forum for sikkerhedspolitik INFO SIKKERHEDSPOLITISK oplysning om sikkerhedspolitik INFO MARTS 2013 Europæisk Sikkerheds- og forsvarspolitik findes den, fungerer den og forandrer den? Denne publikation udgives med støtte fra Europa-nævnet Flotte ord og store ambitioner... se mere side 4 Afrika gode intentioner VS politiske... se mere side 5 Hvad kan fremtiden bringe? se mere side 7
forum for sikkerhedspolitik LEDER Emnet for dette Sikkerhedspolitisk INFO er EU s rolle som forsvars- og sikkerhedspolitisk aktør. Hvilke missioner har EU gennemført siden Bosnien-Herzegovina i 2003, hvilke opgaver er EU på nuværende tidspunkt i stand til og hvor ligger begrænsningerne i den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik? I de nedenfor nævnte missioner har Danmark stået på sidelinjen på grund af det danske forsvarsforbehold. Forsvars og sikkerhedspolitikken i EU regi foregår udenom Danmark. Danmark er dog ikke helt ude af billedet i missionsområder, hvor EU er engageret. Vi deltager således i den NATO ledede anti-pirateri mission ud for Somalias kyst af både humanitære årsager såvel som kommercielle interesser, lidt forenklet sagt; EU s kerneværdier. Situationen i Mali, har medført at EU har iværksat en militær træningsmission i Mali (EUTM). Også her betyder forsvarsforbeholdet, at Danmark ikke bidrager til den konkrete mission. Danmark har dog valgt at støtte Frankrig med logistisk støtte til den fransk ledede mission i Mali. Det er altså ikke manglende vilje til at engagere sig internationalt, der begrænser dansk deltagelse i EU missionerne, men derimod et snart 20 år gammelt forbehold. Forfatter til dette SIKPOLINFO, stud.soc. i international sikkerhed og folkeret, Elisabeth Overgaard, peger på de udfordringer EU som sikkerhedspolitisk aktør står overfor. Hun gennemgår nogle af EU s missioner og fremhæver herigennem de muligheder i og begrænsninger ved EU s fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. EU missionerne i Bosnien-Herzegovina har bidraget til at opbygge demokratiske institutioner efter europæisk model og sikre en forholdsvis stabil situationen i landet. Missionen i Chad har vist, at store militærmissioner fortsat er en (for?) stor mundfuld, og at gamle koloniale interesser, ikke mindst i Afrika, synes at tiltrække bestemte enkelte stater. Frankrigs engagement i Mali er seneste eksempel. Videre diskuteres vilkårene for europæisk sikkerhedspolitik, herunder de enkelte landes historiske bagage vs. EU s vægtning af civile snarere end militære opgaver; er forsvars - og sikkerhedspolitik så tæt forbundet med nationale interesser, at dette generelt vanskeliggør fælles EU-aktioner? Argumentet, vi ofte hører, er, at EU har lettere ved at udvikle civile kapaciteter, som f.eks. på Balkan, som opfølgning på eller parallelt til militære missioner som så udføres i NATOregi. Er denne antagelse rigtig? Burde EU-landene ikke i fællesskab håndtere de militære udfordringer der berører dem? Vil du kæmpe og dø for EU eller for dit land? Hvor langt går fællesskabsfølelsen i EU? Dette Sikkerhedspolitisk INFO giver et godt grundlag for en videre diskussion om centrale forhold i EU s fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. Velkommen til et indlæg om den vedvarende debat om den europæiske udvikling. God læsning, god debat Troels Frøling Generalsekretær Atlantsammenslutningen takker Europanævnet for økonomisk støtte til udgivelsen af denne udgave af Sikkerhedspolitisk Info. Atlantsammenslutningen Ryvangs Allé 1 DK-2100 København Ø Tlf.: (+45) 39 27 19 44 Fax: (+45) 39 27 56 26 E-mail: atlant@atlant.dk www.atlant.dk forum for sikkerhedspolitik Atlantsammenslutningen har siden 1950 informeret den danske befolkning om NATO og dansk udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitik. Som en landsdækkende og internationalt orienteret NGO fungerer Atlantsammenslutningen som bindeled mellem politikere, forskere, studerende og den brede befolkning og som et forum for sikkerhedspolitisk debat. Sikkerhedspolitisk INFO udgives af Atlantsammenslutningen og kan bestilles enkeltvis eller i klassesæt mod et mindre gebyr. Ansvarshavende redaktør: Troels Frøling Redaktør: Søren Kyster Hvelplund Forfatter: Elisabeth Overgaard Forside: Slovensk militært patrulje fra operationen EUFOR Tchad/RCA. Foto: Council of the European Union Layout/tryk: Kosmos Grafisk ApS 66139075 Oplag 1.000 stk. ISSN: 1602-0952 (tryk version) ISSN: 1903-6396 (Elektronisk version)
Europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik findes den, fungerer den og forandrer den? Lige nu er debatten om EU højere på dagsordenen end den har været i mange år. Man hører ofte om EU s økonomiske krise i medierne. Ligeledes har den fælles valuta, euroen, været omdrejningspunkt for mange debatter. Der mangler ikke kritik, når man taler om EU, men er kritikken virkelig berettiget? Den heftige debat, både i og uden for EU-regi, rejser mange spørgsmål om hvad der helt præcist er EU s rolle i en globaliseret verden, indenfor forsvars- og sikkerhedspolitik. Med den forsvundne øst- vest opdeling, siden afslutningen på Den Kolde Krig og globaliserings indtog, er det globale samfund vokset. I takt med denne udvikling har vi også set et ændret trusselsbillede karakteriseret af organiseret kriminalitet ind over de åbne grænser, frygt for spredning af atomvåben, klimaændringer, masseødelæggelsesvåben og terrorisme. På trods af, at militær magt traditionelt har hørt hjemme hos nationalstaterne og ikke været overladt til en højere supra national instans, går ideen om et europæisk forsvar, som et led i yderligere europæiske integration, langt tilbage. Gennem tiderne er holdningen til europæisk integration dog skiftet som respons til aktuelle begivenheder. Europa lå i ruiner i årene efter 2. Verdenskrig. For at undgå flere store krige mellem de europæiske stormagter var det nødvendigt med et forenet Europa, og i 1952 trådte den Europæiske Kul og Stål Union i kraft. Grundlæggerne var de seks stater Frankrig, Belgien, Holland, Luxembourg, Italien og det daværende Vesttyskland. Ideen var at skabe fredelige relationer de europæiske lande imellem. Europæisk integration i årene efter 2. Verdenskrig var primært påvirket af to faktorer. Den første var koldkrigsdelingen af Europa, den anden var det akutte behov for at håndtere den kritiske økonomiske situation i Europa i efterkrigstiden. Til grund for den Europæiske Kul og Stål Union lå således en interessekonflikt. Efter 2. Verdenskrig ønskede Storbritannien og USA et stærkt Tyskland som et modsvar til truslen fra Sovjetunionen. Frankrig ønskede derimod at bibeholde kontrollen over Ruhr-området i Tyskland og dermed bevare kontrollen med kul - og stålproduktionen. Frankrig var altså nødt til at finde et alternativ som ville tillade tysk genopbygning og samtidig tilgodese franske sikkerhedsinteresser. I 1950 fremsatte René Pleven ideen om European Defence Community (EDC), også kendt som Pleven Planen. USA ønskede at få Vesttyskland med i NATO hvilket ikke faldt i god jord hos de europæiske stater, da de frygtede aggression fra et stærkt Tyskland. Tyskland har traditionelt været et stærkt land i hjertet af Europa til stor bekymring for de omkringliggende magter, som derfor ønskede et alternativ til NATO-samarbejdet. Pleven og EDC: I oktober 1950 fremsatte den franske Premierminister René Pleven en plan, som gik ud på at opbygge en militær blok af vesteuropæiske stater. Ideen var at danne en supranational europæisk hær bestående af 100.000 mand. I maj 1952 underskrev de seks grundlæggende stater EDC traktaten, men den franske nationalforsamling stadfæstede aldrig traktaten som planlagt i 1954. At det ambitiøse EDC endte som en fiasko, var et tilbageskridt for europæisk integration og opbygningen af supranationale institutioner. På trods af at EDC aldrig trådte i kraft, var det dog det første spadestik til videre europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik - en politik som i dag er nået langt trods mange og vanskelige bump på vejen. 1990 erne et strategisk vakuum? Under Den Kolde Krig var ideen om en fælles europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik næsten sat helt på standby, men i starten af 1990 erne - efter afslutningen på Den Kolde Krig og opløsningen af Sovjetunionen - oplevede verden en ny og hidtil ukendt optimisme. Et ænd ret verdensbillede, og hvad mange håbede en ændret verden. Men med de nye tider fulgte også nye konflikter. Op igennem 1990 erne var både Afrika og Balkanhalvøen præget af voldelige og blodige konflikter. Afrika-problematikken accelererede efter Den Kolde Krig, og folkemordet i Rwanda i 1994 kickstartede debatten i EU-regi om, hvordan man skulle forebygge og forhindre en gentagelse af sådanne tragedier. I 1997 blev en fælles holdning herom vedtaget. Denne position sagde, at konflikthåndtering samt promovering af fred og sikkerhed nu officielt var en EU prioritet. 1 EU s forsøg på at skabe en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik tog for alvor fart med Balkan-konflikten i 1990 erne, og med underskrivelsen af Maastrichttraktaten i 1992, blev den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) en af de tre fundamentale søjler. Paradoksalt nok skete opløsningen af Jugoslavien sideløbende med yderligere europæisk integration. Selvom Balkan problematikken gav grobund for fornyet europæisk integration, var Balkan også en fiasko for europæisk sikkerhedspolitik. EU s tilgang til Balkan problematikken var kritisabel. Noget måtte gøres, men dårlig strategi og ringe forberedelse prægede EU s indsats på Balkan. Det stod hurtigt klart, at europæiske magter ikke evnede at dæmme op for situationen i Bosnien, og USA rykkede ind og muliggjorde Dayton Aftalen i november 1995. Det var herefter NATO med den stabiliserende mission SFOR 2, der var ansvarlig for opretholdelsen af Dayton Aftalen. Ideen om fælles europæisk sikkerhed kom atter på dagsordenen i slutningen af 1990 erne, og den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik (ESFP), et supplement til FUSP en, så dagens lys på Nice topmødet i 2000. 