Forberedelse af de næste skridt hen imod bedre økonomisk styring i euroområdet Analysenotat Jean-Claude Juncker i tæt samarbejde med Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem og Mario Draghi Det Europæiske Råds uformelle møde den 12. februar 2015
Forberedelse af de næste skridt hen imod bedre økonomisk styring i euroområdet Analysenotat Indledning På eurotopmødet den 24. oktober 2014 blev det konkluderet, at "en tættere samordning af de økonomiske politikker er afgørende for at sikre, at Den Økonomiske og Monetære Union fungerer smidigt". Der blev opfordret til at fortsætte arbejdet med "at udvikle konkrete mekanismer til en bedre samordning af de økonomiske politikker, konvergens og solidaritet". Samtidig blev formanden for Europa-Kommissionen opfordret til i tæt samarbejde med formanden for eurotopmødet, formanden for Eurogruppen og formanden for Den Europæiske Centralbank "at forberede de næste skridt vedrørende bedre økonomisk styring i euroområdet". Det Europæiske Råd bekræftede på sit møde den 18. december 2014 de fire formænds mandat. De fire formænd blev i første omgang anmodet om at udarbejde et analysenotat, som skal danne grundlaget for drøftelserne på Det Europæiske Råds uformelle møde den 12. februar 2015. Dette analysenotat gør status over Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU'en) i sin nuværende form. Det afdækker de største svagheder i ØMU'ens struktur, der blev afsløret under krisen, redegør for de foranstaltninger, der er truffet indtil videre for at afhjælpe disse svagheder, og danner grundlag for en debat om de næste tiltag. Dette notat foregriber på ingen måde indholdet af de fire formænds endelige rapport, som vil blive udarbejdet på baggrund af resultatet af drøftelserne mellem stats- og regeringscheferne den 12. februar og det videre arbejde og yderligere høringer forud for Det Europæiske Råds møde i juni. 1. Den Økonomiske og Monetære Union Euroen er i dag en valuta, der deles af 19 EU-medlemsstater og mere end 330 millioner borgere. På trods af krisen er det den næstvigtigste valuta i verden og udgør 24,4 % (1999: 18 %) af de globale valutareserver sammenlignet med den amerikanske dollars andel på 61,2 %. 59 lande og territorier har på verdensplan enten direkte eller indirekte bundet deres valuta til euroen. Euroen er mere end blot en valuta. Den er også et politisk projekt. Vores monetære union kræver, at medlemsstaterne definitivt opgiver deres tidligere nationale valutaer og deler den monetære suverænitet med de øvrige eurolande. Der er således skabt et "skæbnefællesskab" mellem de 19 medlemsstater, der har euroen som valuta. Det kræver både, at der udvises solidaritet i krisetider, og at alle overholder de i fællesskab vedtagne regler. Euroområdet har en helt unik institutionel opbygning. Mens pengepolitikken vedtages i fællesskab på europæisk plan, har medlemsstaterne stadig i vid udstrækning ansvaret for den økonomiske politik og finanspolitikken. I en sådan opbygning kan sårbarheder i én medlemsstat føre til sårbarheder for euroområdet som helhed. Økonomisk succes er derfor i alles fælles interesse. En monetær union vil kun blive en succes, hvis det på sigt er en større fordel at deltage end at stå uden for. Hvis det skal lykkes, må medlemsstaterne tage større ejerskab og betragte deres økonomiske politik og finanspolitik som spørgsmål af fælles interesse. 1
