Analyse. Analyse af annullationer af EU-udbud

Analyse Analyse af annullationer af EU-udbud 2014

Analyse af annullationer af EU-udbud Analysen er udarbejdet af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde Carl Jacobsens Vej 35 2500 Valby Tlf.: 4171 5000 E-mail: info@rops.dk Online ISBN 978-87-7029-584-0 Oktober 2014

Indhold Kapitel 1 Resumé og hovedkonklusioner... 5 1.1 Resumé... 5 1.2 Rådets anbefalinger... 11 1.3 Baggrund... 12 1.4 Disposition... 13 Kapitel 2 Overblik over annullationer af EU-udbud... 14 2.1 Hvert sjette EU-udbud annulleres... 14 2.2 Hver anden annullation sker efter tilbudsfristen... 15 2.3 Få særlige karakteristika ved annullerede EU-udbud... 16 2.4 Mange danske EU-udbud annulleres... 20 Kapitel 3 Årsager til annullationer af EU-udbud... 23 3.1 Fejl i udbudsmaterialer og i tilbud er annullationsårsager... 23 3.2 Mangel på dialog og markedskendskab er underliggende årsager til annullation... 24 Kapitel 4 Forebyggelse af annullationer... 26 4.1 Ordregivere mener ikke at kunne have undgået deres annullation... 26 4.2 Principielt kan de fleste uønskede annullationer forbygges og forhindres... 27 Kapitel 5 Konsekvenser ved annullationer af EU-udbud... 29 5.1 Annullationer medfører ofte forsinkelser og ekstra omkostninger... 29 5.2 Annullationer giver sjældent anledning til mistillid i markedet... 30 5.3 Omkostninger ved annullationer varierer kraftigt... 30 5.4 Offentliggørelse af priser før genudbud hæmmer konkurrencen... 34 Kapitel 6 Initiativer til at begrænse omfanget af annullationer... 35 6.1 Mere dialog kan begrænse omfanget af annullationer... 35 Kapitel 7 Adgang til annullationer efter udbudsreglerne... 37

7.1 Udbud kan annulleres med begrundelser, der ikke er usaglige... 37 7.2 Ordregivere har bred adgang til at annullere... 38 Bilag 1 Analysetilgang og dataindsamling... 40 8.1 Analysetilgang og hypoteseudvikling... 40 8.2 Kortlægning, casestudier og spørgeskemaundersøgelse... 43 8.3 Afgrænsning af analysen... 45 Bilag 2 Spørgeteknik i analysens spørgeskemaundersøgelse... 46 9.1 Årsager til annullationer... 46 9.2 Forebyggelse af annullationer... 48 9.3 Konsekvenser ved annullationer... 50

SIDE 5 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Kapitel 1 Resumé og hovedkonklusioner 1.1 Resumé Næsten hvert sjette danske EU-udbud annulleres. Det er højt i forhold til andre lande, som Danmark normalt sammenlignes med. Og annullationerne giver anledning til omkostninger hos både ordregivere og tilbudsgivere samt til tidsplaner, der skrider. Den høje andel af annullationer for danske EU-udbud tyder på, at udbudskulturen i Danmark kan blive bedre. En annullation finder sted, når en ordregiver vil foretage et indkøb gennem et udbud, men aflyser udbuddet inden der er indgået kontrakt med en tilbudsgiver. Så bliver indkøbet ikke gennemført, hvilket betyder, at ordregivers og tilbudsgivers arbejde med udbuddet er spildt. Dog ikke hvis der er tale om et vindende kontrolbud, eller at ordregiver foretager et genudbud uden større ændringer i udbudsmaterialet. Andelen af EU-udbud, der annulleres, skal nedbringes. Når en fejl opdages i løbet af en udbudsproces, er det ikke altid muligt at rette op og undgå en annullation. Fra ordregivernes side er der derfor behov for forebyggelse af annullationer, især gennem dialog med potentielle tilbudsgivere. Samtidig er det afgørende, at ordregiver har bred adgang til at annullere, når det er nødvendigt. En begrænsning af ordregivers adgang til annullation vil kunne opleves som en indskrænkning af fleksibilitet, hvilket igen kunne have utilsigtede konsekvenser, eksempelvis i form af færre udbudte opgaver. Annullationer i Danmark sker næsten altid med afsæt i saglige begrundelser, og i situationer, hvor annullationen er den bedste løsning på en konkret problemstilling eller som konsekvens af et vindende kontrolbud. Denne analyse er udarbejdet af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde på grundlag af data indsamlet af Rambøll Management Consulting og rådets sekretariat. Datamaterialet dækker 2012 og 2013 og består af kortlægninger af EU-udbud og annullationer, en spørgeskemaundersøgelse om annullationer af EU-udbud, samt syv casestudier. Mens casestudierne tilvejebringer dybdegående viden, sammenfatter kortlægningerne og spørgeskemaundersøgelsen mere overordnet og generaliserbare informationer om annullationer. Analysens væsentligste resultater er sammenfattet i boks 1.1. Boks 1.1 Hovedkonklusioner Overblik over annullationer af danske EU-udbud» Offentlige myndigheder i Danmark annullerer næsten hvert sjette EU-udbud ifølge analysens kortlægning. Det er en langt højere andel end i andre lande, som Danmark normalt sammenlignes med.»» Ifølge analysens spørgeskemaundersøgelse er der et betydeligt potentiale for, at andelen af EU-udbud, der annulleres, kan nedbringes, ved at ordregivere ændrer adfærd og forebygger annullationer af EU-udbud. Godt hver anden annullation finder sted sent i udbudsprocessen jævnfør analysens spørgeskemaundersøgelse. Det vil sige efter tilbudsfristen, hvor de fleste udbudsomkostninger er afholdt hos både ordregiver og tilbudsgiver.

