i:\maj-2001\regional-05-01.doc Af Lars Andersen, direkte tlf.: 33557717 RESUMÈ 2. maj 2001 PENDLINGSOMRÅDER GODT UDGANGSPUNKT FOR REGIONALPOLITIK Når man skal beskæftige sig med regional erhvervs- og arbejdsmarkedspolitik, er pendlingsområder en god metode til at fastlægge områder, der er sammenhængende økonomiske enheder. Amter og kommuner dækker ikke på samme måde nødvendigvis over sammenhængende økonomiske enheder. Dette papir bygger på analyser af pendlingsområder i Danmark, som er foretaget af Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut (AKF). AKF s analyser viser, at Danmark kan opdeles i 33 pendlerregioner, hvis man som opdelingskriterium bruger, at mindst halvdelen af de beskæftigede i et givet pendlerområde skal arbejde indenfor området. Pendlingen øst for Storebælt er så stor, at næsten hele Sjælland og Møn i dag er ét pendlerområde. Resten af pendlingsområderne i landet ligger stort set indenfor de amtslige grænser. Den eneste betydende undtagelse er Billund og Vejen i Ribe amt, som pendlingsmæssigt tilhører Trekantsområdet. Det er nogle få store pendlingsområder, der tegner sig for hovedparten af de danske arbejdspladser. Alene Hovedstadsområdet som pendlerområde tegner sig for næsten 40 procent af alle jobs i Danmark. Og ses der på de seks største pendlerområder, dækker disse seks områder tilsammen næsten 2 millioner arbejdspladser. De ti mindste pendlingsområder tegner sig omvendt tilsammen for kun ca. 3 procent af det samlede antal arbejdspladser i Danmark. Et andet interessant aspekt ved pendlingsområderne er at analysere, hvorledes pendlingsområderne ændres over tid. En sådan analyse viser et kraftigt fald i antallet af pendlingsområder eller udtrykt på en anden måde: En stadig større grad af geografisk mobilitet blandt de danske lønmodtagere. Hvor der i 1980 var 79 pendlingsområder, er dette antal reduceret til 33 pendlingsområder i 1999. Vurderes konsekvenserne af analyserne i relation til regionalpolitikken, udgør det ikke de store problemer at operere på basis af pendlingsområder for amterne vest for Storebælt. Her er amterne nærmest en overbygning eller ligefrem en naturlig ramme for de enkelte pendlerområder. Det samme gælder for Bornholm. Regionalpolitikken er dog betydeligt sværere at praktisere øst for Storebælt. Her går pendlingsområderne helt på tværs af amtsgrænserne. Samfundsøkonomisk set er der ingen tvivl om, at den øgede geografiske mobilitet blandt de danske lønmodtagere, som den store reduktion i antallet af pendlerområder er udtryk for, er et plus. Det har dog samtidigt betydet en væsentlig øget trafik, ligesom kravene til og presset på - den trafikale infrastruktur er øget.
2 PENDLINGSOMRÅDER GODT UDGANGSPUNKT FOR REGIONALPOLITIK En god indikator for, hvorvidt forskellige områder hænger sammen økonomisk, er pendlingen. Hvis pendlingen er stor indenfor et givet område, er det et udtryk for, at der er høj mobilitet. Og med en høj mobilitet er det ikke så afgørende for den enkelte lokalitet hvor i området, en given aktivitet finder sted. Omvendt forholder det sig med områder, hvor pendlingen er lille på tværs af områderne. Her er det afgørende, om aktiviteten finder sted på den ene lokalitet eller på den anden lokalitet. I en arbejdsmarkeds- og erhvervspolitisk sammenhæng er det derfor mere relevant at se på pendlerområder end på kommuner eller amter. Kommuner og amter er administrative og politiske enheder Når man arbejder med regionaløkonomi og regionalpolitik, tager man normalt udgangspunkt i enten amterne eller kommunerne, fordi det er de administrative enheder, vi opererer med i Danmark. Amterne er så tilpas store og få - at man kan beskrive både forskelle mellem amterne og karakteristika ved de enkelte amter. Tager man derimod udgangspunkt i