DANSKERE BAKKER OP OM GENSIDIG ANDERKENDELSE Kontakt: Senioranalytiker, ph.d. Maja Kluger Rasmussen +45 30 59 55 87 mkr@thinkeuropa.dk Researcher, Sarah Vormsby +45 21 81 56 30 sav@thinkeuropa.dk RESUME I en meningsmåling som YouGov har foretaget for Tænketanken EUROPA i perioden 6-10. november blandt 2009 repræsentativt udvalgte personer, angiver 39 pct., at Danmark bør være en del af fælles EU- regler, som indebærer, at Danmark anerkender andre EU- landes domme, dvs. princippet om gensidig anerkendelse. Dog er 28 pct. af danskerne imod, og 33 pct. er i tvivl. Princippet om gensidig anerkendelse blev først introduceret på handelsområdet i 1979 og efterfølgende på retsområdet i 1999 som et alternativ til fælles EU- regler. Princippet blev dog først juridisk rodfæstet på det strafferetlige område i Lissabon- traktaten i 2009. Princippet rummer tre sikkerhedsventiler, der fungerer som et værn mod blind anerkendelse, nemlig fleksibilitet, ikke- automatik og alsidighed. Hvis gensidig anerkendelse f.eks. sker på bekostning af danske sikkerhedsinteresser eller privatpersoners menneskerettigheder, kan gensidig anerkendelse afslås. Princippet er derfor konstruktivt fordi det bibeholder medlemslandenes selvbestemmelse og borgernes retssikkerhed. Den største akilleshæl ved gensidig anerkendelse er, at medlemslandene ikke altid har tillid til hinanden, særligt ikke når det gælder det civil- og strafferetlige samarbejde. Derfor har EU lavet en række tiltag for at opbygge den gensidige tillid, f.eks. udveksling af dommere og forbedret kommunikation mellem Eurojust og medlemslandene. Det skal sikre, at vi kan have tillid til hinandens retssystemer, så gensidig anerkendelse kan fortsætte som hjørnestenen i EU s retslige samarbejde.
HOVEDKONKLUSIONER: 12 af de 22 retsakter som ja- partierne ønsker, at Danmark skal deltage i, bygger på princippet om gensidig anerkendelse. Retsakterne spænder over alle tre områder på retsområdet: strafferet, civilret og handelsret. I en ny meningsmåling foretaget af YouGov for Tænketanken EUROPA i november 2015 blandt 2009 repræsentativt udvalgte personer, siger 39 pct., at Danmark bør være en del af fælles EU- regler som indebærer, at Danmark anerkender andre EU- landes domme, dvs. EU- regler som bygger på princippet om gensidig anerkendelse. Dog er 28 pct. af danskerne imod, og 33 pct. er i tvivl. Princippet om gensidig anerkendelse referer til, at EU- landene på en række områder skal anerkende hinandens afgørelser og kendelser på det civil- og strafferetlige område. Den famøse Cassis de Dijon- dom fra 1979 lagde fundamentet for gensidig anerkendelse på handelsområdet. Her afgjorde den daværende EF- domstol, at produkter, som på lovlig vis er fremstillet i et medlemsland, ikke kan forbydes i et andet medlemsland. I 1999 blev princippet om gensidig anerkendelse introduceret på retsom- rådet som et alternativ til fælles regler for retslige kendelser og afgørel- ser. Princippet blev efterfølgende juridisk rodfæstet på det strafferetlige område i Lissabontraktaten i 2009. Princippet om gensidig anerkendelse rummer tre sikkerhedsventiler, der fungerer som et værn mod blind anerkendelse af andre medlemslandes beslutninger, nemlig fleksibilitet, ikke- automatik og alsidighed. Direktivet om den europæiske efterforskningskendelse er en af de retsak- ter, hvor sikkerhedsventilerne for gensidig anerkendelse er blevet inkor- poreret og suppleret. Bl.a. begrænses anerkendelsen af hensynet til men- neskerettighederne samt landenes sikkerhed og retstraditioner. For at princippet om gensidig anerkendelse fungerer, kræver det gensidig tillid medlemslandene imellem. Her har man fra EU s side lavet en række tiltag for at opbygge tilliden, f.eks. udveksling af dommere mellem med- lemslandene, samt forbedret kommunikation mellem Eurojust og med- lemslandene. 2
