o p l y s n i n g o m s i k k e r h e d s p o l i t i k

Transkript

1 EU har vist sig i stand til at sætte militær handling bag ord og til at udvikle den militære dimension i takt med tidens udfordringer Forsvarsminister Søren Gade (2008) EU har allerede etableret sig som den globale leder indenfor civil krisestyring Center for Strategic and International Studies (CSIS), Washington DC (2005) info s i k k e r h e d s p o l i t i s k o p l y s n i n g o m s i k k e r h e d s p o l i t i k info nov 08 EU og konflikthåndtering store ord, små operationer tema Den Europæiske Sikkerheds og Forsvars Politik Vurderingen af den Europæiske Union (EU) som sikkerhedspolitisk aktør afgøres i høj grad af, hvilket perspektiv man anlægger. Tager man udgangspunkt i EU s bestræbelser på at forhindre udbrud af væbnet konflikt mellem den stadig voksende kreds af medlemsstater, er Unionen en fantastisk succes. Ser man derimod på EU s bestræbelser på at forbygge og standse væbnede konflikter udenfor medlemskredsen, er billedet mindre positivt. EU s impotens i forhold til krigene på Balkan i 1990erne var en falliterklæring, der satte gang i bestræbelserne på at etablere den Europæiske Sikkerheds og Forsvars Politik (ESFP). Hovedformålet var at give EU de instrumenter til civil og militær konflikthåndtering, som den havde manglet, da Jugoslavien faldt fra hinanden. Siden 1999 har EU derfor arbejdet for at udvikle civile og militære udrykningsstyrker, som med kort varsel kan indsættes udenfor medlemslandene for at hindre eller standse væbnet konflikt. Den erklærede målsætning er at blive en central global spiller, og det er gået stærkt med at lave styrkekataloger og etablere den institutionelle kapacitet, som effektiv konflikthåndtering kræver. Der er også blevet iværksat ikke mindre end 23 operationer (17 civile og 6 militære), siden den første løb af stablen i fortsættes side 3... EU s udenrigsminister den såkaldte Høje Repræsentant Javier Solana mødes med Afghanistans præsident Hamid Karzai i forbindelse med EU s politimission i Afghanistan Foto: Rådet for den Europæiske Union Denne publikation udgives med støtte fra NATO og Europa Nævnet Effektive udrykningsstyrker? se mere side 4... Fælles kultur og politisk vilje? se mere side 6... Konklusion se mere side 8...

2 leder Er EU ved at udvikle sig til en global aktør inden for det sikkerheds- og forsvarspolitiske felt? På det økonomiske felt har EU længe spillet en aktiv rolle, men hvordan ser det ud med den militære og forsvarspolitiske dimension? Visse indikatorer peger i retning af en mere aktiv indsats, senest i forbindelse med et engagement i Georgien, hvor EU, ført an af det franske formandskab, påtog sig rollen som mægler i konflikten mellem Rusland og Georgien. Også længere væk fra det europæiske fastland er EU aktiv, idet man har engageret en EU politistyrke på 200 politimænd og juridiske eksperter i Afghanistan, under ledelse af danske Kaj Vittrup. Men er disse operationer udtryk for en succesfuld europæisk indsats i verdens brændpunkter, eller demonstrerer de lige præcis den begrænsede rolle, EU har været i stand til at spille globalt? Den militære dimension i EU-samarbejdet er stadig i udviklingsfasen, og her vil det danske forsvarsforbehold under alle omstændigheder sætte store begrænsninger for Danmarks deltagelse. Men hvad er det egentlig Danmark går glip af? Findes der et troværdigt europæisk supplement til FN og NATO? Atlantsammenslutningen mener, det er nødvendigt med oplysning om EU s sikkerhedspolitiske rolle i såvel en dansk sammenhæng som i en mere global optik og har derfor lanceret et storstilet EU oplysningsprojekt. Som et led i dette stiller lektor Peter Viggo Jakobsen, Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet, en