SIDE 6 KAPITEL 1 RESUMÉ OG HOVEDKONKLUSIONER»»» Spørgeskemaundersøgelsen viser også, at godt tre ud af fire annullerede EU-udbud genudbydes i sin oprindelige form eller i en delvist tilpasset form. Analysens kortlægning af annullationer viser, at andelen af EU-udbud, som annulleres, varierer over opgavernes geografiske placering og opgavetype, men er mindre afhængig af tildelingskriterier og ordregivertyper. Udbudsreglerne giver som udgangspunkt altid offentlige ordregivere mulighed for at annullere udbud. Årsager til annullationer»»» De årsager, som ordregivere hyppigst angiver som afgørende for deres annullation i spørgeskemaundersøgelsen er, at:» der var fejl i udbudsmaterialet» ingen af tilbuddene levede op til krav i udbuddet, eller var med andre ord ukonditionsmæssige» der var for lidt konkurrence om opgaven» der opstod behov for at foretage ændringer i opgaven efter offentliggørelse af udbudsmaterialet. I flere casestudier peger ordregivere og tilbudsgivere på ukonditionsmæssige tilbud eller manglende konkurrence som annullationsårsager:» blandt ordregivere er der en oplevelse af, at ukonditionsmæssige tilbud især kan tilskrives tilbudsgivere, der er uvante og utilstrækkeligt grundige i forhold til at afgive tilbud på offentlige opgaver» ifølge flere tilbudsgivere skyldes de ukonditionsmæssige tilbud kvaliteten af udbudsmaterialet, eller at ordregivere stiller for strenge mindstekrav. Casestudierne viser endvidere, at utilstrækkelige kvalitetsniveauer i udbudsmaterialerne skyldes, at:» ordregiverne har en utilstrækkelig grad af dialog med og kendskab til markedet, og hvad markedet kan tilbyde,» tilbudsgiverne derfor oplever det som uklart, præcis hvilken ydelse eller produkt, ordregiveren ønsker at indkøbe. Konsekvenser ved annullationer»»» De konsekvenser, som ordregivere jævnfør spørgeskemaundersøgelsen oplever i forlængelse af deres annullationer er hyppigst, at:» løsningen af den udbudte opgave bliver forsinket» ordregiver og tilbudsgivere får ekstra omkostninger spørgeskemaundersøgelsen og casestudierne viser videre, at annullationer sjældent giver anledning til mistillid til ordregivere blandt tilbudsgiverne. I flere casestudier udløser annullationerne dog irritation hos tilbudsgiverne analysens casestudier viser, at totale omkostninger ved annullationer er svære at opgøre, og at de kan variere fra små beløb til adskillige hundredetusinde kroner. Analysens resultater bliver mere udførligt omtalt i det følgende.

SIDE 7 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Overblik over annullationer af udbud I 2012 og 2013 annullerede offentlige myndigheder i Danmark 885 ud af 5.555 offentliggjorte EU-udbud ifølge EU s elektroniske udbudsdatabase, TED 1. Det svarer til næsten hvert sjette eller 16 pct. af de danske EU-udbud. Andelen af danske EU-udbud, der annulleres, har været konstant over en flerårig periode. Alle udbud med kontraktsummer, som en ordregiver skønner til at overstige bestemte tærskelværdier, skal udbydes i EU-udbud. Eksempelvis er tærskelværdierne for udbud af tjenesteydelser i 2014 på 1-1,5 mio. kr. 2 afhængig af, hvem ordregiver er. Mens der eksisterer detaljeret statistik om EU-udbud, er det ikke på samme måde tilfældet for mindre danske udbud, der udelukkende er annonceret på udbud.dk. Denne analyse bygger derfor udelukkende på data om EU-udbud. En ordregiver kan annullere et udbud fra offentliggørelse af udbudsbekendtgørelsen og indtil umiddelbart før indgåelse af kontrakt med en tilbudsgiver. Hvis ordregiver afslutter samarbejdet efter kontraktindgåelse, er der ikke tale om en annullation, men om en kontraktophævelse. Analysens spørgeskemaundersøgelse afdækker, hvornår i processen fra offentliggørelse af tilbud til kontraktindgåelse at annullationer finder sted. Resultaterne fremgår af figur 1.1. Figur 1.1 Annullationer i løbet af udbudsprocessen Figur 1.1 viser, at 54 pct. af annullationerne sker efter tilbudsfristens udløb. Det vil sige sent i udbudsprocessen, eller efter at de fleste udbudsomkostninger er afholdt hos både ordregiver og tilbudsgivere. De øvrige 46 pct. af annullationerne finder sted tidligere i udbudsprocessen. Foruden tidspunktet for annullationen er størrelsen på ændringer i et eventuelt genudbud også afgørende for de omkostninger, som en annullation medfører. Omkostningerne har kun i nogle af analysens casestudier været mulige at estimere, og omkostningerne varierer stærkt imellem de enkelte annullationer. Mens omkostningerne i nogle tilfælde har været små, har andre annullationer kostet adskillige hundredetusinde kroner. På grundlag af en række antagelser om to konkrete og ikke-generaliserbare annullationer, er de totale omkostninger i forbindelse hermed estimeret. I et EU-udbud om it, der blev annulleret efter spørgefrist og præ- 1 TED EU s elektroniske udbudsdatabase, ted.europa.eu 2 EU-udbud om Bilag II A tjenesteydelser efter direktiv nr. 2004/18/EF