Om mindre end tre uger skal danskerne stemme om, hvorvidt det 22 år gamle danske retsforbehold skal omdannes til en tilvalgsordning. Ja- siden fører i meningsmålingerne, og bliver bakket op af både virksomheder og interesseorga- nisationer. Men ja et sidder langt fra i skabet. Tvivlerne dem der svarer ved ikke i meningsmålingerne vokser støt. Samtidig har flere kritikere af EU s retspolitik udpeget et råddent æble i ja- partiernes kurv, nemlig princippet om gensidig anerkendelse. Det noget langhårede begreb referer til, at EU- landene på en række områder skal anerkende hinandens afgørelser og kendelser på det civil- og strafferetlige område. 1 Det gælder alt fra afgørelser om skilsmisse og forældremyndighed til polititilhold mod en voldelig eksmand og efterforskningskendelser. 12 2 af de 22 retsakter ja- partierne ønsker, at Danmark skal deltage i, bygger på princippet om gensidig anerkendelse. 3 De retsakter spænder over alle tre områder på retsområdet: strafferet, civilret og handelsret. Derfor har Dansk Folkeparti, Enhedslisten og Folkebevægelsen mod EU råbt vagt i gevær, fordi de frygter, at princippet vil sætte danskernes retssikkerhed over styr. Nej- partiernes bekymring går særligt på, om danske myndigheder blindt skal anerkende beslutninger truffet i andre EU- lande, for kan man egentlig have tillid til udenlandske retssystemer? Spørger man danskerne ser skepsissen overfor princippet imidlertid ikke ud til at gælde. I en meningsmåling YouGov har foretaget for Tænketanken EUROPA i perioden 6-10. november 2015 blandt 2009 repræsentativt udvalgte danskere, er danskerne overvejende positivt stemt. Målingen baserer sig på to spørgsmåls- formuleringer: Halvdelen er blevet spurgt, om de mener, at Danmark bør tilslutte sig fælles EU- regler, som betyder at dansk politi skal anerkende domme om ransagning i Danmark afsagt af en dommer fra et andet medlemsland. Her svarer 41 pct. af danskerne, at de er for, mens 29 pct. er imod, og 30 pct. er i tvivl. Den anden halvdel har fået spørgsmålet En del af EU s retlige samarbejde bygger på princippet om gensidig anerkendelse. Det betyder for eksempel, at medlems- landene skal anerkende hinandens domme. Mener du, at Danmark bør tilslutte sig 1 The Principle of Mutual Recognition in EU Law, Christine Janssens, 2013, Oxford University Press. 2 Det er direktivet om den europæiske efterforskningskendelse, direktivet om den europæiske beskyttelsesordrer, forordningen om den civilretlige beskyttelsesordre, konkursforordningen, bevisoptagelsesforordningen, betalingspåkravsforordningen, småkravsforordningen, forordningen om indførelsen af et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument, kontosikringsforordningen, arveretsforordningen, Bruxelles-IIa-forordningen og underholdspligtsforordningen. 3 Samarbejdet om retlige og indre anliggender: En analyse af EU-lovgivning omfattet af retsforbeholdet, Justitsministeriet, 2015. 3
disse fælles EU- regler? Her mener 39 pct., at Danmark bør anerkender andre EU- landes domme, mens 28 pct. er imod, og 33 pct. er i tvivl. Målingens resultat peger på, at selvom danskerne er overvejende positivt stemt overfor princippet om gensidig anerkendelse, er der større tilslutning, når det relaterer sig til politiets arbejde end til generelle domsafgørelser. Men hvad går princippet egentlig ud på? Er det et nyt princip på EU s retsområ- de, og kan det fremadrettet forringe retssikkerheden til den laveste fællesnæv- ner i EU? Fra det indre markeds byggesten til hjørnestenen i EU Princippet om gensidig anerkendelse er en grundlæggende byggesten på EU s indre marked og er i dag en hjørnesten i EU s samarbejde på det civil- og strafferetlige område. Princippet om gensidig anerkendelse har spillet en vigtig rolle i at imødekomme det stigende behov for at samarbejde