Ældrerådet i X 15.11.04 TILSYNET Ved brev af 12. februar 2004 har De på vegne af Ældrerådet i x rettet henvendelse til statsamtet som tilsynsmyndighed, idet De har gjort gældende, at Y Kommune ikke har foretaget lovpligtig høring af lokalområdets ældreråd i forbindelse med trufne beslutninger om henholdsvis indskrænkning i åbningstiden og lukning af et distriktskontor i x. De har den 16. marts 2004 præciseret, at klagepunktet vedrørende manglende høring alene omhandler beslutningen om lukning af distriktskontoret. Kortfattet gengivelse af beslutningen MED KOMMUNERNE I NORDJYLLANDS OG VIBORG AMTER STATSAMTET NORDJYLLAND AALBORGHUS SLOT SLOTSPLADSEN 1 9000 AALBORG JOURNAL NR.: 2004-613/394 SAGSBEHANDLER:JYTNO DIREKTE TELEFON:96319277 TELEFON: 96 31 92 00 FAX: 96 31 92 99 CVR- NR.: 54-32- 23-13 NORDJYLLAND@STATSAMT.DK Som det nærmere er redegjort for nedenfor finder statsamtet, at Y Kommune ikke har overholdt høringsreglen i lov om retssikkerhed og administration 30, stk. 2, jf. lovbekendtgørelse nr. 72 af 6. februar 1994 ved beslutningen af 12. december 2003 om lukning af distriktskontorerne i x og ø. EKSPEDITIONSTID: 10.00 14.00 I henhold til lov om kommunernes styrelse 50 a, stk. 1 kan en kommunal beslutning som er bragt til udførelse, under nærmere angivne forudsætninger, sættes ud af kraft hvis en part skriftligt anmoder om det. Efter statsamtets opfattelse medfører den lovfæstede høringspligt af ældreråd i lov om retssikkerhed og administration 30, stk. 2 ikke i sig selv, at ældrerådene kan
anses som part i relation Y Kommunes beslutning om lukning af distriktskontorerne i x og ø. Statsamtet finder ikke i øvrigt, at ældrerådene kan anses som part i sagen. Statsamtet kan således ikke annullere beslutningen. Statsamtet har anmodet Y Kommune oplyse, hvad kommunen agter at foretage sig som følge af, at beslutningen af 12. december 2003 om lukning af distriktskontorerne var ulovlig. Sagsfremstilling og begrundelse Statsamtmanden fører tilsyn med, at kommunerne og kommunale fællesskaber i henhold til 60 i lov om kommunernes styrelse, overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. herved 48, stk. 1 i lov om kommunernes styrelse, jf. lovbekendtgørelse nr. 968 af 2. december 2003. Y Kommunes beslutning af 4. juni 2002 Y Kommune besluttede den 4. juni 2002 at sammenlægge distrikterne ø, x og z til ét distrikt (Distrikt Nord) med virkning fra den 1. oktober 2002. Det blev samtidigt besluttet, at distriktskontor Nord, som en et-årig forsøgsperiode, skulle have en ugentlig åbningstid, torsdag kl. 13-17 i områderne ø og x, hvorefter forsøget skulle evalueres. I henvendelse af 12. februar 2004 anførte De, at Y Kommune i 2002 lukkede det lokale distriktskontor i x, uden at der var foretaget høring af lokalområdets ældreråd. Y Kommune har i udtalelse af 1. marts 2004 til statsamtet tilkendegivet, at dette må bero på en misforståelse og har i den forbindelse indsendt korrespondance mellem Dem og Y Kommune forud for beslutningen af 4. juni 2002. Det fremgår bl.a. heraf, at ældrerådene i lokalområderne x, ø SIDE 2
og z ved brev af 7. maj 2002 fik materiale tilsendt til høring med svarfrist den 31. maj 2002. De har i brev af 16. marts 2004 beklaget, at De tidligere har tilkendegivet, at Y Kommune ikke havde sendt sagen vedrørende lukningen af distriktskontoret i x i høring. Dog er ældrerådet af den opfattelse, at alle kommunens ældreråd skulle have været hørt i sagen med henvisning til kommunens vedtægter for ældreråd pkt. 2.1. Statsamtet har herefter lagt til grund, at høringspligten overfor Dem var opfyldt for så vidt angår dette klagepunkt. Spørgsmålet er herefter, om alle de øvrige ældreråd også burde have været hørt, eller om kommunen kunne begrænse høringen til ældrerådene i x, ø og z. Lov om retssikkerhed og administration på det social område 30, jf. lovbekendtgørelse nr. 72 af 6. februar 2004 har følgende ordlyd: 30. Kommunalbestyrelsen nedsætter et ældreråd. Ældrerådet rådgiver kommunalbestyrelsen i ældrepolitiske spørgsmål og formidler synspunkter mellem borgerne og kommunalbestyrelsen om lokalpolitiske spørgsmål, der vedrører de ældre. Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal høre ældrerådet om alle forslag, der vedrører de ældre. Stk. 3. Kommunalbestyrelsen afgør, om der er grundlag for at nedsætte flere ældreråd. I pkt. 2.1.i Socialministeriets vejledning nr. 59 af 6. marts 1998 om sociale tilbud til ældre er følgende anført: Høringsforpligtigelse 2. Ældrerådet skal rådgive kommunalbestyrelsen i ældrepolitiske spørgsmål. Kommunalbestyrelsen har derfor en forpligtelse til at høre ældrerådet om alle forslag, der vedrører ældre. For at sikre, at ældrerådets rådgivende funktion får reel betydning, skal rådet høres i god tid, inden kommunalbestyrel- SIDE 3
sen træffer endelige beslutninger. Relevante dagsordener bør tilsendes ældrerådet. Det er kun kommunalbestyrelsen, eller den kommunalbestyrelsen delegerer kompetencen til, der efter retssikkerhedslovens 30, stk. 2 skal høre ældrerådet. Udvalg, som f.eks. Folkeoplysningsudvalget, der efter lovgivningen har en egentlig afgørelseskompetence (folkeoplysningslovens 32), er ikke efter 30, stk. 2 forpligtet til at høre ældrerådet, men bør dog i forbindelse med sager, der vedrører ældre, være opmærksom på ældrerådet. Spørgsmål vedrørende ældre 3. Ældrerådet skal ikke kun beskæftige sig med spørgsmål, der angår de svage ældre, men med alle spørgsmål, der har betydning for personer på 60 år og derover - f.eks. trafik- og boligforhold, sundhed, miljø og kultur. De ældre skal således have indflydelse på kommunens ældrepolitik i bred forstand og på såvel spørgsmål af overordnet karakter som på forhold, der har betydning for ældres hverdag. Ældrerådet skal f.eks. høres om de årlige budgetter, om planer for byggeri af boliger til ældre, om forslag til at iværksætte aktiviteter for ældre, kommunalbestyrelsens målsætninger og serviceinformation på ældreområdet m.v. Ældrerådet skal ikke beskæftige sig med konkrete personsager eller konkrete personalespørgsmål. I henhold til vejledningens pkt. 20 er ældrerådet omfattet af forvaltningsloven og offentlighedsloven. Det er samtidig en selvstændig forvaltningsmyndighed, jf. forvaltningslovens 28, stk. 6 efter stk. 1 og 3. I henhold til retssikkerhedslovens 30, stk. 2 og 3 skal kommunen høre ældrerådet om alle forslag, som vedrører de ældre. Kommunalbestyrelsen afgør, om der er grundlag for at nedsætte flere ældreråd I bemærkningerne til lovforslag 37 95/96 om ældreråd og klageråd er bl.a. anført følgende om etablering af mere end ét ældreråd: SIDE 4
Kommunalbestyrelsen afgør, om der er grundlag for at etablere flere ældreråd i kommunen. Hvis der oprettes flere ældreråd i kommunen, kan der eventuelt med henblik på koordinering af disse, oprettes et centralt samarbejdsorgan, der består af medlemmer fra de enkelte ældreråd. Høringer m.v. skal kommunalbestyrelsen sende til de enkelte ældreråd. Det er ikke nærmere reguleret i lovteksten eller lovforarbejderne om høringspligten omfatter samtlige ældreråd i en kommune, eller om høringspligten alene omfatter direkte berørte ældreråd. Statsamtet lægger til grund, at alene ældrerådene i x, ø og z var berørte af beslutningen om indskrænkning af lokalkontorerne x og øs åbningstid. Y Kommune har tilkendegivet, at man er af den opfattelse, at det var rigtigt og i overensstemmelse med lovgivningen at begrænse høringen til de lokale ældreråd, da beslutningen var lokal. Y Kommunes lovfortolkning kan ikke give statsamtet anledning til bemærkninger. Y Kommunes beslutning af 12.12.03 Y Kommunes Socialudvalg besluttede på et møde den 12. december 2003, at åbningstiden i x og ø skulle ophøre med virkning fra den 1. februar 2004. Y Kommune orienterede ved brev af 8. januar 2004 Ældrerådene i x og ø om beslutningen af 12. december 2003. Det fremgik heraf, at der havde været foretaget en evaluering ifølge hvilken der i perioden fra 1. oktober 2002 havde været tale om et faldende antal henvendelser, og at de fleste henvendelser havde drejet sig om pensionsområdet. De har fremført, at lokalområdet den 1. februar 2004 blev frataget den ugentlige åbningstid samt at dette skete, uden at der var foretaget høring af ældrerådet. SIDE 5