SIDE 8 KAPITEL 1 RESUMÉ OG HOVEDKONKLUSIONER kvalifikation, men før tilbudsfristen, beløber omkostningerne sig til omkring 0,3 mio. kr. eller 2 pct. af opgavens estimerede kontraktsum. I en annullation om service af ventilationsanlæg, mellem tilbudsfrist og kontrakttildeling, kan omkostningerne opgøres til omkring 0,2 mio. kr. eller 10 pct. af kontraktsummen. På grundlag af en kortlægning af samtlige EU-udbud og annullationer i 2012 og 2013 er det afdækket, om annullerede EU-udbud har særlige karakteristika. Det har vist sig, at EU-udbud generelt annulleres lidt oftere på Sjælland end i Jylland, ligesom varekøb annulleres en smule oftere end andre opgavetyper. Omvendt varierer andelen af annullationer ikke nævneværdigt over ordregivertyper og tildelingskriterier. Det vil sige, om der er tale om en kommune, region, stat m.v. samt det økonomisk mest fordelagtige eller laveste pris. Til gengæld tegner førstegangsudbud sig for langt størstedelen eller 74 pct. af annullationerne. Andelen på 16 pct. af danske EU-udbud, der annulleres, er høj i forhold til lande, der ligger omkring Danmark, hvor andelene er 5-10 pct. I nærværende analyse er forholdene omkring annullationer i landene omkring Danmark ikke særskilt undersøgt, ligesom landenes egne relevante myndigheder heller ikke har beskæftiget sig med annullationer. Men da der i eksempelvis Sverige klages langt hyppigere over EU-udbud end i Danmark, kan en hypotese være, at offentlige ordregivere i Danmark er særligt tilbøjelige til at annullere i stedet for at lade sig indklage ved Klagenævnet for Udbud. Udbudsreglerne regulerer offentlige ordregiveres adgang til at annullere og giver som udgangspunkt altid ordregiver mulighed for at annullere. Offentlige myndigheder kan ifølge udbudsreglerne annullere udbud, når begrundelsen herfor ikke er usaglig. En ikke usaglig begrundelse for annullation kan eksempelvis være, at en ordregiver ikke finder nogen af de modtagne tilbud tilfredsstillende. Omvendt kan en usaglig annullationsårsag være, at ordregiver ønsker at favorisere eller forfordele én eller flere bestemte tilbudsgivere. Årsager til annullationer I analysens spørgeskemaundersøgelse peger ordregiverne på en lang række forskellige årsager til deres annullationer. De fem hyppigste årsager fremgår af figur 1.2. Figur 1.2 Hyppigste årsager til annullationer ifølge ordregivere Der var fejl i vores udbudsmateriale 24% Ingen af tilbuddene levede op til krav i udbuddet, det vil sige de var ukonditionsmæssige 21% Der var for lidt konkurrence om opgaven Vi fik behov for at foretage ændringer i opgaven efter offentliggørelse af udbudsmaterialet 16% 17% Ingen af de ovenstående årsager var afgørende for vores annullation 13% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% Anm.: Hver ordregiver har haft mulighed for at angive op til tre svar ud af 16 mulige. De 381 ordregivere har i alt afgivet 476 svar. Figur 1.2 viser, at de hyppigste annullationsårsager er, at der var fejl i ordregivers udbudsmateriale, at tilbuddene var ukonditionsmæssige, at der var for lidt konkurrence om opgaven og at ordregiver fik behov for at foretage ændringer i opgaven efter offentliggørelse af udbudsmaterialet. Derudover angiver nogle ordregivere, at ingen af 14 mulige svar var afgørende for deres annullation. Samtlige årsager og svarfordelinger fremgår af figur 3.1 i kapitel 3.

SIDE 9 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD I både spørgeskemaundersøgelsen og casestudierne tilskrives annullationerne til fejlbehæftede udbudsmaterialer fra ordregivers side. Det skyldes især, at ordregivere forud for udbuddene ikke tager initiativ til den nødvendige dialog med potentielle tilbudsgivere. Den utilstrækkelige grad af dialog medvirker til, at ordregiver har et ufuldstændigt overblik over, hvad markedet kan tilbyde, og derigennem hvordan et udbud tilrettelægges mest hensigtsmæssigt. Omvendt kan tilbudsgivere være usikre på, hvordan ordregiver vil bedømme deres tilbud, ligesom der kan herske uklarhed præcis om, hvad ordregiver ønsker at indkøbe. Utilstrækkelig dialog kan således give anledning til misforståelser og manglende præcision, hvilket igen kan føre til annullationer. Misforståelser og manglende præcision kan resultere i annullationer på grund af ukonditionsmæssige tilbud. I flere casestudier er der i denne sammenhæng uoverensstemmelse mellem forklaringer fra ordregivere og tilbudsgivere. På samme måde som i spørgeskemaundersøgelsen ser ordregiverne ofte forbedringspotentiale i deres udbudsmateriale, der kan være fejlbehæftet eller utilstrækkeligt grundigt udarbejdet. Alligevel forklarer ordregivere især ukonditionsmæssige tilbud med fejl og mangler fra tilbudsgivers side. Det kan være tilbud, som ikke lever op til mindstekrav i udbudsmaterialet, eksempelvis minimumskrav til tilbudsgivers omsætning. På tilbudsgiversiden er der ligeledes en vis grad af selvkritik i forhold til afgivne tilbud, men tilbudsgiverne mener også, at ordregiverne bærer en væsentlig del af ansvaret for ukonditionsmæssige tilbud. Tilbudsgiverne ønsker eksempelvis udbudsmaterialer af højere kvalitet og peger på, at nogle ordregivere stiller for strenge mindstekrav eller har urealistiske forventninger til markedet. Forebyggelse af annullationer Nedenstående figur 1.3 viser, hvad ordregiverne først og fremmest mener at kunne have gjort anderledes, om noget, for at undgå deres annullation. Figur 1.3 Ordregivernes hyppigste bud på forebyggelse af annullationer Vi kunne ikke have gjort noget anderledes 57% Vi kunne have været mere grundige med at udarbejde udbudsmaterialet 18% Vi kunne have skabt os et bedre kendskab til markedet gennem dialog med potentielle tilbudsgivere 12% Vi kunne have stillet færre mindstekrav til tilbudsgiverne Vi kunne have inddraget flere fagpersoner med viden og kompetencer på området 7% 7% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Anm.: Hver ordregiver har haft mulighed for at angive op til tre svar ud af 10 mulige. De 381 ordregivere har i alt afgivet 442 svar. Figur 1.3 viser, at 57 pct. af ordregiverne ikke mener at kunne have gjort noget anderledes. Det kan blandt andet skyldes, at årsagen til annullationen ligger hos tilbudsgiverne. Eller at annullationen skyldes en uforudset hændelse, som ordregiver ikke mener at kunne have forebygget eller forudset, ligesom der for spørgeskemaundersøgelsens resultater kan være en metodisk udfordring i, at der er tale om selvevaluering. Det betyder også, at resten af ordregiverne mener at kunne have handlet andeledes og forbygget deres annullation. Hvis man forestiller sig, at hele dette potentiale kunne realiseres, ville det betyde knap en halvering af andelen af offentliggjorte EU-udbud, der annulleres. Det harmonerer med årsagerne til annullationer, der især kan håndteres af ordregiver, og samlet set

