Udtalelse om visse spørgsmål angående flytning af statslige arbejdspladser

7514031 BAN/DAM Pr. sikker e-mail: modst@modst.dk Moderniseringsstyrelsen Att.: KontorchefCarsten Holm og kontorchef Jesper Schaumburg-Miiller Landgreven 4 Postboks 2193 l O 17 København K Lene Damkjær Christensen dam@kammeradvokaten.dk Direkte +45 72 30 72 82 Mobil +45 25 IO 05 35 Udtalelse om visse spørgsmål angående flytning af statslige arbejdspladser Moderniseringsstyrelsen har anmodet mig om at udarbejde et notat vedrørende en række af de centrale spørgsmål, som har betydning i forhold til flytning af O'_'erenskomstansatte i forbindelse med flytningen af flere s~atsli~e arbejdspladser: I overensstemmelse med Moderniseringsstyrelsens anmodning forholder mit notat sig til betydningen af den enkelte overenskomstansattes ansættelsesområde, den geografiske g~ænse for flytning af en arbejdsplads og i tilknytning hertil vægtningen af selve transporttiden over for forøgelsen af antal kilometer. Jeg foretager ikke en særskilt gennemgang af de regelsæt, som myndighederne skal være opmærksomme på i forhold. til visse medarbejdergrupper som f.eks. elever, handicappede i forskelsbehandlingslovens forstand og tillidsrepræsentanter. l. KONKLUSION Min konklusion, der uddybes i det følgende, er, at overenskomstansatte, som har aftalt det såkaldt brede ansættels<?sområde, kan flyttes indenfor hele dette ansættelsesområde uden, at det udgør en væsentlig stillingsforandring. Dette forudsætter imidlertid, at vilkåret kan anses for aftalt med den ansatte. Dette er f.eks. ikke tilfældet i de situationer, hvor den ansættende myndighed ikke har ans et det for et ansættelsesvilkår og har tilkendegivet denne holdning gennem tiden ved at varsle flytninger, selv om det var indenfor ansættelsesområdet. I de tilfælde, hvor det brede ansættelsesområde ikke har været aftalt, eller den overenskomstansatte har et såkaldt smalt ansættelsesområde, skal myndigheden foretage en konkret vurdering af, om flytningen vil være en væsentlig stillingsforandring og dermed skal varsles med opsigelsesvarsel. Kammeradvokaten Vester Farimagsgade 23 DK-1606 København V Telefon +45 33 15 20 lo Fax +45 33 15 61 15 www.kammeradvokaten.dk 10438465_1

I forhold til den geografiske grænse for flytninger er det min opfattelse, at der er holdepunkter for, at en overenskomstansat må tåle en forøgelse af den daglige rejseti? på 90 minutter. Der er desuden visse holdepunkter for, at man i tilfælde af større omorganiseringer, som den foreliggen?e, kan strække forøgelsen af rejsetiden yderligere. Det er desuden min opfattelse, at de kniv om accept af en længere transporttid, som stilles til ledige arbejdstagere i reglerne for re~en til dagpenge mv., medvirker til at understøtte dette synspunkt. 2. SAGENS BAGGRUND Regeringen præsenterede den l. oktober 201.5 en plan for flytning af cirka 3.900 statslige arbejdspladser under overskriften bedre balance svarende til omkring 12 % af de relevante statslige arbejdspladser i hovedstadsområdet. For flere af de arbejdspladser, der skal flyttes ud i landet, ligger det endnu ikke helt fast, hvor de skal placeres. 3. RETSGRUNDLAGET 3.1 Ansættelsesområdet Begrebet ansættelsesområde anvendes ikke i funktionærretten. I tjenestemandsloven er det imidlertid et centralt begreb, der indgår ved fastlæggelsen af forflyttelsesgrænsen i lovens 12. For.de overenskomstansatte i staten har ansættelsesområdet ligeledes eksisteret som begreb gennem årtier. Der kan grundlæggende sondres mellem et såkaldt "bredt" og et "smalt" ansættelsesområde for de statslige overenskomstansatte. Med det brede ansættelsesområde menes en ansættelse, som er mere vid end en enkelt institution, fx "X -ministe_riet med tilhørende institutioner". Et eksempel på et smalt ansættelsesområde er "X- styrelsen". Hvis det såkaldte brede ansættelsesområde er aftalt med den enkelte, har han eller hun pligt til at lade