R E F O R M A F A F FA L D S S E K T O R E N

Transkript

1 REFORM AF AFFALDSSEKTOREN -kommunernes opgaver og udfordringer op til og efter 1. januar 2009

2 INDHOLD Side Forord Politisk beslutningsoversigt Kommunen og borgerne Kommunen og erhvervene Kommunen og de kommunale forbrændnings- og deponeringanlæg Nye regnskabskrav til kommunerne Jura i forbindelse med oprettelse af selskaber God kommunal ledelse af selskaber Program Udgivet af: KL, Kontoret for Teknik og Miljø Tlf.: :: Design: Tryk: Viby Tryk, Århus Publikationen er trykt på miljøgodkendt papir. Udgivet oktober Omstrukturering af vand- og affaldssektoren Vi kan tilbyde rådgivning inden for vand- og affaldssektoren, som omfatter: :: De økonomiske og regnskabsmæssige overvejelser en kommune skal gøre sig, inden den omstrukturerer sine forsyninger for både kommunen og selskabet :: Assistance i forbindelse med etablering af selskaber, fx værdiansættelse af aktiver og forpligtelser, økonomisystem, åbningsbalance, kontoplan, kontrakter :: De selskabsjuridiske og personalejuridiske overvejelser en kommune skal gøre sig, inden den omstrukturerer sine forsyninger :: Den nye prisloftsregulering på vandområdet og dens betydning for den enkelte kommune Ring nærmere og få et uforpligtende tilbud: Maria Cathrine Nielsen Tlf :: mcn@kl.dk Anders Christiansen Tlf :: ach@kl.dk Erling Rørdam Tlf :: ehr@kl.dk Christina Føns Tlf :: cef@kl.dk Flemming Heilberg Tlf :: flh@kl.dk Advokatfirma DLA Nordic A/S Mogens Moe mogens.moe@dlanordic.dk Tlf :: Omstillingen til benchmarking på vandområdet og dens betydning for den enkelte kommune :: Proceskonsulentydelse til understøttelse af den forestående politiske proces Statsautoriseret revisionsaktieselskab Lynge Skovgaard lskovgaard@deloitte.dk Tlf

3 FORORD I juni måned 2007 blev der indgået en bred politisk aftale om fremtidens affaldssektor. Med reformen skal det være nemt og billigt for borgere og virksomheder at komme af med deres affald. Kommunernes fokus de kommende år skal rettes mod de store udfordringer, der er med at adskille myndighed og drift, at udføre et effektivt affaldstilsyn og at udarbejde ejerskabsstrategier for de kommunale selskaber. Kommunerne har i dag ansvaret for alt affald fra både borgere og virksomheder. Med affaldsreformen får kommunerne og de fælleskommunale selskaber ændrede rammevilkår. Samtidig lægger ændringer i EUreglerne op til en liberalisering af forbrændingsområdet - om få år kan erhvervsaffald til energiudnyttelse eksporteres og importeres frit, mens affald fra borgere fortsat skal kunne holdes inden for landets grænser. Lige nu er vi i en proces, hvor de dele af det nye affaldssystem, som omhandler genanvendeligt erhvervsaffald, forbrændings- og deponeringsanlæg og åbning af genbrugspladser for erhverv, skal fungere fra 1. januar Der er endnu en masse væsentlige spørgsmål, som er uafklarede, men som forhåbentlig hurtigt finder sine svar. KL sætter med denne pjece om affaldsreformen og en tilsvarende pjece på vandområdet fokus på de kommunale udfordringer for forsyningsområderne affald og vand. Midt i denne spændende tid afholder KL den 12. og 13. november 2007 i Kolding konference om reformerne. Her vil der være mulighed for at fordybe sig i de emner, der slås an i denne pjece og i pjecen om vand. Tilmelding til konferencen sker på Det er muligt at deltage i konferencen begge dage eller kun den ene dag. Vel mødt Erik Fabrin Peter Gorm Hansen 3

