FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 1 HAVVAND PÅ LAND. Forvaltning klimatilpasning i praksis November 2014

Transkript

1 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 1 HAVVAND PÅ LAND Forvaltning klimatilpasning i praksis November 2014 Et hold midtjyske interessenter hører om Hollands havvandssikring, juni 2014

2 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 2 INDHOLD Indledning 3 Forvaltning af kystbeskyttelsen 4 Dansk praksis Hollandsk praksis Interview af interessenter 11 Lovgivning Finansiering Kendskab til teknologier Forslag og ideer til fremtiden Scenarier for en ny praksis 16 Bilag 1: Coastel protection, regulations and organisation in the Netherlands Nærværende rapport er udarbejdet af Rambøll for Region Midtjylland. Hos Rambøll har projektchef Marianne B. Marcher Juhl været ansvarlig. Arbejdet er bestilt af en fokusgruppe under projektet»havvand på land«. Arbejdet har været fulgt af AquaDjurs, Randers Kommune og Skive Kommune

3 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 3 INDLEDNING Senest med stormen Bodil er der blevet sat fokus på, at mange kyststrækninger og kystbyer er truet af oversvømmelser fra stormfloder, og at risikoen vil stige fremover som følge af de forventede havvandsstigninger som følge af klimaændringerne. I mange kommuner og byer både i Danmark og i udlandet har man erkendt, at det er nødvendigt med en systematisk planlægning for at undgå store tab af værdier, sikre en fortsat investeringslyst i områderne og dermed undgå yderligere social skævvridning på tværs af landet. Det er dog de færreste kommuner og øvrige interessenter, der føler sig tilstrækkeligt klædt på til at foretage en sådan systematisk tilpasning til udfordringerne. Blandt de overordnede konklusioner, der går igen i flere internationale undersøgelser, er: De fleste kommuner, byer og nøgleinteressenter føler, at de mangler den nødvendige kapacitet til at identificere og opstille tiltag til at imødegå udfordringerne. De ydre rammer i form af forskning, incitamentsordninger og lovgivning er ikke til stede. Tilpasning tænkes ikke i tilstrækkelig grad ind i anden planlægning og andre projekter, hvorfor man ofte afskærer sig fra de samfundsmæssigt mest hensigtsmæssige løsninger med dobbeltfunktioner og lignende, men i stedet ser en større tiltro til traditionelle projekter og processer. I Holland er der fx en stærk central styring og forvaltning til sikring mod oversvømmelser. Staten fastlægger sikringsniveauer, og såkaldte Waterboards står for anlæg og drift, idet der ligger faste rammer for finansieringen. I Danmark er reguleringen mindre defineret, mens finansiering og sikringsniveauer i udstrakt grad påhviler de lodsejere, der nyder gavn af en sikring (Vestkysten undtaget). Der er fordele og ulemper ved begge modeller. Region Midtjylland og kommunerne i projektet Havvand på land ønsker at rejse en debat om mulighederne for kystsikring i Danmark med den nuværende danske praksis og opstille scenarier for en fremtidig forvaltning. I dette projekt Forvaltning af havvand på land har Rambøll beskrevet den nuværende danske og hollandske praksis for kystsikring samt gennemført en kvalitativ interviewundersøgelse af nøgleaktører for at få deres opfattelse, erfaringer og udfordringer med kystbeskyttelse set i forhold til den nuværende lovgivning, finansiering og teknologi. På baggrund af resultaterne fra interviewrunden er der opstillet 2 scenarier for en mere effektiv forvaltning både inden for den nuværende lovgivning og med en ændret lovgivning inspireret af bl.a. den hollandske model. 19. novemer 2014

4 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 4 FORVALTNING AF KYSTBESKYT- TELSEN Dansk praksis Kystbeskyttelsen i Danmark har til formål at beskytte mennesker og ejendom mod oversvømmelse og nedbrydning fra havet, fjorde eller andre dele af søterritoriet. I Danmark er det grundejerens eget ansvar at beskytte sin ejendom mod oversvømmelse og erosion fra havet. Dermed er det grundejerne selv, der som udgangspunkt skal udføre kystbeskyttelsesforanstaltninger og afholde udgifter til etablering, drift og vedligeholdelse. Undtagelsen fra dette er den jyske vestkyst, hvor staten siden 1875 har udført kystbeskyttelse både som beskyttelse mod højvande og som beskyttelse mod erosion af kysten. Stormflodssøjle i Ribe Kystbeskyttelsesloven Etablering af kystbeskyttelse er reguleret i kystbeskyttelsesloven, der hører under transportministeriets område. Kystdirektoratet er bemyndiget til at give tilladelse til etablering af kystsikringsanlæg, herunder anlæg til sikring mod oversvømmelse fra søterritoriet. Alle kystbeskyttelsesprojekter skal derfor sagsbehandles i Kystdirektoratet, der i sin sagsbehandling sender projektet i høring hos andre relevante myndigheder og giver endelig tilladelse til etablering af kystsikringsanlægget, hvorefter det egentlige anlægsarbejde kan igangsættes. Kommunerne fungerer som formidler af ansøgningen om kystbeskyttelse fra borgerne og står for proces, sagsformidling, høringer mv. I Kystdirektoratets sagsbehandling afvejes en række hensyn i forhold til formålet med kystbeskyttelse. For det første skal der være et egentligt behov for kystbeskyttelse, hvilket vil sige en utilstrækkelig sikkerhed mod oversvømmelse, og det, der ønskes beskyttet, skal have en ikke ubetydelig værdi i forhold til omkostningerne ved etableringen af beskyttelsen. Desuden vurderes kystbeskyttelsens tekniske og miljømæssige kvalitet, herunder hvilken kystbeskyttelsesmetode der anvendes, og konstruktionens forventede påvirkning af nabostrækninger. Anlægget bør udformes, så eventuelle negative påvirkninger på omgivelserne minimeres.

