Mere konkurrence større vækst Vækst med vilje Regeringen Juni 2004
Mere konkurrence større vækst
Forord Regeringen prioriterer konkurrence højt. Effektiv konkurrence er et af de centrale indsatsområder i regeringens vækststrategi Vækst med vilje. Det skyldes, at konkurrence spiller en hovedrolle for væksten i samfundet og sikringen af vores fremtidige velstand. Konkurrencen har gennem årene medvirket til at gøre det danske samfund velstående. Det gælder både, når danske virksomheder konkurrerer med hinanden, og når virksomheder må slås på eksportmarkederne for at klare sig. En skarp konkurrence gavner virksomhederne, fordi de øger effektiviteten. Men forbrugerne vinder også, fordi varer og tjenester bliver billigere og bedre, og fordi der bliver mere at vælge imellem. Med en effektiv konkurrence er det også nemmere at være iværksætter, da man som nystartet virksomhed ikke bliver klemt, fordi de eksisterende virksomheder på markedet misbruger en dominerende stilling. Det er derfor regeringens mål, at konkurrenceforholdene i Danmark er blandt de bedste indenfor de industrialiserede lande. Effektiv konkurrence skal ikke kun gælde den private sektor. Det offentlige skal blive endnu bedre til at bruge udbud, og forbrugerne skal have bedre muligheder for frit valg. Regeringen fremlægger derfor en konkurrencepolitisk strategi. Til forskel fra tidligere har regeringen udvidet indsatsen til nye områder, hvor man traditionelt ikke har været opmærksomme på nødvendigheden af en effektiv konkurrence. Den nuværende status for målsætningen er, at Danmark mangler et stykke vej for at ligge i toppen. Vi har en velfungerende konkurrencelov i Danmark, som regeringen vil gøre endnu bedre med en række forslag til ændringer, som er drøftet med Folketingets partier. Forslagene fremsættes efter en bred høring i løbet af sommeren i forbindelse med den kommende revision af konkurrenceloven til efteråret. Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt kun at fokusere på konkurrenceloven. Det er endvidere nødvendigt at ændre konkurrencekulturen i hele det danske samfund. Bendt Bendtsen 3
1. Indledning Konkurrencen i Danmark bør i 2010 være på højde med de bedste industrialiserede lande (OECD-landene). Dette mål er et af de vigtigste elementer i regeringens vækststrategi. En konkurrence i top blandt de bedste lande vil skabe fordele til gavn både for forbrugere og virksomheder. For forbrugeren betyder det, at varer og ydelser bliver billigere, og at der dermed bliver større økonomisk frihed i familien. Forbrugeren vil også opleve et større og bedre udbud af produkter og tjenesteydelser, da konkurrencen tilskynder virksomhederne til fornyelse. Konkurrencen bør give butikshylder med mange spændende og forskellige varer. Effektiv konkurrence betyder endvidere, at iværksættere får lettere ved at udbyde produkterne på lige vilkår med andre. De bliver ikke presset ud af markedet igen, fordi de eksisterende virksomheder enten sammen eller alene udnytter eller sågar misbruger en dominerende stilling. Virksomheder, som til dagligt virker på et marked med effektiv konkurrence, får også styrket deres evne til at klare sig ude i verden. Det medfører en øget vækst og beskæftigelse i Danmark til gavn for os alle. At få konkurrencen i Danmark op på højde med de bedste OECD-lande er et ambitiøst mål, som kræver en betydelig indsats. Og man skal holde sig klart, at situationen ikke kan ændres fra den ene dag til den anden. For at få effektiv konkurrence er det vigtigt med en velfungerende konkurrencelov. De indhøstede erfaringer viser, at den nuværende lov kan forbedres på en række områder. Derfor kommer regeringen også med et udspil til en ny konkurrencelov, som fremsættes i det kommende folketingsår. Men en opfyldelse af målet vil også kræve, at konkurrencekulturen i hele det danske samfund bliver ændret. Konkurrencekulturen består af flere faktorer. Den kendetegner først og fremmest den måde, virksomhederne handler på overfor hinanden. De fleste brancher har generelt en skarp konkurrence, men der er stadig en række brancher, hvor konkurrencen kan blive bedre. Det viser en opgørelse af antal brancher med konkurrenceproblemer, jf. afsnit 3. Konkurrencekulturen berører også den offentlige sektor, hvor der kan være behov for at tænke i mere konkurrencemæssige baner. Det kan være ved øget brug af udbud og ved at give brugerne flere frie valg af leverandører. En god konkurrencekultur handler dog også om de generelle strømninger i samfundet, hvor forbrugere og indkøbere i offentlige og private virksomheder er med til at lægge et pres på leverandører og producenter for at få billige varer af høj kvalitet. 4
En god konkurrencekultur indebærer, at det danske samfund skal være bedre til at lukke op for nye og måske bedre varer og til at tænke i nye baner. Det er fx vigtigt, at det offentlige bidrager til en god konkurrencekultur ved at afskaffe regulering, der unødigt begrænser konkurrencen på et marked. Det kan være autorisationsordninger, der i nogle tilfælde er for vidtgående, eller unødige regler inden for de liberale erhverv. Områder herunder infrastrukturer hvor man gennem mange år og måske generationer har haft få leverandører, kan måske alligevel åbnes op for nye aktører og øget konkurrence. Nye varer og leverandører af tjenesteydelser kan dermed være med til at sætte helt nye standarder for pris og kvalitet. Konkurrencekulturen afhænger af normer og traditioner, som er opbygget over mange år. Erfaringerne viser, at ændrede rammevilkår herunder lovgivning kun langsomt vil ændre kulturen. Derfor bliver det et langt og sejt træk at opfylde målet frem mod 2010. Der er en