var en proklamation, som var med til at sikre hende sejren over Frank Jensen i formandsopgøret. At der hviler et pres, illustreres bl.a. ved, at partiet stiller med toppen i selve forhandlingerne: Partiformanden selv, tidligere Finansminister og partiformand Mogens Lykketoft og endelig Henrik Sass Larsen, der er næstformand i gruppen og finans- og integrations-ordfører. At gå med i velfærdsforliget bliver således en måde at vise, at formanden kan holde sine løfter om, at Socialdemokratiet søger indflydelsen og kan indgå store politiske aftaler, hvorved de politiske modstandere også får sværere ved at udstille Helle Thorning-Schmidt som en politisk amatør. Der synes således både at være et behov for vise, at hun som formand kan sit politiske kram, og at Socialdemokratiet er villig til at søge indflydelse. Dette behov bliver forstærket af den fornyelse, som Helle Thorning-Schmidt skal repræsentere i forsøget på at få partiet på fode igen. Hun melder således allerede ud under formandsvalget, at hun mener, at det bliver nødvendigt at stramme på efterlønsordningen, hvis der skal være råd til velfærdssamfundet i fremtiden (Politiken, ). Specialets undersøgelse viser i forbindelse hermed netop, at Socialdemokratiet ikke umiddelbart har en entydig strategi i debatten i forhold til de fremtidige udfordringer, inden Helle Thorning-Schmidt bliver formand. Det tyder på, at man ligefrem kan tale om en Thorning-effekt både i partiets og den samlede anvendelse af framet Brug for stramninger efter hendes indtræden som formand, idet anvendelsen af dette frame stiger markant herefter. Helle Thorning- Schmidt kommer således til at repræsentere en nyere generation af socialdemokratere, hos hvem efterlønnen ikke er lige så hellig, som hos de mere traditionelle socialdemokratere. Det er imidlertid ikke umiddelbart let for en socialdemokratisk leder at gå med i et forlig, der piller ved traditionelle S-vælgeres goder som efterlønnen. Det fik Nyrup-regeringen at mærke i 1998, da efterlønnen blev forringet, efter Poul Nyrup få måneder inden var blevet valgt på et løfte om det modsatte, hvorved sagen blev optakten til den nedtur, som Socialdemokraterne på dette tidspunkt kæmper med. Man kan 82

83 dog argumentere for, at partiet forsøger at lære af Poul Nyrups bitre erfaring, således at man melder det klart ud, hvis der skal ske ændringer, i stedet for håbe på, at det ikke bliver opdaget, hvor Helle Thorning- Schmidt bl.a. siger, Vi har lovet klart og tydeligt, at der ikke ændres på velfærdsgoder i denne valgperiode. Det skal vi holde. For noget af det vigtigste er at holde de løfter, man giver i en valgkamp ( ) men for dem under 40 skal vi begynde at diskutere ændringer [i efterlønnen] (Politiken, ). Det er samtidig ikke omkostningsfrit for Socialdemokratiet at sælge ud af sine mærkesager. Velfærd er partiets mærkesag nummer et, og Helle Thorning-Schmidt har som ny formand også et håb om at vise vælgerne, at Socialdemokratiet er et alternativ til Venstre. Således påpeger hun selv, at Vi skal genetablere forbindelsen til vælgerne, vi skal formulere hvem vi er, vi skal vise, at vi er et klart alternativ til regeringen ( ). Jeg tror netop, at jeg kan matche Anders Fogh og gøre det tydeligt for borgerne, at der er en forskel på regeringen og os. Det vil være min opgave ( ) (Berlingske Tidende, ). Ved at gå med i et forlig bliver det imidlertid vanskeligere at markere en kant til Regeringen, da Socialdemokratiet på den måde bliver en del af Regeringens politik, en politik som partiet også senere hen kan blive stillet til ansvar for. Skellene mellem de to partier på velfærdsområdet kan således efter et velfærdsforlig synes mindre for vælgerne, men dette er en pris, som Socialdemokratiet må betale for at komme med i en vigtig og stor aftale, som partiet i høj grad har brug for på dette tidspunkt. I stedet for at benytte partiets issue-ejerskab strategisk og fremstille Regeringen som velfærdsfjendsk med henblik på stemmemaksimering, synes det umiddelbart at fremstå som et bedre alternativ i Socialdemokratiets situation, at udnytte partiets mulighed for Nixon goes to China strategien så behovet for en velfærdsreform kommer til at fremstå troværdigt. På denne måde kan partiet vise politisk handlekraft på et vigtigt område og samtidig blive beskyttet af sit issue-ejerskab. At gå med i velfærdsforliget bliver således en måde at vise vælgerne, at Socialdemokratiet har handlekraft og er villig til at søge indflydelsen. Samtidig gør partiets deltagelse i en stor politisk aftale det for det første vanskeligere for de politiske modstandere at udstille Helle Thorning-Schmidt som en politisk amatør, og for det andet kan det symbolisere den fornyelse, som partiet trænger til ovenpå flere kriser og stor vælgerfulgt. Den anden faktor, som kan forventes at spille ind på Socialdemokratiets strategi i opspillet til vedtagelsen af Velfærdsreformen og som kan være med til at forklare, hvorfor partiet overhovedet går med, går 83

84 overordnet set ud på at vise befolkningen, at Socialdemokratiet kan føre en fornuftig økonomisk politik. Dette skal især ses i lyset af det ry partiet får sig efter Anker Jørgensen, hvor den danske økonomi kører af sporet, og hvor Schlüter efterfølgende bliver valgt til at få økonomien tilbage på et ansvarligt spor. Socialdemokratiet har således behov for at vise troværdighed på det økonomiske område, hvorpå netop Venstre har issue-ejerskab. Dette kan være vanskeligt, hvis partiet vælger en strategi, som fastholder at stramninger ikke er nødvendige på et tidspunkt, hvor adskillige økonomer, vismænd og Venstre med sit økonomiske issue-ejerskab alle gør det meget klart, at stramninger er nødvendige for velfærdsstatens overlevelse. Socialdemokratiet kan med en sådan strategi således risikere at blive beskyldt for at vende tilbage til tidligere tiders økonomiske uansvarlighed. Man kan således argumentere for, at partiet indser, at italesættelsen af behovet for stramninger er så dominerende på det tidspunkt, hvor Helle Thorning- Schmidt bliver formand, at det vil være politisk selvmord at gå imod det, hvorfor det også i lyset af den nye formands strategi, anses for den mest frugtbare strategi for partiet at gå med Regeringen i velfærdsforliget i forsøget på øge partiets troværdighed og vinde vælgernes opbakning. Dette betyder imidlertid ikke, at der er klar enighed i folketingsgruppen til denne strategi. Således stiger Socialdemokratiets anvendelse af framet Ikke brug for stramninger markant i perioden omkring demonstrationen i maj og lige op til vedtagelsen af forliget, hvilket tyder på, at partiet forsøger at holde ryggen fri til baglandet og fagforeningerne på et tidspunkt, hvor partiet netop sidder i forhandlinger, og således kan bruge demonstrationen som et slags pressionsmiddel for at få sat et socialdemokratisk fingeraftryk i forliget på kerneområder så som efterløn. Det er dog væsentligt at lægge mærke til, at Helle Thorning-Schmidt ikke fremstår som afsender af framet Ikke brug for stramninger, hvilket som nævnt ligeledes kan tyde på en intern splittelse i partiet på den førte strategi. Socialdemokratiets strategi i debatten, som leder op til vedtagelsen af forliget omkring Velfærdsreformen er således som udgangspunkt meget anderledes i forhold til, hvad man kunne have forventet i lyset af partiets issue-ejerskab på velfærdsområdet og i lyset af den kritik partiet oplevede i forbindelsen med Efterlønsreformen nogle år tidligere. Som det er vist i ovenstående, synes der imidlertid at være et stort behov for at vise politisk handlekraft og opnå indflydelse i forsøget på at vinde troværdighed og få befolkningens støtte tilbage, hvilket kan være en årsag til, at partiet ikke vælger at udnytte sit issueejerskab strategisk imod Regeringen. Prisen herfor er imidlertid, at Socialdemokratiet får vanskeligere ved at markere en forskel til Venstres velfærdspolitik, som partiet senere hen selv kan komme til at stå til ansvar for. Da partiet imidlertid også ønsker og har behov for at fremstå som et økonomisk ansvarligt 84

85 parti, synes dette at blive en kamel, som partiet umiddelbart bliver nødt til at sluge, da italesættelsen af behovet for reformer allerede er i fuld gang. I forsøget på at få Socialdemokratiet på fode igen, er partiet således, med dets accept af og deltagelse i velfærdsforliget, med til at give Anders Fogh og hans regering de mest optimale forhold til at gennemføre en strammende velfærdsreform uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. Således opgiver Socialdemokratiet af flere årsager at anvende sit issue-ejerskab imod Regeringen og går i stedet med i forliget, hvilket er med til at styrke framing-effekten af behovet for stramninger. Som det følgende vil vise, har Venstre samtidig selv en strategi, som ligeledes gør det mindre politisk farligt at indføre en potentiel kontroversiel velfærdsreform Venstres strategi Som vist ovenfor er faktorer som, hvor ofte og over hvor lang en periode et frame er anvendt, afsendergruppens bredde og sammensætning samt Socialdemokratiets strategi alt sammen faktorer, som positivt har påvirket effekten af framingen af behovet for en strammende velfærdsreform. Det er imidlertid ligeledes interessant at undersøge, hvilken strategi Venstre selv har ført i policyprocessen op til velfærdsforliget, og således hvilken rolle partiet spiller i forsøget på at få skabt en opfattelse af, at noget må gøres, og hvad der gjorde, at det tilsyneladende lykkedes. Venstres rolle i forbindelse med indgåelse af forliget omkring Velfærdsreformen er således helt central i forståelsen af, hvordan framingen af behovet for en reform bliver succesfuld, og dermed hvordan Velfærdsreformen kan gennemføres, hvorfor dette afsnit vil se nærmere på, hvilken strategi Venstre selv fører, hvor bl.a. nedsættelsen af Velfærdskommissionen fremstår central. Det første, som er interessant i denne sammenhæng, er hvordan Venstre med Anders Fogh i spidsen, gennem hele forløbet giver udtryk for en bevidsthed omkring behovet for at vænne befolkningen til reformer. Denne strategi skal ses i lyset af de bitre erfaringer, Poul Nyrup gør sig i forbindelse med Efterlønsreformen, hvor Anders Fogh også spiller en central rolle i beslutningsprocessen. Venstres Framing-strategi bag Velfærdsreformen synes således at være påvirket af de store politiske konsekvenser, som Efterlønsreformen fik for Nyrup-regeringen, da Anders Foghs strategi måske ikke havde været den samme uden denne viden som baggrund. 85

86 At Anders Fogh ønsker at undgå risiciene ved at lave en skjult reform som Poul Nyrup, fremgår netop af hans åbningstale 7. oktober 2003, hvor han motiverer nedsættelsen af Velfærdskommissionen med følgende udsagn: Nødvendige reformer skal være ordentligt forberedt. De skal ikke komme som en tyv om natten. Sigtet er [ ] at forberede den nødvendige fornyelse af velfærdssamfundet. At skabe åben debat for at modne de nødvendige beslutninger (Statsministeriet, 2003). Han forsøger således at signalere åbenhed omkring en velfærdsreform ved at tage befolkningen aktivt med på råd i en debat og på denne måde vise, at en velfærdsreform kræver tid og forberedelse. Denne strategi vidner således både om en bevidsthed omkring det vanskelige ved at indføre velfærdsreformer og en erkendelse af, at vælgerne skal have tid til at vænne sig til stramninger i deres velfærd for at mindske modstanden imod dem. Derudover viser specialets undersøgelse som nævnt, at Venstre er den primære afsender af framet Brug for stramninger, og at partiet har anvendt det konsistent over det meste af perioden, hvilket ligeledes vidner om en helt bevidst strategi fra partiets side om at frame et behov for en velfærdsreform ved at modne befolkningens holdning til stramninger i velfærden. Ved at se på udviklingen i hvilke stramningsargumenter, som Venstre anvender, fremgår det, at appellen til befolkningens offervilje primært sker ud fra rationalet om, at det er økonomisk nødvendigt at stramme, noget må gøres, uden dog nødvendigvis at eksplicitere hvilke former for stramninger, der er foretrukket, da Anders Fogh synes at være yderst bevidst om problemerne ved at skære ned på universelle velfærdsgoder som f.eks. efterlønnen. Specialets undersøgelse viser således en relativ systematisk brug af referencer til de samfundsøkonomiske udfordringer, som Danmark står overfor i fremtiden, i forsøget på at italesætte et reformbehov, hvor Statsministeren f.eks. udtaler, at for at kunne finansiere velfærdsopgaverne i fremtiden er det nødvendigt at ( ) gennemføre reformer af velfærdssystemet. Jo tidligere de nødvendige initiativer bliver taget, jo bedre er mulighederne for at gennemføre ændringer over en årrække (Statsministeriet, 2003). Dette bakkes op af økonomiminister Bendt Bendtsen, som siger, at der skal stadig være råd til sygehusene om ti år, og nationaløkonomerne er jo enige om, at der skal ske noget (Politiken, ). Beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen siger endvidere, at vi [må] også som politikere tage udfordringen op. Og man kan ikke skjule, at efterløn er et af de store diskussionsemner, vi står overfor. Vi bliver færre på arbejdsmarkedet, og flere der står udenfor. Det er et reelt problem (Jyllands-Posten, ). Undersøgelsen viser således, at regeringstoppen med sådanne argumenter mere eller mindre systematisk italesætter velfærdsreformer ud fra et princip om, at noget må gøres, grundet de økonomiske udfordringer, landet kan kommer til at stå overfor i fremtiden. Således synes regeringstoppen bevidst at anvende framing som et strategisk middel, der sigter mod at 86