4 POLITISK BESLUTNINGSOVERSIGT Oversigten angiver det tidsrum, hvori kommunen skal have truffet beslutning om de forhold, som vedrører borgere og erhverv. Marts 2008 September januar 2009 Fremsættelse af lovforslag Miljøministeren offentliggør udkast til ny affaldsbekendtgørelse De nye regler træder i kraft Kommunen skal i tidsrummet mellem september 2008 til 1. januar 2009: :: vedtage ét nyt regulativ for borgere :: vedtage ét nyt regulativ for erhverv :: organisere genbrugspladserne så de er åbne for erhverv :: vedtage nye gebyrer for borgere og erhverv ud fra landsdækkende principper. :: have vedtaget en ny 4 årig affaldsplan Der er igangsat en proces, der skal afklare, om kommunen senest 1. januar 2009 skal have vedtaget en ny affaldsplan, samt hvornår kommunen kan bruge det statslige system til de nye affaldsregulativer. 4

5 KOMMUNEN OG BORGERNE Kommunerne har forsat ansvaret for borgernes affald Kommunerne kan billigst og mest effektivt sikre, at affald fra borgerne bliver indsamlet og behandlet miljømæssigt korrekt. Derfor skal kommunen også efter 2009 lave de nødvendige ordninger til borgerne, sådan at de kan komme af med deres affald, og kommunen skal sørge for, at affaldet bliver behandlet miljømæssigt korrekt. :: Kommunen er ansvarlig for, at borgerne altid kan komme af med al deres affald og få behandlet det miljømæssigt korrekt. Kommunen kan enten selv behandle affaldet eller få andre til at gøre det :: Kommunen skal fastsætte regler i ét samlet regulativ, der regulerer alt affald fra borgerne, fra det bliver til affald til det genanvendes, forbrændes eller deponeres :: Kommunen skal fastsætte affaldsgebyrer ud fra nye landsdækkende principper :: Kommunen skal indsamle dagrenovation :: Kommunen skal lave ordninger for genanvendeligt affald som fx pap, papir, emballageaffald af plast, glas og metal. Det kan fx være på genbrugspladser, ved at opstille kuber eller ved at afhente affaldet direkte hos borgerne :: Kommunen skal lave ordninger for farligt affald som fx elskrot, batterier og brugte rester af kemikalier og maling. Det kan fx være på genbrugspladsen, eller det kan indsamles via dagrenovationen :: Kommunen skal vedtage en 4 årig affaldsplan, der giver borgerne information om kommuners prioriteringer og tiltag på affaldsområdet For kommunen består udfordringen i både økonomisk og miljømæssigt at være med til at optimere de nuværende og fremtidige behandlingsformer af affaldet 5

6 KOMMUNEN OG ERHVERVENE Kommunerne har efter 1. januar 2009 ikke ansvaret for det genanvendelige erhvervsaffald Kommunerne har efter 1. januar 2009 ikke ansvaret for det genanvendelige farlige erhvervsaffald Virksomheder skal kunne komme af med affald svarende til en husholdnings affald på kommunens genbrugspladser Reformen styrker markedet. Virksomheder med genanvendeligt erhvervsaffald kan frit vælge mellem godkendte anlæg. Når affaldsproducenten afleverer sit affald til en godkendt indsamler, overdrager han også ansvaret for affaldet til indsamleren. Til gengæld skal indsamlerne og genanvendelsesanlæggene registreres i nationale registre. For at sikre virksomheder med mindre mængder affald smidige og gode løsninger, skal kommunen åbne deres genbrugspladser for erhverv. Med reformen får staten sammen med de private aktører en stor udfordring med at sikre den nødvendige behandlingskapacitet, og at de nationale miljømål for indsamling og behandling nås. :: Kommunen skal klassificere affald som genanvendeligt, forbrændingsegnet eller deponeringsegnet :: Kommunen skal stille de kommunale genbrugspladser til rådighed for erhverv med mindre mængder af affald :: Kommunen skal fastsætte gebyrer for de erhverv, der kan benytte genbrugspladserne ud fra nye landsdækkende principper :: Kommunen skal indsamle og behandle dagrenovationsligende affald fra erhverv :: Kommunen skal føre tilsyn med de regler, der i erhvervsaffaldsregulativet regulerer virksomhederne. Det er uafklaret, hvilke opgaver et affaldstilsyn omfatter, fx om et affaldstilsyn kan omfatte vejledning om affald For kommunen består udfordringen i at kunne føre et effektivt affaldstilsyn med virksomhederne, når de ikke længere har den løbende dialog med virksomhederne om deres affald. 6