kommunerne, er der så mange enheder 275 stk. at analyser på kommuneniveauet kun kan lede til meget summariske sammenligninger. Man kan udpege og eventuelt beskrive kommuner, som afviger væsentligt fra gennemsnittet, eller man kan tegne landkort, hvor forskellige nøgletal er vist for de enkelte kommuner. Men så kan man heller ikke meget andet, hvis ikke analysen skal drukne i så mange detaljer, at analysen bliver uinteressant for alle andre end dem, der bor eller arbejder i kommunen. Samtidig er kommunerne ofte så små, at det ikke giver mening at beskrive f.eks. arbejdsmarkeds- og erhvervsforhold isoleret for den enkelte kommune. Selv de store bykommuner kan ofte ikke behandles isoleret. Som minimum må man have deres omegnskommuner med i analysen. Problemet ved at bruge amterne er, at de i nogle tilfælde er for små og i andre tilfælde er for store til at beskrive og analysere det, der er interessant i en erhvervs- og arbejdsmarkedssammenhæng, nemlig sammenhængende økonomiske enheder. Når amterne ikke nødvendigvis dækker over sammenhængende økonomiske enheder, skyldes det for det første, at de er af ældre dato. Det, der var en sammenhængende økonomisk enhed i begyndelsen af 1970 erne, hvor amterne blev oprettet, er ikke nødvendigvis en sammenhængende enhed i dag 30 år senere. For det andet har spørgsmålet om at danne sammenhængende økonomiske enheder ved hjælp af amtsinddelingen kun spillet en underordnet rolle. Man har i højere grad lagt vægt på de serviceydelser, amterne skulle stå for, samt lagt vægt på, at amterne befolkningsmæssigt hverken måtte blive
3 for små eller for store. Endelig er amtsinddelingen udtryk for de politiske kompromiser, der var nødvendige ved dannelsen af amterne. 33 pendlerområder i 1999 Miljø- og Energiministeriet foretog i 1994 en kortlægning og analyse af pendlingen i Danmark. Disse analyser af pendlingen har AKF siden videreudviklet og opdateret. AKF s analyser viser, at Danmark i 1999 kan inddeles i 33 pendlerområder. De 33 pendlerområder er vist i figur 1. Boks1. Fastlæggelse af pendlerområder Pendlerområderne er en gruppering af kommuner, der har stor indbyrdes pendling og derfor kan betragtes som en sammenhængende arbjedsmarkedsregion. Pendlerområdene fastlægges ud fra to kriterier. For det første, at mindst halvdelen af beboerne i pendlerområdets center skal arbejde i centret. Ofte er centret områdets største by. Og for det andet, skal antallet af beskæftigede, der bor og arbejder i samme (pendler)område, være mere end dobbelt så stort som antallet af indpendlere og udpendlere. Det er det andet kriterium, som er det vigtigste. Figur 1. Pendlerområder i Danmark, 1999
4 Det ses af figuren, at pendlingen øst for Storebælt er så stor, at næsten hele Sjælland og Møn i dag er ét pendlerområde. Dette pendlerområde går på tværs af de nuværende amtsgrænser udenfor Hovedstadsområdet. Storstrøms amt kløves af Storstrømmen, og Vestsjællands amt er opdelt i ét pendlingsområde mod vest, mens den nordlige og østlige del af amtet hører til Hovedstadsområdet. Resten af pendlingsområderne i landet ligger stort set indenfor de amtslige grænser. Den eneste betydende undtagelse er Billund og Vejen i Ribe amt, som pendlingsmæssigt tilhører Trekantsområdet. Pendlingsområderne vest for Storebælt kan inddeles i fire grupper. En gruppe, der udgøres af penlingsområder med udgangspunkt i de store byer: Odense, Esbjerg, Århus og Ålborg, der har pendlingsoplande, der næsten svarer til amtsgrænserne. Den anden gruppe udgøres af Sønderjylland, Ringkøbing og Viborg amter, der hver indeholder flere pendlingsområder, der tager udgangspunkt i de større byer i amterne. Den tredje gruppe udgøres af Vejle amt, hvor de tre af de fire hovedbyer - er smeltet sammen i Trekantsområdet. Her udgør Horsens-området