sig flytte indenfor det brede ansættelsesområde uden varsling, hvilket følger generelt af, at der gælder aftalefrihed, som ikke ses begrænset ved de kollektive aftaler. Der er ikke indgået en aftale om det brede ansættelsesområde i de situationer, hvor den ansættende myndighed ikke har anset det for et ansættelsesvilkår og har tilkendegivet denne holdning gennem tid.en ved at varsle flytninger, selv om det var indenfor ansættelsesområdet... I de situationer, hvor der ikke kan siges at være indgået en aftale orri det såkaldt brede ansættelsesområde, eller hvor medarbejderne har det såkaldt smalle ansættelsesområde, skal der anlægges en konkret individuel vurdering af, hvorvidt en geografisk flytning af institutionen indebærer en væsentlig stillingsændring for den enkelte medarbejder, jf. nærmere i afsnittet nedenfor om den geografiske grænse. Side 2/8

Betydningen af ansættelsesområdet for muligheden for at flytte en overenskomstansat er i retspraksis behandlet i voldgiftskendelse af 19. april 1991, hvor daværende højesteretspræsident Peter Christensen afgjorde en voldgiftssag om afskedigelse af en tillidsrepræsentant. Den daværende Personalestyrelse behandlede afgørelsen i den vejledning om udflytning, der blev udgivet i 2002, hvor det på side 14 fremgik: "Det er således fastslået ved voldgiftskendelse af 19. april 1991, at en medarbejder an'" sat ved Direktoratet for Arbejdstilsynet kunne for flyttes fra kreds Nordjyllands Amt til kreds Århus Amt. Det var afgørende for sagens udfald, at der i overenskomsten var en bestemmelse om flytte godtgørelse, og at det af ansættelsesbrevet fremgik, at ansættelses-. området var "Arbejdstilsynet, dvs. direktoratet, de 14 kredskontorer og Arbejdsmiljøinstituttet- med tjenestested indtil videre i kreds Nordjyllands Amt. Vi gør opmærksom på, at der er knyttet forflyttelsespligt til stillingen. ". Herudover kan som et illustrativt eksempel nævn~s Forsvaret, der anfører i ansættelseskontrakterne for de militært ansatte og akademikerne, at de har et ansættelsesområde i form af "Forsvarsmi1,1isteriet med tilhørende myndigheder og institutioner", hvilket gennem flere år er blevet administreret på den måde, at medarbejderne er blevet flyttet rundt i hele landet uden, at Forsvaret ha~ håndteret de konkrete flytning~r som væsentlige stillingsændringer. Hvorledes flyttepligten skal være angivet i ansættelsesaftalen for, at den kan gøres gældende over for den ansatte i form af er flytning uden varsel indenfor hele ansættelsesområdet, kan næppe besvares helt generelt, men udgangspunkt må være, at der skriftligt skal gøres direkte opmærksom på forpligtelsen. En ren henvisning til det brede ansættelsesområde i kombination med korrekt mundtlig vejledning fra ansættelsesmyndigheden eller en praksis om flyttepligt vil være tilstrækkelig. 3.2 Geografisk flytning og grænse Mulighederne for geografisk flytning af overenskomstansatte fremgår ikke direkte af lovgivningen, men af den retspraksis, der er opstået i tilknytning hertil. Det afgørende for, om overenskomstansatte har pligt til at flytte med, når arbejdsstedet flytter, er, om flytningen udgør en væsentlig stillingsforandring. Dette afgøres ud fra en konkret vurdering, som tager udgangspunkt i den enkelte medarbejders forhold. Moderniseringsstyrelsens personaleadministrative vejledning (PAV) anfører i kapitel 32.3. følgende om geografiske flytninger af overenskomstansatte: "Arbejdsgiveren har som udgangspunkt ret til at tilrettelægge og omlægge en funktionærs arbejde efter behov. Væsentlige stillingsforandringer kan cfog ikke foretages ensidigt. Sådanne ændringer kan kun gennemføres ved, at det hidtidige ansættelses- Side 3/8