87 forberede og modne vælgerne til at acceptere de uundgåelige kendsgerninger, men uden at præcisere de konkrete stramningsformer. Dette fokus på det økonomisk nødvendige i at gennemføre stramninger, har ligeledes en anden effekt for Venstres mulighed for at gennemføre stramninger, da det er med til at flytte fokus væk fra selve velfærdsområdet og over på samfundets økonomiske situation. Således argumenterer dette speciale for, at det er vigtigt for framing-effekten, at partiet, der står bag framet, har issue-ejerskab på området, da dette vil øge troværdigheden og derigennem øge framing-effekten. Venstre har imidlertid ikke issue-ejerskab på velfærdsområdet, men ved at gøre de demografiske udfordringer til et udgiftspolitisk spørgsmål kan Venstre i højere grad udnytte sit issue-ejerskab på økonomisk politik, hvilket lader partiets argumenter fremstå mere troværdige overfor befolkningen, som netop opfatter Venstre som et parti, der fører en ansvarlig økonomisk politik (jf. afsnit 2.4). Ved at lade stramninger fremstå som en økonomisk nødvendighed og ikke som et udtryk for partiets ideologiske ønsker, kan partiet på denne måde forsøge at kompensere en smule for manglen på issue-ejerskab på velfærdsområdet, hvilket lader dets framing fremstå mere troværdigt. Ved at Anders Fogh således fremstår som en bekymret men ansvarsbevidst statsmand, placerer ham i en position, hvor han for det første mindsker risikoen for at blive bebrejdet for at indføre stramninger i velfærden af ideologiske årsager, og for det andet giver det mulighed for, at han senere kan bløde op i den hårde kurs og fremstå som velfærdsstatens beskytter. Denne strategi forstærkes endvidere af Venstres forsøg på at kæmpe for et bredt forlig, hvor partiet jævnligt udtaler, at Socialdemokratiet skal være med i en aftale, før den kan vedtages. Specialets undersøgelse viser således, at opnåelse af et bredt forlig er et centralt element i Venstres forsøg på at skabe en accept af velfærdsstramninger. Ved at slå på nødvendigheden af et bredt forlig viser Venstre således, at velfærdsstramninger ikke bliver vedtaget uden støtte fra velfærdsstatens grundlægger Socialdemokratiet, da det for det første vil lægge en dæmper på mulige kritiske røster, fordi Socialdemokratiet netop har issue-ejerskab på velfærdsområdet, og for det andet vil det øge troværdigheden af behovet for stramninger. Hvis Socialdemokratiet således går med i et forlig, vil det mindske Venstres risiko for at blive straffet af vælgerne, hvorfor opnåelsen af et bredt forlig kan ses som et centralt element i Venstres framing-strategi omkring behovet for stramninger. At Venstres framing af behovet for stramninger bliver en succes, skal derudover findes i nedsættelsen af Velfærdskommissionen, hvilket forlænger den politikformulerende fase væsentligt, og som under hele 87

88 forhandlingsprocessen bliver et nyttigt referencepunkt for Venstre. Velfærdskommissionen nedsættes i september 2003 efter et pres fra bl.a. DA, LO og økonomiske vismænd, og bliver på mange måder omdrejningspunktet for velfærdsdebatten, idet Regeringen kan bruge Velfærdskommissionen som et strategisk værktøj i sit forsøg på at skabe forståelse for upopulære tiltag, som ellers kunne være politisk kontroversielle. At Regeringen selv i første omgang ikke fremstår som fortaler for en nedsættelse af en Velkommission, betyder desuden, at Regeringen senere hen ikke i samme grad kan holdes ansvarlige for kommissionens eksistens og dermed dens forslag, hvorved Regeringen i højere grad kan fremstå som en beskytter af velfærdsstaten. Helt grundlæggende består Velfærdskommissionen af ti medlemmer, primært økonomiske eksperter og erhvervslivet, og den får til opgave inden udgangen af 2005 at udarbejde et idékatalog med løsningsforslag til fremtidens velfærd. Nedsættelsen af en sådan kommission skubber dermed rent taktisk Anders Fogh som person og Regeringens reformplaner i baggrunden, og sætter meget belejligt en dæmper på velfærdsdebatten indtil efter folketingsvalget i Specialets undersøgelse viser ligefrem, at intensiteten i debatten falder i det meste af 2004, og når der ses mere specifikt på Venstres deltagelse i debatten, er denne nærmest ikke eksisterende i 2004, hvilket stemmer overens med partiets ofte anvendte udsagn om, at det vil vente på Velfærdskommissionens rapport, før det vil kommentere på, hvad der nærmere skal ske. Ved at nedsætte en velfærdskommission kan Regeringen således bedre kontrollere debatten, og dermed lægge låg på den, når det findes belejligt. Med en tidshorisont på knap tre år til Velfærdskommissionen endelige rapport, giver dette samtidig en vis afpolitiserende effekt for reformbehovet, hvilket både giver befolkningen og Regeringen selv mere tid til henholdsvis at vænne sig til tanken og frame behovet. Dette strategiske element ved Velfærdskommissionen skaber dermed for det første et grundlag for, at Venstre kan bruge Velfærdskommissionen, som det passer til situationen. Når Arbejderbevægelsens Erhvervsråd således for det første anfægter Velfærdskommissionens beregningsmodeller og fremviser alternative befolkningsfremskrivninger (Politiken, ), kan Venstre blot bede om arbejdsro til kommissionen, og i stedet lade det være op til Velfærdskommissionens formand Torben M. Andersen at føre ordet i debatten og forsvare beregningsmodellerne, hvilket fjerner et ubehageligt fokus fra Venstre. For det andet, ligger det ligeledes implicit i Venstres strategi, at den ikke ønsker at udpensle de politiske alternativer, før Velfærdskommissionen har fremlagt dens forslag. Venstre kan således, idet partiet 88

89 allerede er bekendt med kommissionsmedlemmernes negative holdning til blandt andet efterlønnen, opnå vælgernes gunst i forhold til at fremstå moderat og beskyttende overfor velfærdsstaten i sammenligning med Velfærdskommissionens forslag. Da Velfærdskommission til sidst fremlægger den endelige rapport, bliver det således oplagt for Statsministeren at tage velfærdsstatens parti ved f.eks. at proklamere, at Allerede nu kan jeg meddele, at de dele af Velfærdskommissionens rapport, der handler om skat og brugerbetaling ikke på nogen måde vil indgå i de forhandlinger om velfærdsreformer, som regeringen lægger op til (Politiken, ). Dermed gøres Velfærdskommissionen til skurken, der vil underminere principperne bag det danske velfærdssamfund, og samtidig fremstilles Anders Fogh selv som velfærdsstatens beskytter, trods det faktum, at han har til hensigt at indføre velfærdsstramninger. Velfærdskommissionens udspil underbygger således Anders Foghs udgangspunkt for, at stramninger er nødvendige, og er med til at skabe en opfattelse af, at noget må gøres, hvilket øger troværdigheden af Regeringens framing. Velfærdskommissionens udspil er imidlertid mere drastisk end det forlig, som vedtages i juni 2006, hvilket kan have den psykologiske virkning, at befolkningen bliver lettet over, at reformen trods alt ikke bliver så drastisk, hvorved Venstre trods de indførte stramninger kommer til at stå som beskytter af velfærdsstaten. Denne strategiske anvendelse forstærkes samtidig af det faktum, at Venstre faktisk overlader det politiske arbejde til en gruppe nøje sammensatte økonomiske fageksperter, hvis tilgang til velfærdsproblematikken udelukkende er funderet i økonomiske incitamenter, hvorfor velfærdens fremtid bliver gjort til et økonomisk spørgsmål frem for et fordelingsmæssigt spørgsmål. Herved øges antallet af argumenter for stramninger, da disse økonomers holdning til spørgsmålet om behovet for stramninger allerede er kendte på forhånd, og samtidig kan det tænkes, at Venstre med Anders Fogh i spidsen anvender Velfærdskommissionen som en liberal stråmand til at afstøde noget af den folkelige modstand, som netop ramte Nyrup-regeringen så fatalt. Nedsættelsen af Velfærdskommissionen synes således at være et vigtigt element i Venstres framingsstrategi i forsøget på at skabe forståelse for upopulære tiltag, især set i lyset af den strategiske rolle som kommissionen kommer til at spille både i form af troværdighedsskabende ekspertstøtte til Regeringen og som buffer i forhold til kritiske røster, hvilket meget belejligt kan sætte Regeringen uden for det velfærdspolitiske rampelys, som initiativtagerne ofte sættes i. 89

90 Samlet set fremstår Venstres framing-strategi således helt central for, hvordan framingen af behovet for Velfærdsreformen bliver succesfuld. Årsagen er for det første Venstres konsistente og vedvarende anvendelse af framet Brug for stramninger, hvor Anders Fogh synes at have taget ved lære af Poul Nyrups mislykkedes strategi og er således bevidst om, at befolkningen skal vænnes til tanken om en velfærdsreform. Derudover er debatten i en vis udstrækning drejet over på en mere samfundsøkonomisk problemstilling, hvor Venstre selv har issue-ejerskab og således fremstår mere troværdig. Problemet omkring det manglende issue-ejerskab på velfærdspolitik mindskes ligeledes ved, at partiet tydeligt giver udtryk for, at det er afgørende, at der opnås et bredt forlig, hvilket netop vil øge framing-effekten, da Socialdemokratiet med sit velfærdsrelaterede issue-ejerskab, således vil være på Venstres side. Sidst men ikke mindst fremstår nedsættelsen og anvendelsen af Velfærdskommissionen ligeledes som en afgørende del af Venstres strategi, da kommissionen er med til at fjerne et potentielt ubehageligt fokus fra Regeringen, og samtidig øges framingen af behovet for stramninger ligeledes. Alt i alt kan Venstres strategiske handlinger således være med til at forklare, hvordan det kunne lade sig gøre at gennemføre Velfærdsreformen, uden at partiet efterfølgende bliver straffet. Analysen af de bagvedliggende aktørdynamikker med fokus på Socialdemokratiet, Venstre og Velfærdskommissionen, viser således, at framing-effekten påvirkes af aktørerne og deres strategier, og er således et vigtigt element i forståelsen af, hvordan Velfærdsreformen kunne gennemføres. Det synes således ikke at være nok blot at nævne et frame mange gange, det har også betydning, hvem der anvender det Sammenfatning af aktørernes betydning for framing-effekten Overordnet set viser analysen af aktørernes betydning for framing-effekten, at afsendergruppens bredde og sammensætning er en aktørteoretisk faktor, som kan være med til at påvirke framing-effekten og dermed muligheden for at gennemføre Velfærdsreformen Det vindende frame har således både en stor og varieret afsendergruppe, som dækker bredt på den politiske skala, og som endvidere støttes af troværdighedsskabende økonomiske eksperter, mens de to konkurrerende frames har en mindre bred og varieret afsendergruppe bag sig, som ikke indeholder eksperter. Således kommer det vindende frame i højere grad til at fremstå troværdigt, da det dermed kan nå ud til en større del af befolkningen, hvilket alt andet lige har indflydelse på, om framingen af behovet for stramninger bliver en succes. 90