række helt grundlæggende spørgsmål i forhold til EU s rolle som global sikkerhedsaktør og giver sin vurdering af, hvad der kræves af samarbejdet, for at EU kan betragtes som en troværdig global medspiller. Hvordan skal EU s fremtidige sikkerheds- og forsvarspolitik se ud? Inden for hvilke områder skal EU prioritere sine indsatsområder, og skal og kan EU i fremtiden betragtes som en global sikkerhedspolitisk aktør på niveau med NATO? Bliv klogere - læs selv analysen, og deltag så i debatten. God fornøjelse Troels Frøling Generalsekretær forum for sikkerhedspolitik Atlantsammenslutningen Ryvangs Allé 1 Postboks København Ø Tlf.: (+45) Fax: (+45) atlant@atlant.dk Atlantsammenslutningen, oprettet i 1950, er en landsdækkende og internationalt orienteret NGO, der informerer om udenrigs- og sikkerhedspolitik herunder NATO, EU og FN. Vi arbejder for at bidrage til integrationen af nye medlemmer i NATO og EU gennem opbygning af civilsamfundet i disse lande. Sikkerhedspolitisk INFO udgives af Atlantsammenslutningen og kan bestilles enkeltvis eller i klassesæt mod et mindre gebyr. Ansvarshavende redaktør: Troels Frøling Redaktør: Søren Kyster Hvelplund Forfatter: Peter Viggo Jakobsen Layout/tryk: Kosmos Grafisk ApS ISBN:

3 ... fortsat fra forsiden Ved første øjekast synes Søren Gade og CSIS s positive vurderinger af ESFP en derfor både velfortjente og rimelige. Ridser man lidt i overfladen, tegner der sig imidlertid et billede af en ESFP i problemer, hvor afstanden mellem ord og handling bliver stadig større. EU har med sine store ord skabt nogle forventninger, som Unionen ikke har kunnet indfri, og det har fået De Forenede Nationer (FN), Den Nordatlantiske Traktatorganisation (NATO) og USA til i kor at efterlyse mindre snak og mere handling fra Unionens side. Det er dette misforhold mellem ord og handling, som denne artikel vil blotlægge ved at sammenholde EU s ambitioner med dets kapacitet og vilje til at udføre konflikthåndteringsoperationer. Store ord Ambitionerne fejler ikke noget. EU vil gerne være en global aktør, der med kort varsel kan udføre operationer med både civilt og militært personel for at forhindre eller standse væbnede konflikter. Unionen har gjort kombinerede civil-militære operationer til sit varemærke og til bevidstløshed fremhævet civil-militære operationer som området, hvor Unionen er i stand til at gøre noget, ingen andre kan. Spørgsmålet er så, hvordan det går med at realisere disse ambitioner. Det kræver som minimum tre ting at omsætte de fine ord til handling. For det første skal Unionen have en institutionel kapacitet, der sætter den i stand til at iværksætte operationer med kort varsel, herunder skal den også kunne understøtte igangværende operationer og evaluere dem. For det andet skal den have udrustede og veltrænede civile og militære reaktionsstyrker at udsende. Endelig skal den for det tredje have den politiske vilje til at gøre brug af styrkerne. Det sidste forudsætter eksistensen af en fælles strategisk kultur, der gør medlemmerne i stand til at enes om, hvornår, hvor og hvordan reaktionsstyrkerne skal indsættes. EU og konflikthåndtering store ord, små operationer Institutionel krisestyringskapacitet? På det institutionelle område er der sket store fremskridt siden 1999, hvor Unionen nærmest startede på bar bund. Der er blevet udpeget en Høj Repræsentant (Javier Solana) med ansvar for at tegne EU s Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik (FUSP) udadtil, udvikle ESFP en og fungere som Unionens mægler og krisestyrer, en opgave som han siden har fået en række Særlige EU Repræsentanter til at hjælpe sig med. Der er desuden blevet oprettet en række beslutningsprocesorganer (Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komite, Militærkomiteen, og