3 Helhedsstrategien, også kendt som the comprehensive approach, bag ESFP en understregede vigtigheden af at kombinere og integrere både civile og militære værktøjer. I december 2009 trådte Lissabontraktaten i kraft. Med sig bragte Lissabontraktaten en helt ny forsvars- og sikkerhedsdimension. Lissabontraktaten skulle bl.a. skabe bedre koordination og for alvor kreere en rolle for EU på verdensscenen. Det gjorde den ved at skabe en ramme for en styrkelse af EU s evne til at adressere fælles udenrigs- og sikkerhedspolitiske udfordringer. Samtidig med ikrafttrædelsen af Lissabontraktaten trådte nye bestemmelser for det Europæiske forsvars agentur (EFA) i kraft. EFA blev oprettet i 2004 med det primære formål at støtte Rådet for den Europæiske Union, samt forbedre den europæiske forsvarskapacitet ved at koordinere udvikling og indkøb af forsvarsmateriel. Ydermere blev beføjelserne for EU s højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, udvidet med Lissabontraktaten. Denne post blev introduceret under Amsterdamtraktaten 4 og varetaget af Javier 3
forum for sikkerhedspolitik EU s højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, Lady Catherine Ashton, omgivet af ledere af de forskellige FSFP missioner. Foto: http://www.consilium.europa.eu/ Solana frem til 2009. Med indførelsen af Lissabontraktaten og den udvidede højtstående repræsentants rolle, blev Lady Cathrine Ashton indsat som højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik. Flotte ord og store ambitioner er der sket fremskridt? Den Europæiske Union har store ambitioner, men ikke alt har været lige nemt. EU har demonstreret manglende evne til at anvende militær magt i det tidligere Jugoslavien, noget som man fristes til at tro er med til at bekræfte, at EU blot er en civil aktør og irrelevant når det kommer til militær magtanvendelse. EU s evne til at udleve sine ambitioner er også blevet bremset pga. vanskeligheder som bl.a. manglende investering og en sikkerheds politisk kultur uden tilstrækkelig pondus. 5 Ifølge Peter Viggo Jacobsen er EU lysår fra at realisere sin ambition om at blive en global aktør. 6 I 2008 beskrev Jacobsen tre problemstillinger som EU stod over for, før disse store og flotte ord kunne omsættes til egentlig handling. Den første problemstilling lå på det institutionelle område og problematikken i at skabe integrerede civil-militære indsatser. I 2008 havde kun to indsatser set dagens lys (Sudan og Guinea-Bissau). På dette område er der ikke sket synderlig udvikling, og eftersom EU promoverer sig på netop både at være civilt - og mili tært (og dermed differentierer sig fra NATO) har EU stadig tydelige udford ringer. EU s sikkerhedspolitiske kendetegn består i at være i stand til at deployere civile over hele verden, også i verdens fjerneste egne, men ifølge en ny rapport fra The European Council on Foreign Relations har EU problemer med at finde nok civile at udsende. Den anden problemstilling omhandlede styrker og manglende kapacitet til at udsende 60.000 mand, mangel på egentligt militært personel stillet til rådighed af medlemsstaterne, samt problematikken om, hvor langt varslet for udsendelse skulle være. 7 Den tredje problematik beskrevet af Jacobsen var problematikken omkring den politiske vilje samt en manglende fælles strategisk kultur i nationalstaterne til at gøre brug af styrker. Der er store nationale forskelle i, hvordan medlemsstaterne betragter militær magt anvendelse. Samtidig er der en udbredt modvilje i mange af medlemsstaterne i forhold til at risikere personelle tab, da dette er vanskeligt at retfærdiggøre i en national sammenhæng. Det kan blandt andet hænge sammen at mange civile missioner stort set ikke har mulighed for eller tilladelse til at forsvare sig selv. Ydermere ses en manglende vilje til at investere i forsvar og militær. Den store uenighed EU landene mellem, når det gælder sikkerhedspolitiske spørgsmål, kom især til udtryk under Irakkrigen i 2003, hvor EU tydeligvis var splittet. Danmark, Storbritannien, Polen og Spanien støttede USA, mens Tysk land, Frankrig, Belgien og Sverige var modstandere. 8 I grove træk handler EU om multilateral beslutningstagning, dvs. at flere lande arbejder sammen. Dog er der meget som tyder på en manglende sammenhængskraft og identitet i EU-regi, hvilket især kommer til udtryk i den åbenlyse uenighed blandt medlemsstaterne, når der skal træffes konsensusbaserede beslutninger. Den manglende sammenhængskraft vanskeliggør naturligvis implementeringen af de store ambitioner og det føderale samarbejde, som netop er hvad EU står for, og det gør det igen klart, at ét er teoretiske og gode intentioner om europæisk integration - et andet er medlemsstaternes nationale interesser. I denne sammenhæng er det også oplagt at kigge på hvilke missioner der er blevet ført under FSFP-rammen, hvor disse missioner er blevet ført og hvilke medlemsstater, der har været mest tilbøjelige til at engagere sig. 26 missioner succes? Siden 2003 har EU ført 26 missioner. Størstedelen af disse har været civile. Dette skyldes dels at medlemsstaterne er mere tilbageholdne før de engagerer sig i en militær operation, og dels at det civile er en del af EU s erklærede politik, som netop adskiller EU fra NATO. Geografi har ligeledes stor betydning for både hvor EU er beskæftiget i øjeblikket, og ikke mindst for hvad EU kan løfte fremadrettet. I 1990 erne førte EU missioner i sin egen baghave, i dag er verden en helt anden og fremtidige operationer kan vanskeligt modelleres efter den model, som EU anvendte i Balkan, hvor fokus lå på institutionsbygning. Bosnien EU s første militære konflikthåndteringsoperation, EUFOR ALTHEA i Bosnien Hercegovina, blev søsat i december 2004, under et FN kapitel VII mandat. EUFOR ALTHEA, som blev lanceret under Berlin Plus aftalen og tog over efter NATO SFOR er den, til dato, længste og største ESFP militære konflikthåndteringsoperation. 