ANALYSE Marts 2009 Transatlantiske modsætninger og den nye mediterrane union Peter Seeberg I de otte år under George W. Bush var forholdet mellem EU og USA ikke specielt positivt. Flere udtalelser under den nyligt overståede valgkamp, herunder Barack Obamas intenst mediedækkede Berlin-tale ( In this century, we need a strong European Union ), tyder på, at den nye amerikanske administration vil forsøge at (gen-)skabe bedre transatlantiske relationer og på det seneste har en ændret fransk NATO-politik pustet til de positive forventninger. Det nye europæiske projekt, Union for det Mediterrane (UfM), hævdes af flere iagttagere yderligere at kunne bidrage til en tilnærmelse mellem EU og USA. Spørgsmålet er imidlertid, om der er dækning for de positive forventninger.
Peter Seeberg: Transatlantiske modsætninger og den nye mediterrane union 2 D en store EU-udvidelse i 2004 bragte en række tidligere Østblok-stater ind i EU, som netop qua deres status som mangeårige, ufrivillige medlemmer af Warszawa-pagten, traditionelt var proamerikanske. Dette vilkår ændrede imidlertid ikke afgørende på en udbredt europæisk skepsis over for den amerikanske Mellemøst-politik. Perspektivet er forholdsvis kortsigtet, men alligevel har der ikke været tydelige tegn på en mere USA-venlig østeuropæisk udenrigspolitisk tendens. Det synes som om de nye EU-stater (og dette gælder også de sidst tilkomne, Bulgarien og Rumænien) har fokus på deres egne problemer og på varetagelse af de interesser, der er knyttet hertil og det vil først og fremmet sige økonomiske interesser. EU mere overordnede udenrigspolitiske linje kommer tilsyneladende i anden række (Seeberg, 2009). Til gengæld er der i foråret 2009 nye signaler fra den franske præsident Nicolas Sarkozy, der synes at være parat til et opgør med årtiers fransk udenrigspolitik. Frankrig har siden general de Gaulle i 1966 trak Frankrig ud af NATOs centrale kommandostruktur stået uden for det centrale NATO samarbejde, men nu vil Sarkozy igen have et fuldgyldigt medlemskab. Præsidentens beslutning er kontroversiel i fransk indenrigspolitik, hvor den franske venstrefløj sammen med dele af de konservative er kritiske overfor fuldt NATO-medlemskab. Sarkozy har som præsident magt til at gennemføre beslutningen om et fuldt medlemskab, uden om parlamentet og det er Sarkozys mål, at Frankrig skal være fuldt medlem, når alliancen mødes i april for at fejre NATOs 60 års fødselsdag. Uanset de interne franske modsætninger omkring en eventuel tilbagevenden til NATOs inderkreds kan de nye franske signaler pege i retning af et franskamerikansk rapprochement. Den franske politolog Gilles Kepel argumenterer i sin nye bog Beyond Terror and Martyrdom. The Future of the Middle East (Kepel, 2008) for en stærkere betoning af det mediterrane som en forudsætning for nye forbindelser mellem Golfen og Europa, hvor førstnævnte med sin økonomiske styrke kan være det element, der afgørende puster liv i et økonomisk svagt Middelhavsområde. Dette forudsætter imidlertid, ifølge Kepel, at de transatlantiske modsætninger, som under Bush har været tydelige, ændres i retning af mere konstruktive relationer. Det er en af Kepels pointer, at Bush-administrationens indædte kamp mod terror har spillet fallit og at der er brug for en langt mere differentieret og konsensusorienteret politik en politik, der synes at være undervejs med Barack Obamas tilsyneladende mere undersøgende og kompromisorienterede Mel-
Peter Seeberg: Transatlantiske modsætninger og den nye mediterrane union 3 lemøstpolitik, som alt andet lige vil være tættere på en europæisk tilgang end Bushs bastante og unilateralistiske linje. Uenigheder og konvergens mellem EU og USA Diskussionerne om Irak forgiftede i en årrække de europæisk-amerikanske relationer og skabte samtidig splittelse internt i Den Europæiske Union. I en analyse af forholdet mellem europæisk og amerikansk politik og fremme af demokrati i Mellemøsten peger de to politologer Tamara Gofman Wittes og Richard Youngs på, at forskellene de to aktører imellem måske har haft en tendens til at blive overeksponeret (Wittes & Youngs, 2009). Uanset der næppe er tvivl om, at Bush-administrationen opfattede begrebet demokratifremme på en mere instrumentel og strategisk forpligtende måde og var langt mere direkte end EU i sin kritik af de arabiske regimer, er det Wittes og Youngs opfattelse, at det ikke giver mening at placere Den Europæiske