EU s Militærstab), og endelig har efterretnings-, planlægnings- og krisestyringsorganer samt procedurer for finansiering også set dagens lys, hvorfor de basale institutionelle rammer nu må siges at være på plads. Der er dog stadig lang vej igen, førend de kan betegnes som tilfredsstillende. Det står især skidt til på det civile område, som har skullet slås med utilstrækkelig planlægnings- og støttekapacitet i Bruxelles (75 % af kapaciteten er militær) og langsommelige bevillingsprocedurer. At det kan tage op til tre måneder at få frigivet penge har gentagne gange ført til forsinkelser og tvunget bidragydere til at betale udgifter af egen lomme for at forhindre operationer i helt at falde på gulvet. Sådanne problemer har senest været medvirkende til at tvinge politimissionen i Afghanistan i knæ. Syv måneder efter dens start måtte personellet stadig se langt efter indkvartering, walkie-talkier, computere, pansrede køretøjer og andet nødvendigt udstyr. Finansieringen af de civile operationer er indtil nu sket på ad hoc basis og har i høj grad været baseret på bidragydernes vilje til selv at betale betydelige udgifter, der i teorien er dækket af FUSP-budgettet. Problemet er mindre på det militære område, fordi troppebidragydere her betaler størstedelen (90 %) af udgifterne selv. Det kniber også med at få skabt institutionelle rammer, der kan understøtte de civil-militære indsatser, som EU selv betegner som sit varemærke. Det store flertal af EU s operationer er fortsat enten civile eller militære. Der er kun udført to små operationer, der fra starten har kombineret civilt og militært personel (AMIS II i Sudan og EU SSR i Guinea-Bissau), og det er sigende for problemerne med at skabe integrerede civil-militære indsatser, at de civile og militære operationer i Bosnien ikke er blevet slået sammen til én fælles civil-militær operation under ledelse af EU s Særlige Repræsentant for Bosnien men fortsat kører som to separate missioner. Den samme mangel på integration ses også indenfor arbejdet med kapacitetsopbygning (de såkaldte headline goal processer). Her sker udviklingen af civile og militære kapaciteter også i to separate spor uden koordination, der kan sikre at de nye kapaciteter kan spille sammen og understøtte hinanden i felten. Oprettelsen af en civilmilitær planlægningscelle og et civiltmilitært operationscenter ændrer derfor ikke ved, at det civil-militære samarbejde fortsat er meget begrænset. EU halter derfor efter FN på dette område, og FN er også bedre til at koordinere sine civile instrumenter end Unionen. EU har således større problemer med civil-civil koordination mellem EU Rådssekretariatet og EU Kommissionen end med civil-militær koordination. I teorien er der en klar arbejdsdeling mellem de to, idet Rådssekretariatet har ansvaret for de kortsigtede ESFP operationer, mens Kommissionen varetager de mere langsigtede indsatser for at forhindre konflikter og udvikle og/eller genopbygge krigshærgede stater. I praksis er ansvarsfordelingen imidlertid uklar, og EU Kommissionen finansierer desuden de civile ESFP operationer, som Rådssekretariatet vedtager. EU Kommissionens frygt for at miste opgaver og budget har ført til en intens magtkamp mellem de to institutioner, som kulminerede i 2005, da Kommissionen slæbte Rådssekretariatet for EF Domstolen med påstand om, at Rådssekretariatet ulovligt havde bevæget sig ind på dens område. Selvom Rådssekretariatet og Kommissionen i de senere år har fået udviklet et godt samarbejde i forbindelse med udsendelsen af de undersøgelsesmissioner, der går forud for iværksættelsen af ESFP operationer, så er samarbejdet mellem de to institutioner fortsat præget af ressortkampe og mangelfuld koordination. EU s ambitioner Kilde: Den Europæiske Sikkerhedsstrategi udvikle en strategisk kultur, der fremmer en tidlig, hurtig og, om nødvendigt, håndfast intervention gennemføre flere operationer samtidig gennemføre operationer med både militære og civile kapaciteter handle, inden situationen i landene omkring os forværres, når der opdages tegn på våbenspredning, og inden der opstår humanitære krisesituationer 3