SIDE 10 KAPITEL 1 RESUMÉ OG HOVEDKONKLUSIONER peger i retning af, at der er et betydeligt potentiale for at mindske omfanget af annullationer af EU-udbud. Resultaterne i figur 1.3 viser også, at de ordregivere, som mener at kunne have gjort noget anderledes for at undgå annullationen, kunne have været mere grundige med at udarbejde udbudsmaterialet, være gået i dialog med markedet, stillet færre mindstekrav eller inddraget mere viden og kompetencer til at gennemføre udbuddet. Alle af ordregivernes bud på forebyggelse af annullationer og svarfordelinger heraf fremgår af figur 4.1 i kapitel 4. Konsekvenser ved annullationer De konsekvenser, som ordregiverne i spørgeskemaundersøgelsen hyppigst nævner ved annullationer af udbud, fremgår af figur 1.4. Figur 1.4 Hyppigste konsekvenser af annullationer ifølge ordregivere Løsningen af den udbudte opgave bliver forsinket 73% Vi får som ordregiver ekstra omkostninger 54% Tilbudsgiverne får ekstra omkostninger 43% Annullation bidrager til at skabe mistillid i markedet 21% Annullationer af udbud har ikke nogen konsekvenser 14% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Anm.: Hver ordregiver har haft mulighed for at angive op til tre svar ud af 7 mulige. De 381 ordregivere har i alt afgivet 808 svar. Figur 1.4 viser, at knap tre fjerdedele af ordregiverne angiver, at opgaveløsningen bliver forsinket, mens omkring halvdelen peger på, at konsekvenserne ved annullationer er ekstra omkostninger for ordregivere og tilbudsgivere. Derudover giver en femtedel udtryk for, at annullationer bidrager til mistillid i markedet. Men omvendt nævner et stort flertal ikke mistillid som en konsekvens af annullationer. Samtlige konsekvenser og svarfordelinger fremgår af figur 5.1 i kapitel 5. Casestudierne viser i overensstemmelse med spørgeskemaundersøgelsen, at annullationer sjældent giver anledning til mistillid. Til gengæld bliver flere af casestudiernes tilbudsgivere irriteret over annullationerne. Forslag til initiativer Ordregiverne peger i spørgeskemaundersøgelsen på en række forslag til initiativer, der kan begrænse omfanget af unødvendige annullationer. Figur 1.5 viser de mest hyppige.

SIDE 11 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 1.5 Ordregivers hyppigste forslag til initiativer, der kan begrænse omfanget af annullationer Øget (mulighed for) dialog med markedet 11% Mere fleksible/mindre restriktive udbudsregler 8% Bedre forberedelse og kompetencer hos ordregiver 5% Vejledning til tilbudsgivere udi udbudsreglerne 1% Ved ikke 7% Andet 4% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% Anm.: Procentsatserne er opgjort på baggrund af 381 ordregivere, hvoraf 139 har afgivet ét svar med forslag til initiativer. Det er under halvdelen af spørgeskemaundersøgelsens ordregivere, der har afgivet forslag til initiativer. 11 pct. af ordregiverne giver jævnfør figur 1.5 udtryk for, at øget dialog med markedet, eller bedre muligheder herfor, kan medvirke til at begrænse omfanget af annullationer. Derudover peger ordregiverne på mere fleksible eller mindre restriktive udbudsregler, bedre forberedelse og kompetencer hos ordregiverne selv samt vejledning til tilbudsgivere om udbudsreglerne. I casestudierne peges der ligeledes på mere og struktureret dialog forud for udbuddene som værktøj til at afværge annullationer. Udfordringen herfor er usikkerhed omkring udbudsreglerne og frygt for klagesager. Derudover er øget brug af elektroniske udbudsværktøjer også blevet foreslået, da disse sikrer, især tilbudsgivere, mod at begå en række hyppigt forekomne formelle fejl i deres tilbud. Det kan eksempelvis være forglemmelse af påkrævet dokumentation. 1.2 Rådets anbefalinger Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde konkluderer, at der annulleres for mange udbud i Danmark. Annullationer giver typisk anledning til forsinkelser og ekstra ressourcetræk hos berørte ordregivere og tilbudsgivere. Der er klare fordele ved at nedbringe andelen af udbud, der annulleres. Både for ordregiverne i den offentlige sektor, der vil kunne forvalte skatteborgernes penge mere effektivt, og for de private tilbudsgivere, der vil kunne undgå at udarbejde tilbud, der ikke fører til opgaver. En nedbringelse af andelen af EU-udbud, der annulleres, kan nås ad forskellige veje. En vej, der skal undgås, er at begrænse ordregivernes adgang til annullation. Fra ordregivers synspunkt tilvejebringer muligheden for annullation en vis fleksibilitet. Og en indsnævring af adgangen til annullation kan have utilsigtede konsekvenser, eksempelvis i form af, at færre opgaver sendes i udbud. En nedbringelse af andelen af EU-udbud, der annulleres, skal derimod opnås ved at ordregivere forebygger årsager til annullationer. Og på nær med begrundelse om vindende kontrolbud, kan de fleste annullationer principielt set forhindres gennem forebyggelse hos især ordregivere. Annullationer kan oftest henføres til forskellige former for fejl og mangler, der bedst håndteres og forebygges af ordregivere, og rådet anbefaler derfor, at forebygge annullationer ved, at:» ordregivere i langt højere grad går i dialog med potentielle tilbudsgivere, og sikrer sig et kendskab til markedet, forud for udbud. Det skal ske med henblik på at opnå en gensidig