Ved brev af 19. januar 2004 beklagede Y Kommune, at kommunen ikke havde opfyldt sin forpligtelse til at høre ældrerådene, inden socialudvalget traf beslutning om at stoppe ordningen med torsdagsåbent i distrikterne x og ø. Y Kommune tilkendegav samtidigt, at man fremover i videst muligt omfang ville inddrage ældrerådene, når der opstod problematikker på det ældrepolitiske område. Efter yderligere brevveksling mellem Dem og Y Kommune beklagede kommunen i brev af 3. februar 2004 på ny, at ældrerådene ikke var blevet hørt og lovede, at forvaltningen ville være meget opmærksomme på, at situationen ikke gentog sig. Kommunen tilkendegav videre, at på baggrund af de drøftelser der havde fundet sted i forbindelse med oprettelse af forsøgsordningen med torsdagsåbent, mente man, at socialudvalget havde været bekendt med, at ældrerådet ønskede åbningstiden gjort permanent og begrundelserne herfor. Y Kommune henviste til, at beslutningen i socialudvalget var begrundet i nogle faktuelle forhold, hvor man dels kunne se et faldende antal henvendelser over tid, dels måtte vurdere og prioritere de personaleressourcer, der blev anvendt på åbningstiden. Y Kommune oplyste i udtalelse af 1. marts 2004 til sagen, at forvaltningen havde overvejet, om beslutningen på baggrund af den manglende høring af ældrerådet led af en sådan mangel, at den var ugyldig. Det var forvaltningens opfattelse, at pligten til at høre ældrerådet mere har karakter af en meningstilkendegivelse end en partshøring i forvaltningslovens forstand, hvorfor der følgelig burde anlægges en mere lempelig vurdering af konsekvenserne af en høringsmangel. Ved alene at orientere ældrerådene om den trufne beslutning af 12. december 2003 om at lukke socialforvaltnin- SIDE 6
gens lokalkontorer i x og ø har Y Kommune ikke overholdt høringspligten i henhold til retsikkerhedslovens 30, stk. 2. Efter statsamtets opfattelse må retssikkerhedslovens 30, stk. 2 anses for et supplement til forvaltningslovens 19. I det omfang Y Kommunes beslutninger på ældreområdet berører personer med partsstatus, vil kommunen være forpligtet til at foretage partshøring i medfør af forvaltningslovens 19. Det er almindeligt antaget, at høringsregler har karakter af garantiforskrifter. Ved tilsidesættelse heraf gælder en formodning for, at afgørelsen er påvirket af fejlen. Denne formodning kan imidlertid i enkelte tilfælde afkræftes, idet afgørelsen viser sig at have fået det samme konkrete indhold uanset den manglende overholdelse af formalia. Y Kommune har henvist til, at socialudvalget fra tidligere var bekendt med, at ældrerådet i x modsatte sig begrænsninger i åbningstiden i x. Efter statsamtets opfattelse, skulle ældrerådet have haft mulighed for at udtale sig om sagen på baggrund af de nye oplysninger om borgerhenvendelserne i distriktskontoret i x og om kommunens planer om at lukke kontoret. Statsamtet finder således ikke, at det kan afvises, at fornyet høring af ældrerådet ville have haft betydning for beslutningens udfald. Statsamtet finder således, at kommunens afgørelse var ulovlig. Statsamtet kan ikke afgøre spørgsmålet om en forvaltningsakts gyldighed. Inden for snævre rammer kan tilsynsmyndigheden imidlertid annullere eller suspendere en beslutning, uanset at den er bragt til udførelse og har fået retsvirkninger udadtil. Lov om kommunernes styrelse 50 a, har følgende ordlyd: SIDE 7