5 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 5 Der er en manglende viden om, hvordan praksis er i Danmark, hvordan administrationen er, og der mangler måske også viden til borgerne om det. Et udsagn fra interviewene Hensynet til kystlandskabets bevarelse og naturens frie udfoldelse vil også blive prioriteret, idet både de attraktive elementer i kystlandskabet og den naturlige udvikling og dynamik af kysten ikke må forstyrres unødigt af kystbeskyttelsen. Derudover skal der tages hensyn til den rekreative udnyttelse af kystarealerne, og at den eksisterende adgang til og langs kysten bevares. Det skal således også sikres, at kystbeskyttelsen ikke forhindrer den frie færdselsret langs stranden. Hensynene vil blive vurderet og vægtet af Kystdirektoratet i den konkrete sag, så kystbeskyttelsen tilpasses naturen og kystlandskabet på stedet. Det kan i særlige tilfælde blive nødvendigt at opgive gennemførelse af en kystbeskyttelsesforanstaltning af hensyn til bevarelse af kystlandskabet, selv om dette kan medføre tab af ejendom. Etablering af kystbeskyttelse Det er en enkelt eller en gruppe af grundejere, der kan igangsætte og gennemføre etablering af kystbeskyttelse på en given kyststrækning. Der er dog fundamental forskel på sagsgangen i sager, hvor alle direkte og indirekte berørte grundejere er enige om projektet og i sager, hvor der er uenighed. I sager, hvor der er enighed, kan gruppen af grundejere direkte søge Kystdirektoratet om tilladelse til etablering af kystsikringen. Kommunen, hvor anlægget skal etableres, er udelukkende høringspart. I sager, hvor der er uenighed, er det kommunalbestyrelsen, der kan bestemme, at der skal udføres kystbeskyttelse til sikring mod oversvømmelse eller nedbrydning fra havet, fjorde eller andre dele af søterritoriet. De grundejere, der gerne vil have etableret kystbeskyttelsen, kan derfor anmode kommunen om at igangsætte en sag efter 1a i kystbeskyttelsesloven, hvorefter kommunalbestyrelsen beslutter, om kystbeskyttelsesprojektet skal gennemføres eller ej. Hvis projektet gennemføres, bliver det dermed pålagt alle grundejere, der har gavn af kystbeskyttelsen, at bidrage til etablering, drift og vedligeholdelse af kystsikringsanlægget. Dette vil typisk ske gennem oprettelsen af et digelag, hvor alle bidragsydere skal være medlem. Frem og tilbage mellem en ansøger og myndighederne, det er noget, der tager tid og giver en lang sagsbehandlingstid. Et udsagn fra interviewene

6 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 6 Efter kommunen er blevet anmodet om at igangsætte en kystbeskyttelsessag, vil der være en længere proces, inden projektet kan sendes til endelig godkendelse i Kystdirektoratet. Selvom kommunalbestyrelsen har besluttet at fremme en given kystbeskyttelsessag, er det stadig Kystdirektoratet, der giver den endelige tilladelse til etablering af anlægget. Processen i en 1a sag har en række trin, som er beskrevet herunder: Kommunen foretager en indledende sondering ved indhentning af udtalelser fra grundejere og Kystdirektoratet Kommunen beslutter, om sagen skal fremmes Udarbejdelse af skitseprojekt som grundlag for den videre sagsbehandling Møde med alle grundejere, der forventes at skulle bidrage samt evt. interesseorganisationer Kommunen tager endelig beslutning, om projektet skal gennemføres, hvad der skal udføres, og hvordan det skal finansieres Sagsbehandling i Kystdirektoratet Som grundlag for sagsbehandlingen kan kommunalbestyrelsen beslutte selv at iværksætte forundersøgelser og skitseprojektering eller pålægge ansøgeren at iværksætte dette. Endvidere har kommunalbestyrelsen mulighed for at vælge, om den foreløbigt selv vil afholde udgifter til forundersøgelser mv., eller den vil pålægge ansøgeren dette. Når det besluttes, om en sag skal gennemføres eller ej, kan kommunalbestyrelsen kun afvise en sag hvis: Kystdirektoratet i sin foreløbige udtalelse vurderer, at der ikke er behov for kystbeskyttelse Tilkendegivelserne fra de hørte grundejere helt klart viser, at der ikke vil være fornøden opbakning til projektets gennemførelse Projektet findes uforeneligt med hensynet til naturen eller den kommunale planlægning for området Den endelige gennemførelse af projektet efter en godkendelse af Kystdirektoratet er grundejerne selv ansvarlig for. Kommunalbestyrelsen vil typisk oprette et dige- eller kystlag, som alle bidragsydere skal være medlem af, som også skal stå for drift og vedligehold af kystbeskyttelsen. Finansiering og partsfordeling Alle grundejere, som får gavn af kystbeskyttelsen, skal i princippet bidrage til finansieringen af projektet. Kommunen indgår som udgangspunkt i sin egenskab af grundejer på linje med alle andre grundejere i området. Det er ikke kun de direkte beskyttede ejendomme, der skal finansiere kystbeskyttelsesprojektet, men også ejere af infrastruktur, forsyningsnet mv., der har gavn af kystbeskyttelsen. Der findes ikke nogen faste regler for, hvordan fordelingen af udgifterne skal være, og hvor stort et bidrag den enkelte grundejer skal betale. Dette baseres på en konkret vurdering i det enkelte projekt. Fordelingsprincipper kan være: Risikovurdering Ejendomsstørrelse Grundværdi Ejendommenes kote Ejendommenes bredde mod kysten Ejendommens rekreative værdier Forøgelse af ejendommenes grundværdi Typisk vil man lægge sig fast på et eller en kombination af disse principper til at opstille en fordelingsnøgle for fordelingen af udgifter. Et eksempel kunne være,