lang række forhold, som kan påvirke konkurrencekulturen og som skal gøres til kernepunkter, hvis målet skal opfyldes. Først og fremmest kan konkurrenceloven og håndhævelsen af den påvirke konkurrencekulturen. Derudover er der flere brancher, som bliver reguleret af helt specifikke love. Det har selvsagt også betydning for konkurrencen i de pågældende brancher. Der er også rum for forbedringer på det offentlige område. Effektiv konkurrence skal ikke kun gælde for private virksomheder, men bør også gælde for det offentlige. Øget konkurrence om offentlige opgaver skal derfor have større opmærksomhed. Der skal også være større fokus på infrastrukturerne. De undergår store forandringer i disse år i retning af øget liberalisering. Er liberaliseringen nået tilstrækkelig langt i de forskellige infrastrukturer, og er der eventuelt barrierer, som forhindrer liberaliseringerne i at fremme konkurrencen og komme alle til gode? Som det er antydet, har opgaven med at ændre konkurrencekulturen mange facetter og kræver en langvarig indsats. Som led i den konkurrencepolitiske strategi lancerer regeringen derfor seks fokusområder, hvor rammevilkårene i en eller anden form bør ændres, jf. figur 1. 5
Figur 1: Konkurrencepolitisk strategi Konkurrencelov Håndhævelse Infrastrukturer Konkurrencekultur Åbenhed Anden offentlig regulering Offentlig markedsadfærd Udover konkurrenceloven og håndhævelse er de nye fokusområder infrastrukturer, anden offentlig regulering, offentlig markedsadfærd og åbenhed. At ændre konkurrencekulturen på de fire sidste fokusområder kræver en samlet indsats fra alle myndigheders side. De seks fokusområder bliver præsenteret nærmere i afsnit 2. De seks områder er bredt sammensat, og regeringen har udvalgt dem med henblik på at nå ud i alle hjørner og påvirke alle de rammevilkår, som kan influere på konkurrencekulturen og dermed være med til at bringe Danmark nærmere det overordnede mål. En forbedring af konkurrenceforholdene kan imidlertid ikke opnås alene gennem en indsats fra offentlig side. Konkurrencekulturen afhænger også af, hvorledes og hvor stærkt virksomhederne konkurrerer med hinanden inden for de rammer, der fx sættes af lovgivningen. Men der er grund til at tro, at konkurrencekulturen også i denne brede forstand vil ændres, hvis det lykkes at forbedre de rammevilkår, der er illustreret ved bladene i figur 1. Regeringen vil holde øje med, om konkurrencen bliver forbedret tilstrækkeligt. Det er imidlertid ikke nemt at måle, hvorvidt der er en god og effektiv konkurrencekultur, og om konkurrencesituationen i Danmark er på niveau med de bedste lande i OECD. For dog at få en indikation af om de iværksatte initiativer bærer frugt, er det vigtigt at opstille en række delmål, hvormed man løbende kan konstatere forbedringer eller forringelser i konkurrencen. 6
Regeringen har derfor opstillet fem delmål, med sigte på opfyldelse. To af delmålene går igen fra tidligere (at danske forbrugere ikke skal betale højere nettopriser end forbrugerne i andre europæiske lande med samme velstandsniveau, og at antallet af konkurrencebegrænsede brancher skal halveres) mens de tre andre delmål er nye. Antallet af delmål er udvidet for at tage hensyn til, at fokusområderne favner bredere. Der sigtes mod, at målene realiseres senest i 2010. Delmålene fremgår af figur 2, som også viser de vigtigste initiativer indenfor de enkelte fokusområder. Figur 2: Mål, delmål, fokusområder og initiativer Konkurrencen i Danmark skal være påniveau med de bedste lande i OECD Antallet af brancher med konkurrenceproblemer skal halveres inden 2010 Danske forbrugere skal ikke betale mere for de samme varer end forbrugerne i andre sammenlignelige europæiske lande I 2010 skal der være væsentligt flere områder, hvor offentlig regulering ikke er med til at begrænse mulighederne for konkurrenceudsætning Konkurrencen om offentlige opgaver skal være øget væsentligt i 2010 Danmark skal i 2010 være en mere åben økonomi og dermed stå stærkere i globaliseringen Delmål Konkurrencelov: Regeringen vil til efteråret stille forslag om en række forbedringer af konkurrenceloven. Håndhævelse: Der udarbejdes handlingsplaner for konkurrencebegrænsede brancher. Planerne skal beskrive mulighederne for at ændre konkurrenceforholdene og de eventuelle tiltag, som kan hjælpe på rette vej. Anden offentlig regulering: Initiativer med henblik på at fjerne konkurrencebegrænsende regler på følgende områder: arbejdstilsynets eneret på tilsyn med elevatorer og kedler mv., jordbundsanalyser, tandlæger, juridisk rådgivning, landinspektører samt byggeri. På taxiområdet undersøges mulighederne for at styrke konkurrencen gennem øget gennemsigtighed og et mere varieret udbud. Infrastrukturer: Eneretten til udbringning af breve nedsættes fra 2005 til kun at gælde breve under 50 gram. Mulighederne for øget liberalisering indenfor affaldsområdet, vand og spildevand undersøges. Mulighederne for øget effektivitet og vækst i danske havne og i den danske fjernvarmesektor undersøges. Der er udarbejdet en række indikatorer for graden af liberalisering i de enkelte infrastrukturer. Indikatorerne skal belyse, i hvilket omfang rammevilkårene fremmer konkurrencen. Offentlig markedsadfærd: Regeringen har offentliggjort en Handlingsplan for Offentlig-Private Partnerskaber (OPP) med 10 konkrete initiativer til fremme af en hensigtsmæssig brug af OPP i Danmark. Der udvikles en benchmarkmodel, som gør det muligt at lave internationale sammenligninger af rammebetingelser for offentlig-privat samarbejde. Udvikling af en web-baseret database over danske udbud med henblik på bedre at kunne følge udviklingen i konkurrencen om de offentlige opgaver. Åbenhed: Der udvikles en national strategi for standardisering med forslag til prioriteringer for den fremtidige indsats. Der er oprettet en Task force for det indre marked. Der iværksættes initiativer, som kan fremme grænse-overskridende handel. Fokusområder og initiativer 7
