ITALIENSK AFSTEMNING SKABER USIKKERHED Kontakt: Analytiker, ph.d., Rebecca Wolffberg +45 33 13 07 30 rew@thinkeuropa.dk RESUME Når italienerne d. 4. december skal tage stilling til en reform af deres forfatning, er der meget på spil for Italien og for hele EU. Italiens premierminister, Matteo Renzi, har satset sin regeringsmagt ved at erklære, at han går af, hvis afstemningen ender med et nej til reformudspillet. Mange ser afstemningen i Italien som en fortsættelse af Storbritanniens Brexit og valget af Donald Trump i USA, hvor nationalisme og populisme konkurrerer med traditionelle partier. Ved de sidste meningsmålinger forud for afstemningen stod nej-siden til at vinde, om end der stadig var mange vælgere, der ikke havde besluttet sig. Det har vakt bekymring i mange politiske kredse, idet man frygter at et nej vil medføre yderligere politisk ustabilitet og forhindre nødvendige reformer, hvilket vil få alvorlige økonomiske konsekvenser for landet, hvis økonomi allerede er blandt de mest udfordrede i Eurozonen. Det EU-kritiske parti M5S står samtidig stærkt i meningsmålingerne, såfremt et nyt valg om regeringsmagten skulle blive udskrevet. Reformen har mødt hård kritik fra både EU-skeptikere og fortalere for EU. Det kritiseres for at ville føre til et udemokratisk politisk system, der lægger for meget magt i hænderne på den siddende regering. Herudover er afstemningen endt med at få karakter af et indirekte valg om Renzis regering, idet Renzi kom til magten midt i en regeringsperiode, og endnu ikke er valgt direkte til posten som premierminister. Selvom det er muligt, at afstemningen vil få store konsekvenser for Italien og dets position i EU, skal det derfor ikke ses som et valg om EU. Tænketanken EUROPA 2016 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk
HOVEDKONKLUSIONER: Søndag d. 4. december skal italienerne tage stilling til en reform af deres politisk system. Den italienske premierminister Matteo Renzis reformudspil har til hensigt at skabe et mere stabilt politisk system og en mere effektiv lovgivningsproces. Trods bred enighed i Italien om behovet for reformer, har forslaget mødt stor kritik for ikke at løse de problemer, det tilsigter, men derimod skabe nye problemer ved bl.a. at give for meget magt til regeringen. Renzi har sat sin post som premierminister på spil ved at erklære, at han træder tilbage hvis han taber afstemningen. Dermed er afstemningen endt med også at være et spørgsmål om Renzis regering. Her spiller andre faktorer ind, bl.a. Italiens dårlige økonomi og høje arbejdsløshed samt skuffelse over den italienske regering. De sidste meningsmålinger tyder på et nej. Holder det stik, står Italien foran tre mulige scenarier: 1) Renzi trækker i land og nægter at gå af, 2) Renzi går af, og en midlertidig premierminister fra den nuværende regering udpeges til at sidde perioden ud indtil næste valg (senest i 2018), 3) Renzi træder tilbage, og der udskrives valg. Alle tre scenarier vil medføre betydelig politisk og økonomisk ustabilitet. I tilfælde af valg ligger det EU-skeptiske, populistiske parti M5S med partileder Beppe Grillo (også kendt som Femstjernebevægelsen) godt i meningsmålingerne. Partiet ønsker at trække Italien ud af euroen. På trods af at afstemningen handler om en reform af Italiens nationale politiske system, kan det således ende med at få store konsekvenser for EU. Det vil det dog være forkert at fortolke den italienske afstemning som et spørgsmål om selve medlemskabet af EU. 2
Når Italienerne d. 4. december går til stemmeurnerne, er det sandsynligt, at mange andre forhold end det, der egentlig er sat til afstemning, vil være afgørende for resultatet. Folkeafstemningen, der omhandler reformer af Italiens politiske system, er i mange medier er blevet omtalt som den næste i rækken af protest-valg, efter Brexit i Storbritannien og valget af Donald Trump i USA. Ved folkeafstemningen skal vælgerne tage stilling til en ændring af Italiens forfatning, der har til hensigt at styrke Italiens politiske system, som længe har været præget af ustabilitet. Premierminister Matteo Renzi har med sit reformudspil lagt op til at ændre på magtbalancen i det italienske parlament, så det ene af de to kamre, Senatet, vil få betydeligt mindre magt. De to kamre er under det nuværende system lige magtfulde, og begge kamre skal vedtage lovforslag, for at de kan vedtages i parlamentet. Hvis reformudspillet modtages, vil senatet ikke kunne udfordre regeringen på de fleste områder. Det vil i stedet blive parlamentets andet kammer, Deputeretkammeret, der bliver det primære lovgivende organ. Reformen af parlamentet følger en nyligt vedtaget