7 KOMMUNEN OG DE KOMMUNALE FORBRÆNDINGS- OG DEPONERINGSANLÆG Der bliver ingen krav om selskabsudskillelse af forbrændings- eller deponeringsaktiviteten Kommunen skal overveje en ejerskabsstrategi for deres kommunale forbrændingsselskaber i lyset af de kommende års forventede ændringer af affaldsdirektivet Kommunen skal allerede nu begynde at overveje en ejerskabsstrategi for deres kommunale deponeringsselskaber i lyset af de kommende års kapacitetsbehov Sideløbende med den danske affaldsreform har der i EU været arbejdet kraftigt på at få ændret affaldsdirektivet og transportforordningen. Transportforordningen medfører, at affald til nyttiggørelse skal kunne flyde frit over landegrænserne, dog vil det ikke gælde for affald til nyttiggørelse. De påtænkte ændringer i affaldsdirektivet vil derfor flytte grænsen for markedet for forbrænding af affald, da forbrænding af affald med energiudnyttelse vil blive betragtet som som nyttiggørelse. :: Kommunen skal fastsætte regler i ét regulativ for borgere og i ét regulativ for erhverv, der regulerer det forbrændingsegnede og deponeringsegnede affald, fra det produceres, til det skal behandles :: Kommunen skal fastsætte gebyrer for dem, der producerer det forbrændingsegnede og deponeringsegnede affald ud fra landsdækkende principper :: Kommunen skal udarbejde affaldsplaner for det forbrændingsegnede og deponeringsegnede affald :: Kommunen skal lave ordninger for det forbrændingsegnede og det deponeringsegnede affald :: Kommunen skal sørge for, at det forbrændingsegnede og deponeringsegnede affald behandles, enten ved at kommunen selv behandler affaldet, eller at en anden gør det For kommunen består udfordringen i at time ejerskabsstrategien, fordi det er usikkert, hvornår de kommende ændringer af affaldsdirektivet træder i kraft For kommunen består udfordringen i at time ejerskabsstrategien, fordi kapacitetsvurderingerne for deponeringsanlæggene kun kan foretages på et usikkert grundlag, idet det endnu ikke er afklaret, om anlæggene i fremtiden også skal have kapacitet til havnesediment og lettere forurenet jord fra byerne For kommunen er der en forsat udfordring i både økonomisk og miljømæssigt at optimere de nuværende og kommende forbrændings- og deponeringsanlæg 7