SIDE 12 KAPITEL 1 RESUMÉ OG HOVEDKONKLUSIONER forståelse af og forventninger til opgavernes indhold, kvalitet og udførelse. Herunder, at ordregivere:» holder udbudsmaterialer så enkle som muligt, eksempelvis ved nøje at overveje om konkrete mindstekrav er nødvendige, og afvejer disse over for eventuelle konkurrencemæssige begrænsninger,» udnytter mulighederne i udbudsreglerne for at justere mindre fejl og mangler for at undgå annullationer,» anvender elektroniske udbudsværktøjer eller skabeloner med henblik på at undgå annullationer med begrundelse i teknik samt formelle fejl og mangler,» i tilfælde af annullation kommunikerer årsagen herfor og tydeliggør den videre proces, og» undlader at offentliggøre priser på modtagne tilbud inden et eventuelt genudbud,» ved genudbud gør tilbudsgivere opmærksom på, hvilke ændringer der er foretaget i forhold til det oprindelige EU-udbud, og at» når det viser sig nødvendigt, gennemfører en annullation hurtigst muligt med henblik på at begrænse omkostninger i forbindelse hermed.» tilbudsgivere sikrer sig, at de lever op til eventuelle mindstekrav formaliteter og dokumentation i udbudsmaterialet, kvalitetssikrer tilbud, og stiller eventuelle spørgsmål til udbudsmaterialet tidligst muligt i processen. Derudover anbefaler rådet, at udviklingen i andelen af danske EU-udbud, der annulleres, følges og opgøres over de kommende år. En sådan opgørelse kan bidrage til at sikre opmærksomhed omkring udfordringerne ved annullationer, ligesom eventuelle effekter fra eksempelvis den nye udbudslov, vil kunne observeres. 1.3 Baggrund Den offentlige sektor er forpligtet til at forvalte skatteborgernes penge effektivt og sikre, at opgaverne løses bedst til prisen. Erfaringer viser, at der er et betydeligt potentiale for at opnå økonomiske og kvalitetsmæssige fordele, når offentlige myndigheder skaber konkurrence og samarbejder med private om opgaveløsningen. Når der første gang skabes konkurrence om offentlige opgaver, fører det ofte til en optimering af arbejdsgange og udstyr, bedre overblik og styring af området samt større fokus på at opnå et ønsket kvalitets- og serviceniveau. Herefter kan der bygges videre på erfaringer ved genudbud, og når opgaverne løbende udbydes, kan konkurrencen blive en drivkraft for kontinuerlig udvikling, effektivisering og innovation. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har blandt andet til opgave at bidrage til, at den offentlige opgaveløsning sker effektivt, innovativt og på et kvalitetsmæssigt niveau, der matcher de konkrete behov. Det er her ikke væsentligt, om det er offentlige eller private leverandører, der løser opgaven. Men det er væsentligt at sikre, at potentialer for effektivitet, kvalitetsudvikling og nytænkning bliver udnyttet. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har derfor til opgave at understøtte konkurrencen om de offentlige opgaver og fremme samarbejdet mellem offentlige myndigheder og private virksomheder. Det skal ske ved at tilvejebringe ny viden, målrettet formidling og fremme af dialog med parterne på området. Rådet skal dermed bidrage til, at mulighederne for at skabe konkurrence og samarbejde om de offentlige opgaver styrkes og sker på et solidt videns- og erfaringsgrundlag. Mere konkret har rådet til opgave at analysere effekterne af konkurrenceudsættelse og andre former for offentlig-privat samarbejde i forhold til parametre som eksempelvis effektivitet, kvalitet og innovation på baggrund af nationale og internationale erfaringer. Desuden skal rådet informere og vejlede om resultaterne af rådets arbejde for at sikre, at den nye viden på