reform af Italiens valgsystem, der giver det parti, der modtager flest stemmer, 1 en bonus på 55 pct. af sæderne i Deputeretkammeret, hvilket vil give partiet et betydeligt flertal i parlamentet. Hvis det ender med et ja til folkeafstemningen og reformen, der skal svække Senatet, træder i kraft, vil regeringspartiet sidde tungt på magten i Deputeretkammeret, og kommende regeringer vil hermed blive sværere at vælte. Dette skal forhindre de hyppigt skiftende regeringer Italien har været vant til. Reformen skal desuden skabe en mere effektiv lovgivningsproces ved at gøre Deputeretkammeret til det primære lovgivende kammer og mindske Senatets mulighed for at påvirke eller bremse store områder af den nationale lovgivning. Reformudspillet er dog blevet modtaget køligt trods bred konsensus om, at Italien vil have gavn af gennemgribende reformer. 2 Især har reformen fået kritik for at give for stor magt til kommende regeringer. Regeringen og især premierministeren vil stå betydeligt stærkere end de øvrige partier uafhængigt af, hvor få stemmer partiet vil have repræsenteret under det gamle valgsystem. Med et mindre afbalanceret parlamentarisk system og med en valgperiode på fem år har reformen vakt bekymring for at skabe et mindre demokratisk og repræsentativt system 1 Minimum 40 pct. af stemmerne, eller de største antal stemmer i anden valgrunde hvor der stemmes på de to partier der modtog flest stemmer i første valgrunde 2 Why Italy should vote no in its referendum, The Economist, 26/11/2016, http://www.economist.com/news/leaders/21710816-country-needs-far-reaching-reforms-just-not-ones-offer-why-italyshould-vote-no 3
med for meget magt koncentreret i få hænder. Det var desuden manglende opbakning til reformen i parlamentet, der tvang Renzi til at lægge spørgsmålet ud til afstemning i befolkningen fremfor at vedtage det i parlamentet. Renzi har satset alt Trods reformens lunkne modtagelse skal befolkningens modstand mod den ikke alene findes i reformens udformning. I et forsøg på at sætte trumf på i debatten, lagde Renzi hele sin politiske vægt bag sit reformudspil og erklærede, at han vil gå af som premierminister, hvis det ender med at blive en sejr til nej-siden. Det har vist sig at være en risikabel strategi. Renzis popularitet, der steg betydeligt i starten af hans periode som premierminister, er siden dalet. Italiens fortsatte dårlige økonomiske udvikling, høje arbejdsløshed og skuffelsen over manglen på resultater, har ført til, at Renzi lige nu kun har en lille føring i meningsmålingerne over partiet M5S, der opstod som en populistisk protestbevægelse og på mange områder gør op med de traditionelle partier. For nylig overtog partiet centrale borgmesterposter i både Rom og Torino. Ifølge meningsmålinger er opbakningen til Renzis reform heller ikke tilstrækkelig. Ved samtlige af de sidste målinger, der blev lavet før afstemningen, stod nej-siden til at vinde dog havde et betydeligt antal vælgere stadig ikke besluttet sig. Renzi overtog regeringsmagten midt i en regeringsperiode og har endnu til gode at blive valgt ved et nationalt valg. Ved at knytte sin politiske fremtid til reformafstemningen har Renzi dermed i praksis gjort den delvis til et valg om den siddende regering. Som resultat er afstemningen endt med at omhandle meget andet end de foreslåede institutionelle reformer. Skulle italienerne ende med at stemme ja til reformerne, vil det også have sine udfordringer. Det vil skabe bekymring for, hvad der vil ske i Italien, hvis et parti som M5S skulle vinde ved det kommende nationale valg, der skal afholdes senest i 2018. M5S, der står stærkt i meningsmålingerne, har bl.a. profileret sig på at det ønsker at trække Italien ud af euroen. Skulle partiet vinde regeringsmagten efter Renzis reform er vedtaget, vil partiet stå særdeles stærkt i forhold til, hvad det ville kunne komme til under det nuværende system. Et ja ved afstemningen vil dog i den nærmeste fremtid styrke Renzi og den siddende regering. Som det ser ud nu, tyder det dog mere på et nej. Her er flere scenarier for, hvad det vil betyde for Italien og EU. Efter sin oprindelige udmelding om at ville træde 4
