New Public Management ved endestationen

Transkript

1 FORBUND New Public Management ved endestationen FOAs bud på grundlaget for en ny form for styring og ledelse i den offentlige sektor

2 NPM VED ENDESTATIONEN FOA 3 Indhold Indledning Indledning 3 Fem principper for styring og ledelse i den offentlige sektor 5 1 Økonomistyringen skal være nuanceret og langsigtet 6 2 Styringen og ledelsen skal styrke samarbejdet på tværs i den offentlige sektor 8 3 Styringen og ledelsen skal være baseret på et nærhedsprincip 12 4 Styringen og ledelsen skal styrke medarbejdernes motivation 14 5 Styringen og ledelsen skal sikre, at medarbejdernes viden bliver brugt, og at organisationen lærer af såvel fejl som succeser 16 Den danske velfærdsmodel er en god ramme for vores arbejdsliv og liv i det hele taget. Fællesskabets skattefinansierede hjælp til børnepasning, uddannelse, omsorg for ældre, syge, handicappede og vores økonomiske omfordeling skal sikre, at alle, uanset indkomst, kan leve et værdigt liv. Modellen skal sikre, at alle har mulighed for at skabe sig en god tilværelse. Og den skal sikre økonomisk og social tryghed, en fleksibel og dygtig arbejdsstyrke. Men virkelighedens velfærd er udfordret. Det kniber med at give borgerne den hjælp, de har brug for. Og flere og flere forældre vælger for eksempel private skoler og daginstitutioner. De oplever tydeligvis ikke, at fællesskabets løsninger er gode nok. En del af forklaringen ligger i underfinansieringen af den offentlige sektor. Over stillinger er forsvundet i den kommunale sektor siden Politisk ansvarlig: Dennis Kristensen Redaktion: Jo Gadegaard og Tom Bjerregaard Produktion: Grafisk Team/MB og FOAs trykkeri IN_NPM ved endestationen_ En anden del af forklaringen er, at rammerne for velfærdsarbejdet ofte ikke er gode nok. Mange af FOAs medlemmer oplever sammen med andre offentligt ansatte, at de må udføre deres arbejde på en måde, som de ikke fagligt kan stå inde for

3 4 FOA NPM VED ENDESTATIONEN NPM VED ENDESTATIONEN FOA 5 og i nogle tilfælde finder direkte forkastelig. De er belastede af omstruktureringer, topstyrede projekter, højt arbejdspres, manglende indflydelse på eget arbejde og meningsløse registreringer. Samtidig fortæller FOAs medlemmer, at de er nervøse for at ytre sig om kritisable forhold i arbejdet. De oplever, at det leder til tjenstlige samtaler og en øget risiko for at komme forrest i køen ved næste fyringsrunde. Den styrings- og ledelsesform, der i dag sætter rammerne for velfærdsarbejdet, kaldes bredt set New Public Management (NPM). Og selvom man skal lede med lup for at finde en politiker eller embedsmand, der vil give deres uforbeholdne støtte til NPM, lever den i bedste velgående. Det kan skyldes en mangel på troværdige alternativer, men også manglende politiske vilje og mod til at ændre styringen. Her præsenterer FOA sit bud på grundlaget for en ny form for styring og ledelse. Grundlaget består af 5 principper for styring og ledelse, som tager afsæt i 5 grundlæggende forudsætninger: Arbejdet i den offentlige sektor skal flugte med politikernes prioriteringer. Borgerne skal opleve at fællesskabet hjælper med udgangspunkt i den enkeltes situation, ønsker og behov. Borgerne skal opleve respekt for deres retssikkerhed. Samfundet skal have mest muligt ud af de ressourcer, politikerne beslutter at bruge på velfærd. De medarbejdere, der tilvejebringer velfærden, skal kunne gøre et fagligt og menneskeligt godt stykke arbejde gennem hele arbejdslivet uden at blive nedslidt, udbrændt eller syg. Fem principper for styring og ledelse i den offentlige sektor Styring og ledelse handler om at understøtte medarbejdernes arbejde, så de kan løse deres kerneopgave med den kvalitet og det budget, som politikerne har besluttet. Styring handler typisk om målene for arbejdet. Om regler og dokumentation for arbejdet. Om linjerne i organisationsdiagrammet og om tilsyn og kontrol med arbejdet. Styring sætter rammerne for ledelsen, der i højere grad foregår i ansigt til ansigt-relationer. Lidt forenklet kan man sige, at styring foregår mellem en central myndighed og dens underordnede institutioner, mens ledelse foregår mellem leder og medarbejder FOAs 5 principper for styring og ledelse udstikker en ny kurs. En kurs, der skal sætte politikere, medarbejdere og ledere i stand til at løse samfundsopgaverne på en måde, som flugter med de politiske prioriteringer, og som hjælper borgerne med udgangspunkt i deres ønsker og behov. En måde, der respekterer borgernes retssikkerhed, og som giver os mest velfærd for pengene samt sikrer, at medarbejderne ikke bliver syge eller nedslidte af at gå på arbejde.