SIDE 13 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD området hurtigt finder anvendelse i praksis, eksempelvis gennem udgivelse af konkrete vejledninger og anbefalinger til nye initiativer. Denne analyse skal skabe viden om omfang, årsager og konsekvenser ved annullationer af udbud. Herunder hvordan annullationer kan forebygges og hvilke initiativer, der kan tages for at nedbringe andelen af udbud, der annulleres. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde besluttede i november 2013 at igangsætte analysen af annullationer af udbud med et ønske om at bidrage til bedre rammer for samarbejdet mellem det offentlige og det private. 1.4 Disposition Udover dette indledende og sammenfattende kapitel består analysen af seks øvrige kapitler og to bilag. Kapitel 2 giver et overblik over annullationer i forhold til omfang, karakteristika og annullationer i Danmark i forhold til sammenlignelige lande. I kapitlerne 3-5 er der fokus på årsager til forebyggelse af og konsekvenser ved annullationer af EU-udbud. Kapitlerne ser på processen fra, at behovet for en annullation opstår, og årsagerne herfor, til hvilke konsekvenser annullationer har for berørte ordregivere og tilbudsgivere, herunder omkostninger ved annullationer. Kapitel 6 præsenterer forslag til initiativer til at begrænse omfanget af annullationer. Kapitlet samler op på læringspunkter og erfaringer, som ordregivere og tilbudsgivere har haft i forbindelse med annullationer. Omdrejningspunktet i kapitel 7 er udbudsreglerne og deres regulering af adgangen til at annullere udbud. Kapitlet præsenterer de juridiske rammer for og centrale domme om annullationer. Bilag 1 har fokus på analysens metode. Herunder en beskrivelse af datagrundlaget og dataindsamlingen samt arbejdsdelingen mellem Rambøll Management Consulting og Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes sekretariat. Bilag 2 redegør for spørgeteknikken omkring årsager, forebyggelse og konsekvenser ved annullationer i spørgeskemaundersøgelsen.

SIDE 14 KAPITEL 2 OVERBLIK OVER ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Kapitel 2 Overblik over annullationer af EU-udbud Dette kapitel præsenterer et overblik over annullationer af EU-udbud. Det ses, at knap hvert sjette EU-udbud annulleres, at EU-udbud med både små og store kontraktværdier annulleres, og at godt halvdelen af annullationerne sker sent i udbudsprocessen. Der ses videre på, hvilke typer EU-udbud, der er mest tilbøjelige til at blive annulleret. Det viser sig, at der annulleres højere andele af EU-udbud i to sjællandske regioner end i to jyske. Kapitlet viser også, at relativt mange EU-udbud annulleres i Danmark i forhold til i omkringliggende lande, som Danmark ofte sammenlignes med. Kapitlet bygger på data fra analysens spørgeskemaundersøgelse og kortlægning samt fra EU s elektroniske udbudsdatabase, TED. En annullation er en offentlig ordregivers aflysning af et igangværende udbud af en offentlig kontrakt. En ordregiver kan annullere et udbud fra offentliggørelse af udbuddet og indtil indgåelse af kontrakt med en tilbudsgiver. Annullationen foregår ved, at ordregiver giver ansøgere og tilbudsgivere meddelelse om annullationen og indsender en bekendtgørelse om uafsluttet procedure til EU s publikationskontor. Analysen beskæftiger sig udelukkende med annullationer af EU-udbud, da der eksisterer statistik herom i kraft af EU s elektroniske udbudsdatabase, TED. Alle udbud med kontraktsummer, som en ordregiver skønner til at overstige bestemte tærskelværdier, er EU-udbud. Eksempelvis er tærskelværdierne for udbud af tjenesteydelser i 2014 på 1-1,5 mio. kr. 3 afhængig af hvem ordregiver er. Udbud med skønnede kontraktværdier under tærskelværdierne annonceres på udbud.dk, der ikke på samme måde som TED muliggør en statistisk bearbejdning af data, og dermed bygger nærværende analyse udelukkende på data om EU-udbud. 2.1 Hvert sjette EU-udbud annulleres Offentlige myndigheder i Danmark annullerede 885 ud af 5.555 offentliggjorte EU-udbud i 2012 og 2013. Det svarer til næsten hvert sjette eller 16 pct. af de danske EU-udbud. For de resterende offentliggjorte EU-udbud bliver der indgået kontrakt om opgaveløsningen mellem ordregiver og en tilbudsgiver. I 94 pct. af annullationerne omfatter annullationen hele udbuddet. Det er således kun få annullationer, der begrænser sig til en andel af et EU-udbuds delaftaler, hvilket vil sige, at der indgås kontrakt om udbuddets øvrige delaftaler. Udviklingen i annullationer af danske EU-udbud over de seneste år fremgår af nedenstående figur 2.1. 3 EU-udbud om Bilag II A tjenesteydelser efter direktiv nr. 2004/18/EF

SIDE 15 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 2.1 Andel af danske offentliggjorte EU-udbud, der annulleres 18% 16% 16% 16% 15% 16% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013 I alt Annullationer 107 345 399 439 446 1.736 Offentliggjorte udbudsbekendtgørelser 652 2.167 2.627 2.820 2.735 11.001 Annullerede EU-udbud i pct. 16 16 15 16 16 16 Figur 2.1 viser, at der over den femårige periode, 2009-2013, blev annulleret mellem 15 og 16 pct. af de offentliggjorte EU-udbud. Det svarer i alt til 1.736 annullationer ud af 11.001 offentliggjorte EU-udbud. Der har altså ikke været nogen stigende eller faldende trend i andelen af EU-udbud, der annulleres, i løbet af de fem år. 2.2 Hver anden annullation sker efter tilbudsfristen En ordregiver har mulighed for at annullere et udbud fra offentliggørelse af udbudsbekendtgørelsen og indtil umiddelbart før indgåelse af kontrakt med en tilbudsgiver. Hvis ordregiver herefter afslutter samarbejdet med tilbudsgiver, er der ikke tale om en annullation, men om en kontraktophævelse. Denne analyse beskæftiger sig udelukkende med annullationer og således ikke med kontraktophævelse. Analysens spørgeskemaundersøgelse afdækker, hvornår i processen fra offentliggørelse af til kontraktindgåelse, at annullationerne finder sted. Resultaterne fremgår af figur 2.2.