9 I det lange løb var meningen med EUFOR ALTHEA at skabe et stabilt, fredeligt og sikkert Bosnien med fredelige relationer til nabolandene. Ydermere var det vigtigt at sikre fremtidig overholdelse af Dayton fredsaftalen fra 1995, som satte en stopper for krigen i Bosnien-Herzegovina. 10 Pressemøde om EU operationen ALTHEA i Bosnien-Herzegovina, fra venstre mod højre: Peter Feith, ESDP Director, Sir John Reith og General Jean-Claude Perruche. Foto: http://www.consilium.europa.eu/ BERLIN PLUS Det er oplagt for EU at have et tæt strategisk samarbejde med NATO. EU- NATO samarbejdet kommer bl.a. til udtryk gennem pirateribekæmpelse i Somalia, hvor EU og NATO arbejder tæt sammen. Berlin Plus aftalen, som blev vedtaget i 2002, er en pragmatisk konstellation som giver EU mulighed for at låne ressourcer og militært materiel fra NATO. Et eksempel på Berlin Plus strukturen kunne ses i Makedonien i 2003 hvor EU førte den civile mission EUPAT. Da EU ikke har nogen formel struktur, kunne EU vanskeligt have ledet denne mission selv, altså blev NATO et værktøj i denne indsats.
EUFOR ALTHEA operationen er endnu ikke afsluttet, men indtil videre har opretholdelse af stabilitet været succesfuld, og et forholdsvis velfungerende Bosnien er blevet stablet på benene. Det er lykkedes for EUFOR ALTHEA at vedligeholde et sikkert miljø i Bosnien, men der er dog også mangler. EUFOR ALTHEA har ikke været tilfredsstillende mht. bekæmpelse af kriminalitet. Det langsigtede politiske mål, omhandlende regional stabilitet og samarbejde, er kun delvist nået. Situationen er stabil, men politiske dynamikker er til stadighed en udfordring. Fra et militært-strategisk synspunkt har operation EUFOR ALTHEA altså indtil videre været forholdsvis vellykket mht. at opnå interne målsætninger og opfylde formålet bag dets mandat. Ligeledes har der heller ikke været været voldsomme gentagelser af vold og sammenstød. Samtidig har missionen haft held med at give plads til andre internationale aktører og uddelegere ansvar i landet. 11 Men den langsomme reaktionsevne som medførte, at egentlig handling først kom efter at kampene var ophørt, samt den manglende evne til at tale med én stemme, medførte, at EU fik et plettet ry, og stadig har det i Bosnien. I korte træk gjorde EU altså en forskel i Bosnien på lang sigt, men der var for mange begyndervanskeligheder, som EU burde have været bedre til at forudse. A bidrage med rådgivning af afghanske ministre, støtte kampen mod terrorisme, styrke lighed mellem kønnene og promovere menneskerettigheder i den afghanske politistyrke. Tilslutningen til EUPOL-A har ikke været imponerende. I november 2009 bestod EUPOL-A af 275 mand. I september 2012 var dette blevet til 350 internationale og 200 lokale mand. Den mangelfulde tilslutning har naturligvis været med at gøre EUPOL-A til en udfordrende mission. Hvad der ydermere vanskelig gjorde EUPOL-A var det faktum, at EU tog over fra Tyskland i noget der lignede en håbløs mission, som aldrig var prøvet før i EU-regi; at skabe en politistyrke mens krig stadig hærgede. EUPOL-A har i høj grad været præget af manglende ressourcer og det står klart, at missionens potentiale ikke er blevet udnyttet optimalt. Allerede før EUPOL- A blev implementeret var der bump på vejen, og pga. et tungt bureaukrati og kritisabel logistik blev deployering af EUPOL-A udsat i adskillige måneder. Desuden har det også været småt med opmærksomhed omkring EUPOL-A, da flere europæiske nationer i forvejen følte stor modvilje overfor krigen i Afghanistan. Der var en udbredt holdning, at dette ikke var en europæisk krig. EUPOL-A er blevet kaldt en must-win mission, men samtidig står det klart at tingene ikke har været optimale og at forbedringer som reelt er sket har været alt for længe under vejs. Overordnet er der nogle bestemte forhold, som har gjort det vanskeligt for EUPOL-A at opnå den ønskede succes. Mangel på en fælles strategi og målsætning i forhold til Afghanistan og landets fremtid, mangel på personel og uenighed blandt de europæiske medlemsstater om hvor meget man skal vie sig det fælles europæiske projekt, er blot nogle af Afghanistan-problematikkerne. Den økonomiske krise, som har gjort det nødvendigt at skære i forsvarsbudgetterne, har også betydet, at budgettet ganske enkelt ikke har været stort nok. Sidst men ikke mindst har hele beslutningstagningsprocessen været meget bureaukratisk og tung, hvilket har været med til at indsnævre det operationelle spillerum for EUPOL-A. Det tunge bureaukrati afspejler meget godt den mang lende sammenhængskraft som viser sig i EU regi, men det er ikke kun nationalstaterne som kan bebrejdes for dette. Unionens manglede sammenhængskraft og fælles identitet er også kommet til udtryk gennem uenighed og stridspørgsmål i Kommissionen og Rådet, som har været uenige mht. EUPOL-A. I EU s European Foreign Policy Scorecard fra 2012 får Afghanistan karakteren C+ på den baggrund at det lykkedes EU at bevare 30.000 tropper under NATO kommando, men ikke formåede at skabe et tilfredsstillende forhold til Afghanistans præsident Harmid Karzai og den afghanske regering, samt at man ikke havde tilstrækkeligt med indflydelse visa-vis Pakistan. 