forhold bringes til ophør med gældende opsigelsesvarsel, samtidig med at der tilbydes ansættelse pånye vilkår. Dette indebærer, at reglerne om afskedigelse gælder ved væsentlige stillingsændringer. Der foreligger en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og de ansættelsesretlige og overenskomstmæssige regler om bl.a. varsling og procedurer finder anvendelse. Vælger funktionæren at tage imod tilbuddet om ansættelse pq nye vilkår, bevares ancienniteten fra det hidtidige ansættelsesforhold. Ikkevæsentlige stillingsforandringer kan gennemføres umiddelbart eller med et passende kortere varsel. Vurderingen af, hvornår.en stillingsforandring er væsentlig, er altid meget konkret og tager udgangspunkt i forudsætningerne for det enkelte ansættelsesforhold. [...} Ved vurderingen af ændringernes væsentlighed er det de samlede ændringer, der må bedømmes. l funktionærens ansættelsesbrev eller overenskomst kan der være angivet et bestemt ansættelsesområde, inden for hvilket den pågældende efter ledelsens bestemmelse har pligt til at overtage en anden tilsvarende stilling. [...}" I tillæg til PAV har Moderniseringsstyrelsen i september 2015 udgivet en vejledning om ansættelsesretlige spørgsmål ved geografisk flytning af statslige institutioner. Når en arbejdsplads flyttes geografisk, er det således retligt afgørende for den overenskomstansatte, om flytningen skal varsles overfor vedkommende som en væsentlig stillingsforandring. I de tilfælde, hvor der er tale orri en væ.sentlig stillingsforandring, kan den overenskomstansatte tilegne sig denne som en afskedigeise og er berettiget til opsigeisesvarsel og f.eks. fratrædelsesgodtgøreise efter funktionærlovens 2a, forudsat den fornødne anciennitet. Den ansatte kan altid vælge at flytte med. Er der ikke tale om en væsentlig stillingsforandring, må den over~nskomstansatte selv sige op, hvis vedkommende ikke ønsker at følge arbejdspladsen. Herved opnår den ansatte ikke ret til opsigelsesvarsel og rar heller ikke ret til 2a godtgørelse. Det afgørende præjudikat på området er dommen trykt i U.2011.2104H, der omhandler tre overenskomstansattes ændring af fast arbejdssted i forbindelse med SKAT s overtageise af den kommunale skatteopgave ved strukturreformen. Med det nye arbejdssted fik medarbejderne længere c,lagiig transport mellem bopæl og arbejde. Højesteret foretog i denne forbindelse en konkret vurdering af de tre medarbejderes ændrede transportforhold: A's afstand mellem bopæl og arbejde ved kørsel i bil blev forøget med 21,2 km hver vej (fra 23,4 km til 44,6 km). A's transporttid blev forøget med 15 minutter hver vej (fra 22 minutter til 37 minutter). B's afstand mellem bopæl og arbejde ved kørsel i bil blev forøget med 26,3 km hver vej (fra 10,3 km til 36,3 km). B's transporttid blev forøget med 16 minutter hver vej (fra 12 minutter til 28 minutter). Side 4/8

C,. der boede helt tæt ved sit hidtidige arbejdssted, fik forøget den daglige transport med 14 minutter hver vej med tog fra Nyborg til Odense (ca. 35 km.) Højesteret fastslog, at ingen af disse forøgelser udgjorde væsentlige ændringer i medarbejdernes ansættelsesvilkår og derfor ikke gik ud over,.hvad medarbejderne måtte tåle. Som fremhævet ovenfor, anvendte Højesteret den metode, hvorefter der blev taget udgangspunkt i medarbejderens bopæl ved beregning af afstandsforøgelsen og den forlængede transporttid. Uagtet, at det ofte ved den konkrete beregning vil vise sig åt give samme resultat, hvis beregningen foretages med udgangspunkt i det tidligere arbejdssteds beliggenhed, vil den korrekte metode - som også afspejler en individuel vurdering - være at tage udgangspunkt i den enkeltes bopælsadresse. Ved vurderingen af afstandsforøgelsen lagde Højesteret den af SKAT foretagne opgørelse til grund, som var opgjort ved privat kørsel i egen bil på grundlag af KRAK, dog undtaget den ene overenskomstansatte, C, som brugte offentlige transportmidler, der i den konkrete situation også var. klart den hurtigste transportform. Højesterets anvendelse af SKAT s beregninger på grundlag af KRAK ved kørsel i privat bil og C's mulighed for en kort rejsetid i tqg, skal