4 6 FOA NPM VED ENDESTATIONEN NPM VED ENDESTATIONEN FOA 7 1 Den økonomiske styring skal sikre, at samfundet får så meget ud af fællesskabets penge som muligt. Det handler både om at have styr på hvor mange penge, vi bruger, og hvor meget vi producerer, fx hvor mange operationer hospitalet gennemfører. Men det handler også om resultaterne: Kunne patienten gå med sin nye hofte? Eller faldt hun igen og brækkede lårknoglen? I dag oplever FOAs medlemmer, at budgetoverholdelse og produktionsmål fylder for meget i den ledelsesinformation, som ledere og politikere bruger til at styre den offentlige sektor. Det på trods af kvalitetsproblemer og egentlige svigt overfor både borgere og medarbejdere. Der er brug for et fornyet og langt stærkere fokus på kvaliteten og værdien af indsatsen, også på den lange bane. Et fornyet fokus på værdi og kvalitet kan give anledning til langsigtede Økonomistyringen skal være nuanceret og langsigtet investeringer i medarbejdertimer, kompetenceudvikling eller udvikling sammen med civilsamfundet. Det giver den nuværende økonomistyring for få muligheder for. Det vil også give anledning til, at øge medarbejdernes faglige råderum til sammen med borgerne at vurdere, hvilken hjælp der er brug for i en bestemt situation. Det skal økonomistyringen understøtte snarere end forhindre, fx ved at lægge for stor vægt på produktion af standardydelser. Vi har brug for at ændre budgetloven og økonomiaftalerne, så vi får løst det problem, at ledere på alle niveauer af den offentlige sektor overopfylder mål om budgetoverholdelse. Kommuner og regioner bruger ganske enkelt ikke de midler, der politisk er blevet prioriteret til velfærd og det går ud over borgerne og de politiske mål. Vi har brug for et flerårigt økonomisk styringsperspektiv, fordi det ville forbedre mulighederne for at føre en nuanceret dialog om investeringer og resultater. Regioner og kommuner skal have bedre muligheder for at investere langsigtet, også i driften, og til at prioritere på tværs af opgaveområderne. Citat Vi har i det hele taget brug for en tillidsreform af statens økonomiske styring af regioner og kommuner. I dag detailstyres såvel de ressourcer, som kommuner og regioner har til velfærd som prioriteringen af deres indsats. Det er institutionaliseret mistillid til den decentrale styring. Vi har i det hele taget brug for en tillidsreform af statens økonomiske styring af regioner og kommuner.