7 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 7 at alle ejendomme med gulvniveau under en vis kote skal betale bidrag, der fastsættes ud fra den enkelte ejendomsværdi. Et andet eksempel kan være, at bidragene fordeles som en forholdsmæssig andel af den enkelte ejendoms areal i forhold til det samlede beskyttede areal. Kommunen vil som ovenfor nævnt indgå i finansieringen som andre grundejere. Loven er dog åben for, at kommunen kan bidrage til finansieringen i dens egenskab af offentlig myndighed inden for kommunalfuldmagtens rammer. Hvis kystbeskyttelsen har et almennyttigt sigte, så det ikke kun er en afgrænset kreds af private grundejere, der har en økonomisk fordel af denne, har kommunen derfor mulighed for at bidrage til finansieringen med mere, end hvad den har pligt til som grundejer. Dette er dog ikke det typiske, idet langt hovedparten af de kystbeskyttelsesforanstaltninger, der bliver etableret, finansieres ud fra de ovenfor nævnte principper. Det er uklart, hvilket ansvar vi har og i forhold til, hvor meget vi som kommune faktisk må bidrage med. Et udsagn fra interviewene Hollandsk praksis Den hollandske praksis for kystbeskyttelse er beskrevet af det hollandske firma Arcadis, der er en international førende rådgiver inden for bl.a. kystbeskyttelsesprojekter. Som bilag 1 er vedlagt et notat fra Arcadis, som på engelsk beskriver de finansielle, juridiske og organisatoriske forhold for kystbeskyttelsen i Holland. Nedenfor er givet et resumé af notatets indhold på dansk. Lovgivning I Holland har borgerne lovmæssig ret til beskyttelse mod oversvømmelser. Der er fokus på at beskytte den enkelte ejendom mod oversvømmelser og på, at den enkelte ejendomsejer er tilstrækkeligt juridisk beskyttet, hvis ejendommen skal eksproprieres til kystbeskyttelsesformål. Lovgivningen om kystbeskyttelse fremgår af den nationale vandlov (Water Act). Vandloven er en integreret lov, hvor hele vandkredsløbet indgår. Fx er der sammenhæng mellem kvalitet og kvantitet, overfladevand og grundvand, og mellem vand, arealanvendelse, vandforbrugere og miljøet. Det betyder, at der også gives en integreret vandtilladelse, og at kommunerne kun har en indgang til at få tilladelse til kystbeskyttelse. Organisation Staten er ansvarlig for arealplanlægningen, den primære beskyttelse mod oversvømmelser og forvaltningen af vandveje, søer og havet. De nationale vandmyndigheder er også ansvarlige for alarmering af oversvømmelser, undersøgelser af oversvømmelsesrisici og beskyttelsesforanstaltninger og for at udarbejde vurderingskriterier og hydrauliske grænsebetingelser som grundlag for planer og udformning af kystbeskyttelsen. Staten fastsætter endvidere sikkerhedsniveauer for oversvømmelsesrisikoen. I de tættest bebyggede områder er der fastsat et sikkerhedsniveau, så der skal beskyttes mod en risiko for oversvømmelser på 1 gang hvert år. I andre mindre tætbefolkede områder er sikkerhedsniveauet fastsat, så der skal beskyttes mod en risiko for oversvømmelser 1 gang hvert år.

8 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 8 Fastlæggelse af sikkerhedsniveauer i Holland De statsligt fastsatte sikkerhedsniveauer kan være svære at nå. I øjeblikker er sikkerhedsniveauerne opfyldt for 1/3 af kystbeskyttelsesanlæggene, for 1/3 vides det ikke, om niveauerne er overholdt, og for den sidste 1/3 overholdes standarderne ikke. Der er udviklet nye sikkerhedsniveauer, og der enighed om, at det er nødvendigt at have en basis for kystbeskyttelsesniveauet, som er fastlagt gennem lovgivning, og som alle forholder sig til, og som endvidere er grundlaget for investeringerne. Det er ikke alle steder muligt og økonomisk rentabelt at opnå de krævede sikkerhedsniveauer ved at bygge diger. Derfor ses der også på en 3-lags model for beskyttelse. Lag 1 er at undgå oversvømmelser med et godt oversvømmelsesanlæg. Lag 2 er at justere den fysiske udvikling i området, så der sker ingen eller en innovativ udvikling i truede områder. Lag 3 er at øge beredskabet og evakueringsplaner. Den overordnede vurdering af, om der er behov for kystbeskyttelse udføres af staten. Staten kontrollerer, om diger og anden kystbeskyttelse lever op til standarderne og informerer waterboards, hvis der skal gennemføres yderligere kystbeskyttelse. Indtil 2014 har Staten betalt for forstærkning af kystbeskyttelsen, og waterboards, der er ansvarlige for den daglige vedligeholdelse, har igangsat og udført kystbeskyttelsen. Der er endvidere igangsat et nationalt program (The delta program), hvor de nationale styrelser, regioner, kommuner og waterboards arbejder sammen om kystbeskyttelsen med input fra det øvrige samfund og erhvervslivet. Der er blandt andet fokus på de svage kyststrækninger, som man for tiden gerne vil styrke. Hvis andre værdier, som en anden arealanvendelse eller udvikling af området, skal tilføres projektet, kan andre initiativtagere som fx kommuner, regioner og