Som figur 2 illustrerer, er det enkelte fokusområde ikke koblet til et bestemt delmål. Det skyldes, at fokusområderne hver for sig vil påvirke alle eller flere af delmålene. Et fokusområde som fx konkurrencelov vil slå klart igennem på delmålet om, at antallet af brancher med konkurrenceproblemer skal halveres inden 2010, men indsatsen på området vil formentlig også påvirke de andre delmål. De fem delmål, skal derfor ses som en samlet metode, hvorpå der måles om den generelle konkurrencesituation og kultur er blevet forbedret. Til brug for en vurdering af delmålenes opfyldelse bliver der anvendt en række forskellige indikatorer. Delmål beskrives i afsnit 3. Der vil blive målt på status for opfyldelsen af delmålene, og det vil danne grundlag, for eventuelle nye, fremtidige initiativer. Figur 2 viser kun de aktuelle initiativer, som indgår i strategien. Det analysearbejde af delmål, som regeringen har sat i gang, vil løbende resultere i flere initiativer i de kommende år. Konkurrenceredegørelsen 2004, som offentliggøres medio juni 2004, indeholder uddybende analyser i forhold til flere af de områder, som er omtalt i denne publikation. 8
2. Fokusområderne i den konkurrencepolitiske strategi I dette afsnit præsenteres de seks fokusområder, som fremgår af figur 1. Konkurrenceloven Regeringen lægger meget vægt på, at Danmark har en stærk konkurrencelov. Loven blev sidst strammet i 2002, hvor den vigtigste ændring var, at niveauet for de bøder, som kan idømmes ved lovovertrædelse, blev forhøjet. Bødeniveauet er dermed det samme som i andre europæiske lande. Regeringen vil i efteråret 2004 fremsætte forslag til yderligere forbedringer af konkurrenceloven. Det sker på baggrund af en bred politisk drøftelse med folketingets partier i foråret 2004. Der vil være tale om ændringer, der sammen med de øvrige initiativer, som regeringen iværksætter som led i den konkurrencepolitiske strategi, vil skabe bedre forudsætninger for en skarp konkurrence. De vigtigste forslag er vist i boks 1. Ændringerne vil understøtte en effektiv håndhævelse af loven og styrke retssikkerheden. Således forbedres konkurrencemyndighedernes muligheder for at gribe ind over for bl.a. dominerende virksomheder, der med deres adfærd skader den effektive konkurrence. Samtidig øges retssikkerheden både for de virksomheder, som konkurrencemyndighederne fører sager mod, og de virksomheder, der rammes af andre virksomheders overtrædelser. En række af de tilpasninger der gennemføres, vil afspejle den reform af EU s konkurrenceregler, der trådte i kraft den 1. maj 2004. 9
Boks 1: Oversigt over forslagene til forbedringer af konkurrenceloven Konkurrencerådet kan påbyde en dominerende virksomhed at udarbejde objektive og ikke-diskriminerende skriftlige forretningsbetingelser, herunder vilkår for ydelse af rabatter og markedsføringsbidrag mv. Det præciseres, at forbuddet mod bindende videresalgspriser omfatter prisstyring, der sker i enkeltstående tilfælde og uden ledelsens viden, samt ydelse af fx rabat til forhandlere mod, at disse overholder faste priser. Konkurrencerådet kan afslutte en sag ved at gøre de tilsagn, en virksomhed afgiver under behandlingen af en sag, bindende lige som det i dag kendes fra fusionsområdet. Vurderingskriteriet i fusionssager ændres, så en fusion kan forbydes, hvis den effektive konkurrence hæmmes betydeligt også selvom der ved fusionen ikke skabes eller styrkes en dominerende stilling. Konkurrencerådet får mulighed for at tilbagekalde gruppefritagelser. Konkurrencerådet skal fremover offentliggøre navnene på de virksomheder, der straffes for at overtræde konkurrenceloven. Konkurrenceankenævnet udvides med ét medlem med juridisk sagkundskab og ét medlem med økonomisk sagkundskab, så ankenævnet fremover vil have 5 medlemmer. Anmeldelsessystemet moderniseres, så virksomheder kan påberåbe sig fritagelsesmuligheden i loven uden at have ansøgt herom. Konkurrencemyndighederne skal ikke behandle anmeldelser af aftaler, der har samhandelspåvirkning. Konkurrencemyndighederne kan behandle en sag og træffe afgørelse på engelsk, hvis det er hensigtsmæssigt af hensyn til virksomhederne. Et lovforslag baseret på disse overordnede indsatsområder vil blive sendt i bred høring over sommeren med henblik på en fremsættelse i efteråret 2004. Derudover nedsættes der en arbejdsgruppe, som skal belyse fordele og ulemper ved frivillige kæder, og som skal undersøge mulighederne for at sikre så lige konkurrencevilkår mellem frivillige kæder i bl.a. detailhandlen og kapitalkæder som muligt. Håndhævelse Håndhævelse drejer sig om konkurrencemyndighedernes egen indsats for at forbedre konkurrencen, jf. boks 2. Sagstyperne virker forskelligt og kan ofte supplere hinanden. Hvis en effektiv konkurrencelov som er på højde med andre landes lovgivning skal virke efter hensigten, er det vigtigt, at konkurrencemyndighederne håndhæver den ordentligt. Kun en stærk håndhævelse kan føre lovens ambitioner ud i livet. Hvis håndhævelsen skal gøre sit til at føre Danmark op blandt de bedste lande i OECD, må antallet af sager, der kan påvirke virksomhedernes adfærd, ikke være lavere end i andre mindre OECD-lande. Dette gælder også for mængden af rapporter og 10