efter min vurdering tages som udtryk for, at arbejdsgiverne efter Højesterets opfattelse som udgangspunkt er berettiget til at basere beregningerne af transportforøgelsen på den mest effektive transportform i det konkrete tilfælde, hvilket oftest vil være i privat bil. Efter min opfattelse vil det imidlertid også i særlige situationer, hvor bilkørsel - enten i egen bil eller ved samkørsel med kolleger - notorisk ikke er en mulighed, og hvor medarbejderen derfor må benytte offentlige transportmidler, være relevant at se på den forøgede ' rejsetid ud fra www.rejseplanen.dk. Jeg mener således ikke, at arbejdsgiveren kan indlægge som en ufravigelig forudsætning, at alle medarbejdere kan transportere sig med bil. Højesteret nævner videre direkte i præmisserne, at "SKATs pålæg til A, B og C om nyt fast arbejdssted blev givet som led i en generel omstrukturering, der omfattede et stort antal ansatte." Denne præmis peger efter min opfattelse i retning af, at de ans~tte må tåle mere, end hvad der ellers ville være gældende, når der gennemføres en større omlægning, som det også er tilfældet ved den konkrete udflytning af flere statslige arbejdspladser. Det er tillige afgørende, at Højesteret i forhold til sagsfremstillingen fra byret og landsret tilføjede et citat fra en fremlagt vejledning, som HK havde udarbejdet til kommunalreformen, hvor HK nævnte, at: _ Side 5/8

"l. Hvor meget længere du har fået til arbejde Der findes ikke nogen tommelfingerregel for, hvor stor en afstandsforøgelse mellem hjem og arbejde en overenskomstansa~ medarbejder skal finde sig i. Det er dog HKs holdning, at man nok ikke skal tåle en afstandsforøgelse mellem hjem og arbejde på over 80 km. dagligt (40 km hver vej). 2. Hvor meget mere tid skal du bruge på at komme på arbejde Selvom den forøgede afstand mellem hjem og arbejde ikke er så stor, så kan transporttiden alligevel blive forøget væsentligt, f eks. på grund af dårlige transportforbindelser. En stor forøgelse af transporttiden mellem hjem og arbejde kan derfor i sig selv være en væsentlig ændring. Her findes heller ingen tommelfingerregel, men du vil nok ikke skulle tåle en forøget transporttid på mere end l Y2 time dagligt. " Højesteret tog ikke direkte stilling til HK's udmelding, men da den blev medtaget i Højesteretsdommens gengivelse af faktum, og da der ikke i præmisserne tages afstand fra udmeldingen, må vejledningen efter min opfattelse kunne anvendes som pejlemærke. Som det fremgår af vejledningen, opererer HK med en forøgelse af den daglige rejsetid med 90 minutter, dvs. 45 minutters forlængelse hver vej. Selvom de tre konkrete medarbejdere i sagen de facto fik forøget deres transporttid i mindre omfang end den af HK udmeldte "tommelfingerregel", kan Højesterets reference til HK-vejledningen således efter min vurdering tages som udtryk for en vis støtte for, at den i vejledningen indeholdte tidsgrænse kan anvendes. I tilknytning hertil finder jeg anledning til at bemærke, at rejsetiden for mig at se oftere vil være udslagsgivende frem for kilometerforøgelsen. Det er således min _vurdering, at det generelt er mere nærliggende at lægge vægt på forøgelsen af transporttiden -, og dermed ulempen for medarbejderen - end på den kilometermæssige forøgelse af transportvej en, idet forøgelsen af transportvejen - der alt andet lige forøger transportomkostningen - delvist opvejes af et forøget befordringsfradrag. Det bemærkes i den forbindelse, at SKAT s satser for befordringsfradrag er højere for 24-120 km pr. dag end for den del af distancen, der overstiger 120 km pr. dag (halvt fradrag). For så vidt angår fradrag for passage af Storebæltsforbindelsen, er der et ligningsmæssigt fradrag, som imidlertid ikke dækker den faktiske udgift. ' Hertil kommer, at der generelt ses en øget forventning om, at man rejser over læn,gere afstande for at arbejde. Et eksempel på denne tendens findes i lovgivningen om aktiv socialpolitik, hvor der gælder en forøgelse af de afstande, som Iedige' skai være indstillet på at rejse efter et job. Side 6/8