91 Endvidere viser undersøgelsen, at de centrale aktørers strategiske handlinger i perioden op til velfærdsforliget ligeledes har betydning for framing-effekten, hvor kampen primært står mellem Venstre og Socialdemokratiet. Således øger Socialdemokratiet framingen af behovet for stramninger ved at vælge den mere reformivrige Helle Thorning-Schmidt til formand, da hun klart melder ud, at reformer kan blive nødvendige. Samtidig opprioriteres behovet for at fremstå politisk og økonomisk troværdig samt handlingsorienteret frem for at udnytte partiets issue-ejerskab strategisk imod Regeringen, hvilket samlet set giver Regeringen muligheden for at opnå det vigtige brede forlig, hvorved den får issue-ejerskabet på sin side. At Socialdemokratiet vælger at gå med i forliget, får på baggrund af specialets analyse således stor betydning for framing-effekten af behovet for en velfærdsreform. Samtidig viser undersøgelsen, at Venstres strategiske adfærd ligeledes har indflydelse på at framingen af behovet for stramninger bliver en succes. På den ene side fremstår Venstre med Anders Fogh i spidsen således bevidst om behovet for at vænne befolkningen til tanken om reformer, hvorfor partiet jævnlig og over lang tid anvender framet Brug for stramninger. Venstre vinkler endvidere sin framing, således at en reform fremstår som en samfundsøkonomisk nødvendighed, hvorved der appelleres til befolkningens forståelse for, at noget må gøres, hvilket er en appel, som nedsættelsen af Velfærdskommissionen er med til at styrke. Nedsættelsen af Velfærdskommissionen synes i denne henseende ligeledes at have betydning for, at Regeringen med Anders Fogh i spidsen bedre kan kontrollere debatten og lægge låg på denne, når der er behov herfor. Samtidig giver det Anders Fogh en mere tilbagetrukket position i debatten, da han således kan lade Velfærdskommissionen selv tage diskussionerne om kritiske spørgsmål. Ved til sidst kun at anvende dele af kommissionens forslag og generelt i mildere grad, kan Anders Fogh ligefrem komme til at fremstå som en velfærdsstatens beskytter til trods for, at han indfører stramninger. Samlet set kommer afsenderne bag de forskellige frames således til at fremstå som helt centrale for forståelsen af, hvordan framingen af behovet for en velfærdsreform bliver succesfuld, da framing-effekten på forskellig vis påvirkes af aktørerne og deres strategiske handlinger, hvor særligt Socialdemokratiet, Venstre og Velfærdskommissionen synes at have spillet en betydningsfuld rolle. I den sidste del af analysen rettes fokus på den mere overordnede model (jf. figur 1), for at se på om der synes at være overensstemmelse mellem framingen, modstanden mod Velfærdsreformen og de stramninger, der faktisk bliver indført i Velfærdsreformen. Således undersøges først hvilke emner, der spiller den største rolle i debatten for bl.a. at se, om der er en sammenhæng mellem de områder, der 91

92 rammes af de største stramninger, og de emner, der er mest fokus på i debatten. Derefter ses overordnet på befolkningens holdning for at undersøge, om der faktisk har fundet en udvikling sted i retningen af en mere positiv holdning overfor de indførte stramninger. 6.4 Efterløn som det dominerende emne i debatten I dette afsnit ses på hvilke emner, der har været mere eller mindre dominerende i debatten, da det teoretisk set kan forventes, at de mest dominerende områder i debatten op til gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006 ligeledes er de områder, der er udsat for de største stramninger i selve aftalen. I følgende tabel 6.13 fremgår det, hvor mange gange de forskellige områder er nævnt i forbindelse med anvendelsen af et af de forskellige frames. Tabel 6.13: Framing-argumenter som omhandler de forskellige områder Områder Anvendelse* Procent** Efterløn ,8 Pension ,2 Aktivering 45 4,6 Dagpenge ,0 Kontanthjælp ,3 Uddannelse ,4 Samlet 1223 *Inddrager kun de argumenter, som tilhører et af de seks forskellige frames. **Angiver andelen i forhold til 968 mulige anvendelser. Ved uddannelse er dette tal Da flere områder kan nævnes samtidig, summer den ikke til 100. I tabellen ses, at efterløn er nævnt i forbindelse med et argument 550 gange, hvilket svarer til 56,8 % af de mulige tilfælde, mens det næst mest nævnte område er pension, som dog kun er nævnt i 21,2 % af de mulige tilfælde. Det fremgår således, at efterløn er det helt store emne i debatten frem til Velfærdsreformen 2006, efterfulgt af emnet pension, som dog er noget mindre omdiskuteret. At disse to områder er de mest omdiskuterede er imidlertid ikke overraskende i lyset af deres politisk kontroversielle karakter, og det stemmer samtidig overens med, at nogle af de største stramninger, der indføres i Velfærdsreformen 2006, er en stigning i både efterløns- og pensionsalderen på to år, som efterfølgende hæves i takt med yderligere stigning i den gennemsnitlige levealder. Der synes således umiddelbart at 92

93 være en sammenhæng mellem de områder, der er størst fokus på i debatten, og de områder, der er udsat for store stramninger i reformen. Samtidig viser forløbet omkring Efterlønsreformen i 1998, at bl.a. efterløn er et af de meget svære områder for politikerne at indføre stramninger i uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne, hvorved efterløn således er et af de områder, hvor det politisk set i størst omfang er nødvendigt at frame. Derfor ses i følgende figur alene på kampen mellem de forskellige frames, som omhandler efterløn, for at undersøge framingen på dette område. Figur 6.14: Framing af stramninger i efterløn Brug for stramninger Bevar status quo Ikke brug for stramninger Brug for lempelser Antal gange anvendt aug- 99 feb- 00 aug- 00 feb- 01 aug- 01 feb- 02 aug- 02 feb- 03 aug- 03 feb- 04 aug- 04 feb- 05 aug- 05 feb- 06 Kvartaler Note: Grafen viser udviklingen i de forskellige frames alene ud fra argumenter, som omhandler efterløn. Det fremgår heraf, at framet Brug for stramninger i stort omfang dominerer efterlønsdebatten fra slutningen af 2002 og frem til vedtagelsen af Velfærdsreformen i 2006, hvilket er det samme billede som den overordnede kamp bortset fra, at dominansen med hensyn til efterløn er endnu mere markant. Forskellen fremgår specielt i den sidste periode, hvor det konkurrerende frame Ikke brug for stramninger ikke overstiger Brug for stramninger, som det netop gør i den samlede debat. Den 93

94 forholdsvis store del af debatten, som omhandler efterløn, er således kendetegnet ved, at behovet for stramninger i ekstra høj grad er blevet framet, hvilket ud fra ovenstående analyser kan være med til at forklare, hvordan det var muligt for Regeringen at indføre betydelige stramninger i efterlønnen uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne, hvilket Poul Nyrup ikke formåede at gøre i På tilsvarende vis fremgår det ved alene at fokusere på pension, at framet Brug for stramninger ligeledes har domineret kampen mellem de forskellige frames på dette område i stort omfang helt tilbage fra maj Derudover viser resultaterne, at framet Brug for stramninger er anvendt 155 gange i forbindelse med pension, hvor de resterende frames tilsammen kun er anvendt 50 gange, og dominansen af stramninger i pension er specielt markant i perioden efter maj 2005 og helt frem til vedtagelsen af Velfærdsreformen. På pensions-området er der således som ved efterløn en meget entydig framing i retning af et behov for stramninger, hvilket netop kan være med til at forklare, hvordan det blev muligt for Regeringen at indføre stramninger på dette område. Mere præcist ses, at ud af 128 mulige gange er udsættelse af pensionsalderen nævnt 120 gange, hvorved det fremgår, at det i høj grad er dette argument, som har præget framingen af stramninger i pension, hvilket stemmer overens med de indførte stramninger i Velfærdsreformen Samlet set viser specialets undersøgelse dermed, at debatten omkring behovet for stramninger på de forskellige områder primært har omhandlet efterløn og til dels pension. Endvidere er begge områder markant domineret af framet Brug for stramninger, hvilket kan være med til at forklare, hvorfor framing-effekten bliver så stærk, at det bliver muligt for politikerne at indføre stramninger i disse potentielt farlige områder. Rettes fokus i stedet mod dagpenge, fremkommer der imidlertid et lidt andet billede. Samlet set er framet Brug for stramninger i forbindelse med dagpenge anvendt 76 gange, hvor Ikke brug for stramninger og Bevar status quo er anvendt henholdsvis 70 og 16 gange. Framet Brug for stramninger har således ikke domineret debatten omkring dagpenge i så stort omfang som på efterløn og pensionsområdet, hvilket ligeledes fremgår af følgende figur 6.15, som viser kampen mellem de forskellige frames i den del af debatten, der omhandler dagpenge. 94

95 Figur 6.15: Framing af stramninger i dagpenge Brug for stramninger Bevar status quo Ikke brug for stramninger Brug for lempelser Antal gange anvendt aug- 99 feb- 00 aug- 00 feb- 01 aug- 01 feb- 02 aug- 02 feb- 03 aug- 03 feb- 04 aug- 04 feb- 05 aug- 05 feb- 06 Kvartaler Note: Grafen viser udviklingen i de forskellige frames alene ud fra argumenter, som har omhandlet dagpenge. Framet Brug for stramninger har på dagpengeområdet således været anvendt flest gange i næsten hele perioden, men dominansen er ikke så markant som for efterløn og pension, og specielt ses, at perioden helt op til vedtagelsen af reformen i meget stort omfang er domineret af framet Ikke brug for stramninger. Ses på tilsvarende måde på områderne kontanthjælp og aktivering, fremgår det, at framet Brug for stramninger ligeledes har spillet en mindre rolle i debatten på disse områder. Debatten på begge disse områder er samtidig meget begrænset, og de forskellige frames synes at dominere debatten på skift. Samlet set har debatten således i mindre omfang omhandlet områderne dagpenge, kontanthjælp og aktivering, hvor framingen samtidig har været betydeligt mindre entydig. Der er imidlertid stadig indført stramninger på disse områder, uden at Regeringen efterfølgende er blevet straffet, hvilket kan skyldes, at disse områder almindeligvis er mindre politisk farlige at skære i sammenlignet med områder som efterløn og pension. Samtidig følger stramningerne den udvikling, der har præget tiltagene på disse områder op 95

96 gennem 1990 erne i retningen af aktiv-linien (jf. Kapitel 3), hvorved der ikke indføres helt grundlæggende ændringer, som f.eks. en generel nedsættelse af ydelserne. Historien viser imidlertid, at stramninger på dagpengeområdet kan være politisk farlige alt afhængigt af, hvad politikerne foreslår. Dette kommer specielt til udtryk i efteråret 2003, hvor Regeringen sammen med Dansk Folkeparti fremstiller et forslag om at indføre stramninger på dagpengeområdet i forbindelse med finansloven for Det mest kontroversielle af forslagene går ud på, at lønmodtagere med over kr. om måneden selv skal finansiere den første ledighedsperiode, og jo højere løn, jo længere periode med selvfinansiering, dog maksimalt fem uger. Disse stramninger, skaber efterfølgende meget store protester primært fra mange fagforeningers side, hvilket leder til, at Regeringen i december 2003 trækker forslaget tilbage efter beskyldninger om løftebrud og sammenligninger med Poul Nyrups efterlønssag fra 1998 (Jyllands-Posten, ). Dagpengeområdet kan således være et relativt farligt område for politikerne, hvilket finanslovsindgrebet fra 2003 illustrerer, men de stramninger, som bliver indført i Velfærdsreformen 2006, er imidlertid mindre drastiske, hvilket kan være med til at forklare, hvorfor Regeringen formår at indføre disse stramninger uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. Uddannelse er i denne sammenhæng et specielt område, da en stor del af debatten omkring uddannelse omhandler investeringer. Ses således nærmere på framingen af uddannelse fremgår det, at debatten på dette område faktisk er ligeligt fordelt mellem et ønske om stramninger og investeringer. Dette stemmer imidlertid overens med de indførte ændringer omkring uddannelse i reformen, hvor der både er indført stramninger og investeringer, hvorved de indførte tiltag ligeledes synes at afspejle framingen på dette område. Overordnet set har de politisk farligste områder således i høj grad domineret debatten, hvor specielt efterløn har været det helt store emne. Endvidere synes debatten omkring efterløn og pension at være præget af en meget entydig framing af behovet for stramninger, hvilket er i overensstemmelse med de forholdsvis store stramninger, som bliver indført på disse områder. Det synes således sandsynligt, at framingen har haft betydning for, at Regeringen kunne gennemføre disse betydelige stramninger, men en forudsætning herfor er imidlertid, at framingen faktisk har ændret befolkningens holdning, hvilket derfor undersøges nærmere i følgende afsnit. Med hensyn til dagpenge, kontanthjælp og aktivering indfører 96