på tværs af de europæiske civil- og strafferetlige systemer og samtidig respektere nationalsta- ternes kompetencer og suverænitet. Gensidig anerkendelse har således været et alternativ til fælles EU- regler på følsomme områder, såsom strafferetten, hvor medlemslandene har ønsket at bibeholde deres nationale kompetence. Princippet er dog langt fra nyt, men trækker lange tråde tilbage i EU s historie. Den famøse Cassis de Dijon- dom lagde fundamentet for gensidig anerkendelse på handelsområdet tilbage i 1979. Cassis er en fransk solbær- likør med en alkoholmænge på 16 pct. Sagen drejede sig om, at Tyskland ikke ville tillade, at likøren blev solgt som spiritus på det tyske marked, da likør under tysk lov kræver minimum 25 pct. alkohol. Sagen kom for den daværende EF- domstol, der afgjorde, at produkter, som på lovlig vis er fremstillet i et medlemsland, ikke kan forbydes i et andet medlemsland. 4 Det gælder også varer, der er fremstillet i overensstemmelse med andre tekniske eller kvalitative krav end dem, der gælder for landets egne produkter, så længe det ikke strider mod andre hensyn som sundhed, forbruger- eller miljøbeskyttelse. I takt med et tættere samarbejde i EU er princippet blevet udvidet til at gælde alle det indre markeds fire friheder, nemlig den fri bevægelighed på varer, kapital, tjenesteydelser og personer. 5 Gensidig anerkendelse af tjenesteydelser 4 Judicial politics in the European community: European integration and the pathbreaking Cassis de Dijon decision, Karen J. Alter and Sophie Meunier-Aitsahalia, Comparative Political Studies, 26(4), Januar 1994, s. 535-561. 5 The Principle of Mutual Recognition in EU Law, Christine Janssens, 2013, Oxford University Press. 4
betyder, for eksempel, at danske læger kan arbejde over hele EU uden at blive stoppet af bureaukrati og barrierer vedrørende deres kvalifikationer. På det indre marked er princippet om gensidig anerkendelse derfor et effektivt og pragmatisk middel til at opnå økonomisk vækst og integration, når EU- medlemslandene ikke ønsker fælles EU- regler. I 1999 blev princippet introduceret på retsområdet som et alternativ til fælles regler for retslige kendelser og afgørelser. 6 Gensidig anerkendelse inden for strafferetten er dog heller ikke noget nyt. Adskillelige konventioner om gensidig retshjælp er blevet indgået i Europa gennem tiden. Eksempelvis den europæiske konvention om udlevering til retsforfølgning eller fuldbyrdelse af straf fra 1957, den europæiske konvention om overførsel af retsforfølgning fra 1972, samt den europæiske konvention om overførsel af straffuldbyrdelse fra 1983. 7 Princippet er siden blevet juridisk rodfæstet i Lissabontraktaten i 2009, hvor den fremad- rettet forpligter medlemslandene til at anerkende hinandens retssystemer og kendelser, når det drejer sig om strafferetligt samarbejde. 8 I en nøddeskal går princippet om gensidig anerkendelse på det civil- og strafferetlige område ud på, at når en kompetent myndighed har afsagt en kendelse i ét medlemsland, skal kendelsen have retskraft i hele EU. 9 De nationale grænser må ikke udgøre en hindring for borgere og virksomheders mulighed for fredeligt at afslutte en civilretlig tvist og indbringe sager for domstolene. Gensidig anerkendelse gælder derfor kun i sager, der involverer to eller flere medlemslande. Selvom princippet om gensidig anerkendelse i EU s retspolitik er relativt vidtgående, er der en række væsentlige sikkerhedsventiler knyttet til princippet, som sikrer borgernes retssikkerhed. Sikkerhedsventiler Princippet om gensidig anerkendelse rummer overordnet tre sikkerhedsventiler, der fungerer som et værn mod blind anerkendelse af andre medlemslandes beslutninger. Det gælder princippets fleksibilitet, ikke- automatik og alsidighed. 6 Mutual recognition and the monopoly of force: limits of the single market analogy, Sandra Lavenex, Journal of European Public Policy 14(5), August 2007, s. 762 779. 7 Europol og Cyberkriminalitet Proaktiv efterforskning og forbrydelser mod børn, Trine Thygesen Vendius, København: Ex Tuto Publishing, s. 45-46. 8 Lissabontraktaten, afsnit 5, kapitel 1 art. 67 og kapitel 4, art. 82. 9 Retsforbeholdet: Hvad, hvorfor og hvordan?, Henning Bang Fuglsang Madsen Sørensen, 2015, s. 54 5