Traktaterne fastsætter nogle klare målsætninger, bl.a. inklusiv og bæredygtig vækst, prisstabilitet, sunde budgetstillinger og en høj beskæftigelse, og ØMU'en bygger derfor på et sæt fælles regler, der skal bidrage til en tæt samordning af politikkerne på disse områder. Krisen har vist, at hvis rammerne er svagt eller ikke tilstrækkeligt gennemført, kan det bringe hele euroområdets integritet i fare eller føre til, at traktaternes målsætninger ikke kan opfyldes. Derfor har den største udfordring de seneste år været at sikre, at rammerne for ØMU'en lever op til de krav, der følger af en fælles valuta, og det er fortsat en stor udfordring, som mangler at blive løst. 2. Et tilbageblik: de mangfoldige årsager til krisen Den krise, der ramte euroområdet i sommeren 2007, og som stadig har stor indvirkning på den økonomiske udvikling i flere eurolande i dag, har mange årsager. Flere af dem er fælles for alle de industrialiserede lande, mens nogle er langt mere udtalte i euroområdet, hvor de har forlænget og forstærket krisens virkninger. I begyndelsen var krisen primært en finanskrise. Den udsprang på det amerikanske subprime-marked og spredte sig hurtigt i det globalt forbundne finansielle system, bl.a. til de europæiske banker og andre finansielle institutioner, og navnlig til de eurolande, hvor de gode tider i euroens første årti havde ført til finansielle bobler og boligbobler. Et særlig relevant kendetegn for euroområdet var den onde cirkel mellem banker og statsgæld: når de banker, der var blevet for systemisk vigtige til at gå fallit, kom i finansielle vanskeligheder og henvendte sig til staten for at få hjælp, kunne stabiliteten i banksystemet kun opretholdes ved at gribe til de offentlige finanser i de berørte lande med finansiel fragmentering til følge (se Figur 1). I disse lande udviklede bankkrisen sig hurtigt til en krise for de offentlige finanser med direkte virkning for realøkonomien. Figur 1 Bankernes udlånsrenter udlån til virksomheder; % p.a. Obligationsrenter i euroområdet 10-årige renter (%, månedsgennemsnit) Kilde: ECB, Reuters, beregnet af ECB's tjenestegrene 2
Gæld Det Europæiske Råds uformelle møde den 12. februar 2015 Således blev krisen en statsgældskrise. I de første ti år med euroen blev det offentlige underskud og den offentlige gæld ikke bragt ned til et holdbart niveau under Maastricht-traktatens grænseværdier på henholdsvis 3 % og 60 % af BNP. Den offentlige gæld i euroområdet, som udgjorde 72,8 % af BNP i 1998, var kun reduceret til 66,2 % i gennemsnit i 2007, selv om de forholdsvis gunstige makroøkonomiske forhold havde givet mulighed for en større finanspolitisk konsolidering. Underskuddene i euroområdet udgjorde i snit 1,9 % af BNP i perioden 1999-2007 og toppede på 3,1 % i 2003. Det fælles politiske mål om nationale budgetter i balance eller i overskud, som skulle bidrage til en reduktion af de offentlige gældsniveauer, blev ikke opfyldt. De finanspolitiske regler, som skulle dæmme op for uforholdsmæssigt store offentlige underskud (dvs. stabilitets- og vækstpagten), blev ofte ikke overholdt eller gennemført. Siden 1997 har de fleste eurolande (alle undtagen Estland og Luxembourg) én eller gentagne gange været underlagt en procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud. I 2003 blev pagtens regler delvist ophævet midlertidigt ved kvalificeret flertal i Rådet i forbindelse med procedurer over for Frankrig og Tyskland. I 2005 blev der foretaget en reform af pagten, der af mange blev anset som en svækkelse af reglerne. Begge tiltag var med til at underminere pagtens troværdighed. Da krisen begyndte at påvirke euroområdet, reagerede medlemsstaterne med omfattende hjælpepakker og indskud af offentlige midler i deres banksystemer. Selv om de var nødvendige for at sikre den finansielle stabilitet og afdæmpe krisens virkninger, resulterede de i mange lande i, at den offentlige gæld og det offentlige underskud kom til at ligge over referenceværdierne i Maastricht-traktaten. De offentlige underskud i euroområdet nåede op på 6,2 % af BNP i 2010, inden de blev reduceret til 2,6 % af BNP i 2014. Den offentlige gæld stiger fortsat som følge af de foranstaltninger, der blev truffet under krisen, og i 2014 udgjorde den i gennemsnit 94,3 % af BNP i euroområdet, langt over niveauet før krisen (se Figur 2). Figur 2 Gæld og underskud i euroområdet 1995-2013 i % af BNP seneste konsolidering krise første årti med ØMU'en konsolidering før ØMU'en Kilde: Europa-Kommissionen, ECB Underskud Krisen i euroområdet, som blev udløst af den globale finansielle uro, kan også betragtes som en krise for konkurrenceevnen, og flere af problemerne var allerede til stede før krisen. Selv om vi frem til 1990'erne var halet lidt ind på USA, for så vidt angår produktiviteten, er dette aftaget med tiden. Flere eurolande formåede ikke at udnytte opsvinget til at afhjælpe stivhederne på produkt- og arbejdsmarkederne. 