50 a. Har kommunalbestyrelsen truffet en beslutning, der strider mod lovgivningen, kan statsamtmanden sætte beslutningen ud af kraft. Under behandlingen af sagen kan statsamtmanden midlertidigt suspendere den pågældende beslutning. Er beslutningen bragt til udførelse, kan den dog kun suspenderes eller sættes ud af kraft, hvis 1) en part over for statsamtmanden skriftligt fremsætter begæring herom, 2) der ikke efter anden lovgivning er en klageinstans og 3) væsentlige hensyn, særlig til private interesser, ikke taler herimod. Stk. 2. Stk. 1 gælder tilsvarende for en beslutning truffet af økonomiudvalget, et stående udvalg eller en magistrat, når beslutningen ikke kan indbringes for kommunalbestyrelsen.. En forudsætning for evt. suspension af kommunens afgørelse er således, at ældrerådet kan anses som part i sagen. I den juridiske litteratur er det fast antaget, at partsbegrebet omfatter ansøgere, klagere og andre, der har en væsentlig individuel interesse i en sags afgørelse. I forvaltningsloven med kommentarer 3. udgave af John Vogter er bl.a. anført følgende på side 131: i de tilfælde, hvor der opstår tvivl, om en person kan anses som part i en sag, må der navnlig lægges vægt på, hvor væsentlig den pågældendes interesse i sagen er, og hvor nært denne interesse er knyttet til sagens udfald. Partsbegrebet omfatter som udgangspunkt i hvert fald den, hvis interesse i den verserende eller afgjorte sags udfald er af en sådan intensitet, at den efter forvaltningsrettens almindelige regler gør den pågældende kompetent til at påklage afgørelsen til en rekursinstans eller til at indbringe sagen for domstolene. I forarbejderne til forvaltningsloven (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 133-134 er bl.a. anført følgende vedr. partsbegrebet og rekurs/klagekompetence: SIDE 8
I tilfælde, hvor speciallovgivningen tillægger andre end afgørelsens adressat en klagekompetence, som de ikke ville have efter forvaltningslovens almindelige regler, vil de pågældende derimod ikke nødvendigvis have stilling som part i forhold til forvaltningslovens regler. I forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave af John Vogter side 133 f er supplerende nævnt, at i tilfælde, hvor særlovgivningen tillægger andre end afgørelsens adressat en klagekompetence, som de ikke ville have efter forvaltningsrettens almindelige regler, vil de pågældende normalt ikke af den grund få stilling som part efter forvaltningslovens regler i 1. instans. Der kan endvidere henvises til en udtalelse fra Folketingets Ombudsmandsberetning fra 1995 gengivet i FOB 1995 s. 221. Efter statsamtets opfattelse må det samme synspunkt gøre sig gældende, i en situation hvor der i speciallovgivningen er tillagt andre end en afgørelses adressat en høringsret. Statsamtet finder under henvisning hertil ikke, at høringsretten i retssikkerhedslovens 30, stk. 2 i sig selv indebærer, at de enkelte ældreråd er at anse som part. Det er antaget i praksis, at beslutninger, der på en ensartet måde gør indgreb i en større personkreds interesser ikke uden videre giver medlemmer af denne personkreds eller sammenslutning partsstatus i tilfælde, hvor de enkelte medlemmer i foreningen ikke i sig selv ville have partsstatus, se hertil FOB 1994 s. 191. Statsamtet vurderer ikke, at borgerne i Vodskov og Sulsted kan godtgøre en sådan væsentlig individuel interesse i sagen, at de individuelt kan anses som parter i relation til spørgsmålet om lukning af afdelingskontorerne. Efter statsamtets opfattelse har ældrerådene således heller ikke partsstatus i sagen. Statsamtet kan derfor ikke annullere kommunens beslutning i henhold til 50 a i lov om kommunernes styrelse. SIDE 9
Statsamtet har anmodet Y Kommune oplyse, hvad kommunen agter at foretages sig i anledning af, at beslutningen om lukning af lokalkontorerne i x og ø var ulovlig. Med venlig hilsen C. Rosholm /Jytte Terkildsen SIDE 10