SIDE 16 KAPITEL 2 OVERBLIK OVER ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 2.2 Annullationer i løbet af udbudsprocessen Figur 2.2 viser, at godt halvdelen af annullationerne sker sent i udbudsprocessen, efter tilbudsfristen, hvor de fleste udbudsomkostninger er afholdt hos både ordregiver og tilbudsgivere. De øvrige knap 46 pct. af annullationerne sker før tilbudsfristen. Jo senere et udbud annulleres, jo flere omkostninger har ordregiver og tilbudsgivere afholdt i forbindelse hermed. Men omkostningerne er ikke jævnt fordelt udover udbudsprocessen. Ordregiver afholder omkostninger til at udarbejde udbudsmaterialet inden offentliggørelse af udbuddet. Herefter er opgaverne få indtil efter tilbudsfristen i form af evaluering, kontrakttildeling og kontraktindgåelse. Tilbudsgivernes omkostninger er i højere grad koncentreret i perioden mellem offentliggørelse og tilbudsfrist, hvor selve tilbuddet udarbejdes. Ordregiver kan begrænse omkostninger i forbindelse med en annullation ved at gennemføre den tidligst muligt i udbudsprocessen, selvom omkostninger til udbudsmaterialet vil være blevet afholdt allerede. Det er således især tilbudsgiverne, der har gavn af, at en annullation gennemføres tidligt snarere end sent i udbudsprocessen. Foruden tidspunktet for annullationen over udbudsprocessen, har også størrelsen af ændringer indflydelse på omkostningerne. Interviewpersonerne i analysens casestudier giver udtryk for, at markante ændringer bidrager til, at annullationer er forbundet med særligt store omkostninger. Ved genudbud kan ordregivere bidrage til at begrænse de omkostninger, som tilbudsgiverne afholder, ved at gøre opmærksom på, hvilke konkrete ændringer, der er foretaget i genudbuddet. Den mest hyppigt anvendte udbudsform i spørgeskemaundersøgelsen er offentlige udbud, der står for 60 pct. Derudover er begrænset udbud, hvor der er prækvalifikation, blevet brugt i 33 pct. af udbuddene. Annullationer af begrænsede udbud sker generelt tidligere i udbudsprocessen end offentlige udbud. Mens seks ud af ti annullationer af offentlige udbud finder sted efter tilbudsfristen, er det kun tilfældet for fire ud af ti begrænsede udbud. Størstedelen af de begrænsede udbud, der annulleres før tilbudsfristen, annulleres også før prækvalifikationen. Det er således næppe prækvalifikationen, der gør ordregiver eller tilbudsgiver opmærksom på et eventuelt behov for annullation, så der kan annulleres tidligt i processen. 2.3 Få særlige karakteristika ved annullerede EU-udbud Ordregiverne har i analysens spørgeskemaundersøgelse skønnet kontraktværdien for deres annullerede EU-udbud. Det viser sig, at medianværdien for annullerede EU-udbud er 7,5 mio. kr. De intervaller for kontraktværdier, som ordregiverne har angivet, fremgår af nedenstående figur 2.3.

SIDE 17 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 2.3 Kontraktsummer for annullerede EU-udbud 35% 30% 30% 25% 20% 15% 15% 16% 18% 21% 10% 5% 0% Under 2,25 millioner Imellem 2,25 millioner Imellem 6 millioner og og 6 millioner 20 millioner Over 20 millioner Ved ikke Anm.: Figuren er baseret på oplysninger om 878 annullationer af EU-udbud Figur 2.3 viser, at der annulleres EU-udbud med både små og store kontraktværdier. 21 pct. af de annullerede EU-udbud har kontraktværdier på over 20 mio. kr., mens 49 pct. har kontraktværdier under 20 mio. kr. Blot 15 pct. af de annullerede EU-udbud omhandler EU-udbud med kontraktværdier under 2,25 mio. kr. Det kan blandt andet skyldes, at betydeligt mindre kontrakter annonceres efter tilbudsloven i stedet for som EU-udbud. Knap en tredjedel eller 30 pct. af ordregiverne angiver, at de ikke ved, hvad kontraktværdien for deres annullerede EUudbud har været. Det bemærkes, at figur 2.3 ikke kan bruges til at påvise, at EU-udbud med store kontraktsummer er særligt tilbøjelige til at blive annulleret. Figuren kaster udelukkende lys over fordelingen af kontraktværdier blandt annullerede EU-udbud. Disse kontraktværdier for annullerede EU-udbud bliver, på grund af datamæssige begrænsninger, ikke sammenholdt med kontraktværdier for samtlige offentliggjorte EU-udbud i samme periode. På grundlag af kortlægningen af samtlige EU-udbud og kortlægningen af annullationer, begge i 2012 og 2013, har det været muligt at undersøge, om annullerede EU-udbud har særlige karakteristika. Kortlægningen af samtlige offentliggjorte EU-udbud, som er tilvejebragt af Europa-Kommissionen, er behæftet med usikkerhed på grund af udfordringer i forhold til datakvaliteten. Resultaterne i de nedenstående figurer 2.4-2.6 skal derfor tolkes varsomt. Figur 2.4 viser andelene af offentliggjorte EU-udbud, der annulleres af ordregivere på regionsniveau. Figuren henviser ikke til annullationer foretaget af de fem regioner som administrative enheder, men alle typer offentlige myndigheders annullationer af EU-udbud, der skulle udføres i de geografiske områder, som regionerne udgør.