3
Ændring i arbejdsløsheden (2009-2013) Ændring i arbejdsløsheden (2009-2013) Det Europæiske Råds uformelle møde den 12. februar 2015 På grund af de dybt rodfæstede svagheder kunne udbuddet ikke indhente efterspørgslen. De betydelige nominelle og reale stivheder forhindrede også en effektiv ressourceallokering, bl.a. mellem sektorerne for handelsbare og ikke-handelsbare varer, og lagde dermed hindringer i vejen for en forbedring af konkurrenceevnen (se Figur 3). Figur 3: Stivheder på produkt- og arbejdsmarkedet og ændringer i arbejdsløsheden (2009-2013) Samtidig steg arbejdsomkostningerne (målt i enhedslønomkostninger) betydeligt i en række eurolande i løbet af euroens første ti år. Deres varer blev således dyrere, hvilket reducerede deres konkurrenceevne og skabte en negativ betalingsbalance over for andre eurolande, der havde formået at holde enhedslønomkostningerne på et stabilt niveau eller at sænke dem. Figur 4: Ændringer i enhedslønomkostninger (2001-2009) og i arbejdsløsheden (2009-2013) Ændring i enhedslønomkostningerne (2001-2009) Kilde: Eurostat Anm.: Data for de eurolande, der deltog i ØMU'en før 2002. For arbejdsløsheden anvendes data fra september. Stivheder på produkt- og arbejdsmarkederne (2008) Kilde: Eurostat og OECD Anm.: Stivheder på produkt- og arbejdsmarkederne målt som et gennemsnit af OECD's indikatorer for lovgivning om jobsikkerhed og produktmarkedsregulering. Det fik arbejdsløsheden til at stige under krisen (se Figur 4). De forholdsvis gunstige finansieringsbetingelser i de første år med euroen førte til en fejldisponering af finansieringen til mindre produktive former for investeringer, f.eks. i fast ejendom, og til større risikotagning og gældsætning blandt mange private og offentlige aktører. Da krisen ramte euroområdet, og markederne revurderede de enkelte landes vækstpotentiale og risici, blev deres manglende konkurrenceevne mere synlig. Det førte til en udstrømning af finansieringsmidler, som der var stærkt brug for til investeringerne, hvilket forstærkede krisens virkninger i de disse lande. Flere aktører på europæisk plan havde advaret om en sådan udvikling, men styringsrammerne var på det tidspunkt ikke udstyret med mekanismer til systematisk afdækning og korrektion af ubalancer og kunne derfor ikke forhindre en sådan udvikling. Sidst men ikke mindst kan krisen også betegnes som en markedskrise, set ud fra markedernes evne til at vurdere landerisici korrekt. Udgangspunktet i Maastricht-traktaten var, at markedsdisciplinen ville spille en vigtig rolle med hensyn til at forhindre en uensartet udvikling i økonomierne i euroområdet og i landenes budgetstillinger, idet statsobligationsrenterne ville have en signaleffekt. Det var dog ikke tilfældet i euroområdet mellem 1999 og 2008. I stedet behandlede investorerne euroområdet som ét samlet område uden at tage højde for de divergerende økonomiske og finansielle risici. Krisen blotlagde disse forskelle, og den efterfølgende revurdering af risiciene førte til, at nogle eurolandes obligationsrenter blev langt højere end nogle udviklingslandes (se Figur 1). Alt dette viser, at der er meget langt mellem målsætningerne for og de faktiske resultater af den økonomiske styring i ØMU'en før krisen, og at de i fællesskab aftale politikker ikke overholdes eller gennemføres. 4