analyser, som Konkurrencemyndighederne offentliggør. Formidling af analyser og resultater er også et vigtigt element i håndhævelsen. Der skal desuden tages et initiativ for at bringe antallet af brancher med konkurrenceproblemer længere ned. Konkurrencemyndighederne vil udarbejde handlingsplaner for de enkelte konkurrencebegrænsede brancher. Planerne skal beskrive mulighederne for at ændre konkurrenceforholdene og de eventuelle tiltag, som kan hjælpe på rette vej. For at følge op på niveauet af håndhævelsen, vil indsatsen fra de danske myndigheder løbende blive sammenlignet med indsatsen fra de andre nordiske konkurrencemyndigheder. Sammenligningen går på effektivitet og produktivitet samt brugernes tilfredshed med myndighedernes kompetence og sagsbehandlingens kvalitet. Boks 2: Sagstyper ved håndhævelse af konkurrenceloven Straffesager: Overtrædelser af konkurrenceloven, hvor der ikke er tvivl om de konkurrenceretlige forhold, men alene om skyldsspørgsmål og om evt. forsæt. Konkurrencestyrelsen sender sagerne til anklagemyndigheden, hvis der er forsæt og tilstrækkeligt bevis. Starter som regel med en kontrolundersøgelse, populært kaldet dawn raid eller razzia. Klagesager: Rejses som regel af mindre virksomheder, der er udsat for større virksomheders (påståede) misbrug af dominerende stilling eller markedsudelukkelse som følge af andre virksomheders aftaler. Fusionssager: Fusioner skal godkendes, hvis parterne tilbyder tilsagn, der fremmer konkurrencen så meget, at fusionens virkninger modvirkes. Anmeldelsessager: Anmeldelsessystemet har efterhånden virket i nogle år, hvilket betyder, at virksomheder og advokater har lært, hvad der er ulovligt. Anmeldelsessager indeholder derfor stadig sjældnere principielle konkurrenceretlige spørgsmål. Analyser og anbefalinger: Konkurrencerådet og -styrelsen kan også påpege konkurrenceproblemer i analyser og anbefalinger. Det kan ske både i Konkurrenceredegørelsen samt i henvendelser til andre myndigheder efter konkurrencelovens 2, stk. 5. Anden offentlig regulering Dansk lovgivning må være fremmende for konkurrencen, hvis målet om at komme op blandt de bedste OECD-lande skal blive en realitet. Reguleringen kan deles op i konkurrencebegrænsende regler og konkurrencefremmende regler. De konkurrencebegrænsende regler eller konkurrencebarrierer kan fx være: begrænsninger i antallet af udbydere i et erhverv unødigt restriktive krav om autorisation eller branchemedlemskab begrænsninger i ejerforhold 11
begrænsninger i retten til at etablere en virksomhed begrænsninger i den måde, hvorpå virksomhederne må producere eller markedsføre deres varer prisreguleringer Omvendt kan aktivt konkurrencefremmende regler være tiltag, som eksempelvis fremmer gennemsigtighed overfor forbrugere, eller regler, som giver tredjeparter adgang til infrastruktur eller lignende faciliteter på favorable vilkår. Regler, der har til formål at sikre særlige samfundsmæssige interesser, kan i nogle tilfælde virke unødigt begrænsende på konkurrencen mellem de virksomheder, der opererer på et marked. På nogle områder er det vigtigt at varetage specifikke samfundshensyn. Det kan være hensyn til forsyningssikkerhed, forbrugere, miljø, sundhed, fordeling osv. Fx er autorisationsordninger for læger begrundet i hensynet til liv og helbred. Men også på sådanne områder er det vigtigt at indrette lovgivningen, således at den hæmmer en fri konkurrence mindst muligt. I mange tilfælde behøver der ikke at være et modsætningsforhold mellem konkurrence og sådanne andre samfundshensyn. Nogle konkurrencebegrænsninger er utilsigtede. I andre tilfælde er der tale om et trade-off mellem de generelle konkurrenceregler og særlige sektorhensyn. Ofte kan enkelte ændringer af en regulering fremme konkurrencen, uden at det sker på bekostning af de hensyn, som ligger bag reguleringen. Eller der er mulighed for at vælge mellem løsninger, som har større eller mindre konkurrencebegrænsende virkninger. Anden offentlig regulering spiller en vigtigere rolle for konkurrencekulturen, end man ofte gør sig klart. Også inden for andre lovgivningsområder bør det derfor overvejes meget nøje, om reguleringen er strengt nødvendig for at få markedet til at fungere på fornuftig vis. En sådan evaluering er noget, som myndighederne løbende bør foretage. Udviklingen kan medføre, at regler, som tidligere var nødvendige, måske ikke er det mere. Eksempler på dette kan bl.a. være: Nye og ændrede uddannelser kan give personer en kompetence til at udføre funktioner, som traditionelt har været forbeholdt en bestemt erhvervsgruppe. Øgede muligheder for forbrugerne til at klage via oprettelse af brancheklagenævn kan lempe kravene til, at virksomheder skal have autorisation eller tilladelse for at virke på et marked. Ny og forbedret teknologi kan være med til at overflødiggøre processer, som tidligere er blevet varetaget af brancher, som har været beskyttet via lovgivningen. Regeringen nedsatte i 2003 en arbejdsgruppe, der skulle analysere, hvordan man kan fremme konkurrencehensynene i lovgivningen uden at tilsidesætte andre væsentlige samfundshensyn. 12