97 Regeringen ligeledes stramninger på trods af, at framingen på disse områder er betydeligt mindre entydig. Årsagen til, at Regeringen ikke efterfølgende bliver straffet af vælgerne for dette, kan imidlertid på den ene side være, at disse områder er mindre politisk farlige, og på den anden side er stramningerne mindre drastiske, hvorved behovet for framing på disse områder bliver mindre. 6.5 Befolkningens holdning og reaktion For overordnet at undersøge om modstanden mod Velfærdsreformen 2006 faktisk synes at være begrænset som følge af framingen, ses i det følgende på udviklingen i befolkningens holdning frem mod vedtagelsen af Velfærdsreformen. Fokus rettes alene på efterløn, da historien omkring Efterlønsreformen i 1998 viser, at dette for politikerne er et af de meget svære områder at indføre stramninger på uden efterfølgende at blive straffer af vælgerne, og samtidig er dette, som vist ovenfor, ligeledes det helt centrale emne i debatten. Et af de meget afgørende områder, som framing skulle have påvirket befolkningens holdning til, er således efterlønnen. Ses mere specifikt på nogle af de stramninger, der er foreslået i forbindelse med efterlønnen, fremgår det, at der i 154 tilfælde ud af 335 mulige, konkret er givet udtryk for et ønske om at afskaffe efterlønnen helt, mens der i 102 tilfælde ønskes at efterlønsalderen udsættes. Ses først på befolkningens holdning til helt at afskaffe efterlønnen synes der imidlertid ikke at kunne påvises en positiv udvikling i holdning hertil fra 2003 til 2005 (Gallup, december 2005a: 1; Epinion, november 2005: 5). Framingen af stramninger på efterløn synes således ikke at have haft direkte effekt på holdningen til helt at afskaffe efterlønnen, men hvis man samtidig ser på, hvem der står bag ønsket om at afskaffe efterlønnen, fremgår det, at denne gruppe primært består af Velfærdskommissionen, økonomer, det private erhvervsliv, Radikale og Konservative. At disse aktører mener, at efterlønnen bør afskaffes, er forventeligt, og derudover er denne gruppe en relativ smal afsendergruppe, som ikke indeholder de to store velfærdspartier Socialdemokratiet og Venstre. Herudfra kan det således i mindre grad forventes, at en større del af befolkningen har ændret holdning til afskaffelse af efterlønnen, da tilhængerne af aktørerne bag holdningen til at afskaffe efterlønnen formentlig allerede deler samme synspunkt. Holdningen til at afskaffe efterlønnen synes således ikke at være påvirket af framingen i stort nok omfang til, at der er sket ændringer heri, men politikerne indfører imidlertid heller ikke en så betydelig stramning som afskaffelse i Velfærdsreformen

98 Ses i stedet på befolkningens holdning til at hæve efterlønsalderen til 62 år, hvilket netop bliver indført i Velfærdsreformen, kan der imidlertid forventes at være sket en udvikling i holdningen hertil, da de to store velfærdspartier Venstre og Socialdemokratiet begge står bag dette frame. Således er der i september % af befolkningen, der er helt eller delvis enig i at efterlønsalderen bør hæves til 62 år i takt med, at vi bliver flere ældre i Danmark. I oktober 2003, altså efter den første omfattende framing har fundet sted, er denne andel steget til 56 %, hvorved der således synes at være sket en udvikling i befolkningens holdning. Samtidig fremgår det yderligere, at andelen, der er helt enig i at hæve efterlønsalderen, er steget fra 23 % til 44 %, hvilket ligeledes viser, at en større del af befolkningen i 2003 faktisk ønsker denne stramning indført (Andersen, 2004: 123). Der er således i slutningen af %, som er helt eller delvis enige i at hæve efterlønsalderen. Framingen i den efterfølgende periode synes ligeledes at have rykket befolkningens holdning yderligere, da der i juli 2006 lige efter gennemførelsen af reformen faktisk er 61 %, der er direkte for den indførte stramning i efterlønsalderen (Gallup, juli 2006: 1). Samlet set synes der således at være sket en udvikling i befolkningens holdning til at hæve efterlønsalderen til 62 år i løbet af den undersøgte periode, hvilket kan være forårsaget af den markante framing, som ovenstående analyser viser. Holdningen til at udsætte efterlønsalderen kan samtidig forventes at være påvirket af argumenter om at afskaffe efterlønnen, da dette er en betydelig større stramning, hvilket kan bevirke, at en udsættelse af efterlønsalderen virker mindre strammende og dermed lettere at acceptere. Således tror 66 % af befolkningen under 60 år ikke, at efterlønnen eksisterer, når de bliver 60, hvilket viser, at en stor del af befolkningen tror, at politikerne faktisk afskaffer efterlønnen med tiden (Gallup, december 2005a: 1). Det at Regeringen i Velfærdsreformen ikke afskaffer efterlønnen helt, men alene hæver efterlønsalderen, kan således i befolkningen opfattes som en mildere stramning, hvilket ligeledes kan være med til at mindske modstanden mod Velfærdsreformen på trods af, at disse personer faktisk ikke ønsker at hæve efterlønsalderen. Derudover er der dog stadig et stort antal, som er imod at hæve efterlønsalderen, men det vigtige for politikerne er imidlertid, at befolkningen blot accepterer disse stramninger. Det at stramningerne blev framet som økonomisk nødvendige, er i den forbindelse interessant, da befolkningen dermed kan ønske at efterløns- og pensionsalderen bevares, men hvis de samtidig accepterer, at det er økonomisk nødvendigt at stramme, vil modstanden alligevel være mindsket yderligere. Således mener 62,2 % i april 2006, at det er nødvendigt for dansk økonomi, at folk går senere på pension, hvorved en stor andel dermed er enig 98

99 med politikerne i, at det er økonomisk nødvendigt at stramme (Information, ). Samtidig er der kun 29 %, som direkte er imod Velfærdsreformen, hvilket ligeledes viser, at befolkningen accepterer reformen på trods af, at nogle ikke direkte ønsker stramninger (Jyllands-Posten, ). Som formanden for Velfærdskommissionen Torben M. Andersen udtrykker det, er der forståelse for, at man er nødt til at gøre noget for at sikre velfærdssamfundets fremtid ( ) det viser, at danskerne overordnet set er reformparate (Jyllands-Posten, ). Samlet set synes Regeringen således at have formået at mindske modstanden mod de indførte stramninger ved hjælp af en som vist meget omfattende framing af behovet for stramninger. Dette kommer specielt til udtryk i følgende figur 6.16, som viser udviklingen i Venstre og Konservatives partitilslutning. Figur 6.16: Udviklingen i vælgernes opbakning til Regeringen 40 Venstre Konservative 30 Procentdel af stemmer feb-05 apr-05 jun-05 aug-05 okt-05 dec-05 feb-06 apr-06 jun-06 aug-06 okt-06 dec-06 feb-07 apr-07 jun-07 aug-07 Note: Den første periode efter gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006 er markeret med rød. Kilde: Ræbild og Kristiansen, 2001: 24-25; Gallup, politisk indeks Der fremgår heraf, at vælgernes opbakning til de to regeringspartier ikke er faldet i forbindelse med gennemførelsen af Velfærdsreformen i juni Dette er specielt interessant for Venstre, da partiet i 99

100 lang tid har forsøgt at fremstå, som beskytter af velfærdsstaten i vælgernes øjne, hvorfor partiet har ekstra meget at miste ved at indføre stramninger i velfærdsstaten. De Konservative har i modsætning hertil i længere tid givet udtryk for et ønske om at stramme i bl.a. efterlønnen, hvorfor dette partis vælgere ikke på samme måde kan forventes at straffe partiet for at indføre stramninger. Samlet set synes der således at være sket en udvikling i befolkningens holdning til at hæve efterlønsalderen, hvilket stemmer overens med den betydelige framing af behovet for stramninger i bl.a. efterlønnen, som specialets undersøgelse har vist. Det synes således sandsynliggjort, at framingen har forårsaget denne udvikling i befolkningens holdning til efterløn, da udviklingen netop er i samme retning som det vindende frame og synes ligeledes at forekomme, efter det vindende frames dominans tager til i styrke. Denne sammenhæng kan dog kun sandsynliggøres, da dette speciales undersøgelsesdesign bevirker, at der ikke kan påvises en direkte kausalsammenhæng. Det vigtigste er dog, at accepten af stramninger er steget i så stort omfang, at Regeringen ikke bliver straffet af vælgerne, efter at de indfører stramningerne. 6.6 Sammenfatning af analysens resultater Samlet set viser specialets analyse, at både anvendelsen af de forskellige frames samt aktørerne bag framingen på forskellig vis har haft indflydelse på framingen-effekten i forbindelse med gennemførelsen af Velfærdsreformen Mere præcist har der i løbet af perioden fra 1999 og frem til vedtagelsen af Velfærdsreformen 2006 været en stigende intensivering af debatten omkring behovet for stramninger. Debatten har endvidere båret præg af en kamp mellem seks forskellige frames, hvor framet Brug for stramninger forholdsvis tydeligt fremstår som det vindende frame, da dette frame relativt set er anvendt et stort antal gange, men samtidig er framet som det eneste fremtrædende i hele perioden. Det vindende frame anvendes således konsistent over lang tid, hvilket i mindre grad karakteriserer de konkurrerende frames, som dog i forskellige perioder er en del af kampen. Blandt de konkurrerende frames fremstår Bevar status quo og Ikke brug for stramninger som de største direkte konkurrenter til det vindende frame, men deres samlede styrke kan på trods af en reel kamp imidlertid stadig ikke matche styrken af framet Brug for stramninger, som får et stigende overtag gennem hele perioden. Resultatet af denne del af undersøgelsen er således, at den samlede anvendelse af det vindende frame har været markant større end anvendelsen af de konkurrerende 100

101 frames, hvilket alt andet lige bevirker, at en større del af befolkningen er udsat for framet, hvorved effekten af dette frame øges. Det vindende frame er derudover i høj grad domineret af problematikken omkring den kommende demografiske udvikling, hvorved stramninger bliver fremsat som økonomisk nødvendige for at undgå kommende problemer forårsaget af den demografiske udvikling. Således synes afsenderne til det vindende frame med succes at have formået at dreje debatten væk fra den nuværende meget positive økonomiske situation i Danmark og over på den langsigtede udvikling i demografien ved hjælp af en meget entydig framing af, at noget må gøres, og kan herigennem skabe en form for krisebevidsthed, som kan give mulighed for, at Regeringen kan indføre stramninger uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. Endvidere viser analysen af aktørerne bag de forskellige frames, at afsendergruppens bredde og sammensætning er en aktørteoretisk faktorer, som ligeledes har indflydelse på framing-effekten. Det vindende frame har således både en bred og varieret afsendergruppe, som dækker bredt på den politiske skala, og samtidig støttes framet af troværdighedsskabende økonomiske eksperter, mens de to konkurrerende frames har en mindre bred og varieret afsendergruppe bag sig, som f.eks. ikke indeholder eksperterne. Der er således et større antal forskellige aktørgrupper bag framet Brug for stramninger, hvilket bevirker, at framet kan nå ud til en større del af befolkningen og således øge effekten af framet. Undersøgelsen viser ligeledes, at centrale aktørers strategiske handlinger i perioden op til velfærdsforliget er med til at påvirke framing-effekten, hvor kampen primært står mellem Venstre og Socialdemokratiet. Således øger Socialdemokratiet framingen af behovet for stramninger ved at vælge den mere reformivrige Helle Thorning-Schmidt til formand, da hun meget entydigt står for denne holdning. Samtidig opprioriteres behovet for at fremstå politisk og økonomisk troværdig samt handlingsorienteret frem for at udnytte partiets issue-ejerskab strategisk imod Regeringen, hvilket samlet set giver Regeringen muligheden for at opnå det vigtige brede forlig, hvorved den har issue-ejerskabet på sin side. At Socialdemokratiet vælger at gå med i forliget, får på baggrund af specialets analyse således stor betydning for framing-effekten af behovet for en velfærdsreform. Samtidig viser undersøgelsen, at Venstres strategiske adfærd ligeledes har stor betydning for framingeffekten. Med Anders Fogh i spidsen synes Venstre således at være bevidste om behovet for at vænne befolkningen til tanken om reformer, hvorfor partiet jævnlig anvender framet Brug for stramninger. Anvendelsen af dette frame bliver imidlertid vinklet, således at en reform fremstår som økonomisk 101

102 nødvendig, hvorved Venstre appellerer til befolkningens forståelse for, at noget må gøres. Samtidig nedsætter partiet Velfærdskommissionen i 2003, hvilket for det første giver Regeringen med Anders Fogh i spidsen bedre mulighed for at kontrollere debatten og lægge låg på denne, når der er behov herfor, og for det andet giver det Anders Fogh en mere tilbagetrukket position i debatten, da han således kan lade Velfærdskommissionen selv tage diskussionerne om kritiske spørgsmål. Ved til sidst kun at anvende dele af kommissionens forslag og en mildere udgave, kan Anders Fogh ligefrem komme til at fremstå som en velfærdsstatens beskytter til trods for, at han faktisk gennemfører betydelige stramninger i Velfærdsreformen Samlet set fremstår anvendelsen af et frame, samt de bagvedliggende aktørdynamikker således som helt centrale for forståelsen af, hvordan framingen af behovet for Velfærdsreformen bliver succesfuld, hvor specielt Socialdemokratiet, Venstre og Velfærdskommissionen synes at spille en afgørende rolle. I sidste del af analysen er fokus i højere grad rettet på den mere overordnede model (jf. figur 1), for at se på om der synes at være overensstemmelse mellem framingen, modstanden mod Velfærdsreformen og de stramninger, der faktisk bliver indført i Velfærdsreformen. Disse analyser viser for det første, at det mest dominerende emne i debatten er efterlønnen, og samtidig er framingen af behovet for stramninger i efterløn endnu mere markant i forhold til det overordnede billede. Dette gør sig ligeledes gældende for pension, som dog har præget debatten i et noget mindre omfang. Disse to politisk farlige områder er således præget af den mest markante framing af behovet for stramninger, hvilket kan være med til at forklare, hvordan det blev muligt for Regeringen at gennemføre forholdsvis betydelige stramninger på begge områder. Der synes således at være overensstemmelse mellem framingen og de områder, der indføres stramninger på i Velfærdsreformen For det andet sandsynliggør den overordnede undersøgelse af udviklingen af befolkningens holdning til efterlønnen, at der faktisk synes at være en positiv udvikling i holdningen til at hæve efterlønsalderen. Det vigtigste for Regeringen er dog, at befolkningen accepterer stramningerne, hvilket specielt kommer til udtryk ved, at udviklingen i vælgeropbakningen til Regeringen ikke har ændret sig i forbindelse med gennemførelsen af Velfærdsreformen. Der synes således at være overensstemmelse mellem framingen, befolkningens holdning og de indførte stramninger i forbindelse med Velfærdsreformen 2006, hvorved den påviste meget omfattende framing synes at kunne forklare, hvordan det blev muligt for Regeringen at gennemføre Velfærdsreformen 2006 uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. 102