13 Indvielsesceremoni og pressemøde i forbindelse med åbningen af EUPOL Afghanistan. Foto: http://www.consilium.europa.eu/ EUPOL Afghanistan EU s politimission i Afghanistan, EUPOL- A, blev introduceret i juni 2007, og er indtil videre blevet forlænget indtil maj 2013. I oktober 2011 havde EUPOL-A deltagelse fra 23 af 27 EU medlemsstater samt Canada, Kroatien, Norge og New Zealand. Formålet med EUPOL-A er at bidrage til at etablere en stabil og effektiv civil politistyrke ved at bidrage med lederskab, specialtræning og rådgivning. I korte træk at hjælpe afghanerne med at udvikle og skabe deres egne civile politikapaciteter. Ydermere skal EUPOL- der er rigtig mange kritikpunkter at tage fat på. David Lidington EU s viceminister for udenrigs -og Commonwealthanliggender - betegnede i maj 2010 de indledede stadier af EUPOL-A som karakteriseret af manglende fokus på hvilken retning man strategisk skulle bevæge sig i, mangel på tilstrækkeligt kvalificeret personel og ikke mindst logistiske og sikkerhedsmæssige udfordringer. 12 Desuden står det klart, at de egentlige forbedringer hovedsageligt har været centreret i og omkring Kabul, samt at de Afrika gode intentioner vs. politiske realiteter I EU-regi er det umuligt at komme uden om Afrika. EU har, ligesom på Balkan, ført både civile og militære operationer i adskillelige afrikanske stater. Congo, Tchad, Niger og Somalia er blot nogle af de nationer hvori EU har opereret. I denne sammenhæng rejser sig igen mange spørgsmål. Hvilke europæiske stater er det som især engagerer sig i Afrika og hvorfor? Er lande som Frankrig og Belgien mere villige til at vie sig det europæiske projekt, mere engagerede i ideen om europæisk integration og derfor mere villige til at afgive suverænitet, fordi de er to af de seks grundlæggende medlemsstater? Er det fordi de gamle kolonimagter føler skyld? Eller fordi de måske har en bedre kulturel forståelse for hvad der sker i Afrika? Eller er de tidligere kolonimagter atter på indtog i Afrika? Ifølge en rapport offentliggjort i 2008 14, er der noget som tyder på at EU s tiltagende ansvar for nation-building operationer i Afrika har rødder tilbage til kolonitiden. Både Sierra Leone, Elfenbenskysten og 5
forum for sikkerhedspolitik Congo er tidligere europæiske kolonier. Dog er dette en meget subjektiv vurdering hvor man både kan argumentere for og imod. Dels har vi de liberale idealer, dels er det umuligt at komme uden om nationale interesser og den mere realpolitiske tilgang til tingene. Men når det er sagt er missionerne lanceret og ført under FSFP-rammen nok allermest et miks af de to ovennævnte faktorer liberal altruisme og realistisk kynisme. I det kommende afsnit vil EU s operation i Vestafrika, EUFOR Tchad/RCA, blive gennemgået. Denne operation bliver behandlet, da den er en af EU s mest komplekse operationer til dato og samtidig en tydelig demonstration af manglerne i den fælles europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik. EUFOR Tchad/RCA I oktober 2007 besluttede EU at lancere EUFOR Tchad/RCA. Dette blev EU s hidtil største og mest komplekse multinationale militære operation i Afrika. EUFOR Tchad/RCA s primære objekt var, som en del af EU s regionale krisehåndteringsmekanisme, at få krisen i Sudans Darfur - region under kontrol, da den spredte sig til de omkringliggende lande, herunder Tchad. Andre mål inkluderede beskyttelse af civile og flygtninge, at bidrage til leveringen af humanitær nødhjælp, beskytte FN personel, samt støtte den Afrikanske Union og FN i at udføre deres arbejde. Dette blev dog vanskeliggjort af den ustabile situation på jorden. EUFOR Tchad/RCA havde ikke nogen lang levetid og blev i marts 2009 afløst af FN missionen MINURCAT. EUFOR Tchad/CAR havde vanskeligheder fra første færd og selve operationen blev, på trods af lanceringen i oktober 2007, først en realitet i januar 2008. Andre vanskeligheder gjaldt logistikken. Der var problemer med at få tilstrækkeligt med styrker og udstyr stillet til rådighed fra de respektive medlemsstater. Dog besluttede Frankrig, som var den overordnede initiativtager, til sidst at udfylde de tilbageværende huller og stille de manglende tropper, samt det nødvendige udstyr, til rådighed for missionen. I alt bestod missionen af ca. 2400 mand fra 25 europæiske lande. Hvad der gjorde EUFOR Tchad/RCA til en vanskelig mission var ydermere det faktum at EU arbejdede alene. EU måtte for første gang nogensinde selv stå for at opbygge en operation fra bunden, langt fra hjemlige himmelstrøg i en nation præget af ustabilitet og mangelfuld