9 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 9 NGO er deltage, men de skal betale for deres del af kystbeskyttelsen. Det kan føre til en del diskussioner mellem parterne. Øvrige interessenter som natur- og miljøorganisationer, ejendomsejere, entreprenører og borgere involveres også i kystbeskyttelsen. Waterboards er regionale vandmyndigheder, som er ansvarlig for den regionale vandforvaltning herunder forvaltning af oversvømmelsesbeskyttelse og den regionale vand- og spildevandsbehandling. Waterboards ansvarsområde er fastlagt ud fra vandoplande og ikke ud fra administrative grænser som fx kommunegrænser. Waterboards udarbejder projektplaner for kystbeskyttelsen, som indeholder en beskrivelse af projektet, og hvordan det vil blive gennemført. Større eller primære kystbeskyttelsesprojekter gennemgår en fastlagt procedure som blandt andet indeholder involvering af interessenter og VVM-redegørelse med tilhørende tilladelser. Planernes finansiering og udformning sendes til Staten for godkendelse. Finansiering I Holland produceres 2/3 af bruttonationalproduktet på 55 % af Hollands areal, som også er truet af oversvømmelser. Nationale skatter dækker statens andel af kystbeskyttelsen, og 1 % af BNP kan bruges på beskyttelse mod oversvømmelser. Der er oprettet en fond (The Delta Fund) med sit eget budget, som er uafhængigt af det statslige budget. Der er enighed om, at det er et fælles nationalt anliggende at gennemføre de store kystbeskyttelsesprojekter og et fælles regionalt anliggende at gennemføre vedligeholdelsen. Finansieringen er en udfordring, især før 2014, hvor Staten betalte alt. Dette resulterede ofte i dyre og fancy planer. Med den nye ordning, hvor udgifterne fordeles med 50 % til staten, 40 % til Sammenslutningen af Waterboards og 10 % til det lokale waterboard forventes det, at planerne for kystbeskyttelse bliver mere sobre og praktiske, og at waterboards vil føle et større ansvar for den langsigtede vedligeholdelse af kystbeskyttelsesanlæggene. De nye standarder for kystbeskyttelse er desuden fastsat ud fra cost-benefit analyser. En forbedring af områdets fysiske kvaliteter er ikke en del af dette budget og skal finansieres af regioner, kommuner eller andre organisationer. I hver fase af projektet testes kystbeskyttelsesplanen for dens gennemførlighed og for, om der opnås nok værdi for pengene. I 2014 betaler waterboards samlet ca. 131 mio. EUR til kystbeskyttelse og andre anlæg til at forhindre oversvømmelser, og Staten betaler en tilsvarende andel. Regionale og lokale takster for kystbeskyttelse opkræves af waterboards. Taksterne fastsættes ud fra værdien af ens ejendom fordelt blandt indbyggere, industri og landbrug. Jo mere man betaler i takster, desto større indflydelse i form af stemmerettigheder, har man i det lokale waterboard. Inddragelse af interessenter Involvering af interessenter er et krav i Holland, og den integrerede proces fører i sidste ende til tidsbesparelser og finansielle fordele. Ved at involvere interessenter og bruge den lokale viden kan der udvikles nye ideer. Sandsynligheden for støtte til planerne om kystbeskyttelse øges, og modstanden med projektet falder. Det kan være en udfordring med involveringen af mange organisationer. Der er 4 forskellige myndigheder involveret i kystbeskyttelsen, og det har taget tid at opnå en fælles forståelse og erfaring med kystbeskyttelse, da nogle af myndighederne ikke tidligere har haft kendskab til kystbeskyttelse. Den integrerede

10 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 10 tilgang er imidlertid en klar fordel. Især kombinationen af den fysiske kvalitet med oversvømmelsesbeskyttelse resulterer i økonomiske besparelser, en bredere tilslutning til anlægget og et løft for det fysiske miljø. Involveringen af interessenter, som har mange ideer, men også forskellige interesser og synspunkter, er en udfordrende og tidskrævende proces, men betyder, at andre kystfunktioner som fx natur også bliver beskyttet. Involveringen af interessenter er med til at øge bevidstheden om vigtigheden af at gennemføre kystbeskyttelse, men den offentlige støtte til kystbeskyttelse inklusive beskatningen møder stadig modstand. I Holland har man ikke problemer med de mange interessenter, der kører det automatisk. Men lige så snart vi er Danmark, så kan man ikke blive enige om noget. Et udsagn fra interviewene

11 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 11 INTERVIEW AF INTERESSENTER For at kortlægge udfordringer og erfaringer med kystbeskyttelse i Danmark er der gennemført interviews af en række forskellige nøgleinteressenter. Interviewene har haft fokus på at kortlægge: Udfordringer med den nuværende lovgivning og finansieringsmuligheder i forhold til at etablere og drive diger og andre kystbeskyttelsesanlæg. Tekniske og administrative udfordringer som følge af manglende teknologier eller manglende kendskab til disse. Udfordringer med at fastsætte sikringsniveauer og processer for kystbeskyttelsesprojekters anlæg og drift. Forslag til en bedre og mere effektiv praksis for forvaltning af kystbeskyttelsen. De interviewede nøglepersoner er primært udvalgt inden for Region Midtjyllands geografiske område, men også nøglepersoner fra andre dele af Danmark eller fra mere nationale organisationer med erfaring inden for oversvømmelser og kystbeskyttelse har indgået i interviewrunden. De interviewede i kommunerne har både været personer med arbejde inden for klimatilpasning eller planlægning generelt. Der er interviewet 22 personer fra følgende myndigheder og organisationer: Randers Kommune Horsens Kommune Aarhus Kommune Skive Kommune Lemvig Kommune Kommunernes Landsforening Kystdirektoratet Digelag Grundejerforeninger Parcelhusejernes Landsforening Danmarks Naturfredningsforening Forsikring og pension Danva (Dansk Vand- og Spildevandsforening) I det følgende er hovedbudskaberne fra de oplevede barrierer og udfordringer ved forvaltning af kystbeskyttelsen i Danmark beskrevet. Til sidst er de interviewede personers forslag og ideer til en mere effektiv praksis medtaget. Lovgivning Lovgivningen opfattes som værende utidssvarende, og den synes ikke at være operationel i forhold til de udfordringer, vi står med i dag og fremover. En af udfordringerne er, hvordan lovgivningen bliver administreret forskellige steder og en forståelse for, hvordan der skal kystsikres. Det opleves, at ansvarsforholdene er uklare og ikke er klart beskrevet i loven. Det gælder især for kommunerne, der har svært ved at finde ud, hvilke ansvar de har, og hvor meget man som kommune må bidrage med. Det er jo som udgangspunkt den enkelte grundejer, der skal finansiere de kystsikringstiltag, der