For det første er princippet om gensidig anerkendelse fleksibelt. Det har flere anvendelsesmuligheder, og kan gradueres. Inden for strafferetten antager gensidig anerkendelse mere karakter af en konstruktiv anerkendelse end blind anerkendelse, 10 som ellers har været frygten fra dansk side. Det betyder, at anerkendelsen af en kendelse fra et andet medlemsland kan betinges af, at enten kendelsen eller medlemslandet opfylder en række betingelser. Hvis en dansker for eksempel har begået noget, der er ulovligt i Rumænien, men ikke er ulovligt i Danmark, kan danske myndigheder i udgangspunkt afvise, at anerkende eksempelvis en efterforskningskendelse udstedt af de rumænske myndigheder. For det andet skal medlemslandene ikke automatisk anerkende hinandens beslutninger, da afgørelser truffet af andre medlemslandes myndigheder kan afvises. Hvis gensidig anerkendelse sker på bekostning af andre vægtige interesse, såsom danske sikkerhedsinteresser eller privatpersoners sikkerhed eller menneskerettigheder, kan gensidig anerkendelse afslås. 11 Gensidig anerkendelse er derfor primært et konstruktivt princip, som bibeholder medlemslandenes selvbestemmelse og borgernes retssikkerhed. For det tredje er princippet alsidigt, da princippet giver mulighed for anerken- delse i varierende grad - for eksempel fuld anerkendelse, betinget anerkendelse og ingen anerkendelse. Sikkerhedsventilerne gør, at princippet kan ses som et tveægget svær, der sigter på både at sikre de europæiske borgeres rettigheder og sikre håndhævelsen af medlemslandenes nationale lovgivning. Den europæiske efterforskningskendelse En del af bekymringen angående princippet om gensidig anerkendelse går specifikt på den europæiske efterforskningskendelse, som Danmark i tilfælde af et ja den 3. december tiltræder. Flere jurister har bl.a. til Jyllands- Posten 12 og Berlingske 13 påpeget de retssikkerhedsmæssige problemer, der kan opstå, når Danmark skal anerkende og gennemføre efterforskningsskridt efter anmodning fra et andet medlemsland med ringere retsgarantier. Tænketanken EUROPA har 10 The Principle of Mutual Recognition in EU Law, Christine Janssens, 2013, Oxford University Press, kapitel 9. 11 The Principle of Mutual Recognition in EU Law, Christine Janssens, 2013, Oxford University Press, kapitel 9. 12 Skal vi overvåge folk, der siger, at nazisterne ikke slog jøderne ihjel?, Jyllands-Posten, 10. november 2015, s. 6-7. 13 Blogindlæg: Gensidig anerkendelse og retssikkerhed, Jacob Mchangama, Berlingske Tidende, 12. november 2015. 6
tidligere udarbejdet et brief om efterforskningskendelsen, som redegør for, hvordan den fungerer i EU, og hvilke retsgarantier den indeholder. 14 Kort fortalt går den europæiske efterforskningskendelse ud på, at et medlems- land kan anmode et andet medlemsland om at fremskaffe og overføre bevisma- teriale i en straffesag. 15 Eksempelvis kan tysk politi anmode dansk politi om at foretage ransagninger i Danmark, hvorefter det danske politi skal efterkomme anmodningen hurtigt og uden yderligere formaliteter. På den måde sikres en hurtig og effektiv efterforskning i grænseoverskridende sager om f.eks. terro- risme, narkohandel og organiseret kriminalitet. Der er dog en række forbehold i efterforskningskendelsen, som primært retter sig mod at skabe et system for konstruktiv anerkendelse i stedet for blind anerkendelse. Såfremt der er tale om en forbrydelse, der ikke udgør en lovover- trædelse i det medlemsland, hvor efterforskningsanmodningen er rettet til, så kræves der en strafferamme på mindst tre år for den pågældende forbrydelse. 