Unions opfattelse eller praksis som en diametral modsætning til den amerikanske. Det er ikke entydigt sådan, at EU tilbyder guleroden, hvor USA anvender stokken, at EU prioriterer processen, hvor USA fokuserer på resultatet eller, at EU opererer multilateralt over for USA's bilateralisme (Youngs, 2008). Ifølge Wittes og Youngs er lighederne lige så iøjnefaldende som forskellene, og formentlig har udskiftningen på hhv. præsident- og kanslerposten betydet, at det siden et historisk lavpunkt i 2003 begrundet i de voldsomme modsætninger i FN før invasionen i Irak er begyndt at bevæge sig i en anden retning. Wittes og Youngs lægger i slutningen af deres analyse en række anbefalinger frem, der understøtter en tilnærmelse mellem EU og USA. Først og fremmest handler det om at markere over for de arabiske ledere, at begge de to store internationale aktører ønsker at fremme reformer i Mellemøsten, men at dette ikke skal opfattes som en del af en plan for vestlig dominans. I forlængelse heraf er det afgørende at koordinere bestræbelserne, så man ikke kommer til at modarbejdere hinanden og så mellemøstlige ledere ikke får mulighed for at spille EU og USA ud mod hinanden. I den forbindelse vil det ifølge Wittes og Youngs være væsentligt også at koordinere forholdet til islamistiske aktører i Mellemøsten om de nu er statslige eller ikke-statslige. Både EU og USA har haft vanskeligheder ved at forholde sig til islamistiske grupper i Mellemøsten, og har som hovedregel valgt en afvisende strategi dette gælder f.eks. forholdet til Hamas og Hizbollah (Pace, Seeberg, & Cavator-
Peter Seeberg: Transatlantiske modsætninger og den nye mediterrane union 4 ta, 2009). Det er næppe muligt på sigt at opretholde en sådan afvisende tilgang, og selvom det er afgørende nødvendigt at holde øje med, hvad de radikale islamistiske grupper foretager sig, vil det formentlig i de kommende år være nødvendigt at gå i en eller anden form for dialog med så betydningsfulde ikkestatslige aktører, som de to ovenfor nævnte. Tyrkiet og Iran repræsenterer yderpunkter i henseende til udenrigspolitisk radikalitet i Mellemøsten. Hvad holdningen til Tyrkiet angår, er der langt fra den amerikanske til den europæiske position. Tyrkiets mangeårige NATOmedlemskab og, især i årtierne før Murens fald, afgørende geostrategiske betydning har fået USA til at opretholde et tæt og positivt forhold til Europas nære nabo mod sydøst. Og indsættelsen af en moderat islamistisk regering i 2002, der fortsat synes kendetegnet ved betydelig folkelig opbakning, har ikke ændret herved. Derimod er den europæiske opfattelse særdeles splittet. En udpræget pro-tyrkisk opfattelse i England synes at være blevet afløst af moderat skepsis, et tysk overvejende pro-tyrkisk synspunkt har under Angela Merkel forandret sig til tvivlrådighed, og en fransk skepsis har under Sarkozy forandret sig til eksplicit modstand mod tyrkisk optagelse dette samtidig med et den interne tyrkiske diskussion er under forandring, i retning væk fra en tidligere entydig pro-europæisk holdning (Önis, 2009). Iran har det seneste årti også givet anledning til uenighed mellem EU og USA. I Mohammad Khatamis to præsidentperioder fra 1997-2005 var det europæisk politik at satse på at støtte reformkræfterne i Iran, men også under efterfølgeren, hardlineren Mahmoud Ahmadinejad, har EU søgt at opretholde dialogen især om atomkraftspørgsmålet. Over for dette har Bush-administrationen argumenteret for, at netop fordi både hardlinere og reformister støtter udviklingen af det iranske atomprogram, er der al mulig grund til at insistere på, at der næppe er nogen anden vej frem end at søge at fremprovokere et regime change. Condoleeeza Rice benævnte Iran således som en outpost of tyranny i flere af sine taler. Der oplevedes dog ifølge Wittes og Youngs en vis konvergens mellem EU og USA tilbage omkring 2005, tidspunktet for Ahmadinejads overtagelse af præsidentposten. Det lykkedes tilsyneladende EU at overbevise USA om, at det kunne betale sig at bevæge sig ad en incitament-baseret vej over for Iran. Men den internationale signalforandring kom for sent til at påvirke iransk indenrigspolitik og det stærkt manipulerede 2005-valg førte efterfølgende til en transatlantisk enighed om at forholde sig med stor forsigtighed til den nye leder og dennes radikale udmeldinger. Denne tendens er fortsat. Mens europæerne således har