5 8 FOA NPM VED ENDESTATIONEN 2 Offentlige organisationers evne til at løse problemer hænger snævert sammen med, om der er et arbejdsfællesskab om opgaverne på tværs af faggrupper, enheder og hierarkier. Det handler også om at skabe et fælles sprog med borgerne, civilsamfundet og andre dele af den offentlige sektor. Særligt fordi mange af de opgaver, som medarbejderne og lederne forsøger at løse, er komplicerede, såkaldte vilde problemer, hvor det kan være svært overhovedet at blive enige om, hvad problemet er. Tilsvarende er løsningerne typisk umulige at sætte på formel. De gode løsninger opstår i mødet mellem borgeren og fagligt kompetente medarbejdere, som koordinerer deres indsats med udgangspunkt i borgerens ønsker, livssituation og ressourcer. Styringen og ledelsen skal understøtte vellykkede møder mellem Styringen og ledelsen skal styrke samarbejdet på tværs i den offentlige sektor borgere og fagligt kompetente medarbejdere. Den skal sikre sammenhæng mellem de indsatser, forskellige medarbejdere og faggrupper sætter i gang sammen med borgeren. Men flere af de mest dyrkede styringsværktøjer fra New Public Management-paradigmet har skabt splittelse. Og mange steder har kerneopgaven måtte tilpasse sig styringen, snarere end den anden vej rundt. Bestiller-Udfører-Modtager-modellen (BUM-modellen) bygger på, at det ikke er rationelt, at bevilling (for eksempel visitation) og driftsenhed (for eksempel hjemmeplejen) er samlet i én enhed. De bør adskilles i en bestiller- og udfører-funktionen. Bestilleren har så beskrevet udførerens opgaver meget detaljeret og helst uden, at medarbejderne i driften har været involveret. Modellen har sine økonomiske rationaler. Men bestillerne og udførerene får et modsætningsforhold, som ikke levner megen plads til at opbygge tillid og samarbejdsrelationer. Det betyder, at vigtig viden går tabt i organisationen. Derudover reduceres borgeren til en (passiv) modtager af standardiserede løsninger. Udlicitering handler om at styre ved at opdele kommunens opgave i mindre bidder, som er detaljeret beskrevet, så private virksomheder let kan give et bud på opgaven. Udlicitering ligger i naturlig forlængelse af BUMmodellen. Det samme gør diverse fritvalgsmodeller, hvor borgerne kan vælge et privat alternativ til de offentlige institutioner. Opdelingen af velfærdsarbejdet på private og offentlige arbejdspladser gør det sværere at tænke og arbejde på tværs af hele organisationen, fordi de private arbejdspladser er isolerede i deres egen organisation. Udlicitering gør det også sværere at finde fleksible løsninger med udgangspunkt i borgernes behov. Udliciteringen af opgaver til private leverandører fastlåser nemlig arbejdet i bestemte ydelser for flere år af gangen. Dertil kommer, at ny dansk forskning om udlicitering viser, at udliciteringer generelt set ikke leder til økonomiske eller kvalitetsmæssige gevinster, men til gengæld ofte leder til dårligere jobs for medarbejderne. Derfor må antallet af udliciteringer og privatiseringer på FOAs område reduceres. Og vil offentlige myndigheder alligevel styre ved hjælp af konkurrenceudsættelse og kontrakter, skal det foregå på en retfærdig og fair måde, hvor private virksomheder ikke kan vinde en opgave, fordi de er villige til at forringe arbejdsforholdene. Intern kontraktstyring var egentlig et forsøg på at give de lokale arbejdspladser et større fagligt råderum. Detaljeret processtyring skulle erstattes af nogle enkle mål, som medarbejdere og ledere skulle leve op til. Men virkelighedens interne kontraktstyring har været fuld af meget specifikke, kvantitative mål. Nogle steder har det indskrænket det faglige råderum. Lederne har

6 10 FOA NPM VED ENDESTATIONEN NPM VED ENDESTATIONEN FOA 11 En ny styringsmodel skal være samlende og skabe helhed i opgave- oplevet sig tvunget til at fokusere på målene i resultatkontrakten og slækket på kræfterne til at løse den samfundsopgave, man egentlig var sat i verden for. En utilsigtet konsekvens har været, at de svageste borgere er blevet nedprioriterede til fordel for borgere med flere ressourcer, fordi de var lavthængende frugter på vejen Citat til at nå målene. Samtidig er antallet af mål eskaleret, så intern kontraktstyring er endt med at være en løsningen. dokumentationstung styreform, som ikke levner meget plads til den enkelte institutions initiativ. En ny styringsmodel skal være samlende og skabe helhed i opgaveløsningen. Den skal basere sig på arbejdsfællesskaber, der samles om kerneopgaven og skaber tillid og respekt mellem ledelsesniveauer. Centrale ledere skal i langt højere grad udvise tillid til, at det enkelte arbejdsfællesskab kan handle ud fra de politiske beslutninger uden, at der skal være udarbejdet detaljerede mål og kontrakter. En væsentlig opgave for den centrale ledelse bliver også at understøtte samarbejdet mellem afdelinger, fagfolk, forvaltninger og sektorer. Vi har brug for en bevægelse fra den nuværende overvægt af skriftlig dokumentation og afrapportering til en bedre og mere systematisk mundtlig dialog. Tal og skriftlighed har sin helt naturlige plads i en offentlig sektor, der vil sikre retfærdig og gennemsigtig sagsbehandling. Men den må begrænses, så der kan gives plads til den mundtlige dialog om opgaverne, målene og præstationerne. Dialogen kan også hjælpe meningsfuld rapportering og skriftlighed på vej. Politikerne, ledelsen og medarbejderne kan finde en fælles vej, der giver ledelsen og politikerne en slags kontrol med tilliden til medarbejderne og borgerne. En vej, der samtidig giver medarbejderne et formål med skriftligheden og oplevelsen af, at politikere og ledelse opnår en større forståelse for kompleksiteten og de resultater, der ikke umiddelbart lader sig indfange i et regneark.