et selvstændigt pendlerområde. Den fjerde gruppe består af små pendlingsområder i landets udkanter. Selvom Danmark er inddelt i 33 pendlingsområder, er det nogle få store pendlingsområder, der tegner sig for hovedparten af de danske arbejdspladser. Det fremgår af tabel 1, der viser antallet af arbejdspladser i de 11 største pendlingsområder. Alene Hovedstadsområdet som pendlerområde tegner sig for næsten 40 procent af alle jobs i Danmark altså næsten halvdelen af den samlede beskæftigelse. Og ses der på de seks største pendlerområder, der hver har over 100.000 arbejdspladser indenfor sit område, dækker disse seks områder tilsammen næsten 2 millioner arbejdspladser, svarende til tre fjerdedele af den samlede beskæftigelse i Danmark. Medtages de fem pendlingsområder omkring større danske byer, med over 50.000 arbejdspladser, dækker disse 11 pendlingsområder tilsammen ca. 83 procent af den samlede beskæftigelse i Danmark
5 Tabel 1. Antal arbejdspladser i de største pendlingsområder, 1999 Beskæftigelse, 1000 pers. Procent af samlet besk. Hovedstadsområdet 1088 39,7 Århus 262 9,6 Odense 196 7,2 Ålborg 181 6,6 Trekantsområdet 128 4,7 Esbjerg 107 3,9 Pendlerområder med over 100.000 arbejdsplader 1962 71,6 Slagelse 72 2,6 Herning 72 2,6 Horsens 66 2,4 Randers 56 2,0 Viborg 53 1,9 Pendlerområder med over 50.000 arbejdspladser 2282 83,2 Kilde: AKF(2000), Commuting Areas in Denmark og Danmarks Statistikbank Efter de største pendlingsområder følger en mellemgruppe på 12 pendlingsområder med mellem 20 og 50.000 arbejdspladser. Disse pendlingsområder dækker de mellemstore danske byer, jf. tabel 2. Disse mellemstore pendlingsområder dækker tilsammen ca. 370.000 arbejdspladser, svarende til knap 14 af den samlede beskæftigelse. Pendlerområderne dækker både over områder, der traditionelt betegnes som dynamiske områder af landet f.eks. Ringkøbing, Holstebro og Sønderborg samt områder, der betegnes som problemområder f.eks. Bornholm, Nykøbing F, Hjørring og Frederikshavn. Tabel 2. Mellemstore pendlingsområder i Danmark, 1999 Beskæftigelse, 1000 pers. Procent af samlet besk. Holstebro 46 1,7 Nykøbing F 39 1,4 Sønderborg 39 1,4 Haderslev 37 1,3 Hjørring 34 1,2 Åbenrå 30 1,1 Svendborg 28 1,0 Skive 27 1,0 Frederikshavn 26 1,0 Thisted 24 0,9 Ringkøbing 22 0,8 Bornholm 20 0,7 Sum af pendlerområder 372 13,6 Kilde: Som tabel 1
6 De ti mindste pendlingsområder tegner sig tilsammen for kun ca. 3 procent af det samlede antal arbejdspladser i Danmark. Disse pendlerområder som er vist i tabel 3 - dækker de mindre øer, samt områderne Tønder, Morsø, Grenå, Thyborøn, Nakskov og Skagen. Tabel 3. De mindste pendlingsområder i Danmark Beskæftigelse, 1000 pers. Procent af samlet besk. Tønder 17 0,6 Morsø 15 0,5 Grenå 13 0,5 Thyborøn 13 0,5 Nakskov 12 0,4 Langeland 7 0,2 Skagen 7 0,2 Ærø 3 0,1 Samsø 2 0,1 Læsø 1 0,0 Sum af pendlingsoplande 89 3,2 Kilde: Som tabel 1 Boks 2. Pendlingsområder ikke entydige Den viste indeling af Danmark i pendlingsområder er selvfølgelig afhængig af, hvordan et pendlerområde defineres. Sættes kravet om forholdet ned mellem dem, der bor og arbejder i området og ind- og udpendlingen, så øges antallet af pendlingsområder, mens det omvendte er tilfældet, hvis kravet sættes op. Tages der udgangspunkt i pendlingen i 1995, så vil en reduktion af dette forhold altså mellem dem, der bor og arbejder i området og ind- og udpendlingen fra 2 til 1,5 betyde, at antallet af pendlingsområder øges fra 35 til 51. Ændres forholdet omvendt fra 2 til 2,5, mindskes antallet af pendlingsområder fra 35 til 27. Stadigt færre pendlingsområder Et andet interessant aspekt ved pendlingsanalyserne er at analysere, hvorledes pendlingsområderne ændres over tid, når man bruger samme definition af et pendlingsområde. En sådan analyse viser et kraftigt fald i antallet af pendlingsområder eller udtrykt på en anden måde: En stadig større grad af geografisk mobilitet blandt de danske lønmodtagere. Antallet af pendlingsområder er således faldet kraftigt i løbet af de sidste 20 år. Bruges den definition af et pendlingsområde, som er anvendt her i papiret, er antallet af pendlingsområder blevet mere end halveret i løbet af de sidste 20 år. Hvor der i 1980 var 79 pendlingsområder, er dette antal reduceret til i dag 33 pendlingsområder. Sammensmeltningen i stadigt større pendlingsområder gør sig gældende