tilbage, hvis han tabte folkeafstemningen, har Renzi efterfølgende trukket i land. 3 Det er således uklart, hvordan han vil håndtere et nederlag. Bliver Renzi siddende, vil det alt andet lige blive som leder for en svækket regering, som vil have sværere ved at gennemføre hårdt tiltrængte reformer i Italien. Der er også den mulighed, at Renzi træder tilbage, men at regeringen bliver siddende med en ny premierminister frem til næste parlamentsvalg senest i 2018. En sådan regering vil dog ligeledes stå betydeligt svækket efter folkeafstemningen og vil møde samme udfordring med at mobilisere tilstrækkelig politisk momentum til at realisere reelle forandringer i Italien. Det scenarie, der har skabt mest usikkerhed om Italiens politiske fremtid, og hvordan det vil påvirke resten af EU, er at Renzi træder tilbage, og der udløses valg. I så fald er det oppositionspartiet M5S, der står til at få flest stemmer. Selvom det er uvist, om M5S vil kunne vinde et valg og tage regeringsmagten, har alene muligheden for et Italien ledet af M5S skabt utryghed omkring Eurozonens fremtid. Skulle Italien søge at forlade euroen, vil det være et hidtil uset slag mod den i forvejen udfordrede fælles valuta. Hvorvidt og hvordan en udtrædelse fra euroen i givet fald se ud, ved ingen. Ikke et valg om, men med store konsekvenser for, EU Hvis Italien stemmer ja vil det i mange EU-hovedstæder blive set som en umiddelbar modvægt til de populistiske bevægelser, der har fyldt debatten i Europa og har givet vind i ryggen til EU-skeptiske partier som UKIP i Storbritannien, Front National i Frankrig og Hollands Frihedsparti. Skulle det derimod ende med et nej, er en stor bekymring i de øvrige Eurolande for, hvilke konsekvenser det vil få for Italiens økonomi og i yderste konsekvens fremtid i Eurozonen. Selv hvis valget ikke fører til et regeringsskifte, vil et svækket Italien være en risiko, der kan give nye økonomiske og politiske problemer, bl.a. for Italiens i forvejen yderst skrøbelige banksektor. 4 Udtrædelse fra Eurozonen kan få uoverskuelige konsekvenser. 3 Matteo Renzi: no early election after referendum, Politico, 22/8/2016, http://www.politico.eu/article/matteo-renzi-no-early-election-after-referendum-2018-poll/ 4 Italy s referendum could spark another European banking crisis: Economist, CNBC, 29/11/2016, http://www.cnbc.com/2016/11/29/italys-referendum-could-spark-another-european-banking-crisiseconomist.html 5
I en periode hvor EU står over for betydelige udfordringer, vækker risikoen for yderligere ustabilitet i et af de mest økonomisk udfordrede eurolande stor bekymring, og formanden for EU-Kommissionen, Jean-Claude Juncker, har da også udtalt sin støtte til Renzis reform. 5 Hertil kommer det politiske aspekt af en sejr til nejsiden, som alt andet lige vil være en afvisning af den siddende regering, der er overvejende positivt indstillet over for EU. Afstemningen er på grund af disse politiske og økonomiske faktorer blevet udlagt som et valg, der kan få store konsekvenser for ikke bare Italien, men hele EU. 6,7,8 På trods af de store konsekvenser afstemningen kan få for Italien, herunder et scenarie hvor Italien ender med en ny EU-skeptisk regering, kan valget næppe læses som en afstemning om Italiens forhold til EU. Afstemningen er ikke centreret om spørgsmålet om EU medlemskab på samme måde som Storbritanniens afstemning, og de kommende valg i Frankrig og Holland hvor EU-skeptiske partier taler for helt at træde ud af EU. M5S har i modsætning til disse ikke talt for, at Italien skal træde helt ud af EU, 9 og der er stadig flertal i den italienske befolkning for at blive i fællesskabet. Der er desuden adskillige EU-fortalere blandt fortalerne for et nej til reformen, heriblandt Mario Monti, Italiens premierminister fra 2011-2013 og tidligere EU kommissær. Traditionen tro er den kommende afstemning i Italien mere kompliceret end en direkte stemme om nationale reformer eller for eller imod regeringen. Uanset udfaldet vil det formentlig føre til hovedbrud både i Italien og på europæisk plan. 5 EU's Juncker praises Renzi reforms ahead of Italy referendum: report, Reuters, 27/11/2016, http://www.reuters.com/article/us-italy-referendum-juncker-iduskbn13m0gt 6 Italy s Brexit moment? The complex constitutional referendum that could rock Europe., The Washington Post, 30/11/2016, https://www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2016/11/30/italysbrexit-moment-the-complex-constitutional-referendum-that-could-rock-europe/?utm_term=.8cac2a989590 7 STIGLITZ: Italy could be the 'cataclysmic event' that leads to the fall of the Eurozone, Business Insider, 22/8/2016, http://www.businessinsider.com/joseph-stiglitz-on-italy-collapse-and-the-end-of-theeuro-2016-8?r=uk&ir=t&ir=t 8 Renzi's High Stakes Poker: Europe Holds Its Breath Ahead of Italian Vote, Spiegel, 30/11/2016, http://www.spiegel.de/international/europe/italy-referendum-could-be-disaster-for-europe-a- 1123430.html 9 No EU exit for us, say Italy's on-the-rise Eurosceptics, The Guardian, 19/7/2016, https://www.theguardian.com/world/2016/jul/19/no-eu-exit-for-us-say-italys-on-the-rise-eurosceptics 6