4 Effektive udrykningsstyrker? På papiret ser situationen fornuftig ud med hensyn til udrykningsstyrkerne. EU nåede allerede sine styrkemål i 2003 og bekendtgjorde, at den nu med visse begrænsninger havde kapacitet til at udføre alle former for konflikthåndtering, der ikke indebærer egentlige krigsoperationer med det formål at nedkæmpe fjender. Selvom det lød flot, stod det samtidig klart, at EU ikke havde kapaciteten til at kunne udsende og støtte de mand, der stod opført i det militære styrkekatalog på én gang, og at der var problemer med at udsende soldater med kort varsel. Situationen var den samme på det civile område, hvor EU ellers kunne bryste sig af et imponerende styrkekatalog på over mand det største af sin art i verden. For at afhjælpe disse problemer iværksatte EU nogle kapacitetsudviklingsprogrammer og opstillede styrker på højt beredskab. Siden 2007 har EU således haft to kampgrupper stående klar til hurtig indsættelse. En kampgruppe er en hærenhed på mand, der skal kunne være på plads i missionsområdet senest 10 dage efter, at EU s ledere har trykket på startknappen. På det civile område har EU opstillet multifunktionelle kriseudrykningshold, der skal kunne indsættes med fem dages varsel. Disse hold sammensættes efter behov ud fra en pulje af lidt under 100 civile eksperter. Disse hold blev ligesom kampgrupperne erklæret operative i Styrkekataloger er imidlertid ikke til megen gavn, hvis styrkerne ikke bliver udsendt, når behovet opstår, og EU har voksende problemer med at finde personel til sine operationer. Ser vi på det militære område først, var der ikke de store problemer med at finde soldater til Operation Althea i Bosnien og Operation Artemis i DR Congo. Det skyldtes imidlertid, at 80 % af soldaterne til Althea kom fra den NATO operation, som EU tog over fra, og at Frankrig stillede med 90 % af de soldater, der blev indsat til at lave det farlige arbejde i Congo. Siden da har det knebet gevaldigt for EU at finde soldater til EUFOR DR Congo og EUFOR Chad. Tyskland, der ellers havde en kampgruppe på standby i 2006, nægtede at stå i spidsen for EUFOR DR Congo-operationen, hvorfor opstillingen af styrken tog hele seks måneder. Løsningen blev et fransk-tysk kompromis, hvor begge lande stillede med nogenlunde lige mange soldater. Kampgrupperne på standby anført af Sverige og Grækenland blev heller ikke anvendt i opstillingen af Chad-styrken, som blev forsinket fire måneder på grund af problemer med at finde soldater og helikoptere. EU viste sig i sidste ende ude af stand til at finde de personer, der af FN blev anset som minimum for en succesfuld indsættelse. Kampgrupperne, som blev opstillet til at give EU kapaciteten til at reagere hurtigt, har således slet ikke været anvendt endnu, selvom det ikke har skortet på muligheder herfor. Militære udrykningsstyrker mand, 60 dages beredskab og i stand til at operere et år på fredsskabende operationer 13 kampgrupper, mand støttet af de nødvendige fly og flådestyrker ti dages beredskab, og i stand til at operere i 30 dage i fredsskabende operationer; 120 dage hvis genforsynet Siden 2007 har EU haft to kampgrupper på standby til hurtig indsættelse i forskellige konflikter