7 for alle dele af landet. Det fremgår af tabel 4, der viser udviklingen i antallet af pendlingsområder for de forskellige landsdele. Tabel 4. Pendlingsoplande i 1980 og 1999 Kilde: AKF(2000) 1980 1999 Sjælland 8 2 Lolland-Falster 3 2 Bornholm 3 1 Fyn 7 2 Øer 4 4 Jylland 54 22 Hele landet 79 33 Tager man udgangspunkt i den kommunefordelte beskæftigelse i 1999, er de fem pendlingsområder omkring de største danske byer steget med ikke mindre end 300.000 arbejdspladser svarende til 20 procent. Som det fremgår af tabel 5, er Hovedstadsområdet det arbejdsmarked, som målt i antal arbejdspladser, der er gået mest frem. Målt i procent er det Esbjerg og Ålborg området, som er gået mest frem. Tabel 5. Udviklingen i de største pendlerområder fra 1980 til 1999, baseret på 1999-beskæftigelsen Vækst i området, Procent 1000 arbejdspladser Hovedstadsområdet 108.5 11.1 Århus 57.3 28.0 Odense 44.1 28.9 Ålborg 54.5 43.1 Esbjerg 35.2 49.0 Sum af områder 299.5 19.5 Kilde: AKF(2000), Danmarks Statistikbank og AE Implikationer af analysen. Da pendlingsområderne i langt større udstrækning end amterne og kommunerne er udtryk for sammenhængende økonomiske enheder, er disse områder et mere velegnet fundament i den regionale erhvervs- og arbejdsmarkedspolitik. For amterne vest for Storebælt udgør det ikke de store problemer at operere på basis af pendlingsområder. Her er amterne nærmest en overbygning eller ligefrem en naturlig ramme for de enkelte pendlerområder. Det samme gælder for Bornholm. Regional politikken er dog betydeligt sværere at praktisere øst for Storebælt. Her går pendlingsområderne helt på tværs af amtsgrænserne. Store dele af Vestsjællands- og Storstrøms amter er således -
8 pendlingsmæssigt og dermed økonomisk tættere forbundet med Hovedstadsområdet end med det amt man hører til. Dette er højst sandsynligt en væsentlig forklaring på, at det har været så vanskeligt for netop disse to amter at formulere en regional erhvervspolitik. Det er svært at enes om en regional politik for nogen økonomiske enheder, som ikke rigtigt eksisterer i praksis. I de øvrige amter er der godt nok de klassiske problemer med center og periferi, men der er trods alt et eller flere centre. Problemerne øges imidlertid når centeret for området slet ikke ligger i amtet. Den store reduktion i antallet af pendlingsområder i løbet af de sidste 20 år, er udtryk for, at den geografiske mobilitet blandt de danske lønmodtagere er øget pænt. Dette kan være en medvirkende forklaring til, at vi i dag har færre problemer med geografisk betingede flaskehalse tidligere. Samfundsøkonomisk set er der ingen tvivl om, at dette er et plus. Det har dog samtidigt betydet en væsentlig øget trafik, ligesom kravene og presset på - den trafikale infrastruktur er øget. Den øgede pendling og mobilitet kan endelig være en medvirkende forklaring på den indkomstudjævning, der har fundet sted i de regionale indkomstforskelle. De fleste undersøgelser viser således, at pendlerne har højere indkomst end dem der både bor og arbejder i f.eks. samme kommune. Det vil dog kræve yderligere undersøgelser at bekræfte dette - f.eks. leder pendlingen fra Nordsjælland til København ikke til mindre regionale indkomstforskelle.