På baggrund af arbejdsgruppens arbejde vil regeringen foreslå en række ændringer af regler, der kan virke konkurrencebegrænsende. Tabel 1: Oversigt over forslag til ændringer af konkurrencebegrænsende offentlige regler Emne Bemærkninger Arbejdstilsynets kontrol med fremstilling af elevatorer, kedler mv. Der vil ske en konkurrenceudsætning af den produktkontrol, som Arbejdstilsynet i dag udfører vedrørende elevatorer, kedler mv., således at private aktører i øget omfang kan blive godkendt til at udføre kontrolvirksomhed. Jordbundsanalyser Ophævelse af autorisationsordningen for laboratorier, der udfører analyser af jordbundsprøver. Tandlæger Ny overenskomst er trådt i kraft den 1. april 2004. Overenskomsten medfører bedre gennemsigtighed. Tandlæger skal nu informere om priser. Endvidere skal tandlæger nu give skriftligt tilbud på behandling, der forventes at overstige 2.500 kr. Ved næste overenskomst arbejdes for, at alle tandlæger offentliggør priser mv. på en fælles hjemmeside, og at de nuværende faste priser på tandlægeydelser erstattes af maksimaltakster. Juridisk rådgivning Matrikel og landinspektører Taxi Forbuddet mod at reklamere for juridisk rådgivning (vinkelskriverloven) ophæves. Justitsministeren får hjemmel til i en bekendtgørelse at fastsætte regler om god skik vedrørende juridisk rådgivning. Forbrugerombudsmanden får bemyndigelse til at føre tilsyn med god skik reglerne. Forbrugerklagenævnets kompetence udvides til at omfatte rådgivningsydelser om juridisk rådgivning. Der nedsættes et udvalg vedrørende advokater under Justitsministeriet, som bl.a. skal overveje reglerne om advokaters møderetsmonopol i civile sager og reglerne om ejerskabsforholdene i advokatvirksomheder. Private landinspektører får adgang til at udføre matrikulære arbejder i København og Frederiksberg. Ændre de gældende regler om ejerskab til landinspektørvirksomheder, så udefra kommende fremover kan eje op til 49 pct. af disse virksomheder. Undersøgelse af mulighederne for at styrke konkurrencen gennem øget gennemsigtighed på pris og skabe et mere varieret udbud på taximarkedet ved tiltag, som giver forbrugerne bedre mulighed for at vælge taxier efter pris/kvalitet (indretning mv.). Dette vil ske i dialog med taxierhvervet. 13
Emne Byggeri Næringslov, hotelog restaurationslov Bemærkninger Ændring af byggelovgivningen, så byggematerialer vedrørende vandforsyning og afløb, som ikke er i forbindelse med drikkevand, undtages fra krav om særlig myndighedsgodkendelse. Endvidere foretages en forenkling af VA-godkendelsesordningen for de produkter, der fortsat skal have en dansk myndighedsgodkendelse. Det gøres lovligt for en håndværker at udføre samme el- og vvs-arbejder, som private i dag selv må udføre. Kravet om næringsbrev til auktionsholdere ophæves. Hotel- og restaurationsloven ændres, så restaurationernes fortrinsret til udskænkning af alkohol ophæves (samdrift). Der planlægges endvidere regelændringer på ejendomsmæglerområdet, som skal bidrage til at skabe bedre konkurrence gennem en forenklet lovgivning, der skaber større frihed for den enkelte og flere valgmuligheder for forbrugere og virksomheder. Ligeledes vil regeringen afbureaukratisere regler for translatører og tolke. De analyserede regler omfatter en række forskellige brancher og er samtidig eksempler på konkurrencebegrænsninger af forskellig karakter. Ved udvælgelsen blev der lagt vægt på, at der på flere områder allerede er iværksat udredningsarbejder. Hvis den offentlige regulering skal være mere konkurrencefremmende, kræver det en stadig fokus på området, herunder at der ikke indføres nye konkurrencebegrænsninger. I den kommende vejledning til offentlige myndigheder om konsekvensvurderinger af lovforslag vil der indgå en beskrivelse af, hvordan konkurrencemæssige konsekvenser vurderes. Hvis Danmark skal være på niveau med de bedste OECD-lande, vil det også være nødvendigt at fjerne andre regler, end hvad det lægges op til i tabel 1. En øget indsats på dette område kan bestå i, at Konkurrencerådet afgiver flere offentliggjorte anbefalinger efter konkurrencelovens 2, stk. 5. Efter den seneste lovændring i 2002 er dette instrument styrket, idet ressortministeren skal svare på anbefalingen efter forhandling med økonomi- og erhvervsministeren. I 2003 har rådet givet to anbefalinger, nemlig vedr. lodser og Dansk Retursystem. I sagen om Dansk Retursystem er de fleste af rådets tilkendegivelser blevet fulgt. På lodsområdet er det besluttet at søge en konkurrenceudsætning af de gennemsejlingslodsninger, der ikke er omfattet af IMO's anbefalinger om at benytte lods, gennemført ved ændring af lodsloven. Det skal endvidere analyseres nærmere under det lovforberedende arbejde, om yderligere områder kan konkurrenceudsættes ved lovændringen. Det lovforberedende arbejde skal afsluttes ultimo 2004 med henblik på fremsættelse af lovforslag primo 2005. 14
Infrastrukturer Infrastrukturerne har stor betydning for den måde, samfundet fungerer på. Derfor bør der være øget fokus på, hvordan reguleringen foregår. Fælles for infrastrukturerne er ofte, at de traditionelt har været offentligt ejede monopoler, og at man ikke har kunnet forestille sig, at aktiviteterne kunne indrettes på anden måde. De senere år er reguleringen af infrastrukturerne dog ændret afgørende i retning af større liberalisering. Den første og vigtigste erkendelse i liberaliseringsprocessen er, at de tidligere statsejede monopoler indenfor infrastrukturerne ikke er uforanderlige størrelser. Indenfor hvert enkelt monopol kan processer og aktiviteter skilles fra hinanden, så nogle af dem udsættes for konkurrence. Senest er der blevet vedtaget en ny lov om postbefordring. Det betyder blandt andet, at Post Danmarks eneret til udbringning af breve allerede fra 2005 nedsættes til kun at gælde breve under 50 gram. EU-landene har truffet aftale om, at Kommissionen skal fremlægge beslutningsgrundlag om en yderligere og evt. fuld liberalisering i EU, som kan træde i kraft i 2009. Aftaleparterne bag den nye lov er enige om, at hvis andre EU-lande gennemfører yderligere liberalisering inden en fælles beslutning i EU, må spørgsmålet om yderligere liberalisering i Danmark også drøftes. Herudover har et flertal af Folketingets partier i marts 2004 indgået aftale om fremtidssikring af energiinfrastrukturen. Aftalen indebærer bl.a., at