7 12 FOA NPM VED ENDESTATIONEN NPM VED ENDESTATIONEN FOA 13 3 Vi har brug for et nærhedsprincip, som flytter beslutningsmagt ud i organisationen. Nærhedsprincippet handler om, at beslutninger altid træffes så tæt på borgerne, som muligt. Det giver mulighed for at udskyde beslutningen om den rette handling til borgerens møde med medarbejderen. For velfærd er ikke ensartede ydelser målt op i lige store bidder til alle. Velfærd og lighed skabes ved at yde noget forskelligt til mennesker med forskellige forudsætninger. Det kræver plads og rum til borgernes indflydelse og til, at de ansatte kan bruge deres faglighed. Nærhedsprincippet kræver tillidsbaseret ledelse og styring, som handler om at uddelegere kompetence og kontrol, så medarbejderne i højere grad kan bruge deres faglighed til at træffe beslutninger sammen med borgeren. Og så både medarbejdere Styringen og ledelsen skal være baseret på et nærhedsprincip og borgere får reel indflydelse på strategiske beslutninger på deres område. Uddelegering og involvering stiller nye krav til medarbejderne. Medarbejderne skal ikke blot udføre en opgave, som er beskrevet på forhånd. De skal være med til sammen med borgeren at vurdere, hvad den rigtige aktivitet er. De skal indgå i et større arbejdsfællesskab med kolleger fra egne og andre faggrupper og blive endnu dygtigere til sammen at afkode borgerens ønsker og behov. Derfor handler tillidsbaseret ledelse og styring også om at opdyrke de kompetencer og ressourcer, medarbejderne har brug for, for at navigere kompetent i et større og mere komplekst handlerum. Det kan handle om kompetenceudvikling, men også om at ledelsen afsætter tid og ressourcer til nye løsninger. Det skal medarbejdernes tillidsvalgte og i sidste ende fagforeningen også være med til at bakke op om. Men hvis styringen og ledelsen giver medarbejderne større indflydelse på eget arbejde, forbedrer det ikke alene arbejdspladsernes evne til at levere velfærd for borgerne med udgangspunkt i borgerens situation, ønsker og behov. Det giver også et bedre arbejdsmiljø. En FOA-undersøgelse fra 2017 viser, at 48 % af de medlemmer, som ikke har indflydelse på eget arbejde, er stressede. Til sammenligning er 13 % af dem, som har indflydelse, stressede. Citat Vi har brug for et nærhedsprincip, som flytter beslutningsmagt ud i organisationen.

8 14 FOA NPM VED ENDESTATIONEN NPM VED ENDESTATIONEN FOA 15 4 For at opbygge en velfungerende offentlig sektor, må man forstå, hvad der motiverer medarbejderne. Motivation er det, der driver os til handling, fx behov for indtægt, tryghed, anerkendelse, ønsket om fællesskab, at gøre noget godt for andre eller en dybere mening med tilværelsen. De fleste styringstiltag, som vi bredt betegner som NPM, antager, at medarbejderne er drevet af såkaldte ydre faktorer som belønning/straf - fx lønforhøjelse, forfremmelse, at undgå sanktioner/fyring. Styringen og ledelsen skal styrke medarbejdernes motivation Men det er alt for snævert. Forskning viser, at ansatte, der arbejder for den offentlige sektor, som noget særligt er drevet af Public Sector Motivation (PSM). Det er at føle sig forpligtet overfor velfærdsstatens faglige og sociale standarder, herunder at etablere så stor social retfærdighed som muligt og om nødvendigt ved selv at gøre en ekstra indsats. Forpligtelsen retter sig både mod den enkelte borger og mod samfundets interesser. PSM må betragtes som en særlig ressource i den offentlige sektor. Nyere forskning fremhæver også, at motivation ikke kun opstår indefra hos det enkelte menneske. Motivation opstår også i samværet med andre, hvor engagement vækkes spontant i kraft af deltagernes måde at være sammen på. Samarbejdet med kollegerne om at løse kerneopgaven på en god måde kan således virke motiverende. Det har store konsekvenser, når styring og ledelse starter ved et unuanceret syn på motivation. Problemet er ikke bare, at modellen efterlader et stort uudnyttet potentiale. Eller at medarbejdere påtager sig ekstraar- Citat Derfor må styring og ledelse tage udgangspunkt i et mere nuanceret menneskesyn. bejde for at imødekomme borgernes behov og dermed holde fast i deres indre opgavemotivation og PSM. Forskning viser, at styringstiltag, der opfattes som kontrollerende, også kan have den meget uheldige konsekvens, at PSM fortrænges. Man bliver så at sige den medarbejder, som styringsmodellen forventede. Det vil kunne skade de offentlige organisationers evne til at tage udgangspunkt i den enkelte borgers situation, ønsker og behov. Det vil også kunne skade evnen til at få mest muligt ud af de ressourcer, politikerne beslutter at bruge på velfærd. Og endelig kan man forestille sig, at organisationen kan ende med at være mindre optaget af borgernes retssikkerhed. Omvendt er der meget at hente, for forskningen viser også, at styring, som opleves som understøttende for arbejdet, øger medarbejdernes motivation. Styring og ledelse skal tage udgangspunkt i et mere nuanceret menneskesyn. En ny styring skal fx tydeligt vise medarbejderne, hvordan de kan få indflydelse på deres arbejde, så de kan gøre en forskel for andre. Og en ny styring skal give langt større plads til den dialog og nærhed i beslutningerne, som er beskrevet i principperne 2 og 3. For ledelsen og politikerne kan ikke gøre sig forhåbninger om at skabe en styring, som medarbejderne opfatter som understøttende for deres arbejde, hvis ikke de taler med medarbejderne om deres arbejde og betingelserne for at udføre det.