103 Kapitel 7: Konklusion og perspektivering I dette kapitel præsenteres først de konklusioner, der kan drages på baggrund af de foregående analyser, hvorefter analysernes implikationer vil blive anskuet i et bredere perspektiv. Overordnet set er specialet motiveret af spørgsmålet om, under hvilke betingelser nedskærende velfærdsreformer kan finde sted i en dansk kontekst. På den ene side sættes reformer af den danske velfærdsstat således højt på den politiske dagsorden, som følge af de udfordringer velfærdsstaten møder i form af bl.a. gæld, globalisering og demografiske ændringer. På den anden side udmunder det imidlertid langt fra altid i vedtagelsen af en reform, hvilket bl.a. skyldes, at nedskærende reformer er upopulære hos vælgerne, og dermed noget som politikerne ønsker at undgå at få skylden for. Mere præcist er omdrejningspunktet for dette speciale gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006, hvori der netop indføres betydelige nedskæringer på centrale velfærdspolitiske områder. Valget af denne case er affødt af en undren over, hvordan det lykkes for en Venstre-regering under højkonjunktur at få gennemført denne potentielt kontroversielle velfærdsreform uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne, som tidligere især i forbindelse med Efterlønsreformen i 1998 netop straffer Socialdemokratiet for at gennemføre lignende velfærdsstramninger. Derudover er det interessant, at netop Socialdemokratiet går med i forliget, da partiet herved afskriver sig muligheden for at beskylde Venstre for at være velfærdsfjendsk og således ikke udnytter denne potentielle mulighed for at genvinde nogle af de tabte vælgere. Det centrale spørgsmål, som specialet har undersøgt, er således, hvordan det var muligt at gennemføre Velfærdsreformen 2006, og hvem og hvad der var drivkræfterne i policyprocessen, som førte til reformen. Inddrages den teoretiske litteratur omkring velfærdsreformer, fremkommer der ligeledes et tydeligt billede af, at reformer og herunder nedskæringer i velfærden er noget, politikerne generelt omgås med stor forsigtighed. I dette specialet tages, som i størstedelen af denne litteratur, udgangspunkt i Piersons New Politics of the Welfare State, hvori der argumenteres for, at det afgørende for regeringens muligheder for at gennemføre en velfærdsreform er, hvorvidt den formår at anvende en succesfuld blame avoidance strategi. I forlængelse heraf er der adskillige studier af velfærdsreformer, som med udgangspunkt i Piersons grundlæggende antagelser fremhæver framing som en mere aktiv metode til at begrænse modstanden mod nedskærende reformer og dermed øge muligheden for at gennemføre nedskærende reformer uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. Som følge af denne strategi skal 103

104 politiske ledere således ikke forsøge at holde stramninger i velfærden ude af den offentlige debat, men i stedet forsøge at præsentere og italesætte nedskæringsforslag på en måde, som kan overbevise vælgerne om, at politikken er nødvendig eller ligefrem en forbedring af de eksisterende velfærdsydelser. Overordnet set peger disse framing-teorier således på, at politikerne med succes kan få gennemført en ellers potentiel farlig velfærdsreform, hvis de formår at frame problemstillingen til egen fordel, hvilket gør framing til en attraktiv strategi for reformivrige politikere. Framing-perspektivet synes således at kunne bidrage til en bedre forståelse af dynamikkerne bag velfærdsstatsreformer, hvorfor specialets analyser af problemstillingen derfor tager udgangspunkt i et framing-perspektiv ved nærmere at analysere, hvilken betydning framing har haft for gennemførelsen af Velfærdsreformen Framingteorierne behandler imidlertid kun i begrænset omfang, hvilke faktorer som har betydning for, at framing får succes på makroniveau, hvorfor specialet på denne baggrund mere specifikt undersøger hvilke faktorer, der har påvirket framing-effekten i forbindelse med gennemførelsen af Velfærdsreformen Eksterne faktorer i form af f.eks. samfundsøkonomiske vilkår kan i sig selv tænkes at øve indflydelse på en framing-effekt, som det bl.a. skete under Schlüter-regeringen, men i tilfældet med Velfærdsreformen 2006 er der imidlertid ikke umiddelbart sådanne eksterne faktorer, som direkte kan forklare, hvordan Anders Fogh får gennemført Velfærdsreformen. Tværtimod er den danske økonomi præget af højkonjunktur i forløbet op til velfærdsforliget, hvilket for det første vanskeliggør en framing af behovet for en strammende reform og for det andet sandsynliggør, at der er andre faktorer, som har påvirket framingen af Velfærdsreformen. Dette speciale har derfor søgt at undersøge hvilke andre faktorer, som kan have påvirket framing-effekten, hvor specialets i dets undersøgelse særligt har fokuseret på betydningen af to overordnede faktorer, nemlig anvendelsen af et frame, hvilket dækker, hvor mange gange og over hvor lang tid et frame anvendes, og de bagvedliggende aktørdynamikker herunder afsendergruppens bredde og sammensætning samt betydningen af partiernes issue-ejerskab. På denne måde suppleres framing-perspektivet med et aktuelt og vigtigt aktør-perspektiv, for på baggrund heraf at kunne analysere, hvilken betydning framingen har haft for gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006, og hvilke faktorer, der har påvirket framing-effekten. Specialets analyser giver anledning til flere konklusioner. I forhold til den overordnede problemstilling om, hvordan det var muligt at gennemføre Velfærdsreformen 2006, peger dette speciale først og fremmest på, at det lod sig gøre på baggrund af en betydelig og relativ ensidig framing af behovet for stramninger 104

105 fra flere politiske aktørers side. Dette speciale viser således, at framing som strategi er et brugbart redskab til at skabe en form for forståelse for og accept af strammende velfærdsstatsreformer, og mere specifikt fremstår både anvendelsen af et frame og de bagvedliggende aktører som vigtige elementer for en sådan framing på makroniveau. Mere præcist viser den systematiske undersøgelse af debatten, som leder op til velfærdsforliget, således, at debatten intensiveres over tid og er præget af en kamp mellem forskellige frames. Ved nærmere at undersøge og analysere den konkrete anvendelse af de forskellige frames i debatten over tid, fremgår det meget klart af undersøgelsen, at framet Brug for stramninger er det vindende frame i denne kamp. Dette skyldes, at det relativt set er det mest anvendte frame, og samtidig, som det eneste frame, er fremtrædende det meste af perioden, mens de konkurrerende frames generelt besidder en lavere og mere svingende styrke målt på anvendelse over tid. Der fremkommer således et tydeligt billede af, at anvendelsen af Brug for stramninger er betydeligt større og mere konsistent sammenlignet med en mere kaotisk anvendelse af de forskellige konkurrerende frames, hvilket forstærkes af, at Brug for stramninger øger sin dominans over de to mest betydningsfulde og direkte konkurrerende frames gennem hele perioden frem mod velfærdsforliget. Trods den gunstige højkonjunktur, som præger Danmark i perioden op til velfærdsforliget, lykkes det således via en intens framing at få debatten til at dreje sig om behovet for stramninger, hvor undersøgelsen ligeledes viser, at den primære årsag, som gives hertil, er de potentielle økonomiske problemer, som landet kan komme til at stå overfor i fremtiden grundet de demografiske ændringer. Denne høje og vedvarende anvendelse af framet Brug for stramninger, som samtidig primært frames ud fra fremtidige økonomiske problemer, kan således være en medforklarende faktor til, at framingen af behovet for stramninger lykkes, og at Regeringen således ikke straffes for gennemførelsen af Velfærdsreformen. I forhold til nærmere at undersøge problemstillingens sidste del om, hvad der skal til for at framing som strategi får effekt, viser dette speciale endvidere, at andre faktorer udover anvendelsen af et frame også påvirker framing-effekten op til velfærdsforliget. Således fremgår det, ved i anden omgang at undersøge og analysere de bagvedliggende aktørdynamikker, at det vindende frame er anvendt af mange forskellige aktører, som både dækker over en bred variation på højre-venstreskalaen og eksperter generelt. Venstre, som den mest markante afsender, bakkes således op af både eksperterne i Velfærdskommissionen, økonomer generelt og af det store oppositionsparti 105

106 Socialdemokratiet samt en række andre partier, hvorved framet kommer til at fremstå stærkt og troværdigt og kan dermed nå ud til en stor del af befolkningen, hvilket alt andet lige er med til at forstærke framingeffekten. Denne store afsendergruppe kan således være endnu en medforklarende faktor til, at behovet for stramninger bliver bredt accepteret, og Velfærdsreformen 2006 dermed nemmere kan gennemføres, da dette i modsætning hertil i mindre grad var tilfældet med de to direkte konkurrerende frames. Derudover er der teoretisk blevet argumenteret for, at et parti skal besidde issue-ejerskab på velfærdsområdet for ikke at blive straffet for at skære i velfærden. Venstre har som tidligere nævnt ikke issue-ejerskab på velfærdsområdet, hvorfor betydningen af partiernes issue-ejerskab ikke i gængs forstand umiddelbart har spillet ind på framingens effekt, da dette vil betyde, at Venstre skulle straffes for at gennemføre Velfærdsreformen. Betydningen af partiernes issue-ejerskab er derfor blevet nærmere undersøgt ved mere specifikt at studere de to største og vigtigste partiers strategier i forløbet. Heraf fremgår det for det første, at Socialdemokratiet ikke udnytter sit issue-ejerskab strategisk imod Regeringen, hvilket kunne have skabt modstand mod Regeringens reformplaner, da partiet med sin nye formand har behov for både at udvise politisk handlekraft og at søge indflydelsen i forsøget på at genvinde befolkningens opbakning. Derudover har partiet i lyset af dets historie brug for at fremstå som politisk og økonomisk ansvarligt, og deltagelsen i en stor velfærdsreform giver god mulighed for at opfylde disse behov. At Venstre ikke har issue-ejerskab på velfærdsområdet, bliver således mindre vigtigt i og med, at partiet får Socialdemokratiet med i et bredt forlig, hvilket i sig selv skaber troværdighed omkring reformprojektet. At Socialdemokratiet vælger at gå med i forliget, får på baggrund af specialets analyse således stor betydning for at framingen lykkes, og at Velfærdsreformen dermed kan gennemføres uden voldsomme protester. For det andet får Venstre samtidig gjort de fremtidige demografiske udfordringer til et samfundsøkonomisk problem frem for et fordelingsmæssigt spørgsmål, hvilket er med til at placere fokus på landets økonomi, hvor Venstre netop har issue-ejerskab. På trods af den højkonjunktur, som præger Danmark op til velfærdsforliget, viser specialets undersøgelse, at det således lykkes at få debatten til primært at dreje sig om den økonomiske nødvendighed i at stramme grundet nogle fremtidige potentielle økonomiske problemer. På denne måde skabes en opfattelse af, at noget må gøres ved at appellere til befolkningens forståelse for de demografiske og fiskale problemstillinger, som velfærdssamfundet står overfor. Det er yderligere værd at være opmærksom på, at selvom Venstre ikke i traditionel forstand har 106