12 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 12 skal gennemføres for at beskytte hans ejendom. Men hvis kommunerne kan lave nogle attraktive områder, der har værdi for flere af de borgere, der er truet af oversvømmelse, og som har en anden funktion også, må kommunen gerne bidrage. Fx hvis man bygger en ny vej, der også fungerer som dige. Man har beskrevet nogle muligheder, men man har ikke forklaret, hvor meget kommunerne må bidrage med. Så der er rigtig mange huller i loven, som gør, at vi kommer til at stå som idioter over for borgerne, fordi vi ikke kan svare klart på, hvordan det fungerer Et udsagn fra interviews Der er rigtig mange interessenter, der skal høres undervejs i et projekt om kystbeskyttelse, og det opleves, at kravene og ønskerne til den måde, vi udfører kystbeskyttelse på i Danmark, ikke er kendt lokalt. En interessent siger: Man kan heller ikke forvente, at alle kommuner har en ekspert siddende med den viden (viden og forståelse for kystprocesser, bølgebelastning, bølgebrydning mv.) Det betyder, at projektet skal frem og tilbage mellem ansøger og myndigheder flere gange, inden der foreligger et projekt, som Kystdirektoratet kan godkende. Det giver en lang sagsbehandlingstid, og flere interessenter ønsker, at ansøgningsprocessen kan optimeres. Det opleves også som en barriere, at mange interessenter (borgere og kommuner) skal blive enige om større kystbeskyttelsesprojekter, og det bliver mere udtalt i fremtiden, hvor flere kommuner og borgere er truet af oversvømmelser. Et eksempel fra en af de interviewede er fx, hvis der skal bygges en sluse ved Roskilde Fjord. Hvordan skal man blive enig om det med alle de interessenter? Et andet eksempel er fra Nordkysten af Sjælland, hvor det nævnes, at ca. 500 borgere og 2-3 kommuner samt en række andre myndigheder og interessenter skal blive enig om en fælles kystbeskyttelse. Det virker uoverskueligt at kunne opnå det med den nuværende lovgivning. Ingen ved rigtig, hvem der har førertrøjen på Mit indtryk er, at der ikke er nogen rigtig væsentlig koordination mellem de forskellige interessenter og måske heller ikke over kommunegrænserne Udsagn fra interviews Sluse fra grænsen mellem Tyskland og Holland Nogle kommuner har haft en del ansøgninger om kystbeskyttelse, men mange kommuner har ikke meget erfaring på området. En af de kommuner, der har lidt erfaring, oplever, at det er kommunen, der har alt bøvlet med borgere og

13 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 13 koordinering uden at være myndighed. Det er Kystdirektoratet, der giver tilladelsen. Hos nogle kommuner savnes der mere viden om praksis i Danmark, faglig viden om kystprocesser, og hvordan man fastsætter det niveau, der skal beskyttes til. Finansiering Det opleves, at det er uklart, hvordan kystbeskyttelsen skal finansieres i Danmark, og at det er en barriere for, at der bliver gennemført kystbeskyttelse. Der er en manglende politisk lyst til at bidrage til kystbeskyttelsen. Hos kommunerne oplever man, at der ikke er penge til området, og at kommunens deltagelse i kystsikring derfor skal tages fra ældreområdet eller børneområdet. Dilemmaet beskrives af en af interessenterne som, at der er en stor lyst til at lave kystsikring, men der er ikke nogle, der har lyst til at betale, så derfor bliver det ikke til noget. Ind i mellem er der også store samfundsmæssige værdier på spil, hvor kommunerne og staten træffer nogle beslutninger, hvilket er med til at gøre billedet mudret, for hvornår betaler hvem? Der er nogen, der kan have en forventning om, at når det går galt, så kommer det offentlige og betaler, men det gør vi jo ikke Udsagn fra interviews Kendskab til teknologier Det opleves, at kommunerne og grundejerne har svært ved at forstå de komplicerede kystprocesser og finde ud af, hvad der er mest optimalt for at kystsikre netop det aktuelle område. Det opleves, at kystsikringen foregår med gammel kendt teknologi som sandfodring, og at der sjældent findes på kreative eller multifunktionelle løsninger. Der savnes alternativer til de kendte løsningsmetoder. Kystsikringen foregår i privat regi, og så bliver det nemt til sådan har vi altid gjort, sådan bliver vi ved med at gøre. Der er usikkerhed om, Kystdirektoratet er gode nok til at sætte sig igennem og pege på de steder, hvor de gamle metoder er uhensigtsmæssige, når fremtiden også er storme som Bodil. Kystsikring i forhold til en Bodil-storm kan ikke klares kun ved sandfordring.

14 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 14 Forslag og ideer til fremtiden Den overordnede holdning er, at der er behov for at gennemgå lovgivningen, og at Staten skal have en større rolle i den generelle kystbeskyttelse. Fremtiden med højere vandstand og flere storme betyder, at langt flere kommuner og områder af Danmark vil blive mere berørt af oversvømmelser fra havet, end det har været tilfældet ind til nu. De forskellige forslag til en fremtidig forvaltning kan sammenfattes til: Der skal gennemføres en politisk debat: Hvad vil vi med kystbeskyttelse fremover? Og hvilken rolle skal Staten have? Kystsikring er en offentlig opgave, da det også er i samfundets interesse, at der ikke mistes værdier. Den enkelte lodsejer vil kun tænke på sig selv, og ikke se kystbeskyttelse som en helhed. Der skal være fælles retningslinjer for kystsikring i hele landet. Der skal gennemføres en overordnet og langsigtet planlægning af kystbeskyttelsen, og det er Staten, der bør overtage styringen for at sikre helheden og undgå suboptimeringer. Helhedsbetragtninger er alfa og omega for at sikre en optimal kystbeskyttelse på længere strækninger, så vandet fx ikke kan løbe bagom i et hul i sikringen. Så derfor mener vi, at det kræver en overordnet planlægning og dermed også en overordnet finansiering, således at det ikke er den enkelte lodsejer, der hænger på omkostningen. Udsagn fra interviews Staten skulle lave et aktieselskab eller et ministerium, der hed Vand, Dæmninger og Kyst Udsagn fra interviews Der skal være en afbalancering mellem Statens, kommunernes og de private lodsejeres bidrag til kystbeskyttelsen, hvor Staten skal stå for planlægning, fastlæggelse af beskyttelsesniveau, vejledning og lignende. Et forslag er, at der for fælles kyststrækninger sammen med Kystdirektoratet udarbejdes en fællesstrategi for, hvordan kystbeskyttelsen skal foregå også hvis der ikke skal gøres noget. Det offentliges ansvar er også at fortælle, hvor man ikke ser en offentlig interesse i at gennemføre kystbeskyttelse. De steder, skal det offentlige opsætte regler og retningslinjer for fx partsfordeling. Det offentlige skal også stå for vedligeholdelse og drift af kystbeskyttelsen, så den ikke svækkes, som kunne være tilfældet, hvis lodsejere glemmer at vedligeholde kystbeskyttelsen.