systemansvar og overordnet transmission for el og gas fremover varetages som statslig virksomhed med det formål at sikre effektiv drift, udbygning af den overordnede infrastruktur og sikre åben og lige adgang for alle brugere af nettene. Som led i løsningen overdrages de overordnede net og systemansvaret vederlagsfrit til staten. Et andet flertal indgik en aftale vedr. vindenergi og decentral kraftvarme mv. Aftalen danner grundlag for en markedsovergang for miljøvenlig elektricitet. Regeringen har endvidere iværksat nye initiativer på affaldsområdet, vandforsyning, spildevandsområdet og vedrørende havne. På affaldsområdet har regeringen nedsat en arbejdsgruppe, der skal se på organiseringen af affaldssektoren. Det indebærer bl.a. en analyse af fordele og ulemper ved at indføre konkurrence på affaldsforbrænding og deponering. Arbejdsgruppens arbejde skal udmøntes i konkrete anbefalinger inden udgangen af 2004. Vedrørende vandforsyning og spildevand har regeringen nedsat en arbejdsgruppe, som skal se på mulighederne for at skabe øget gennemsigtighed og effektivitet i sektoren under hensyntagen til forsyningssikkerhed, miljø og sundhed. Gruppen kommer med et idéoplæg medio 2004. 15
For havnenes vedkommende har regeringen igangsat et arbejde om vækst i danske havne. Formålet med arbejdet er at undersøge mulighederne for at skabe mere vækst og konkurrence i og imellem danske havne gennem bedre rammebetingelser, og derudover at styrke havnenes muligheder for at forbedre konkurrenceevnen i forhold til større udenlandske havne. Gruppen arbejder på en ændring af havneloven i løbet af efteråret 2004. Regeringen har derudover igangsat et arbejde, der skal se på konkurrencen i en række infrastrukturer, og på hvor langt liberaliseringsprocessen er nået. Erfaringer peger på, at en vellykket konkurrenceudsættelse af en infrastruktur generelt afhænger af følgende forhold: Myndighedsreguleringen skal være uafhængig af ejerinteresser. Monopoler skal begrænses mest muligt eller sendes i udbud. Der skal være separation mellem monopolaktiviteter og konkurrenceudsatte aktiviteter, og tredjeparter skal have adgang til net. Der må ikke være tekniske barrierer, der hæmmer nye aktører. Der skal åbnes op for mere internationalisering. Disse forløb i liberaliseringsprocessen vil blive undersøgt sammen med hidtidige erfaringer fra Danmark og udlandet. Hensigten er at finde frem til de initiativer, der giver den bedste konkurrence. Erfaringerne vil herefter kunne bruges på områder, hvor liberaliseringen enten ikke er kommet så langt eller endnu ikke er startet. Offentlig markedsadfærd Offentlig markedsadfærd handler om det offentliges anvendelse af konkurrence ved løsning af opgaverne. Regeringen har et mål om øget konkurrence om de offentlige opgaver, hvilket vil forbedre effektiviteten, bidrage til nytænkning og give bedre kvalitet i de offentlige ydelser. Noget tyder på, at en række lande er bedre end Danmark til at bruge offentlig-privat samarbejde og konkurrence om offentlige opgaver. Regeringen har igangsat en række initiativer, som skal hjælpe med til at bringe Danmark op blandt de førende OECD lande, når det kommer til konkurrence om offentlige opgaver. Eksempelvis har regeringen siden den tiltrådte sat frit valg højt på dagsordenen. Der er fx indført øget valgfrihed på ældre- og sygehusområdet. Øget valgfrihed kan øge borgernes selvbestemmelse og gennem konkurrence føre til mere effektivitet og bedre kvalitet i servicetilbudene til borgerne. Med valgfrihed får brugerne mulighed for at søge væk fra tilbud, som opleves som mindre gode. Det kan anspore til sund konkurrence mellem leverandørerne. 16
Desuden er der indført udfordringsret, kommunale servicestrategier, effektiviseringsstrategier med udbudspolitikker på det statslige område mv. En række af initiativerne er præsenteret i Vækstredegørelse 03, som udkom i december 2003. Initiativerne går bl.a. ud på, at det offentlige skal være bedre til at udnytte konkurrence ved at sende flere opgaver i udbud. Det skal tillige sikres, at der ikke findes formelle eller uformelle barrierer, som forhindrer reel konkurrence om at udføre de offentlige opgaver. Endvidere understøtter initiativerne (bl.a. indførelse af omkostningsbaserede budgetog regnskabsprincipper i den offentlige sektor) gennemsigtighed i pris og kvalitet, så det offentlige har et solidt grundlag for at vurdere, hvem der kan levere en ydelse bedst og billigst. På områder, der er præget af bl.a. mere komplekse, længerevarende og sammenhængende ydelser, kan nye partnerskabsbaserede samarbejdsformer være en hensigtsmæssig vej til at øge det offentliges brug af markedet. Partnerskabsmodeller fokuserer på begreber som åbenhed, samarbejde og udvikling. OPP (Offentlig-Privat Partnerskab) er et eksempel på en partnerskabsmodel, hvor den private part inddrages i udvikling, drift, vedligeholdelse og finansiering af en given opgave. Omfanget af OPP har hidtil været begrænset i Danmark. Flere af de lande, vi normalt sammenligner os med, er kommet længere i den udvikling. Derfor fremlagde regeringen i januar 2004 en Handlingsplan for Offentlig-Privat Partnerskab (OPP). Handlingsplanen skal bidrage til at sikre en hensigtsmæssig brug af OPP i Danmark. Regeringen har udvalgt en række konkrete projekter på det statslige område med henblik på at undersøge, om de vil være hensigtsmæssige at organisere som OPP-projekter. Det gælder bl.a. opførelse af et nyt fængsel og et nyt magasin for Rigsarkivet, medfinansiering af regionale pilotprojekter inden for trafikområdet og bygge- og boligområdet. Desuden etableres bl.a. en rammeaftale om professionel rådgivning om OPP, og der udvikles vejledninger, økonomiske værktøjer og basiskontrakter mv. Åbenhed Åbenhed handler om, hvordan Danmark får mest ud af globaliseringen. Konkurrencevilkårene kan blive bedre ved at sikre udenlandske virksomheder adgang til de danske markeder. Dette vil også gøre de danske virksomheder bedre til at konkurrere på de udenlandske markeder. For at forbedre åbenheden og globaliseringen har regeringen sat en række initiativer i gang. En del af dem blev præsenteret i handlingsplanen Vækst gennem globalisering, der udkom i oktober 2003. 17