107 issue-ejerskab på velfærdsområdet, er der forskning, som peger på, at vælgerne i højere grad end tidligere anser Venstre for et parti, der kan tage vare på velfærdsstaten, hvorfor det kan tænkes, at befolkningen i højere grad er blevet mere tryg ved at en venstreregering foretager velfærdsstramninger (Andersen, 2003). Et partis issue-ejerskab vurderes på baggrund af denne undersøgelse således til stadig at have betydning for, hvilke områder det er nemmest at stramme på, men samtidig vises det, at et bredt forlig kan være med til at kompensere for et manglende issue-ejerskab, hvorfor betydningen af et bredt forlig kommer til at fremstå som meget centralt, især for en Venstre-regerings mulighed for at indføre velfærdsreformer. I forlængelse heraf kunne det således være interessant i et andet studie nærmere at undersøge, hvorvidt det afgørende for at få gennemført en velfærdsreform er, at framingen foregår på elite-niveau, således at enighed på elite-plan er vigtigere for et positivt resultat end enighed mellem politikere og befolkning, og hvilke demokratiske implikationer dette kunne medføre. I lyset af Socialdemokratiet og det brede forligs betydning for den succesfulde framing og dermed for gennemførelsen af reformen, bliver det ligeledes interessant at overveje, hvad der kunne være sket i tilfældet af, at Socialdemokratiet havde valgt en anden vej og netop udnyttet sit issue-ejerskab imod Regeringen, som det teoretisk kunne forventes. I en sådan situation ville partiet være en politisk modstander, som med stor gennemslagskraft kunne argumentere for, at Regeringen ikke sætter Velfærdsreformen igennem af nødvendighed men på grund af mere ideologiske årsager. I princippet kunne dette scenarium muligvis være sket, hvis den anden fløj med Frank Jensen i spidsen havde vundet formandsvalget i Socialdemokratiet i april 2005, hvorfor Regeringen som udgangspunkt således ikke kan regne med Socialdemokratiet som medløber i sin framing-strategi. Hvis denne tanke følges til dørs, ville framingen af behovet for stramninger alt andet lige være mindre, da befolkningen i denne situation kunne se et reelt alternativ til stramning som løsning, og Venstre ville således ikke kunne skabe samme grad af troværdighed omkring et reformbehov. På baggrund af specialets undersøgelse ville det således have været vanskeligere at opnå en succesfuld framing, hvis Socialdemokratiet ikke var gået med. Samtidig viser undersøgelsen imidlertid, at det ikke nødvendigvis ville være umuligt, da Venstre og Velfærdskommissionen har haft en konsekvent framing over lang tid, hvilket taler for, at framingen kunne få effekt selv uden Socialdemokratiet. Det er således vanskeligt at afgøre, om framingen af behovet for stramninger kun lod sig gøre, ved at Socialdemokratiet gik med, men 107

108 der synes ikke at være tvivl om, at det har haft stor betydning, hvorved aktørerne bag framingen kan tillægges en betydelig rolle for en positiv framing-effekt. Nedsættelsen af Velfærdskommissionen synes ligeledes at spille en stor strategisk rolle for framingen af behovet for stramninger, da kommissionen både skaber en høj grad af troværdighed omkring behovet for velfærdsreformer, og derudover kan Regeringen med Anders Fogh i spidsen samtidig bedre kontrollere debatten og lægge låg på, når der er behov, og f.eks. udskyde debatten om velfærdsreformer til efter et folketingsvalg. Endvidere giver nedsættelsen af Velfærdskommissionen Anders Fogh en mere tilbagetrukket position i debatten, da han således kan lade Velfærdskommissionen selv tage diskussionerne om kritiske spørgsmål. Sidst men ikke mindst kommer Anders Fogh til at fremstå, som velfærdens beskytter, i sammenligning med Velfærdskommissionens mere drastiske forslag, hvorved det er vanskeligere at klandre ham for at være en modstander af velfærdsstaten på trods af, at han faktisk gennemfører stramninger. På baggrund af analysens resultater kommer de bagvedliggende aktørdynamikker med fokus på Socialdemokratiet, Venstre og Velfærdskommissionen således til at fremstå som helt centrale i forståelsen af, hvordan framingen af behovet for Velfærdsreformen bliver succesfuld, da framing-effekten på forskellig vis påvirkes af aktørerne og deres strategier. Helt centralt for at framingen får effekt, fremstår således for det første det brede forlig, som almindeligvis er mest sandsynligt under en socialdemokratisk ledet regering, da det både er med til at afpolitisere problemet og skabe stor troværdighed omkring reformbehovet. For det andet er det faktum, at problemstillingen trods højkonjunkturen bliver gjort til et samfundsøkonomisk problem, ligeledes helt centralt, da det kan være med til at skabe en form for krisebevidsthed, der, som fremhævet af Jørgen Goul Andersen, kan anses som en betingelse for, at vælgerne accepterer stramninger uden efterfølgende at straffe beslutningstagerne (Andersen, 2004). Ifølge specialets undersøgelse kan dette endda lade sig gøre, selvom de økonomiske problemer ikke umiddelbart er synlige for befolkningen. Dette speciales undersøgelse understøtter således argumentet om, at etablering af en krisebevidsthed har betydning for befolkningens accept af velfærdsstatsreformer, hvilket samtidig ligger sig i tråd med Cox s argument om, at det er vigtigt, at et frame bygger på bredt anerkendte sociale værdier (Cox, 2001). Denne del af specialets analyser har således vist, at policyprocessen op til gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006 er præget af en omfattende framing, som både får sin positive effekt pga. den 108

109 vedvarende og konsistente anvendelse, men også på grund af de aktører, som står bag. Aktørmæssigt spiller især Venstre og Socialdemokratiet en afgørende rolle, da disse partier er vigtige for opnåelsen af det brede forlig og for det store fokus på at skabe en opfattelse af, at noget må gøres, hvilket ses som helt centrale elementer for, at framingen bliver succesfuld i forbindelse med gennemførelsen af Velfærdsreformen. Endvidere viser analysens sidste del, at efterløn er det helt store emne i debatten, og at framet Brug for stramninger i ekstra høj grad dominerer debatten på dette område. Samtidig har behovet for stramninger ligeledes præget debatten omkring pension, hvorved undersøgelsen synes at vise en overensstemmelse mellem framingen og de områder, der rammes af store stramninger i Velfærdsreformen. Framingen synes derudover ligeledes at have påvirket befolkningens holdning i retningen af en større accept af en stigning i efterlønsalderen og behovet for velfærdsreformer generelt. Undersøgelsens udformning bevirker imidlertid, at der ikke kan påvises en direkte kausalsammenhæng mellem framingen og modstanden mod nedskærende reformer, hvorved det således ikke kan udelukkes, at andre variable ligeledes har haft indflydelse på modstanden og dermed muligheden for at gennemføre Velfærdsreformen. Analysen viser dog, at Regeringens vælgertilslutning ikke er faldet, hvorved vælgerne ikke har straffet Regeringen for at gennemføre Velfærdsreformen 2006, hvilket alt andet lige sandsynliggør, at framingen har påvirket holdningen og således mindsket modstanden mod nedskærende reformer. Der synes således at være overensstemmelse mellem framingen, befolkningens holdning og de indførte stramninger i forbindelse med Velfærdsreformen 2006, hvilket understøtter, at framingen kan forklare, hvordan det blev muligt for Regeringen at gennemføre Velfærdsreformen Framingen vurderes dermed til at have haft stor betydning for gennemførelsen af Velfærdsreformen 2006, hvor specielt anvendelsen af framet Brug for stramninger og aktørerne bag er faktorer, som har været medvirkende til, at framingen af behovet for stramninger blev en succes. Samlet set synes den påviste meget omfattende framing og aktørerne bag således at kunne forklare, hvordan det var muligt for Regeringen at gennemføre Velfærdsreformen 2006 uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. Dette speciale synes således at vise, at framing som strategi er et brugbart redskab til at skabe en form for forståelse for og accept af strammende velfærdsstatsreformer, hvilket gør det muligt for politikerne at gennemføre de potentielt farlige nedskærende velfærdsreformer uden efterfølgende at blive straffet af vælgerne. 109

110 7.1 Implikationer af specialets analyser Specialets resultater har en række implikationer for den teoretiske forståelse af, hvad der er vigtigt, når man studerer framing på makroniveau, og samtidig bidrager undersøgelsen ligeledes empirisk til et mindre udforsket område indenfor framing-litteraturen. Analyserne har derudover nogle mere generelle implikationer for forståelsen af velfærdsnedskæringer og udviklingen i dansk politik. Disse vil blive behandlet nærmere i det følgende. Velfærdsreformen 2006 er et godt eksempel på, at det er muligt at gennemføre en strammende velfærdsreform i Danmark trods dilemmaerne, som er forbundet herved. Dette lægger sig i tråd med Christian Albrekt Larsen og Jørgen Goul Andersens undersøgelse, hvor det konkluderes, at opfattelsen af det næsten umulige ved at gennemføre selv beskedne nedskæringer forekommer ganske misvisende i Danmark (Larsen og Andersen, 2004: 295). Det er dog helt centralt at påpege, at selv om det således har kunnet lade sig gøre at gennemføre Velfærdsreformen 2006, viser specialets undersøgelse imidlertid samtidigt, at det ikke er nogen nem og risikofri strategi at anvende framing i forbindelse med gennemførelsen af velfærdsreformer. Derfor kan der på baggrund af specialets analyser således ikke stilles spørgsmål ved grundantagelsen hos Pierson, som påpeger det politisk vanskelige ved at gennemføre strammende velfærdsreformer, hvorved det at gennemføre strammende velfærdsreformer stadig er en øvelse i blame avoidance. I forhold til implikationerne af denne antagelse adskiller specialets analyser sig imidlertid fra Piersons teori, hvilket vil fremgå af det følgende. I forhold til forskellige teoretiske forståelser af, hvad der har betydning for, hvordan strammende velfærdsreformer kan gennemføres, uden at politikerne bliver straffet, underbygger specialets analyser teorierne om, at politiske partier kan anvende mere proaktive strategier i forsøget på at præsentere og italesætte behovet for en nedskæringspolitik, og på den måde overtale vælgerne til at acceptere en velfærdsreform. Således lægger specialets resultater sig i forlængelse af de undersøgelser, som påpeger vigtigheden af at føre en aktiv strategi i forbindelse med gennemførelsen af kontroversielle velfærdsreformer (Cox, 2001; Green-Pedersen, 2002B; Slothuus, 2007). Specialets resultater implicerer således, at det ikke nødvendigvis er mest hensigtsmæssigt udelukkende at anvende de mere passive blame avoidance strategier i forbindelse med gennemførelsen af strammende velfærdsreformer i Danmark. På denne baggrund kan der argumenteres for, at Pierson i sin New Politics of the Welfare State underestimerer vigtigheden af politiske dynamikker i forhold til selve politikernes ageren og argumentation. Som det vil blive anført senere, kan nogle af disse mere passive blame avoidance 110

111 strategier imidlertid være et frugtbart supplement til den mere aktive framing i forbindelse med vedtagelsen af Velfærdsreformen Specialets analyser kan på denne måde bidrage til den mere generelle framing-litteratur, hvor resultaterne således underbygger teorien om, at framing kan anvendes til at gennemføre nedskærende velfærdsreformer, idet framing-perspektivet synes at kunne bidrage til en bedre forståelse af dynamikkerne bag velfærdsstatsreformer. Ved at anlægge et framing-perspektiv, bliver det således muligt bedre at kunne forklare, hvordan man fra politisk side faktisk kan gennemføre kontroversielle velfærdsreformer uden at blive straffet af vælgerne, hvilket gør framing-teorierne yderst relevante i studier af nutidens policy-processer, hvor nedskæringer er på dagsordenen i mange lande. Mere præcist kan specialets analyser særligt bidrage til den teoretiske forståelse af, hvad der har betydning for, at framing får effekt på makroniveau. For at opnå en succesfuld framing viser undersøgelsen for det første, at det både har betydning at anvende et frame relativt mange gange og over lang tid, da en sådan anvendelse skaber en vigtig konsistens, som synes at være grundlæggende for at opnå en framing-effekt, idet en ændring af befolkningens holdning tager tid. For det andet viser analysen, at aktørerne bag de forskellige frames ligeledes har stor betydning for framing-effekten, hvor det i forbindelse med velfærdsnedskæringer synes at have betydning, at der er et stort antal forskellige aktører bag et frame, og specielt er det i Danmark vigtigt, at Socialdemokratiet er med, da partiet har issueejerskab på velfærd. På baggrund af dette speciales analyse og resultater fremstår det således som frugtbart, i forbindelse med yderligere teoretiske undersøgelser af framing på makroniveau, både at inddrage anvendelsen af et frame men også at inddrage aktørerne bag framingen, da afsenderne ligeledes synes at have betydning for en effektfuld framing. Specialets konklusioner kan således nuancere de studier, som udelukkende fokuserer på anvendelsen af et frame i forbindelse med framing på makroniveau. Herved synes den tidligere anførte kritik af Baumgartner, Boef og Boydstuns undersøgelses meget lille fokus på aktørernes betydning for framingeffekten, således berettiget, da f.eks. eksperterne samt de politiske aktører ud fra dette speciales undersøgelse kunne forventes ligeledes at have betydning for udviklingen i holdningen til dødsstraf i USA. Således bekræfter specialets analyser de teoretikere, som påpeger vigtigheden af aktørernes betydning både overordnet set i en policy-proces (Larsen og Andersen, 2004) og mere specifikt i forbindelse med framingen af behovet for velfærdsreformer (Green-Pedersen, 2000). 111