infrastruktur. I det store hele var der dog strategiske og politiske plusser på kontoen for EU at hente i Tchad, og ikke mindst erfaring inden for FSFP-rammen. EU havde også succes med at føre en selvstændig operation uden at være afhængig af NATO og USA. Overordnet set kan man sige at opera tionen styrkede EU s omdømme som en etisk og humanitær konflikthåndteringsaktør, der var villig til at handle. EU er dog næppe det rette instrument til operationer i Afrika, da det er et område hvor det er svært at opnå konsensus blandt 27 medlemslande. EU og nation-building Nation-building kom for alvor på dagsordenen efter Den Kolde Krig, men besidder EU de fornødne nation-building kompetencer? Europa har en lang historie i Afrika, kendetegnet af imperialisme og kolonisering. Med dette for øje er det vigtigt at skelne mellem nationbuilding og ny-kolonisering. På den ene side kan man argumentere for at tiderne er skiftet, og at meget tyder på at levnet fra kolonitiden er slut - i hvert fald i EU-regi. EU-missioner er ofte kendetegnet ved en klar exit-strategi samt en begrænset varighed. Mange europæiske nationer ønsker simpelthen ikke at blive indblandet i langvarige missioner i fjerne hjørner af verden, som ikke kan retfærdiggøres over for den nationale befolkning. Men selvom man antager, at koloniseringstiden er slut, er det stadig relevant at spørge om EU nu også har tilstrækkeligt med nation-building kompetencer til at kunne opnå succes i regioner og hjørner af verden, hvor borgerkrige stadig raser, eller hvor flere og nye interne konflikter opstår. Kritikken af EU har været hård, og der har været åbenlyse mangler i EU s missioner. Et eksempel på dette kunne ses i Congo. EU har, i et samarbejde med FN, ført to militære operationer i Congo, som begge har været af meget kort varighed. Den første var DRC Artemis (Juni 2003 september 2003), den anden var EUFOR RD Congo (Juli 2006 november 2006). Begge disse missioner bar præg af at have få internationale styrker, samt lav økonomisk støtte til befolkningen. På trods af, at EU har brugt flere penge på nationalbuilding i DR Congo end noget andet sted udenfor Europa, har EU s oplevelse i DR Congo fremhævet nogle af de dybt indgroede problemer ved at koordinere nation-building i EU-regi. Men selvom EU forpligtede sig over evne i DR Congo, er det vigtigt at huske, at EU også har haft betydelige succeser. På trods af dette, må noget af kritikken dog siges at være rigtig, for meget tyder på, at EU har løftet mere end man kunne bære i starten af 00 erne. EU s operation i Congo var mindre succesfuld og muligvis dødsdømt på forhånd. Men hvad skal man så gøre? Skal man bare lade konflikter fortsætte og lade etniske grupper og militante oprørere bekæmpe hinanden, til der ikke er mere at slås om? Dette er det evige dilemma. Hvad er så Danmarks rolle i alt dette? Real istisk set har Danmark ikke egentlige interesser i lande som DR Congo eller Tchad, og det kan vanskeligt forklares over for den danske befolkning hvad Danmark skal der. Men Danmark er ikke helt ude af billedet i Afrika. Operationen ud for Somalias kyst er af en helt anden natur, end hvad vi har set fra EU s side før. EUNAVFOR hedder denne operation, som vil blive behandlet i næste afsnit. EUNAVFOR Atalanta I 2008 søsatte EU sin første maritime militære operation, EUNAVFOR Atalanta, ud for Somalias kyst. Denne mission var, og er stadig, af en helt anden natur end hvad vi hidtil har set fra EU s side. Formålet med EUNAVFOR er at støtte lokale og regionale maritime kapacitetsopbyggende programmer herunder sikre at nødhjælpen sendt af FN s fødevareprogram (World Food Program) kommer frem og ikke bliver offer for pirat kapringer. Så sent som august 2012 udtalte Admiral Duncan Potts, (operation kommander af EUNAVFOR) at der gennem de sidste 12 måneder er sket Considerable change, not least the reduction in piracy success, but also a greater focus on strengthening EU relationships with regional states and assisting them with training their forces in maritime security. 15 Indtil videre er EUNAVFOR mandatet blevet forlænget indtil december 2014. Det operationelle spillerum er også blevet større og inkluderer nu Somalias kystterritorium, samt territoriale og interne vande, som gør EUNAVFOR i stand til at samarbejde endnu bedre med den føderale overgangsregering i Somalia. 16 I European Union Security and Defence White Paper fra 2010, beskrives EUNAV- FOR i positive vendinger som en operation med klare og definerede strategiske interesser, noget som EU fremover skal bliver bedre til at definere. Problematikken ud for Somalias kyst er et internationalt problem ergo også et dansk problem - og det er noget nemmere i en national sammenhæng at forklare hvorfor Danmark skal deltage ud for Afrikas Horn, og sikre at handelsskibe når sikkert frem, end det er at engagere tropper på jorden i fjerne hjørner af verden hvor borgerkrige hærger. Her er det dog vigtigt at understrege, at Danmark allerede deltager i Somalia i en NATOledet mission på baggrund af både humanitære og kommercielle årsager, og at Danmark ikke har mulighed for at deltage i EU-regi pga. det danske forsvarsforbehold.