16 Desuden kan medlemslandet, som gennemfører efterforskningsskridtet vurdere, om det pågældende efterforskningsskridt vil være tilladt i en lignende national sag. Er det ikke det, skal et andet lovligt efterforskningsskridt vælges. 17 Disse forbehold kan bredt defineres som et krav om proportionalitetstests. Kravet om en proportionalitetstest skal her forstås som en kontrolmekanisme for princippet om gensidig anerkendelse. Proportionalitetstesten er en form for garanti for, at princippet om gensidig anerkendelse kun bliver brugt i passende mængder. Ligesom for andre retsakter som bygger på princippet om gensidig anerkendel- se, så gælder sikkerhedsventilerne således også for den europæiske efterforsk- ningskendelse. Derudover tager direktivet højde for de forskellige medlemslan- des retstraditioner og grænser for, hvor langt politiet må gå. De fælles EU- regler for brugen af særlige efterforskningsskridt skal respektere de enkelte medlems- landes egne regler på området. Medlemslandene har altså trukket i nødbremsen og har begrænset princippet om gensidig anerkendelse. 14 EU gør det nemmere at efterforske på tværs af grænser, Tænketanken EUROPA, 2015 (http://thinkeuropa.dk/politik/eu-goer-det-nemmere-efterforske-paa-tvaers-af-graenser). 15 Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 2014/41/EU af 3. April 2014 om den europæiske efterforskningskendelse i straffesager, L 130/10. 16 Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 2014/41/EU af 3. April 2014 om den europæiske efterforskningskendelse i straffesager, L 130/10, art. 11. 17 Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 2014/41/EU af 3. April 2014 om den europæiske efterforskningskendelse i straffesager, L 130/10, art. 10. 7
Gensidig anerkendelse kræver gensidig tillid Gensidig anerkendelse forudsætter gensidig tillid mellem medlemslandenes retssystemer. Den største akilleshæl ved gensidig anerkendelse er, at medlems- landene ikke altid har stor tillid til hinanden, særligt ikke når det gælder det civil- og strafferetlige samarbejde. En undersøgelse fra Eurobarometer fra 2013 18 viser, at tilliden til andre europæiske retssystemer ligger på et lille sted: 55 pct. af danskerne og 53 pct. af svenskerne mener, at deres retssystem er bedre end de øvrige i Europa. Det står i kontrast til Bulgarien og Slovenien, hvor henholdsvis 71 og 70 pct. synes, at deres eget retssystem er værre end de øvrige europæiske retssystemer. Hvordan genskaber man tilliden mellem landene, når et flertal i EU mener, at der er store forskelle mellem de nationale retssystemer, hvad angår kvalitet (58 pct.), effektivitet (58 pct.) og uafhængighed (52 pct.)? Her har man fra EU s side lavet en række tiltag for at opbygge tillid landene imellem. Det gælder for eksempel udveksling af dommere mellem medlemslandene, forbedret kommu- nikation mellem Eurojust (et samarbejde mellem de nationale anklagemyndig- heder) og medlemslandene. Desuden er gensidig anerkendelse blevet suppleret med standardiserede procedurer og minimumsstandarder, som gælder i hele EU. Alt sammen skal være med til at sikre, at vi kan have tillid til hinandens retssystemer. Hvis mistilliden tager over, er sikkerhedsventilerne heldigvis det sikkerhedsnet, som sikrer, at gensidig anerkendelse forbliver et fleksibelt, ikke- automatisk og alsidigt princip, som står stærkt som hjørnestenen i EU s retlige samarbejde. Denne analyseserie om danskernes holdning til EU er støttet af Europa- Nævnet. 18 Justice in the EU, Report, Flash Eurobarometer 385, Eurobaromenter, November 2013 (http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_385_en.pdf). 8