I reglerne for retten til dagpenge mv. for ledige, opstilles en grænse for, hvor lang transporttid en ledig person må acceptere at have til arbejdet, såfremt den pågældende bliver tilbudt beskæftigelse. En person, der modtager hjælp som jobparat, har som udgangspunkt pligt til at tage imod et jobtilbud, med mindre afstanden mellem bopæl og arbejdssted medfører en urimelig belastning på grund af transportvanskeligheder eller den tid, der går med transport, jf. 13, stk. 7 i lov om aktiv socialpolitik. Dette Indebærer, jf. 9, stk. 2 og stk. 3, i tilhørende bekendtgørelse (2015-08-30 nr. 1007), at en ledig som udgangspunkt skal kunne overtage arbejde rhed en samlet daglig transporttid fra bopæl til arbejdssted på op til tre timer. Efter tre måneders samlet ledighed skal personen kunne overtage arbejde med en samlet transp~rttid på mere end tre timer, i særlige tilfælde op til 4 timer. Som det fremgår lægges også i denne sammenhæng afgørende vægt på rejsetiden. I vejledning om rådighed og sanktioner for personer, der ansøger om eller modtager uddannelseshjælp eller kontanthjælp (vejledning 2015-09-11 nr. 10502) anføres på side 10, at hvis personen bor i et område, hvor det er_pødvendigt med længere transporttid end sædvanligt, må den pågældende acceptere denne transporttid. Hertil kommer, at der for mellem- eller højtuddannede personer gælder en særlig pligt til udvidet geografisk mobilitet, idet mellem-. og højtuddannede, uanset daglig transpotjtid, skal kunne overtage arbejde, hvis det er nødvendigt for at få ledige stillinger besat med kvalificeret arbejdskraft. Eksemplet understøtter en tendens om, at man må tåle at rejse længere for at arbejde end tidligere set. Denne konstatering sammenholdt med Højesterets indledende præmis om, at sagen var et led i en generel omstrukturering, kunne tale for, at en overenskomstansat i forbindelse med de statslige udflytninger skal tåle en forøgelse af rejsetiden udover de 90 minutter., 4. SAMMENFATNING AF MIN VURDERING Såfremt den statslige myndighed har indgået en aftale med den overenskomstansatte om, at medarbejderen har pligt til at lade sig flytte uden varsel indenfor det såkaldt brede ansættelsesområde og ikke par praktiseret på anden vis, vil de pågældende medarbejdere også kunne flyttes uanset geografiske afstande. Det er endvidere samlet set min vurdering, at der er_ holdepunkter for, at en overenskomstansat i forbindelse med en flytning som led i udflytningen af de statslige arbejdspladser må tåle en forøgelse af den daglige rejsetid på 90 minutter. Den påførte kilometerforøgelse skal ikke tillægges afgørende vægt ved vurderingen. Side 7/8

Det er herudover min opfattelse, at der er visse om end ikke sikre holdepunkter for, at forøgelsen af rejsetiden kan strækkes yderligere. Endelig finder jeg afslutningsvis anledning til at nævne, at for nogle medarbejdere med særlige forudsætninger, der er kendt af myndigheden, vil en ændring, som den ansatte sædvanligvis vil have pligt til at acceptere uden varsel, imidlertid kunne være så indgribende, at der kan være tale om en væsentlig ændring. Som eksempler på sådanne særlige forudsætninger kan nævnes medarbejderens personlig~ handicap, eller handicappede børn, som vanskeliggør transport inden for normale transportti~~. Er der derimod tale om mere almindeligt forekommende omstændigheder som særlige familieformer (enlige forældre etc.), ægtefæller med skæve arbejdstider etc., er det min vurdering, at der alene skaltages højde for disse, såfremt m~darbejderen i forbindelse med ansættelsen har udtrykt særlige forudsætninger med hensyn til arbejdsstedets beliggenhed, transporttid etc., og myndi&heden.har accepteret dette. Med venlig hilsen Kammeradvokaten ',~r: ~~-c_ viniels Banke -Partner, Advokat (H) Side 8/8