3. Foranstaltninger efter 2010 for at gøre den Økonomiske og Monetære Union mere robust Krisen har afsløret, at der er betydelige strukturelle svagheder og stivheder og uholdbare finanspolitiske og økonomiske politikker, som i visse medlemsstater kan hæmme den økonomiske udvikling i euroområdet som helhed og dermed bringe fordelene ved at deltage i ØMU'en i fare. Den har også afdækket betydelige mangler i den økonomiske styring, som ikke har været i stand til at forhindre denne udvikling. Siden 2010 er der vedtaget vigtige reformer i euroområdet, som skal rette op på og afhjælpe disse mangler: Den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM) er indført som et permanent krisehåndteringsredskab, der ikke var tilgængeligt før krisen. Bankunionen er blevet oprettet, hvor ECB under den fælles tilsynsmekanisme har ført direkte tilsyn med alle de vigtige banker i euroområdet siden den 1. november 2014. Den fælles afviklingsmekanisme og de nye bail in-regler i EU's nye direktiv om genopretning og afvikling af banker danner nu rammerne for en velordnet afvikling af banker og for en bedre byrdefordeling mellem aktionærer og kreditorer. Disse tiltag er sammen med den fælles afviklingsfond vigtige bidrag til at bryde de skadelige nexus-forbindelser mellem banker og stat og til sammen med harmoniserede nationale indskudsgarantiordninger at beskytte indlånerne. Den nye procedure i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer er nu på plads. Den kan afsløre udviklingen af makroøkonomiske svagheder på et tidligt tidspunkt og indeholder instrumenter til at håndtere dem. Reformen af stabilitets- og vækstpagten i 2011 og 2013 og aftalen om finanspagten har styrket den finanspolitiske ramme for at forhindre, at der i fremtiden opstår store finanspolitiske ubalancer. Under den forebyggende del lægges der mere vægt på overvågningen af udgiftsudviklingen, og procedurerne under både den forebyggende og den korrigerende del er blevet strammet op ikke mindst ved indførelsen af nye og gradvist stigende sanktioner, der kan pålægges på et tidligere tidspunkt. En af de vigtigste lektioner fra krisen var, at det var nødvendigt at indføre et numerisk gældsreduktionsmål for at sikre konvergens i retning af sunde gældsniveauer, som ligger under Maastricht-traktatens referenceværdi på 60 % af BNP. Formålet med indførelsen af omvendt kvalificeret flertal i Rådet for afgørelser vedrørende procedurer i forbindelse med uforholdsmæssigt store ubalancer var at øge graden af automatik i vedtagelsen af disse afgørelser. Eurostat fik flere beføjelser i 2011, for så vidt angår de statistiske data, der anvendes ved proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud. I dag har Eurostat i henhold til den ændrede forordning ret til at analysere medlemsstaternes offentlige regnskaber og foretage kontroller på stedet i den berørte medlemsstat. Hvis disse vigtige tiltag var blevet indført for ti år siden, ville euroområdet sandsynligvis have klaret sig betydeligt bedre både før og under krisen. De nye strukturer vil dog kun have den tilsigtede virkning, hvis de gennemføres fuldt ud både på EU-plan og på nationalt plan. 5
Gns. potentiel produktionsvækst 2015-2019 Det Europæiske Råds uformelle møde den 12. februar 2015 4. Hvor står vi i dag? Selv om der er taget fat på en betydelig tilpasning af de økonomiske og finanspolitiske ubalancer, især i de lande, der modtager finansiel bistand fra EU/IMF, samt andre mere sårbare eurolande, er arven efter de akkumulerede ubalancer stadig yderst synlig: arbejdsløsheden er røget i vejret, og gælden i den private og den offentlige sektor er steget betragteligt inden for blot et par år. Arbejdsløsheden i euroområdet har ligget over 10 % siden 2009 og er steget fra 7,5 % i 2007 til 11,6 % i 2014. Ungdomsarbejdsløsheden i euroområdet er helt oppe