15 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 15 Der skal foregå mere kommunikation og formidling af viden, så der opnås forståelse for kystbeskyttelsen og de forhold, der er på de enkelte kyststrækninger. På den baggrund kan der bedre drøftes løsninger og muligheder på længere sigt og i forhold til økonomien. Oversvømmelser i Horsens Havn efter stormen Bodil i december 2013.

16 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 16 SCENARIER FOR EN NY PRAKSIS På baggrund af erfaringer og forslag fra interviewene, den nuværende danske praksis og input fra den hollandske kystbeskyttelsespraksis er der opstillet 2 scenarier for en mere effektiv forvaltning af havvand på land i Danmark. De to scenarier beskrives nedenfor. Scenarie 1: Optimering af nuværende praksis I dette scenarie optimeres den nuværende praksis mest muligt, men uden at ændre på lovgivningen. Med den nuværende lovgivning og tilhørende vejledning er det muligt at gennemføre kystbeskyttelse, men der mangler viden om, hvordan loven administreres. Det er vigtigt, at det lokale engagement bibeholdes. Scenarie 1 kan fungere som et første scenarie indtil en ændret lovgivning, som beskrevet i scenarie 2, er blevet vedtaget. Nøgleordene for scenarie 1 er: Kystdirektoratet giver fortsat tilladelser til kystbeskyttelse, men de skal blive bedre til at sælge deres budskab og formidle deres viden om, hvordan kystbeskyttelsen bedst gennemføres de forskellige steder. Det kan bl.a. være hvilke hensyn de varetager af f.eks. af naturmæssig karakter, når de giver afslag/tilladelse til kystbeskyttelse, så afgørelser får mindre karakter af lotteri set fra ansøgers side. Kommunen står for proessen og dialogen med borgerne. Der skal mere formidling og kommunikation ind i projekterne. Når kommunerne modtager en ansøgning om kystbeskyttelse, skal der igangsættes en proces og afholdes møder, hvor både borgere, kommune og kystdirektoratet deltager, så projektet med kystbeskyttelse kan udformes bedst muligt fra starten af. Kommunerne skal være mere proaktive over for borgerne, de steder hvor der er risiko for oversvømmelser, så kystbeskyttelsen ikke først gennemføres, når der har været en oversvømmelse. Den nødvendige viden er med klimatilpasningsplanerne på plads i kommunerne. Ejerne af ejendomme, der opnår beskyttelse eller anden fordel, skal udføre og betale kystbeskyttelsen. Der skal udarbejdes vejledninger til, hvordan kommunerne kan indgå i anlæg, drift og finansiering af kystbeskyttelse. Beskyttelsesniveauet fastlægges af dem, der etablerer kystbeskyttelsen bl.a. ud fra klimatilpasningsplanerne i kommunerne. Kriterierne for fordeling af udgifterne afhænger af den konkrete sag. Der skal udarbejdes og formidles mere viden om, hvordan fordelingskriterier kan fastlægges.

17 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 17 Scenarie 2: Fælles kystplanlægning I scenarie 2 lægges op til en ændring af lovgivningen, så Staten, kommuner og borgere inddrages i en overordnet planlægning, der fastlægger retningslinjerne for kystbeskyttelsen i Danmark. Nøgleordene for scenarie 2 er: Der skal være en central overordnet planlægning og fastlæggelse af beskyttelsesniveauer udarbejdet i fællesskab mellem stat, kommuner og borgere. Der skal udarbejdes nationale fælles strategier, fælles mål og fælles beskyttelsesniveauer. Det er vigtigt med en lokal forankring i kommunerne. Det er kommunerne, der har lokalkendskabet og varetager den øvrige arealplanlægning i kommunen. Kommunerne kan bedst sikre multifunktionalitet, integreret planlægning og samarbejde på tværs af fagområder i kommunerne og på tværs af kommunegrænserne, da kommunerne har interessen i at skabe multifunktionelle løsninger, der bidrager til kommunens udvikling. Der skal være en fælles finansiering, hvor Staten fx bidrager med 50 % af udgifterne og kommunerne/borgerne med 50 %. For at få gennemført kystbeskyttelsen er det nødvendigt med en statslig delfinansiering, der kan udligne nogle af forskellene i behovet for kystbeskyttelse mellem kommunerne. Den kommunale deltagelse i finansieringen skal skabe incitament for kommunerne til innovation og til at gennemføre udviklende planlægning og løsninger med multifunktionalitet, hvor man kan få mere værdi for pengene end blot kystbeskyttelse. Udbredelse af 2 meter stigning i havvandstanden, Frederiksværk

18 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 18

19 FORVALTNING AF HAVVAND PÅ LAND 19

20 MEMO Subject: Memo Coastal Protection regulations and organisation in The Netherlands ARCADIS NEDERLAND BV Lichtenauerlaan 100 P.O. Box AE Rotterdam The Netherlands Tel Fax Rotterdam, 11 August 2014 From: Tanya Huizer Department: Divisie Water & Milieu Rotterdam Project number: C Drafted by: Tanya Huizer Our ref.: :0.2 WATER & ENVIRONMENT DIVISION To: Christian Nyerup Nielsen & Marianne B. Marcher Juhl Ramboll Hannemanns Allé 53 DK-2300 Copenhagen S Denmark Copies: Martine Leewis (ARCADIS), Robbin van Santen (ARCADIS), Iris de Jongh (ARCADIS), Eric Schellekens (ARCADIS) This memo about financial, legal and organisational aspects of coastal protection in The Netherlands has been developed as input for a report which will be formulated by Ramboll. The report includes Dutch and Danish regulation and reporting on interviews with Danish stakeholders regarding challenges in coastal protection. 1. Background Over the centuries The Netherlands has been protected by dikes as a large part of our country is below sea level and consists of man-made polders (PBL, 2010). Climate change will have far-reaching consequences and flooding is a constant threat. Flood protection, the prevention against flooding, damage caused by draughts and good water quality are areas that will always require efforts and attention. Flood hazard in the Netherlands is caused by floods on the two major Rivers Rhine and Meuse, storm on the North Sea, storm on the large lakes, or the combination of storm and floods in the deltas of the Rhine and Meuse (Ministry of Infrastructure and Environment, 2012). As the coast is really dynamic, the focus is on sand replenishment and hard defence structures like the storm surge barriers. The coast in The Netherlands In the earlier days, all Dutch were aware of the dynamics and the risks of the coast of the Netherlands. Fishermen from the coastal town Katwijk had two houses; one on the beach for their active life, and one at the end of the village, for their elderly days, because the beach house was washed away. The coast was known for his flooded resorts. The flood of 1953 The 1953 storm surge was a flood with almost 2000 fatalities in the Netherlands (figure 1). Flood Risk Policy in The Netherlands Page Figure 1 Top: Coast 1/11 of Noordwijk. Below: Flood of 1953