8 NYE REGNSKABSKRAV TIL KOMMUNERNE Udveksling af ydelser mellem regnskabsmæssigt adskilte enheder skal ske på markedsvilkår Fra regnskabsåret 2010 skal alle selskaber, der råder over forbrændings- og deponeringsanlæg, aflægge regnskab efter årsregnskabsloven Formålet med ensartede regler for regnskabsaflæggelse er en økonomisk gennemsigtighed for forbrændingsog deponeringsanlæg og at skabe et ensartet grundlag for benchmarking. For at sikre, at ydelserne mellem enhederne sker på markedsmæssige vilkår, skal ydelserne særskilt konteres i hvert enkelt regnskab og der skal være en revisor erklæring herom. Det kan endvidere forventes, at der bliver fastsat regler for, at udligning af mellemregninger mellem funktionerne skal foretages periodevis. :: Kommunen skal senest i 2010 indføre funktionsopdelte regnskaber, så deponeringsog forbrændingsanlæg er adskilte fra hinanden og fra andre aktiviteter som fx genbrugspladser og sorteringsanlæg mv. :: Kommunen er fra 2009 underlagt en obligatorisk benchmark for deres forbrændings- og deponeringsaktiviteter :: Kommunen skal etablere en særskilt åbningsbalance for hvert enkelt forbrændingsog deponeringsanlæg ud fra ens principper, som følger af årsregnskabsloven :: Kommunen skal senest i 2010 aflægge regnskaber efter årsregnskabsloven. Det er endnu uafklaret, hvorvidt kommunale anlæg, der indgår i den kommunale forvaltning, fremover kan nøjes med at aflægge regnskaber efter årsregnskabsloven For kommunen består udfordringen i at kunne anvende benchmark som et aktivt ledelsesinstrument. 8

9 JURA I FORBINDELSE MED OPRETTELSE AF SELSKABER Kommunen skal overveje, hvordan den organisatorisk vil opfylde kravene om at funktionsopdelte regnskaber, adskille myndighed og drift og at udveksleydelser mellem driftsområder på markedsøkonomiske vilkår Når en ejerskabsstrategi udformes, skal kommunen være opmærksom på de styringsmæssige og økonomiske forskelle mellem et I/S og et A/S Nogle kommuner vil i deres ejerskabsstrategi komme frem til, at de vil oprette et eller flere aktieselskaber til at forestå de forskellige driftsopgaver, der er på affaldsområdet. Kapitalkravet er kr. ved stiftelse af et A/S. Kommunen hæfter i modsætning til et I/S alene for det indskudte beløb. I et I/S hæfter de deltagende solidarisk og for hele selskabet. Der er ikke en instruktionsbeføjelse for kommunalbestyrelsen overfor de af kommunalbestyrelsen udpegede bestyrelsesmedlemmer i aktieselskaber. Det kommunalretlige udgangspunkt for kommunale aktieselskaber er, at der alene udbetales udbytte svarende til sædvanlig forrentning af den indskudte kapital. Ved at oprette flere aktieselskaber, kan de styres ved hjælp af et holdingselskab. Når et A/S skal stiftes, skal der blandt andet udarbejdes vedtægter for selskaberne, og der skal udarbejdes en bestyrelsesforretningsorden og en direktionsinstruks. Vedtægterne fastlægger de overordnede rammer for driften af et selskab, herunder hvilke formål selskabet skal varetage, organiseringen af selskabets ledelse mv. Når vedtægterne udarbejdes, er det derfor oplagt at overveje, om kommunen fx ønsker at tillægge selskabet en miljøvenlig profil eller give forbrugere, medarbejdere eller andre mulighed for at udpege en eller flere af medlemmerne til bestyrelse. De nuværende fælleskommunale I/S ere, som har en betydelig del af omsætningen på affaldsområdet, kan på lignende måde omdannes til A/S er, hvis ejerkommunerne kan blive enige herom. Der kan være flere kommunale aktionærer i et A/S. :: Kommunen skal sikre en god proces internt i kommunen og sammen med andre relevante kommuner i forhold til overvejelser om at udskille forskellige affaldsaktiviteter i selskaber For kommunen består udfordringen i at få adskilt de mange affaldsopgaver i drift og myndighed 9