112 Det er dog vigtigt at påpege, at specialets model ikke nødvendigvis indeholder en fuldt udtømmende undersøgelse af faktorer, som kan tænkes at påvirke framing-effekten på makroniveau, hvorved det ikke kan udelukkes, at andre faktorer ligeledes kan have indflydelse her på. Samtidig er der taget udgangspunkt i en bestemt case i form af Velfærdsreformen 2006, hvorfor der ligeledes skal gøres opmærksomt på, at det kan være vanskeligere at generalisere fuldt ud til gennemførelsen af andre velfærdsreformer på baggrund af specialets analyser, da det kan tænkes, at andre velfærdsreformer har særlige karakteristika, som kan have indflydelse på, hvordan framing kan få effekt i deres tilfælde. På baggrund af specialets analyser synes det således at blive interessant i forbindelse med videre forskning at undersøge, om der er yderligere faktorer, som ligeledes har stor betydning for framing-effekten på makroniveau og på hvilken måde. Endelig kan specialets systematiske undersøgelse af, hvad der har betydning for framing på makroniveau, bidrage empirisk til et relativt forsømt område indenfor framing-litteraturen, da der kun er lavet ganske få systematiske studier af framing på makroniveau. Dette forskningsdesign har været velegnet til at undersøge specialets problemstilling, da det giver mulighed for helt systematisk at undersøge debatten, hvorved både undersøgelsens validitet og reliabilitet øges. Således er det systematiske forskningsdesign med til at sikre, at vi måler, det vi ønsker at måle, og at systematiske fejl mindskes, hvorved troværdigheden bag analysens resultater øges. At specialets analyser således viser, at framing som strategi synes at have spillet en vigtig rolle i forhold til gennemførelse af Velfærdsreformen 2006, er imidlertid ikke ensbetydende med, at andre forklaringer ikke kan supplere framing-tilgangen og ligeledes kan være med til at forklare, hvordan det lod sig gøre at få gennemført Velfærdsreformen, uden at politikerne efterfølgende blev straffet. I det følgende vil et par af sådanne alternative forklaringer blive belyst. Piersons mere overordnede blame avoidance strategier især omkring sløring synes således at kunne bidrage til forklaringen på, hvordan Velfærdsreformen 2006 kunne gennemføres. Således kan selve reformens udformning i form af en pakkeløsning være et strategisk valg, da en stor pakke af reformer fremstår mere uoverskuelig, hvorved det kan forventes, at befolkningen i mindre grad kan gennemskue selve indholdet og dermed konsekvenserne af reformen. På denne måde kan der argumenteres for, at selve reformens udseende kan være med til at sløre konsekvenserne af indholdet og dermed være med til at 112

113 mindske modstanden mod reformen. Denne form for sløring synes ligeledes forstærket af, at Velfærdsreformen får en lang indkøringsfase, hvor folk, der f.eks. rammes på den stigende efterløns- og pensionsalder, er relativt unge og dermed mere ligeglade med en stigning i f.eks. pensionsalder på det tidspunkt, hvor Velfærdsreformen gennemføres. Ved både at indføre stramningerne trinvis over lang tid og samtidig ramme flere forskellige befolkningsgrupper frem for en enkel gruppe, kan der således argumenteres for, at reformens indhold bliver vanskeligere at gennemskue, hvilket kan være med til at mindske modstanden mod gennemførelsen af reformen. I forhold til at se på velfærdsstatens udvikling i et bredere perspektiv viser specialets undersøgelse en tendens til, at den samfundsøkonomiske ansvarlighed i høj grad præger den politiske debat. Således bliver omdrejningspunktet i debatten omkring Velfærdsreformen det økonomisk nødvendige i at stramme pga. en demografisk udvikling i retningen af et større antal ældre og mangel på arbejdskraft. Trods Venstre og Socialdemokratiets vidt forskellige ideologiske udgangspunkter bindes de dermed sammen i processen op til velfærdsforliget, i og med at begge parter ønsker at udvise samfundsøkonomisk ansvarlighed. Et centralt karakteristikum af processen omkring Velfærdsreformen er således, at både Regeringen og oppositionen legitimerer behovet for en velfærdsreform ved at henvise til nødvendigheden af at tage samfundsøkonomiske hensyn. En mulig konsekvens heraf bliver, at samfundsøkonomiske rationaler tillægges større betydning af de politiske beslutningstagere end andre meninger og argumenter, hvilket bevirker, at debatten automatisk bliver mindre bred i og med, at alternative løsningsforslag får vanskeligt ved at slå igennem. Denne betoning af at udvise samfundsøkonomisk ansvarlighed er ikke kun karakteristisk for processen op til Velfærdsreformen 2006, men er derimod et generelt karakteristikum i meget lovgivningsarbejde i nutidens Danmark og var bl.a. rationalet bag Efterlønsreformen, ændringerne af kvote-2 optaget og tilslutningen til ØMU en (Ræbild og Kristiansen, 2001: 109f). Man kan på denne baggrund argumentere for, at det kan være et problem, at det kun er de økonomiske rationaler, som er omdrejningspunktet, når der diskuteres i offentligheden, da den udtalte enighed om den økonomiske nødvendighed tilsyneladende mindsker muligheden for at føre en politik, som ikke er styret af samfundsøkonomiske rationaler. Dette bevirker meget naturligt, at vælgernes reelle valgmuligheder også begrænses, da det kan være vanskeligt at finde en opposition, som anskuer problemstillinger fra en anden synsvinkel, hvilket kan anskues som et demokratisk problem. 113

114 Dette demokratiske problem synes yderligere at være forstærket i debatten op til Velfærdsreformen 2006, idet specialets undersøgelse ligeledes viser, at de økonomiske eksperter spiller en stor rolle for hvilken politik, der kommer på dagsordenen. Venstre nedsætter således Velfærdskommissionen, som primært kommer til at består af økonomer, og målet for denne ekspertgruppe bliver at opstille forskellige løsningsforslag i forhold til de fremtidige demografiske ændringer. Ved at lade økonomer opstille løsningsforslagene, bliver disse automatisk mere ensidede, da økonomerne ikke inddrager vigtige politiske fordelingsspørgsmål, hvorved centrale fordelingsmæssige spørgsmål udelades i det grundlag, som Velfærdsreformen kommer til at bygge på. Økonomerne i Velfærdskommissionen kommer således til at spille en stor rolle for de løsningsforslag, som politikerne efterfølgende tager udgangspunkt i, mens alternative løsningsmuligheder i mindre grad inddrages, hvilket kan være med til at skabe et demokratisk problem i forhold til, hvordan velfærdsstaten bør indrettes. Afslutningsvis kunne det på baggrund heraf således være interessant i forbindelse med fremtidige studier omkring velfærdsstatens udvikling nærmere at undersøge, om økonomiske eksperters relative store indflydelse er en generel tendens i dansk politik og eventuelle demokratiske problemer ved dette. 114

115 Appendiks A: Kodnings-liste Id: Artiklerne fra de to aviser har hver for sig fået et nummer i kronologisk rækkefølge begyndende med den ældste artikel, således at det er muligt at genfinde artiklen om nødvendigt. Avis: Efterfølgende er kodet om artiklen er fra Politiken eller Jyllandsposten. 1 = Politiken 0 = Jyllandsposten Relevans: De irrelevante artikler sorteres fra, hvis de f.eks. handler om sygehusvæsenet eller hjemmehjælp. 1 = Relevant 0 = Irrelevant Dato: Vi koder datoen bagfra for at vi kan ordne artiklerne i kronologisk rækkefølge (se eksempel nedenfor). Argumenter: Artiklens hovedargumenter kodes ud fra følgende inddeling: 1. Imod stramninger som allerede er indført i: Overførselsindkomster Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 2. For stramninger som allerede er indført i: Overførselsindkomster Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 3. Velfærdssamfundet er grundlæggende fornuftigt. Vi har ikke brug for ændringer i: Overførselsindkomster Efterløn Pension Aktivering 115

116 Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 3.1 Vi har råd til at beholde velfærdssystemet, som det er. Vi har råd til at beholde: Overførselsindkomster Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 3.2 Problemerne er overdrevne, vi kan beholde velfærdssystemet som det er. 3.3 Velfærdssamfundet er grundlæggende fornuftigt. (Vi har ikke brug for ændringer) så vi har ikke brug for stramninger i: Overførselsindkomster Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 3.4 Problemerne er overdrevne, men vi har et problem. 4. Vi har brug for ændringer af velfærdssamfundet. Overførselsindkomster Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 4.1 Vi har brug for investeringer i velfærdssamfundet i: Uddannelse Forskning 4.2 Vi har brug for ændringer af velfærdssamfundet, men ikke i form af investeringer i: Uddannelse Forskning 116

117 4.3 Vi har brug for stramninger i velfærdssamfundet i: Overførselsindkomst Efterløn Afskaf Senere tilbagetrækningsalder Afskaf, men hjælpe de svageste på anden vis Længere tids medlemskab af A-kasse Pension Senere tilbagetrækningsalder Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 4.4 Vi har brug for ændringer af velfærdssamfundet, men ikke i form af stramninger i: Overførselsindkomst Efterløn Afskaf ikke Ikke senere tilbagetrækningsalder Ikke længere tids medlemskab af A-kasse Pension Ikke senere tilbagetrækningsalder Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 4.5 Da de demografiske ændringer forårsager mangel på arbejdskraft og dermed et økonomisk pres på velfærdsstaten, har vi brug for ændringer i: Overførselsindkomster Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 4.6 Da de demografiske ændringer forårsager mangel på arbejdskraft og dermed et økonomisk pres på velfærdsstaten har vi brug for investeringer i: Uddannelse Forskning 4.7 Da de demografiske ændringer forårsager mangel på arbejdskraft og dermed et økonomisk pres på velfærdsstaten har vi brug for ændringer af velfærdssamfundet, men vi har ikke brug for investeringer i: Uddannelse Forskning 117

118 4.8 Da de demografiske ændringer forårsager mangel på arbejdskraft og dermed et økonomisk pres på velfærdsstaten, har vi brug for stramninger i: Overførselsindkomst Efterløn Afskaf Senere tilbagetrækningsalder Afskaf, men hjælpe de svageste på anden vis Længere tids medlemskab i A-kasse Pension Senere tilbagetrækningsalder Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 4.9 Da de demografiske ændringer forårsager mangel på arbejdskraft og dermed et økonomisk pres på velfærdsstaten, har vi brug for ændringer af velfærdssamfundet, men vi har ikke brug for stramninger i: Overførselsindkomst Efterløn Afskaf ikke Ikke senere tilbagetrækningsalder Ikke længere tids medlemskab i A-kasse Pension Ikke senere tilbagetrækningsalder Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 4.10 Vi har brug for ændringer af velfærdssamfundet pga. mangel på arbejdskraft, så vi har brug for øget integration, dvs. flere af de indvandrere som er her skal i arbejde Vi har brug for ændringer af velfærdssamfundet pga. mangel på arbejdskraft, vi har brug for flere indvandrere til Danmark for at arbejde Vi har brug for ændringer af velfærdssamfundet pga. mangel på arbejdskraft, vi har både brug for flere indvandrere til Danmark for at arbejde, og flere af de indvandrere, som er her, skal i arbejde Vi har brug for ændringer af velfærdssamfundet pga. mangel på arbejdskraft, men vi har ikke brug for flere indvandrere til Danmark for at arbejde. 118

119 4.14 Vi må ændre velfærdssystemet så det i større omfang er de svageste der får økonomisk hjælp i forhold til: Overførselsindkomst Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 4.15 Vi må ændre velfærdssystemet pga. de demografiske ændringer, så det i større omfang er de svageste der får økonomisk hjælp i forhold til: Overførselsindkomst Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 4.16 Vi har brug for ændringer, men vi skal ikke ændre velfærdssystemet så det i større omfang er de svageste der får økonomisk hjælp i forhold til: Overførselsindkomst Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 4.17 Hvis velfærdsstaten skal overleve det økonomiske pres, så må vi sende udlændinge hjem 4.18 Pga. demografiske ændringer og dermed mangel på arbejdskraft har vi brug for lempelser i: Overførselsindkomst Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 119

120 5. Det er uretfærdigt at stramme i: Overførselsindkomst Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 5.1 Borgerne har fortjent deres ydelse, så det er uretfærdigt at stramme i: Overførselsindkomst Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 5.2 Da det vil ramme de svage kan vi ikke stramme i: Overførselsindkomst Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 6. Det er retfærdigt at stramme i: Overførselsindkomst Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 6.1 For mange udnytter systemet og har dermed ikke fortjent støtte, så det er retfærdigt at stramme i: Overførselsindkomst Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse 120