på 23 % (en stigning fra 16,6 % i 2007). Den høje gæld og arbejdsløshed og de vedvarende betydelige hindringer for etableringen af fleksible markeder hæmmer landenes vækstpotentiale (se Figur 5). Hvor den høje gæld typisk påvirker væksten negativt (se Figur 6), gør den lave vækst og inflation det også vanskeligt for landene at nedbringe deres gæld for dermed at sikre deres robusthed og holdbarhed. I den forbindelse kan det være særlig vanskeligt for nogle af de meget gældsatte eurolande med en svag potentiel produktionsvækst hurtigt at nedbringe deres gæld. Hvis landene skal blive mere modstandsdygtige over for chok og opnå en højere produktionsvækst, kræver det yderligere nationale strukturreformer. Ifølge de internationale indikatorer for fleksibiliteten på arbejds- og produktmarkederne findes der stadig betydelige stivheder i eurolandene, som skal afhjælpes. De nationale regeringer er desuden nødt til at skabe gunstige betingelser for, at iværksættere ønsker at opstarte ny virksomhed eller for at give de eksisterende virksomheder mulighed for at vokse. De internationale indikatorer tyder på, at der er mulighed for store forbedringer i euroområdet: i øjeblikket halter euroområdet i gennemsnit langt bagefter USA og Det Forenede Kongerige. Figur 5: Realt BNP pr. capita (gennemsnitlig vækst) 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0-1.0-2.0 Kilde: Europa-Kommissionen 1995-2004 2005-2014 DE EA FR IE PT ES IT GR Figur 6: Gennemsnitlig potentiel vækst i forhold til offentlig og privat gæld Kun ét euroland (Finland) ligger i top ti i Verdensbankens opgørelse over, hvor det er lettest at drive virksomhed, og flere eurolande ligger ikke engang blandt de 50 bedste lande. Det er ikke kun i hver enkelt medlemsstats interesse, at der gøres noget for at forbedre dette på grund af de stærke forbindelser mellem medlemsstaternes økonomier men også i euroområdets interesse som helhed. Offentlig og privat gæld i % af BNP Kilde: Europa-Kommissionen, Eurostat Anm.: Den seneste observation vedrører juni 2014 for offentlig og privat gæld og 2019 for potentiel produktionsvækst. 6
5. Fremtidsvision: hen imod en udbygget og egentlig Økonomisk og Monetær Union I lyset af den aktuelle svage økonomiske situation i euroområdet som helhed og de resterende svagheder og stivheder i en række lande er det nødvendigt gradvist at bevæge sig i retning af "konkrete mekanismer til en bedre samordning af de økonomiske politikker, konvergens og solidaritet". Disse mekanismer bør tage udgangspunkt i eurolandenes økonomiske, beskæftigelsesmæssige og sociale virkelighed, den særlige indbyrdes afhængighed, der findes mellem dem, og deres evne til med tiden at konvergere. På den korte bane er det vigtigt at gennemføre en ensartet strategi baseret på den "positive trekant", dvs. strukturreformer, investeringer og større finanspolitisk ansvarlighed, og i den forbindelse i højere grad engagere sig i aktivt i vækstfremmende strukturreformer i euroområdet. Eurolandenes politiske tilsagn om vækstfremmende strukturreformer, hvad enten de er givet på egen hånd eller i fællesskab, er ikke blevet opfyldt i tilstrækkelig grad. Der gives ofte stærke tilsagn i krisetider, som dog bliver mere vage, så snart de økonomiske forhold forbedres. I den henseende kan den fælles valutas stabiliserende virkning også give bagslag med hensyn til de nationale regeringers vilje til at gøre alt for at iværksætte og gennemføre de nødvendige strukturreformer, selv om der er stærkt behov for dem. Der skal skabes ny politisk konsensus på højeste politiske plan om at gå videre med disse strukturreformer, som bør have højeste prioritet i hele euroområdet. Derudover skal det indre marked gøres mere velfungerende, navnlig på de områder, der er af afgørende betydning for at forbedre eurolandenes økonomiske tilpasningsevne. En afgørende faktor herfor er