9 16 FOA NPM VED ENDESTATIONEN NPM VED ENDESTATIONEN FOA 17 5 Medarbejderne er en guldgrube af viden om, hvad der rører sig på arbejdspladserne i den offentlige sektor. De møder borgerne, der på den ene eller den anden måde skal have en hjælpende hånd af fællesskabet. Sammen med borgerne selv er de den bedste kilde til viden om, i hvor høj grad fællesskabet formår at løse opgaven. Styringen og ledelsen skal sikre, at medarbejdernes og borgernes viden bliver brugt til at forbedre velfærden. Den leder og politiker, der åbent spørger ind til både succeser og fejl for at lære af dem, understøtter medarbejdernes motivation og opbygger tillid. Den åbne tilgang sender et signal om, at medarbejderne roligt kan fortælle om problemerne Styringen og ledelsen skal sikre, at medarbejdernes viden bliver brugt, og at organisationen lærer af såvel fejl som succeser på arbejdspladsen. Tilgangen sender også et signal om, at medarbejderne roligt kan tage imod tillidserklæringer oppefra. De kan fx give et ærligt bud på omfanget af en opgave. Eller prøve en ny idé af. De skal ikke være nervøse for konsekvenserne, hvis det ikke går som regnet. Og det er lige så afgørende for tilliden i organisationen som, at ledelsen og politikerne i det hele taget giver tillidserklæringer. Både medarbejdere og ledere er nemlig nødt til at gøre sig fortjente til hinandens tillid. Styringen og ledelsen skal både give plads til den kritiske dialog på arbejdspladsen, fx ved at tage sig tid til at drøfte problemerne i samarbejdssystemet, og den kritiske dialog i offentligheden. Organisationen skal glæde sig over medarbejdernes engagement, når de deltager i den offentlige debat om velfærden og udtaler sig om forhold, som politikere og ledere bør reagere på for at sikre velfærden og borgernes og medarbejdernes sikkerhed og sundhed. Det er med til at sikre gennemsigtigheden i den offentlige sektor og dermed også politikernes evne til at træffe beslutninger på et informeret grundlag om, hvordan vi bedst bruger ressourcerne og udvikler velfærden. Citat Styringen og ledelsen skal sikre, at medarbejdernes og borgernes viden bliver brugt til at forbedre velfærden.

10 18 FOA NPM VED ENDESTATIONEN NPM VED ENDESTATIONEN FOA

11 DECEMBER 2017 New Public Management ved endestationen FOAs bud på grundlaget for en ny form for styring og ledelse i den offentlige sektor FOAs medlemmer oplever, at rammerne for velfærdsarbejdet ikke er gode nok. De er belastede af omstruktureringer, topstyrede projekter, højt arbejdspres, manglende indflydelse, meningsløse registreringer og frygt for at lave fejl. New Public Management (NPM) kaldes den styreform, der i årevis har sat rammerne. FOA mener, at NPM er ved endestationen og sætter her en ny retning for ledelse og styring i den offentlige sektor. FOA Staunings Plads København V Tlf foa.dk FOA er Danmarks tredjestørste fagforening. Siden 1899 har vi kæmpet for bedre løn- og arbejdsforhold til vores medlemmer. Hovedopgaven er at indgå overenskomster, som sikrer en god løn og moderne, ordnede arbejdsvilkår. Det er FOA, der aftaler din løn, dine tillæg, din arbejdstid, din pension, dine barselsregler, dine ferieregler og dine muligheder for uddannelse. Vores opgave i FOA er også at sikre et stærkt fagligt fællesskab. Ved at stå sammen i FOA, står hvert enkelt medlem stærkere. Og med den fælles styrke kan vi optræde handlekraftigt.