EUNAVFOR Atalanta; SPS Numancia og HLNMS Evertsen, som begge deltager I EU s mission ud for Somalias kyst. Foto: http://www.consilium.europa.eu/ Pool and share innovativt EU forsvar EU er afhængig af Berlin Plus aftalen med NATO, men kunne EU styrke sit sam arbejdet med NATO gennem Smart Defence? Smart Defence begrebet blev introduceret af NATOs generalsekretær Anders Fogh Rasmussen, og dækker over en pragmatisk ide som går ud på at udnytte ressourcer og samordne kapaciteter på vedligeholdelsesområdet på tværs af landene. Meget tyder på at en europæisk samordning ville være en god ting. USA er ved at flytte fokus fra Europa til Asien. I tråd med denne reorientering bliver EU nødt til at blive mere selvstændig og mindre afhængig af USA. Desværre tyder meget imidlertid på at der er en manglende fælles holdning, når det gælder europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik. Men er det muligt for EU at kombinere og dele ressourcer, med henblik på at opnå det ønskede politiske mål? I lyset af den økonomiske krise, som har haft store konsekvenser for forsvarsbudgetterne, ville dette være ideelt. Denne deling af ressourcer er også kendt som Pooling and Sharing. Der har været megen snak om dette i EU-regi, men megen af denne snak synes imidlertid at være tomme ord. Dette er en skam, da pooling and sharing kunne gøre EU s soft power kapaciteter mere effektive. Ydermere ville en pool and share ordning af logistik, helikoptere og andet udstyr være ideel. Men problematikken mht. pooling and sharing er, at nationerne i større eller mindre grad opgiver suverænitet og selvbestemmelse. Pool and Share politikken kan sammenlignes med en samkørselsordning i bil. Man sparer penge på benzin, slider mindre på sin bil, (da man kører færre kilo meter i den), forurener mindre og antallet af biler på landevejen falder altså en helt igennem smart løsning. Bagsiden af medaljen er dog, at man har mindre frihed til selv at vælge hvor og hvornår man kører, man må altså indordne sig og være villig til at gå på kompromis. Præcis det samme gælder for EU s pool and share politik. Dog har der været eksempler på pooling and sharing mellem EU landene. Et eksempel herpå er den fransk-britiske Declaration of Defence and Security Co-operation fra november 2010, som udgør en bilateral pool and share aftale mellem Storbritannien og Frankrig, om at fremme international fred og sikkerhed, forebygge spredning af kernevåben, forebygge cyber angreb, og stable et langvarigt, og for begge parter fordelagtigt, partnerskab på ben ene. Omfanget af den ovennævnte deklaration som beskrives i dennes artikel 2 indebærer bl.a. the conduct of joint exercises and other training activities; joint work on military doctrine and exchange of military personnel; sharing and pooling of materials, equipment and services, and, subject to the provisions of Article 5(2), close co-operation in contributing to and pooling forces and capabilities for military operations and employment of forces. 17 Hvad kan fremtiden bringe? Antallet af borgerkrige rundt omkring i verden er støt stigende. Dette betyder, at behovet for fredsbevarende missioner også vokser. USA kan ikke bære denne byrde alene, og EU bør som en naturlig allieret træde til, men i denne sammenhæng rejser sig mange spørgsmål. Ikke mindst om EU s fremtidige operationer, for hvad er det helt præcist som EU kan løfte fremadrettet? Ydermere er det relevant at spørge om EU rent faktisk gør nok, og om der er nogen egentlig værdi i hvad man laver, og ikke blot lader idealerne råde? Hvad skal man bidrage med som NATO ikke kan bidrage med og hvordan vil den europæiske krise påvirke international orden fremover? Som nævnt tyder meget på, at et definitivt brud med den institutionelle Balkan platform er nødvendig for at EU kan udfylde sin rolle som global sikkerhedspolitisk aktør. I fremtiden kommer EU til at udføre operationer af en helt anden natur i lande som Afghanistan og Somalia. 18 Dette betyder dog ikke, at EU skal bryde med sit civile varemærke, ej heller hvis fremtidige missioner bliver ført i lande hvor konflikter endnu ikke er afsluttet. EU skal prioritere og holde fast i sit civile varemærke, og vedblive at være civilian power par excellence. 19 EU har, trods megen kritik og problemer med at deployere tilstrækkeligt med personel til civile missioner, et enormt potentiale når det gælder civile kapaciteter. 20 At EU i fremtiden skal betragtes som en sikkerhedspolitisk aktør på linje med NATO, er der ikke meget som tyder på lige nu. På trods af at EU er i besiddelse af flere tropper end USA, er EU ikke i stand til at balancere mod USA og NATO når det kommer til militære kapaciteter. Forsvarsbudgetterne er betydeligt lavere og tropperne betydeligt sværere at udsende fra Europa. Kapacitet udnyttes heller ikke optimalt, og på trods af, at EFA- og FSFP-politikken er fremragende struktureret er den manglende politiske vilje til yderligere integration for stor. Dette skyldes, at fokus primært ligger på det nationale område. Oven i alt dette kommer den økonomiske situ- 7