21 changed significantly after The Delta Committee was assigned to analyze the flood and find solutions for the future. It also changed the way prediction of floods was carried out and the way flood alerts were communicated (Ministry of Infrastructure and Environment, 2012). The 1953 flood was also the main reason for the Delta Works, prepared by the Delta Committee. Total system of flood defences The Delta Works resulted in several storm surge barriers constructed between 1958 and The Delta Plan was finished in 1986 with the construction of the Eastern Scheldt Storm surge barrier. In 1997 the Maeslant barrier was built near Rotterdam (Ministry of Infrastructure and Environment, 2012). The Afsluitdijk (figure 2) The storm surge of 1916 was the tipping point for the implementation of the Zuiderzee project. The plan consisted of the construction of a 32 km long barrier dam and 5 polders of agricultural land of about ha each. This barrier dam is called the Afsluitdijk. Engineer Lely prepared the plans for a private organization financed by the towns around the Zuiderzee. He implemented the plans as the minister of public works and water management. (Ministry of Infrastructure and Environment, 2012). The town Lelystad is named after him. Changes in water management Over the time, the Dutch organizational, legal and financial instruments and institutions changed adaptively, resulting in the integration of flood risk management and water management. A new Water Act has been prepared in 2009 in order to meet water management requirements in The Netherlands (Ministry of Transport, Public Works and Water Management 2010b). The regional water authority was already established in 1255 and is still active Figure 2 The Afsluitdijk in The Netherlands (RWS, 2014) today. The Water Board Act from 1992 states that all tasks in the area of maintenance and care should be transferred to the water boards (Waterschappen,2014). Waterboards are governmental institutions, with (technical) civil servants and elected boards. They are the functional democracy (only task = watermanagement) next to the three general democracies: municipalities, provinces and the national government. 2.Legislation The citizens of The Netherlands have the legal right for protection against flooding, which is slightly different from the situation in Denmark. The National Water Act created a framework for the modernisation of Dutch water management for the coming decades. The National Water Act has been established in 2009 and integrated eight different existing acts, being based on the water system approach. For example, links are established between the quality and quantity of water, between surface water and groundwater, but also between water, land use and water users and National legislation Water Act Environmental Management Act Spatial Planning Act Water board Act Regional legislation River basin management plans Flood protection plans Provincial water management plans Water management plans water boards Our ref.: :0.2 Page 2/11

22 with the environment. Besides these relationships, the Water Act links up well with the new Spatial Planning Act and it simplifies the implementation of the European Water Directives. Also the integration of a number of authorisations will reduce administrative burden for citizens and businesses (Ministry of Transport, Public Works and Water Management, 2010b). Secondary legislation To regulate water management in detail, some secondary legislation is required. The details of certain subjects will be regulated by the Water Decree (an administrative order), regulations governing Water (a ministerial regulation) or regulations issued by water boards and provinces. These implementation regulations take effect at the same time as the Water Act (Ministry of Infrastructure and Environment, 2010a). The standards for primary flood defence structures are part of the act, while other standards for public waterways are incorporated in the Water Decree or Water Regulation. Regional waterways are governed by the standards laid down in provincial regulations and plans (Ministry of Transport, Public Works and Water Management, 2010b). Safety standards The Delta Committee developed instruments and policies for the implementation of the first and secondary legislation, resulting in acceptable heights of dikes, formal safety standards after location specific risk analysis (MNP, 2004). The Water Act is a basis to set standards safety levels, also according to the Flood Protection Programme. The red area on figure 3 shows the safety standards for the most densely populated area ( the Randstad, where also the largest part of Dutch revenue is generated), a risk of flooding with a frequency of 1 in years (Kennislink, 2014) is permitted. Besides flooding standards, the Water Acts also provides standards for the storage or drainage capacity of regional water systems and water quality (Ministry of Infrastructure and Environment, 2012). Figure 3 Safety standards per dyke-ring map of The Netherlands Legal instruments (Pavel Kabat) The Water Act provides instruments for the implementation of water policy in The Netherlands. Water authorities can conclude simplified water agreements and administrative arrangements with other institutions on water management. These agreements have no formal requirements and may concern any water management topic. Many activities are generally government by the Water Act, clarifying what is permitted and what is not, but is not possible to lay down all details in general regulations. For activities in water systems the Water Act has introduced the integrated water permit. The Water Act integrates six permits from existing acts into a single water permit. Application for a water permit is done by the municipality, the same is the case of the environmental permit, resulting in an one stop shop. The municipality is responsible to forward the permit request to other competent authorities Our ref.: :0.2 Page 3/11