SIDE 18 KAPITEL 2 OVERBLIK OVER ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 2.4 Andele af annullerede EU-udbud på regionsniveau Opgaver til udførelse i Region Sjælland 20% Opgaver til udførelse i Region Syddanmark 18% Opgaver til udførelse i Region Hovedstaden 17% Opgaver til udførelse i Region Nordjylland 14% Opgaver til udførelse i Region Midtjylland 11% 0% 5% 10% 15% 20% 25% Anm.: Figuren er baseret på oplysninger om 878 annullationer og 5.553 offentliggjorte EU-udbud Det fremgår af figur 2.4, at udbudte opgaver til udførsel i Region Sjælland, Syddanmark og Hovedstaden annulleres oftere end opgaver til udførsel i Region Midtjylland og Nordjylland. Spændet på 9 procentpoint mellem Region Sjælland og Midtjylland betyder, at EU-udbud om opgaver til udførsel i Region Sjælland bliver annulleret næsten dobbelt så ofte, som i Region Midtjylland. Der er altså tegn på geografiske forskelle hvad angår sandsynligheden for annullation. Forholdet mellem annullationer og EU-udbud er ligeledes opgjort for opgavetyper. Dette fremgår af nedenstående figur 2.5. Figur 2.5 Opgavetype for annullationer af EU-udbud Varekøb 19% Bygge- og Anlægsprojekter 17% Tjenesteydelser 13% 0% 5% 10% 15% 20% 25% Anm.: Figuren er baseret på oplysninger om 878 annullationer og 5.553 offentliggjorte EU-udbud

SIDE 19 ANALYSE AF ANNULLATIONER AF EU-UDBUD Figur 2.5 viser, at 19 pct. af EU-udbuddene af varekøb bliver annulleret, mens 17 pct. af EUudbuddene om bygge- og anlægsprojekter annulleres. Der annulleres færrest opgaver vedrørende tjenesteydelser, hvor 13 pct. af EU-udbuddene annulleres. Andelen af EU-udbud, der annulleres, kan også variere over ordregivertyper, hvilket fremgår af figur 2.6. Figur 2.6 Ordregivertypers annullationer som andele af EU-udbud Statslig myndighed 19% Uddannelsesinstitutioner, offentlige virksomheder, indkøbsfællesskaber mv. 18% Kommuner og regioner 17% Forsyningsvirksomheder 16% 0% 5% 10% 15% 20% Anm 1.: Ordregivertyper, der kan rundes af til 0 pct. for både offentliggjorte og annullerede EU-udbud er udeladt. Disse udgøres af: Ikke specificeret, nationalt kontor og europæisk institution. Figuren er baseret på oplysninger om 878 annullationer og 5.553 offentliggjorte EU-udbud. Anm 2.: Kommuner og regioner udgøres af regionale og lokale kontorer samt lokale myndigheder. Uddannelsesinstitutioner, offentlige virksomheder, indkøbsfælleskaber m.v. dækker over offentligretlige organer. Figur 2.6 viser, at forskellene i andele af EU-udbud, der annulleres, på tværs af ordregivertyper er forholdsvis små. Statslige myndigheder og gruppen af uddannelsesinstitutioner, offentlige virksomheder, indkøbsfællesskaber m.v. annullerer en lidt højere andel af sine EU-udbud end forsyningsvirksomheder samt kommuner og regioner. Det er på grundlag af data ikke muligt at adskille annullationsandelene for henholdsvis kommuner og regioner. Annullationsandele kan også opgøres for tildelingskriterier. Her er forskellene ligeledes beskedne, hvor udbud med tildelingskriteriet det økonomisk mest fordelagtige tilbud annulleres ét procentpoint oftere end udbud med tildelingskriteriet den laveste pris. Førstegangsudbud tegner sig for langt størstedelen eller 74 pct. af annullationerne. Om det er højt eller lavt er uvist, eftersom fordelingen af førstegangsudbud og genudbud ikke er kendt for alle EU-udbud. Derudover gør det sig gældende, at 8 pct. af annullationerne godkendes på politisk niveau, mens 63 pct. godkendes på ledelsesniveau. De øvrige annullationer godkendes på lavere administrative niveauer, især på medarbejder og projektlederniveau. De annullationer, der godkendes på ledelses- eller politisk niveau, er også dem, ordregiver oplever som de mest komplekse og svære at træffe beslutning om.

SIDE 20 KAPITEL 2 OVERBLIK OVER ANNULLATIONER AF EU-UDBUD 2.4 Mange danske EU-udbud annulleres EU-udbud skal offentliggøres i EU s udbudsdatabase, TED. Kravet gælder for alle 28 EU-lande samt blandt andet Norge. På den måde er det muligt at opgøre antallet af offentliggjorte EUudbud og annullationer i lande, både i Danmark og i lande, som Danmark normalt sammenlignes med. Andelen af EU-udbud, der annulleres i Danmark og andre sammenlignelige lande, fremgår af figur 2.7. Figur 2.7 Annullationer af EU-udbud i Danmark og andre sammenlignelige lande 18% 16% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 5% 7% 8% 10% 5% 4% 2% 0% Danmark Finland Nederlandene Norge Sverige Tyskland 2012-2013 Danmark Finland Nederlandene Norge Sverige Tyskland Annullationer 885 358 541 658 1.212 2.508 Offentliggjorte udbudsbekendtgørelser Annullerede EU-udbud i pct. 5.555 6.775 7.608 8.350 12.438 46.767 16 5 7 8 10 5 Figur 2.7 viser, at annullationer som andel af de offentliggjorte EU-udbud er markant højere i Danmark end i samtlige fem omkringliggende lande, som Danmark normalt sammenlignes med. I Danmark bliver 16 pct. af offentliggjorte EU-udbud annulleret. I de andre fem lande går andelen fra 5 pct. i Finland og Tyskland til 10 pct. i Sverige. Den andel af EU-udbuddene, der annulleres i Danmark, er altså 2-3 gange så høj som i flere af de omkringliggende lande. Nedenstående figur 2.8 viser andele af EU-udbud, der er annulleret i de seks lande siden 2009.