Herman Van Rompoy, formand for det Europæiske Råd og Anders Fogh Rasmussen, NATO s generalsekretær. Foto: http://www.consilium.europa.eu/ ation og Eurokrisen. 21 I korte træk bliver det føderale EU fanget mellem det fælles projekt og nationale interesser. Ydermere har vi institutionsprojektet at tage stilling til, og man må spørge hvorvidt det virkelig er europæiske værdier eller ren geopolitik, som er i højsæde, når man snakker EU? EU er et miks af intergovernmentale 22 og supranationale principper, hvor nationernes suverænitet er det vigtigste. Suverænitet er fundamentet i international ret og orden og hvad vi forbinder med fredelige internationale relationer, men suverænitet er mere end det og omhandler mange ting ikke kun landegrænser. Suverænitet handler også om hvad stater er for nogle størrelser og hvad det er de vil i den internationale arena. For at få det optimale ud af EU som føderalt projekt, er det nødvendigt at overdrage suverænitet til en højere instans, men det er svært at opnå europæisk integration, når 27 individuelle medlemsstater alle kører deres eget løb. Suverænitetsspørgsmålet er derfor årsag til mange problemer. EU er kommet for at blive, og EU s udenrigspolitiske institutioner er vokset støt gennem de seneste år. EU har ekspanderet kraftigt igennem det seneste årti, og med den snarlige indlemmelse af Kroatien står EU over for yderligere udvidelse. Ideen er, at så snart et område er blevet integreret i EU, er der en tendens til integration på andre områder. Processen med EU s fortsatte integration og udvidelse skal overordnet ses i perspektivet af den heling af Europa man har arbejdet på siden Den Kolde Krigs ophør, men man må dog spørge om EU risikerer at sætte det europæiske integrationsprojekt over styr ved at ekspandere for meget? Ideen om regional integration er meget relevant og bevæger sig på mange Det Europæiske Forsvarsagenturs årlige konference i 2012, hvor fokus lå på øget forsvarssamarbejde i en tid præget af finansielle udfordringer. Foto: http://www.consilium.europa.eu/ forskellige niveauer, men hvad er EU s rolle i det internationale system i dag? Dette er noget EU stadig prøver at finde ud af, hver region definerer for sig selv hvad den ønsker regional integration skal ende med, men meget tyder på at europæisk integration er et meget flek- sibelt koncept som endnu ikke er færdigudviklet. Det står klart at det er næsten umuligt at forudse hvad fremtiden vil bringe for europæisk forsvars- og sikkerhedspolitik, og en sikkerhedspolitisk kultur for at støtte militært samarbejde i EUregi er stadig kun i begyndelsesfasen. Så længe man ikke ved hvad der skal gøres i Afghanistan, Somalia og Kaukasus regionen, er det svært at påstå at EU burde løfte andre ting. Der er altså ingen klar retning hvori de 27 medlemsstater bevæger sig, men hvis EU blev bedre til at tale med én stemme og sætte handling bag én stærk kollektiv stemme, ville europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik blive noget nemmere. Der er stærkt brug for en konsensus medlemsstaterne imellem, når det kommer til sikkerhedsog forsvarsspørgsmål. Det er ganske enkelt ikke nok at EU fører missioner på ad hoc basis, og man er derfor nødt til at finde en harmonisk balance mellem de geopolitiske realiteter og europæiske værdier. Elisabeth Overgaard. Stud soc. Syddansk Universitet. NOTER 1) Common Position and Council Conclusions on Conflict Prevention and Resolution in Africa, adopted by the General Affairs Council on 2 June 1997 2) Stabilization Force in Bosnia and Herzegovina 3) Sten Rynning, Coming of Age, the European Union s Security and Defence Policy, 2003 4) Amsterdamtraktaten trådte i kraft i 1999 5) Peter Viggo Jacobsen, Sikkerhedspolitisk Info, EU og konflikthåndtering Store ord, små operationer, november 2008 6) Ibid. 7) Ibid. 8) http://www.eu-oplysningen.dk/emner/euudenrigspolitik/ 9) Annemarie Peen Rodt, Success? ESDP Military Conflict Management Operation 2003 2009, 2009, s.95 10) http://www.euforbih.org/index.php?option=com_ content&view=article&id=12&itemid=132 11) Annemarie Peen Rodt, Success? ESDP Military Conflict Management Operation 2003 2009, 2009, s.98 12) http://www.publications.parliament.uk/pa/ cm201213/cmselect/cmeuleg/86-viii/8619.htm 13) http://www.ecfr.eu/scorecard/2012 14) http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/ monographs/2008/rand_mg722.pdf 15) http://consilium.europa.eu/media/1725855/20120802_hrvp_ashton_visit_final. pdf 16) http://consilium.europa.eu/media/1725855/20120802_hrvp_ashton_visit_final. pdf 17) Artikel 2(1), Treaty between the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the French Republic for Security and Defence Co-operation. 18) Daniel Korski et. Richard Gowan, Can the EU rebuild failing states? A review of Europe s civilian capacities, European Council on Foreign Relations, 2009, s.68 19) Ibid, s.7 20) ibid 21) Howard, J.M. et. Menon, A., 2009. Still not pushing back: Why the European Union is not balancing the United States, Journal of Conflict resolution, 53 (5), s. 727-744 22) Denne tilgang til europæisk integration ser stater som de primære beslutningstagere og forsøger at minimere de overnational kræfters indflydelse.