23 (Ministry of Infrastructure and Environment, 2012). Another example is the Dutch Water board Keur. This is a legal instrument with specific terms used by the water boards for the protection of dams, waterways and associated works. The Keur is a basis for authorisation, general prohibitions and maintenance of water boards (Hoogheemraadschap van Rijnland, 2009). The policies regulate what is allowed at a coastal defence and under what conditions. Property rights and private laws The Dutch public and private laws focus on protecting (private) property; throughout the State Council plan products for a dike reinforcement is intended to ensure that the expropriate person is sufficient legally protected in case of expropriation for the reinforcement of the flood protection Figure 4 Flood risk management and administrative levels (Alphen (public interest over private interests). In et al., 2011) The Netherlands it is required that citizens know in advance what will happen so that they have the opportunity to make an objection or a settlement with the government (Ministry of Transport, Public Works and Water Management, 2010b). 3. Organisation As in most European countries different ministries cover flood management issues. The State: In the Netherlands the Ministry of Infrastructure and Environment is responsible for spatial planning and flood protection and the management of waterways, lakes and sea. Rijkswaterstaat, the National Water Authority and part of this ministry, is jointly with the (regional) water boards responsible for the flood protection and flood control of water ways. Rijkswaterstaat is also responsible for communicating flood alerts, scientific research in the field of flood risk and protection measures and preparing the assessment rules and hydraulic boundary conditions, which is part of the plans and designs developed by the water boards (Ministry of Infrastructure and Environment, 2012). So the overall assessment whether or not a safety issue arises where coastal flood protection is concerned, based on legal standards, is made by Rijkswaterstaat. Rijkswaterstaat measures if the dunes and coastal flood defences are up to standards, and instructs other parties (mainly the waterboards) if additional protection should be provided. In the current situation this means that the national government pays for strengthening of the national flood defences (including the coast), and that the beheerder, the party responsible for daily maintenance of the flood defences, initiates and executes Our ref.: :0.2 Page 4/11

24 the program to strengthen the flood defences. This will, in most cases, be the waterboard. If other values, like spatial planning or economic developments, need to be added to the project, other initiators, like municipalities, provinces (responsible for spatial planning) or NGO s can join. But they need to pay for their part of the program. Of course this ensures a lot of discussion between parties. Furthermore, a Delta Commissioner has been appointed, which functions as an independent Dutch government official of the Ministry of Infrastructure and Environment, for the National Delta Programme. He sets the Delta program and oversees the implementation. From 2012 the Water Inspection is responsible for final evaluating the dike assessment process by Rijkswaterstaat and the water boards. The Ministry of Security and Justice is responsible for emergency services and civil protection issues and for the annual national risk assessment. The Ministry of Economic Affairs is responsible for guarding the nature permits. The Figure 5 Coastal protection in Noordwijk Netherlands Commission for Environmental Assessment (NCEA) prepares mandatory and voluntary advisory reports for government (national, provincial and local) on the scope and quality of environmental impact assessments (EIA), also in the case of a flood defence construction (Commissie mer, 2014). On regional and local level 12 provinces, 24 water boards and 400 municipalities are involved. Municipalities and provinces: The municipalities are responsible through the Spatial Planning Act for local spatial planning, land use plan and building permits. The 12 provinces are responsible for spatial planning and for setting the standards for secondary dike systems and construction permits for large infrastructure projects. In fact, the provinces are supervisors of the water boards (Ministry of Infrastructure and Environment, 2012). Water boards: The water boards are regional water authorities and responsible for regional water management, including management of flood defences and regional water and wastewater treatment. The area for which the water board is responsible is not determined by municipal or provincial boundaries, but by watersheds or catchments in a given region. The Dutch water boards are united in the Water Association. The Water Association represents the interests of the water boards and creates knowledge and cooperation between the water boards (UVW, 2014). The water boards and Rijkswaterstaat are jointly responsible for the flood protection and flood control, e.g. a dune is managed by the water board; the shore from the level 20m below mean sea level up to the beach is maintained by Rijkswaterstaat. Water boards are responsible for maintenance and dike reinforcement and reconstruction projects by developing the plan and design. Their financial plans and designs are submitted to the Ministry of Infrastructure and Environment for approval. Water boards are also responsible for the technical controls during the construction of the flood defences. Furthermore, the boards set rules for water bodies and flood protection and they set taxes for all the beneficiaries of their services. The tax rate and voting rights are set according to the value of one s property, divided among inhabitants, industry and agriculture (Ministry of Infrastructure and Environment, 2012). Our ref.: :0.2 Page 5/11

25 Safety regions: For disaster management, as a response on a flood, the emergency services and public health authorities have been regrouped into 25 safety regions, directed by the most important municipality in the region. The National Coordination Council (NCC), of the Ministry of Security and Justice, is responsible for national coordination during a flood (Ministry of Infrastructure and Environment, 2012). Flood plains: Nature organisations and farmers: Rijkswaterstaat manages two types of flood plains, one between the dikes and an the area that can be flooded when a discharge with a return period of 1250 years occurs. Farmers usually own the flood plain. Since several years nature conservation organizations and the state government are owners of a large part of the flood plain. Rijkswaterstaat needs the land to carry out projects to improve the conveyance capacity of the rivers. After the project and the landscaping Spatial quality example The weak coast of North Hollands is an interesting example, because they do gave a committee of stakeholders the complete responsibility for spatial quality. Filling in spatial quality was in the hands of the stakeholders. There was a set budget and safety requirement, but implementation was the choice of the committee. the land is mostly handed over to nature conservation groups to maintain. The flood plain is often a Natura 2000 protected area. Universities and research institutes: Experts from universities, research institutes and the private sector advise the Ministry of Infrastructure and Environment on flood protection issues. This committee, the Expertise Network Water reviews all changes in policy or in technical manuals (Ministry of Infrastructure and Environment, 2012). Ownership of the flood protection: The major storm surge barriers are managed by Rijkswaterstaat. Primary and most of the secondary flood protection and waterways are managed by Rijkswaterstaat or the water boards. But many of the secondary dikes and minor waterways are privately owned or belong to a municipality or province. Usually water boards are responsible for maintenance (Ministry of Infrastructure and Environment, 2012). Figure 6 Water Management in The Netherlands Stakeholders and spatial quality: Also nature and environmental organisations, landowners, entrepreneurs and citizens are involved in water management by stakeholder involvement. Every project plan on coastal protection pays attention to spatial quality measures. The measures are financially the responsibility of the province. When nature areas are involved, management and maintenance contracts with the nature manager are required. Because of the legal structure in The Netherlands, the initiator of the coastal protection measures has a final say, but it has to be supported by strong plans and arguments, also because of the secondary legislation procedures and legal instruments. Consultants often prepare designs and plans for the water boards and private companies/contractors carry out the construction works. Our ref.: :0.2 Page 6/11