Peter Seeberg: Transatlantiske modsætninger og den nye mediterrane union 5 vænnet sig til at dele en kritisk amerikansk tilgang til det iranske præstestyre, er USA på vej til at indse rationalet i en vis grad af Barcelonafikation af sin politik (læs: en mere multilateralt baseret politik), hvis væsentligste substans består i støtte til en række udviklingsorienterede projekter i forskellige mellemøstlige stater. Den nye Mediterrane Union og de transatlantiske modsætninger Netop en sådan tilgang repræsenterer den nye Mediterrane Union, lanceret i juli 2008 og siden videreudviklet i forbindelse med EU's topmøde i Marseille november 2008. Det er forhåbningen, at den nye union vil vise sig innovativ og formålstjenlig ved at koncentrere sig om udvalgte projekter frem at gå i Barcelonaprocessens holistiske fodspor (Aliboni & Ammor, 2009). Der er udvalgt seks områder, hvor der skal gøres en indsats, som nævnt i overskrifter er: forureningsbekæmpelse i Middelhavet, etablering af maritime og landbaserede transportsystemer, civil beskyttelse, udvikling af alternativ energi, højere uddannelse og forskning og et omfattende mediterrant virksomhedsudviklingsprojekt. Desuden etableres en politisk konstruktion i tilknytning til projektet, der som udgangspunkt skal formidle følelsen af ejerskab hos de mediterrane partnere. Dette foregår ved tilbagevendende topmøder, hvor alle involverede statsledere drøfter unionens arbejde. Og ved etableringen af et dobbelt præsidentskab, hvor en EU-leder og en mellemøstlig leder simultant leder unionen imellem topmøderne. I første omgang er den franske og den egyptiske præsident udpeget. Hertil kommer et permanent sekretariat, der efter måneders uenigheder og forviklinger er endt med at blive placeret i Barcelona i det eksklusive Pedralbes palads midt i den katalanske hovedstad. Det mediterrane område, skønt så ganske klart EU's nærområde, er også strategisk relevant for USAs udenrigspolitik. Der kan argumenteres for, at den nye union under forudsætning af en positiv udvikling af projektet kan bidrage til at lette presset for USA i henseende til nødvendigheden af at opretholde ro og stabilitet. Unionen kan således styrke USAs allierede på begge sider af Middelhavet. Den aktuelle franske NATO-politik styrker dette perspektiv. Det projektbaserede unionsdesign er i god overensstemmelse med amerikanske interesser, der også ser løsningen af infrastrukturelle problemer i Middelhavsregionen som en gunstig udvikling. UfM er med sin depolitiserede tilgang således mere ukontroversiel end tilfældet var med Barcelonaprocessen i dennes traditionelle
Peter Seeberg: Transatlantiske modsætninger og den nye mediterrane union 6 udformning og udgør derved et mere uproblematisk grundlag for at udbygge transatlantiske relationer. Sarkozy lancerede den nye union i sommeren 2008 og skaber nu samtidig, ved at trække Frankrig tættere ind i NATO-samarbejdet, grundlag for at denne udvikles i lyset af et tættere transatlantisk samarbejde. EU og USA er tilsyneladende på vej væk fra den kollisionskurs, som gjorde sig gældende tilbage i 2003, men der er selvsagt ingen garantier for en gnidningsfri transatlantisk tilnærmelse i de kommende måneder. Kilder Aliboni, R. and F. M. Ammor (2009) "Under the Shadow of 'Barcelona': From the EMP to the Union for the Mediterranean." EuroMesco Paper Volume, 34 DOI: Kepel, G. (2008). Beyond Terror and Martyrdom. The Future of the Middle East. Cambridge, Massachusetts and London, England, The Belknap Press of Harvard University Press. Land, T. (2009). "Europe accepts 10.000 more Iraqi refugees." The Middle East, February 2009(397). Pace, M., P. Seeberg, et al. (2009). "The EU's democratization agenda in the Mediterranean: a critical inside-out approach." Democratization 16(1). Seeberg, P. (2009). European security and the 'clash of civilisations'. Differences in the policies of France, Germany and the UK towards the Mediterranean and the Middle East? Clash or Cooperation of Civilisations - Overlapping Integration and Identities. W. Zank. London, Ashgate: 147-166. Wittes, T. C. and R. Youngs (2009). "Europe, the United States and Middle Eastern Democracy: Repairing the Breach." EuromescoPaper, January 2009(18). Youngs, R. (2008). Is the European Union Supporting Democracy in its Neighbourhood?. Madrid, FRIDE. Önis, Z. (2009). "The new wave of foreign policy activism in Turkey: drifting away from europeanization?" DIIS Report, January 2009(2009:05): 39.