10 GOD KOMMUNAL LEDELSE AF SELSKABER Kommunen skal aktivt tage stilling til en god kommunal ledelse af selskabet Såfremt kommunen vælger, at affaldsselskabet skal drives videre i et A/S, er det vigtigt, at kommunen inden stiftelsen af selskabet gør sig nogle overvejelser over de relationer, der skal være mellem kommunalbestyrelsen og selskabets bestyrelse for at skabe rammerne for en god kommunal ledelse af selskabet. :: Kommunen skal overveje, hvilke kompetencer der er nødvendige, for at bestyrelsen besidder de nødvendige forretningsmæssige og ledelsesmæssige kompetencer i forhold til selskabets karakter og aktuelle situation :: Kommunen skal overveje, om bestyrelsen skal bestå af politikere, embedsmænd eller eksterne eller en kombination heraf :: Kommunen skal overveje bestyrelsesmedlemmers adgang til at forlange oplysninger og bistand fra den kommunale administration i forbindelse at varetage bestyrelseserhvervet. Såfremt der skal ydes bistand, er det vigtigt, at opstille retningslinjer herfor :: Kommunen skal overveje at etablere en procedure for at indberette væsentlige forhold, der vedrører selskabet, medarbejdere, aktionærer og kreditorer. Indberetninger bør gives straks og indeholde en fyldestgørende beskrivelse af det væsentlige forhold samt dettes indvirkninger :: Kommunen skal overveje at udarbejde en forretningsorden for bestyrelsens arbejde :: Kommunen skal overveje at etablere klare retningslinjer for kommunikationen mellem selskabet og kommunalbestyrelsen med henblik på, at kommunalbestyrelsen kan udøve et aktivt ejerskab :: Kommunen skal overveje at regulere bestyrelsens adgang til at videregive oplysninger til kommunalbestyrelsen, udover hvad der følger af den naturlige information fra selskabet til dets ejere :: Kommunen skal overveje at udarbejde en informations- og kommunikationspolitik for, hvad selskabet offentliggør. Det bliver en udfordring for kommunen at skabe et godt og konstruktivt samarbejde kommunen og selskabet imellem 10

11 KONFERENCE OM REFORM AF VAND- OG AFFALDSSEKTOREN MANDAG DEN 12. NOVEMVER. - TIRSDAG DEN 13.NOVEMBER REFORM AF VANDSEKTOREN REFORM AF AFFALDSEKTOREN MANDAG 12. NOVEMBER Ankomst og kaffe Velkomst Kontorchef Eske Groes, KL Kommunernes og selskabernes opgaver By- og Landskabsstyrelsen Benchmarking og prisloft Vicedirektør Finn Dehlbæk, Konkurrencestyrelsen Kommunale erfaringer med vandselskaber Specialkonsulent, cand.jur. Birgitte Junge, Odense Kommune. Leder af miljøafdelingen Charlotte Moosdorf, Odense Kommune Debat By- og Landskabsstyrelsen Odense Kommune Vicedirektør Finn Dehlbæk Konkurrencestyrelsen Ordstyrer: Kontorchef Eske Groes Frokost Jura i forbindelse med oprettelse af selskaber. Case Vand Line Markert, DLA Nordic Pause Personalejura Chefkonsulent Flemming Heilberg, KL Pause Økonomi og regnskabsprincipper ved oprettelse af selskaber. Case Vand, Partner Lynge Skovgaard, Deloitte Pause Styring af selskaberne Chefkonsulent Hans Otto Jørgensen, KL Udflugt Middag på Comwell TIRSDAG 13. NOVEMBER Ankomst og kaffe Velkomst Kontorchef Eske Groes, KL Politisk rammeaftale for organisering af affaldssektoren og den videre proces Kontorchef Marianne Moth, Miljøstyrelsen Pause Fremtidens forhold mellem kommuner og affaldsselskaber Specialkonsulent Birgitte Junge, Odense Kommune Leder af Miljøafdelingen Charlotte Moosdorf, Odense Kommune. Direktør Flemming Christensen, Østdeponi Frokost Fremtidens forhold mellem kommuner og private aktører Affalds- og varmechef Bjarne Munk Jensen, Århus Kommune. Miljøchef Thorvald Isager, HJ Hansen Kaffe Paneldebat mellem Miljøchef Thorvald Isager. Odense Kommune Århus Kommune. Direktør Flemming Christensen Afrunding og afslutning Kontorchef Eske Groes, KL 11

12