121 7. Andre argumenter. 7.1 Vi har brug for debat om velfærd Vi har brug for en velfærdskommission til at skabe debat om velfærd 7.2 Vi har brug for en velfærdskommission til at finde løsninger på det økonomiske pres velfærdsstaten kommer under Pga. den demografiske udvikling, der forårsager mangel på arbejdskraft 7.3 Vi har ikke brug for en velfærdskommission Vi har ikke brug for en velfærdskommission, men politisk handling i stedet 7.4 Hvis vi skal ændre på velfærdssystemet, skal der være et bredt forlig 7.5 Vi har brug for en reform 7.6 Vi har ikke brug for en reform 7.7 Der kan stilles spørgsmålstegn ved grundlaget for Velfærdskommissionens beregninger 7.8 Afvent Velfærdskommissionens forslag 8. Faktuelle oplysninger Afsendere: 1. Venstre 2. Anders Fogh Rasmussen 3. Konservative 4. Velfærdskommissionen 5. Socialdemokratiet 6. Mogens Lykketoft 7. Helle Thorning-Schmidt 8. Dansk Folkeparti 9. Radikale Venstre 10. SF 11. Enhedslisten 12. Den alternative velfærdskommission 13. Fagforenings repræsentanter og repræsentanter for faggrupper (LO, 3F, AE, FOA) 14. Repræsentanter for det private erhvervsliv (DI, DA) 15. Repræsentanter for ældreforeninger (ældresagen) 16. Repræsentanter for unge (DUF, DGS, LO-ungdom) 17. Individuelle forskere 17.1 Økonomer 18. Individuelle borgere, som ikke hører under ovenstående 19. Journalister 20. Andre (Ritzau, Dansk Statistik) 21. Ingen afsender 22. Andre autoriteter (OECD) 23. Repræsentanter for ledige (LA, Landsforeningen for arbejdsledige) 24. Repræsentanter for kommuner, regioner og amter, f.eks. KL (AF) 25. Poul Nyrup Rasmussen 121

122 Et tænkt eksempel på kodningsskemaet i Excel. Id Avis Relevans Dato Afsender Argument Overførselsindkomst Efterløn Pension Aktivering Dagpenge Kontanthjælp Uddannelse Uddannelse 1 Forskning 0 Afskaf efterløn 1 Udskyd 0 efterlønsalder Afskaf, men lav 0 anden ordning Længere tid i 0 fagforening Udskyd pensionsalder 1 122

123 Litteraturliste Agresti, Alan og Barbara Finlay (1999). Statistical Methods for the Social Sciences, Third Edition, New Jersey: Prentice Hall. Andersen, Jørgen Goul (2002). Velfærd uden skatter. Det danske velfærdsmirakel i 1990 erne, Politica, vol. 34, no. 1, pp Andersen, Jørgen Goul (2003). Partiernes image: De borgerlige bedst til at sikre velfærden, pp , i Jørgen Goul Andersen og Ole Borre (eds), Politisk forandring værdipolitik og nye skillelinier ved folketingsvalget 2001, Århus: Systime A/S. Andersen, Jørgen Goul (2004). Danskernes opbakning om velfærdsstaten urokkelig, påvirkelig eller skrøbelig, pp , i Jørgen Henrik Petersen og Klaus Petersen (eds.), 13 udfordringer til den danske velfærdsstat, Odense: Syddansk Universitetsforlag. Baumgartner, Frank R., Suzanna De Boef og Amber E. Boydstun (forthcoming 2008). The Decline of the Death Penalty and the Discovery of Innocence, Cambridge: Cambridge University Press, Final submission for copy editing April 23, 2007 Blom-Hansen, Jens og Carsten Daugbjerg, (1999), Magtens organisering stat og interesseorganisationer i Danmark, Systime A/S. Cappella, Joseph N. og Kathleen Hall Jamieson (1997). Spiral of Cynicism: The Press and the Public Good, New York: Oxford University Press. Chong, Dennis og James N. Druckman Framing Theory (2007), Annual Review of Political Science, vol. 10, juni 2007, pp Cox, Robert Henry (2001). The Social Construction of an Imperative. Why Welfare Reform Happened in Denmark and the Netherlands but Not I Germany, World Politics, vol. 53, no. 3, pp Cox, Robert Henry (2004). The Path-dependency of an Idea: Why Scandinavian Welfare States Remain Distinct, Social Policy and Administration, vol. 38, no. 2, pp Entman, Robert M. (1993). Framing: Toward Clarification of a Fractured Paradigm, Journal of Communication, vol. 43, no. 9, pp Esping-Andersen, Gøsta (1985). Government Responces to Budget Scarcity: Denmark, Policy Studies Journal, vol. 13, no.3, pp Gamson, William A. og Andre Modigliani (1989). Media Discourse and Public Opinion on Nuclear Power: A Constructionist Approach, American Journal of Sociology, vol. 95, no. 1, pp Green-Pedersen, Christoffer (2000). How Politics Still Matters, Ph.D.-dissertation, Aarhus Universitet, Institut for Statskundskab. 123

124 Green-Pedersen, Christoffer (2002a). Den danske velfærdsstat fra afgrundens rand til efterlønsreform, Politica, vol. 34, no. 1, pp Green-Pedersen Christoffer (2002b). The Politics of Justification, Amsterdam University Press Green-Pedersen, Christoffer (2004). Reformer af velfærdsstaten politisk kontroversielle, men dog politisk mulige, pp , i Jørgen Henrik Petersen og Klaus Petersen (eds.), 13 udfordringer til den danske velfærdsstat, Odense: Syddansk Universitetsforlag. Hellevik, Ottar (2002). Forskningsmetode i sosiologi og statsvitenskap, Oslo: Universitetsforlaget Oslo. Larsen, Christian Albrekt og Andersen, Jørgen Goul (2004). Magten på borgen, Århus universitetsforlag. Lund, Anker Brink (2002). Den redigerende magt Nyhedsinstitutionens politiske indflydelse, Århus: Aarhus Universitetsforlag. Nannestad, Peter og Martin Paldam (1994). The VP-function: A Survey of the Literature on Vote and Popularity Functions after 25 years, Public Choice, vol. 79, no. 1-2, pp Nannested, Peter (1999). Solidaritetnes pris, Århus: Aarhus Universitetsforlag. Petersen, Jørgen Henrik og Klaus Petersen (2005). 13 reformer af den danske velfærdsstat, Odense: syddansk universitetsforlag. Pierson, Paul (1994). Dismantling the Welfare State. Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment, Cambridge: Cambridge University Press. Pierson, Paul (1996). The New Politics of the Welfare State, World Politics, vol. 48, no. 2, pp Ross, Fiona (2000). Beyond Left and Rigth: The New Partisan Politics of Welfare, Governance, vol. 13, no. 2, pp Ræbild, Jesper og Holger Spangsberg Kristiansen (2001). Efterlønsreformen bag facaden, forlaget Columbus. Scheufele, Dietram A. (1999). Framing as a Theory of Media Effects, Journal of Communication, vol. 49, no. 1, pp Slothuus, Rune (2003). Partier med omtanke: socialdemokratiet og Venstres vælgerstrategier, Politica, vol. 35, no. 1, pp Slothuus, Rune (2007). Framing Deservingness to Win Support for Welfare State Retrenchment, Scandinavian Political Studies, vol.30, no. 3, pp

125 Sniderman, Paul M. og Sean M. Theriault (2004). The Structure of Political Argument and the Logic of Issue Framing, pp i Willem E. Saris og Paul M. Sniderman (eds.), Studies in Public Opinion: Sttitudes, Nonattitudes, Measurement Error, and Change, Princeton, NJ: Princeton University Press. Strøm, Kaare (1990). A Behavioral Theory of Competetive Political Parties, American Journal of Political Science, vol. 4, no. 2, pp Togeby, Lise, Jørgen Goul Andersen, Peter Munk Christiansen, Torben Beck Jørgensen og Signild Vallgårda (2003). Magt og demokrati i Danmark. Hovedresultater fra Magtudredningen, Århus: Aarhus Universitetsforlag. de Vreese, Claes H. og Holli A. Semetko (2004). News matters: Influences on the vote in the Danish 2000 euro referendum campaign, European Journal of Political Research, Vol. 43, pp Avisartikler: Aktuelt, , side 11, Efterlønnen er sikret. Børsen, , 1. sektion, side 18, Høj vækst truer arbejdsmarkedet. Børsen, , 1. sektion, side 12, Ældreboom på landet og små øer. Børsen, , 1. sektion, side 14, Lav ledighed udløser massive reformkrav. Børsen, , 1. sektion, side 20, Gælden høvles af. Berlinske Tidende, , 1. sektion, side 2, Nyrup afviser at skære i velfærden. Berlinske Tidende, , 3. sektion, side 15, Bomstærk kommission. Berlinske Tidende, , 1. sektion, side 5, Kandidaten. Berlinske Tidende, , 1. sektion, side 4, Vi skal gå efter indflydelsen. Information, , side 4-5, Status: Over på gaden over hele landet. Information, , side 2-3, Øget skepsis mod velfærdsreform. Jyllands-Posten, , 1. sektion, side 10, En robust efterlønsordning. Jyllands-Posten, , 1. sektion, side 1, Samlet krav om velfærdskommission. Jyllands-Posten, , 1. sektion, side 4, Politikere afviser velfærdskommission. Jyllands-Posten, , 1. sektion, side 4, Kommission: Velfærdskommission bør skabe folkelig debat. Jyllands-Posten, , 1. sektion, side 10, Ingen vej udenom. Jyllands-Posten, , 1. sektion, side 1, Formandsvalg: Thorning: Slut med betontænkning. Jyllands-Posten, , 1. sektion, side 1, Velfærdsreform: Fogh: Folk skal blive længere i arbejde. Jyllands-Posten, , 1. sektion, side 5, Meningsmåling: Stor forskel på støtte til velfærdsreformen. 125

126 Politiken, , 1. sektion, side 3, Bendtsens reformplan vækker forundring. Politiken, , 1. sektion, side 15, Velfærdskommission: Hård kritik af velfærdsrapport. Politiken, , 3. sektion, side 8, Levende ord: Den forbudte debat. Politiken, , 1. sektion, side 2, Folketingsvalg: Jeg kan samle partiet og stoppe fløjkrigen. Politiken, , 1. sektion, side 3, Velfærd: Fogh vil bruge og smide væk. Politiken, , 1. sektion, side 4, Ny S-formand til eksamen. Politiken, , 1. sektion, side 1, Velfærdsreform: Nyhedsanalyse: Det nødvendige forlig, som alle ville være med til. Politiske dokumenter og andre udgivelser: Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden, mellem Regeringen (Venstre og Det Konservative Folkeparti), Socialdemokraterne, Det Radikale Venstre og Dansk Folkeparti og Aftale om fremtidig indvandring, mellem Regeringen og Dansk Folkeparti, 20. juni (Velfærdsreformen 2006) Epinion A/S for Danmarks Radio, (21. november 2005), DR - Velfærdsforløb. Statsministeriet. (1998a). Godt på vej Danmark i det 21. århundrede. Regeringsgrundlag marts Statsministeriet. (1998b). Åbningsredegørelse i Folketinget tirsdag den 6. oktober. Statsministeriet. (2003). Statsminister Anders Fogh Rasmussens tale ved Folketingets åbning tirsdag den 7. oktober TNS Gallup, (december 2005a), Efterløn og alderdom, Ugens Gallup nr. 25. TNS Gallup, (juli 2006), Velfærdsforlig, Ugens Gallup nr. 18. Internetsider: DA: Danmarks Statistik DI: LO: TNS Gallup, politisk indeks 126

127 Velfærdskommissionens rapporter kan findes på denne hjemmeside: Ældresagen: 127

128 English Abstract How was it made possible to pass the Welfare Reform 2006? A systematic study of framing and its role in the passage of The Welfare Reform 2006, and which factors that have influenced the framing-effect. Retrenchment of the Danish welfare state has been the subject of significant political debate for several decades, not surprisingly in light of the periodic challenges posed by oil crises, globalization and demographic changes. Welfare reforms have therefore been an important part of the Danish political debate for the last 20 years, but despite the strains placed on the welfare system as a consequence of these and other challenges, actual reform has been difficult to implement. As the theoretical literature on welfare state reform reveals, making welfare reforms is a highly political and controversial issue because of the electoral risks involved. Significantly, the political scientist Paul Pierson has argued that passing welfare state reforms becomes an exercise in blame avoidance. The primary aim of this thesis is to illustrate how welfare state reforms can be passed in the Danish context. The analysis focuses on the concept of framing, that is the alternative ways politicians and other actors present and interpret certain political issues, and specifically, which factors that have influenced the framing-effect at the system level in the passing of The Welfare Reform 2006 by a right wing government. To assess these questions, a systematic analysis was conducted on the welfare reform debate as covered in two major national newspapers. The results of this analysis show that the debate over the 2006 welfare reform was characterized by a very significant framing about the need for retrenchment due to future (potential) economic pressure caused by demographic changes. More precisely, the analysis shows that two general factors influenced the framing-effect: namely, the use of the frame itself and the actors behind the frames. On the one hand, the frame about the need for retrenchment were used a significant number of times compared to other frames throughout the entire period of debate, beginning in mid-1999 and until the passing of the reforms in On the other hand, the analysis shows that a large and diverse group of political actors supported the retrenchment frame, including the historically-important and popular Social Democratic party, which claims issue-ownership on welfare politics in Denmark, and is most closely identified with the welfare system in the minds of the Danish people. Overall, these factors combined to produce a framing-effect strong enough to overwhelm resistance to retrenchment, and which ultimately enabled the Government to pass The Welfare Reform 2006 without suffering punishment from the voters. This study ends by reviewing the implications of these results for the theoretical understanding of framing in a broader perspective, together with the implications for an understanding of Danish politics more generally. 128