at øge arbejdskraftens mobilitet. For at støtte bankunionen og i højere grad diversificere kilderne til finansiering af den europæiske økonomi skal vi nedbryde de sidste barrierer for investeringer og kapitalens frie bevægelighed og gøre integrationen af kapitalmarkederne til en politisk prioritet. Dette skal bl.a. ske ved at tage fat på spørgsmål vedrørende beskatning, konkursbehandling og selskabsret. Det velintegrerede finansielle system i EU, der vil følge af en kapitalmarkedsunion, kan gøre en monetær union mere modstandsdygtig over for chok ved at indføre en grad af privat risikodeling og mere effektiv med hensyn til at generere jobs, vækst og investeringer. For at styrke vækstudsigterne er det afgørende, at der tages yderligere initiativer til at gennemføre det indre marked, f.eks. inden for den digitale økonomi og energi. Mærkbare fremskridt på disse to områder, dvs. vækstfremmende strukturreformer og et udbygget indre marked, vil bidrage til en mere velfungerende Økonomisk og Monetær Union på kort sigt (inden for de næste 18 måneder), forudsat at der er stærk politisk opbakning hertil. Både af hensyn til borgerne og markederne er der dog stadig behov for at udvikle et mere langsigtet perspektiv for, hvordan rammen for ØMU'en bør udvikle sig, på hvilke områder den kan betragtes som færdigudbygget, og på hvilke områder der er behov for at arbejde yderligere med at udvikle en stærkere fælles styring. Dette fremgik allerede af de fire formænds rapport fra 2012 og Kommissionens plan, som begge stadig er meget relevante. I modsætning til USA har euroområdet endnu ikke rejst sig af krisen, hvilket tyder på, at en ufuldendt økonomisk og monetær union er langsommere til at tilpasse sig, end et land med en mere komplet institutionel opbygning er det (se Figur 7). 7
Figur 7 Realt BNP pr. capita 1. kvartal 2008 = 100 Arbejdsløshed Ændring siden januar 2008 (procentpoint) euroområdet USA USA euroområdet Kilde: Eurostat Formålet med dette analysenotat er derfor at indlede en debat, der kan give input til de fire formænds fremadskuende rapport. Alle medlemsstaterne vil blive inddraget i udarbejdelsen af rapporten 1, som særligt kunne behandle følgende spørgsmål: Hvordan sikrer vi sunde budgetstillinger og en sund økonomi i alle eurolandene? Hvordan sørger vi for, at rammerne for økonomisk og finanspolitisk styring implementeres og håndhæves? Er den nuværende styringsramme hvis den implementeres fuldt ud tilstrækkelig til at beskytte euroområdet mod eventuelle chok og sikre dets velstand på længere sigt? Hvorvidt kan ØMU'en overvejende bygge på stramme regler, og hvorvidt kræves der også stærke fælles institutioner? Hvilke redskaber er der behov for i de situationer, hvor nationale politikker til trods for overvågningen under den økonomiske styring stadig går i forkert retning med skadelige følger? Er der taget tilstrækkelig hånd om nexus-forbindelsen mellem finanspolitikken og finanssektoren til at forhindre en gentagelse af den onde cirkel mellem banker og statsgæld? Hvordan kan den private risikodeling via de finansielle markeder i euroområdet øges, så asymmetriske chok kan absorberes bedre? Hvorvidt opfylder den nuværende suverænitetsdeling de økonomiske, finansielle og finanspolitiske krav i forbindelse med den fælles valuta? Er der behov for yderligere risikodeling inden for budgetpolitik? Hvad skal forudsætningerne i så fald være? Under hvilke betingelser og i hvilken form kan der ske en stærkere fælles styring af strukturreformer? Hvordan kan dette fremme ægte konvergens? 1 Formanden for Europa-Kommissionen har ladet forstå, at han agter at hente input fra formanden for Europa-Parlamentet I forbindelse med sine overvejelser under udarbejdelsen af rapporten. 8
Hvordan kan vi bedst sikre ansvarlighed og legitimitet i en struktur med flerniveaustyring, som det er tilfældet med ØMU'en? 9