Importpotentialet kan udnyttes bedre ved at øge adgangen til de danske markeder. Her spiller den generelle forbedring af konkurrencevilkårene også ind. Herudover sættes der ind med initiativer overfor statsstøtte. Endvidere har regeringen nedsat en task force for det indre marked, som skal bidrage til et velfungerende indre marked med ensartede konkurrencevilkår. Task forcen skal gennemgå en række udvalgte områder og vurdere, om danske myndighedskrav i forhold til varer og tjenesteydelser er i tråd med principperne for det indre marked. Målet er at fjerne mulige tekniske handelshindringer, som bunder i særlige danske love, regler eller praksis. Regeringen overvejer endvidere at nedsætte et udvalg, der skal se nærmere på kravene til de uddannelsesmæssige kvalifikationer for udlændinges adgang til udøvelse af visse erhverv. Regeringen har også iværksat et arbejde med at fjerne danske særregler og overimplementering af EU direktiver og forordninger, som begrænser danske virksomheders generelle konkurrenceevne. Herunder har regeringen igangsat et arbejde, der skal synliggøre behovet for at begrænse EU s brug af antidumpingtold på importvarer fra tredjelande. Større priskonkurrence på importerede varer vil komme danske forbrugere til gode og styrke forarbejdningsvirksomhedernes konkurrenceevne på eksportmarkederne. Danmarks Eksportråd vil introducere initiativer, der skal fremme grænseoverskridende handel. 18
3. Mål for konkurrencestrategien For at få en indikation af, om de iværksatte initiativer nu også bærer frugt, skal der opstilles en række delmål, hvormed man løbende kan konstatere forbedringer eller forringelser i konkurrencen. Der sigtes mod, at delmålene realiseres senest i 2010, og derfor skal der også i de kommende år følges op og om nødvendigt laves nye initiativer. Regeringen har i de senere år haft de to delmålsætninger, at danske forbrugere ikke skal betale højere nettopriser end forbrugerne i andre EU-lande, og at antallet af konkurrencebegrænsede brancher skal halveres. Disse to mål skal fortsat gælde. Men derudover har regeringen valgt at udvide antallet af delmål. Som nævnt i indledningen er delmålene i den konkurrencepolitiske strategi herefter, at: Antallet af brancher med konkurrenceproblemer skal halveres inden 2010. Danske forbrugere skal ikke betale mere for de samme varer end forbrugerne i andre sammenlignelige europæiske lande. I 2010 skal der være væsentligt flere områder, hvor offentlig regulering ikke er med til at begrænse mulighederne for konkurrenceudsætning. Konkurrencen om offentlige opgaver skal være øget væsentligt i 2010. Danmark skal i 2010 være en mere åben økonomi og dermed stå stærkere i globaliseringen. Delmålenes opfyldelse må belyses gennem en række indikatorer. Nogle af disse præsenteres i det følgende, hvor de 5 delmål og den nuværende status bliver gennemgået. Andre indikatorer vil blive udviklet eller videreudviklet i de kommende år. Antal brancher med konkurrenceproblemer Antallet af brancher med konkurrenceproblemer er i år faldet til 56. I forhold til sidste år er antallet faldet med 4, jf. tabel 2, som også viser udviklingen i forhold til situationen i 2001. Tabel 2: Udviklingen i antallet af konkurrencebegrænsede brancher År 2001 2003 2004 Antal brancher 64 60 56 Som nævnt har det i flere år været et erklæret regeringsmål, at antallet af brancher med konkurrenceproblemer skal halveres inden 2010. Med udgangspunkt i 2001-tallet vil målet i 2010 således være, at antallet af konkurrencebegrænsede brancher falder til 32. 19
Prisniveauet i Danmark Det bør være et mål for konkurrencepolitikken, at danske forbrugere ikke skal betale mere for varer og tjenester af sammenlignelig kvalitet end forbrugere i andre lande. Et sådant mål kræver en konsekvent og ambitiøs konkurrencepolitik for at kompensere for et højt dansk lønniveau, samt at Danmark på flere områder fortsat er et lille marked. Den seneste måling indikerer, at de danske priser korrigeret for skatter og afgifter er 6 pct. højere end i de øvrige mest velstillede EU-lande. Forskellen har ligget på samme niveau i de seneste år, men er i år blevet opjusteret. Denne opjustering skyldes dog revisioner af to andre landes nationalregnskaber mv. Indikator for den offentlig regulerings begrænsning af mulighederne for konkurrenceudsætning Til måling af, om offentlig regulering begrænser mulighederne for konkurrenceudsætning, anvendes et mål, som OECD har opstillet. 1 Boks 3: OECD s reguleringsmål Reguleringsmålet er en score for omfanget af offentlig regulering på produktmarkederne i OECD-landene. Målet består af en samlet score (indeks) og tre underindeks. De tre underindeks vedrører statslig kontrol, barrierer for etablering og barrierer for handel og investering. Statslig kontrol omhandler graden af offentligt ejerskab af virksomheder og priskontrol. Barrierer for etablering omhandler omfanget af krav om tilladelse, licenser og administrative byrder. Barrierer for handel og investering omhandler graden af handels- og investeringsbarrierer. Mindre offentlig regulering på produktmarkederne vil normalt medføre en skærpelse af konkurrencen. Det er blandt andet sigtet med arbejdet omkring reducering af antallet af konkurrencebegrænsende regler. OECD s sammenligning af reguleringen på produktmarkederne i 1998 placerede Danmark på en samlet 8. plads i OECD. Af lande, som på det tidspunkt var bedre end Danmark kan bl.a. nævnes England, Australien, USA, Østrig og Tyskland. Indtil videre omfatter OECD s database kun oplysninger for 1998, men OECD er i øjeblikket i færd med at opdatere databasen. Når der foreligger reviderede tal, vil disse selvsagt blive brugt i stedet. Nyere tal er nødvendige for at kunne måle fremgangen. Målet må være, at der sker en forbedring af Danmarks placering frem mod 2010. 1 OECD s reguleringsmål er baseret på OECD International Regulation Database, som blev oprettet i 1999. Databasen og tilhørende dokumentation kan ses på OECD s hjemmeside www.oecd.org. 20
Indikatorer for offentlig markedsadfærd For at måle på, om konkurrencen om offentlige opgaver bliver øget væsentligt frem til 2010, vil der blive anvendt flere forskellige indikatorer. Først og fremmest anvendes et mål for, hvor meget det offentlige køber ydelser hos eksterne parter i deres varetagelse af opgaverne. Øget udlicitering er ikke et mål i sig selv. Det væsentlige er, om der er velfungerende konkurrence. Og en stigning i det offentliges køb af ydelser hos private parter vil være en indikation på, at konkurrencen om at udføre de offentlige opgaver er blevet øget. Figur 3 viser, at amter og kommuner i gennemsnit køber ca. 10 pct. af deres driftsopgaver hos fremmede (opgjort som køb af fremmede tjenester i forhold til de samlede driftsudgifter). Man skal især hæfte sig ved, at stigningen i køb af fremmede tjenesteydelser i perioden 1995-2003 har været mindre end 1 procentpoint. For statens vedkommende foreligger der kun tal for perioden 1997-2001. Stigningen i denne periode har for staten kun være marginalt bedre end for amter og kommuner, nemlig ca. 2 procentpoint. Statens køb af fremmede tjenesteydelser i 2001 udgjorde ca. 22 pct. af de samlede udgifter. Figur 3: Køb af fremmede tjenesteydelser i den offentlige sektor 25 20 15 10 Note: Kilde: 5 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Amter og kommuner Stat For amter og kommuner er kun køb hos momsregistrerede leverandører med i opgørelsen. På områder, som er momsfritaget, kan køb af fremmede tjenesteydelser således reelt være større end figuren angiver. Tallet for 1997 for statens vedkommende er et skøn. Udliciteringsrådets data blev omlagt i 2001 som følge af en finansieringsomlægning på Arbejdsministeriets område. Derved blev udliciteringsgraden for 1998 forøget med 2,2 pct. -point. Tallet for 1997 fra rådets redegørelse fra 2000 er ligeledes blevet tillagt 2,2 pct. -point. Vækstredegørelse 03, Danmarks Statistik og Udliciteringsrådet. Udover køb af fremmede tjenesteydelser i det offentlige vil der også blive anvendt en indikator, som belyser samme forhold set i forhold til andre lande. Endelig vil der blive målt på, hvor gode vi i Danmark er til at give frit brugervalg. Udbredelsen af frit brugervalg siger noget om, i hvilken grad brugerne er med til at drive konkurrencen ved at vælge mellem forskellige leverandører af offentlige ydelser. 21
Både for køb af fremmede tjenesteydelser og frit brugervalg ligger Danmark et stykke fra toppen. En række lande er tilsyneladende dygtigere til at benytte sig af fremmede udbydere og til at give forbrugere og virksomheder frit valg mellem forskellige udbydere. Indikatorer for åbenhed og globalisering Danmarks åbenhed overfor udenlandske virksomheder og varer kan måles ved hjælp af indikatorer for udenrigshandel og udenlandske investeringer. Indikatoren for udenrigshandel er Danmarks udnyttelse af det såkaldte handelspotentiale. Danmark udnytter sit handelspotentiale noget dårligere end gennemsnittet i EU14, jf. figur 4. 2 Desuden er udnyttelsen af potentialet markant lavere end i lande som Irland, USA og Sverige. Det er især importpotentialet, som Danmark udnytter dårligere. Udnyttelsen af importpotentialet er ca. 30 pct. lavere end for EU14. Figur 4: Udnyttelse af import-, eksport- og handelspotentiale, 2000 250 Indeks, EU=100 200 150 100 50 0 IRE USA SWE NLD FIN EU-14 DEU DNK FRA GBR Eksport Total Import Note: EU14 er det vejede gennemsnit for de 15 EU-lande eksl. Luxembourg. Kilde: Vækst gennem globalisering, Økonomi- og Erhvervsministeriet, 2003. Hvis Danmark bliver bedre til at udnytte sit handelspotentiale, er det en indikation på større åbenhed og et tegn på, at konkurrencen i Danmark er blevet skærpet. En stigning i udnyttelsen af importpotentialet vil være et tegn på, at udenlandske virksomheder bliver mødt af færre barrierer, når de forsøger at trænge ind på det danske marked. En højere udnyttelse af eksportpotentialet kan dog også give en skærpet konkurrence. Et hårdere konkurrencepres i Danmark vil medføre, at virksomhederne bliver mere effektive og dermed bedre rustet til at konkurrere i udlandet. Det vil igen påvirke eksporten og øge udnyttelsen af eksportpotentialet. 2 EU14 er de 15 tidligere EU-lande eksl. Luxembourg. 22
Ud over Danmarks udnyttelse af handelspotentialet vil der også blive anvendt en indikator for mængden af udenlandske investeringer. Når virksomheder får øgede muligheder for at investere i andre udenlandske selskaber det gælder naturligvis begge veje vil konkurrencen blive skærpet. Sigtet er, at Danmark kommer på niveau med de bedste lande. Regeringens mål for begge indikatorer udnyttelse af handelspotentialet og mængden af udenlandske investeringer er en stigning i deres respektive værdier. 23
Schultz Grafisk