5 Civile udrykningsstyrker Politi politifolk, hvoraf er på 30 dages beredskab; 13 integrerede politienheder ( mand hver) til hurtig indsættelse; og fire politihovedkvarterer, hvoraf to er klar til hurtig indsættelse Lov og orden 631 eksperter inkl. 72 dommere, 48 anklagere, 38 administrative eksperter, 72 fængselsbetjente og 34 andre; 60 mand der kan indsættes i løbet af 60 dage Civil administration 562 mand som bl.a. kan udføre civil registrering, lokal administration og told/grænsefunktioner Civil beskyttelse (redningspersonel) mand, hvoraf mange er organiseret i beredskabspakker der kan indsættes med få timers varsel Overvågning 505 mand Multifunktionelle kriseudrykningshold 97 eksperter I alt mand Den politiske vilje i EU til at engagere sig i konfliktzoner med risiko for tab af menneskeliv har været begrænset. Missionen i Tchad understreger dette, idet 90 % af soldaterne kom fra den tidligere kolonimagt Frankrig. Foto: Rådet for den Europæiske Union Seks militære ESFP operationer Mission Max. størrelse Varighed Concordia i Makedonien 400 soldater Marts - dec Artemis i DR Congo soldater Juni - sept Althea i Bosnien soldater Dec EUFOR DR Congo soldater Aug. - nov EUFOR Chad soldater Jan EU flådestyrke Somalia 8 lande har tilbudt flådestyrker Under planlægning (okt. 2008) 5

6 17 civile missioner Mission Max. størrelse Varighed EUPM i Bosnien 500 politifolk Jan PROXIMA i Makedonien 150 politifolk Dec dec EUJUST THEMIS i Georgien 10 retseksperter Juli juli 2005 EUPOL Kinshasa i DR Congo 30 politifolk Apr juni 2007 EUSEC DR Congo 8 SSR rådgivere Juni EUJUST LEX i Irak 14 lov og orden kurser Juli AMIS II (støtte til AU i Sudan) 32 politifolk, 21 militære rådgivere Sept dec AMM i Ache, Indonesien 240 eksperter Sept dec EU BAM Rafah 70 observatører (grænseovervågning) Nov EUPAT i Makedonien 30 politirådgivere Dec juni 2006 EUPOL-COPPS i Palæstina 33 politirådgivere Jan EU Kosovo Planlægningshold 24 eksperter Apr juni 2008 EUPOL Afghanistan 231 politifolk Juni EUPOL DR Congo 39 politifolk Juli EU SSR i Guinea-Bissau 15 civile og militære SSR rådgivere Marts EULEX i Kosovo politifolk, dommere, anklagere, Juni fængselsbetjente, toldbetjente EUMM Georgien 200 observatører Okt Billedet går igen, når vi ser på de civile missioner. Der har været store problemer med at finde personel, selvom kun en lille del af de tilmeldte eksperter er aktiveret. De fleste af de større operationer er aldrig nået op på den fulde styrke, som er angivet i oversigten til trods for, at ikke-medlemslande har ydet betydelige bidrag, og der er blevet hyret personel uden om medlemsstaterne. De multifunktionelle udrykningshold er heller ikke blevet anvendt endnu. Puljen af civile eksperter, som blev etableret for at kunne udsende disse hold med kort varsel, er indtil nu kun blevet brugt til enkeltpersonsudsendelser. EU-landene forsvarer sig med kapacitetsproblemer, når de skal forklare, hvorfor de siger nej til at udsende det personel, de selv har tilmeldt til EU s styrkekataloger. Det er der en vis rimelighed i. Ser vi på det militære område først, er de 27 EU-lande kun i stand til at holde cirka soldater (5 % af deres væbnede styrker) kontinuerligt ude i internationale operationer, fordi omstillingen af deres væbnede styrker fra territorialforsvar til internationale operationer går trægt. Danmark er længere fremme end de fleste i denne proces, men det hjælper jo ikke EU, da Danmark ikke deltager i EU s militære operationer pga. sit forsvarsforbehold. Af disse soldater bruger EU-landene næsten halvdelen på FN og NATO operationer, og det betyder, at nogle EU-lande opererer på fuld kapacitet og er ude af stand til andet end symbolske bidrag til EU operationer. Det gælder imidlertid ikke alle lande, og samlet set har EU-landene så mange soldater, der kan udsendes, at styrkegenerering ikke burde være noget problem. På den civile side er kapacitetsproblemet endnu mere udtalt, fordi ingen stater uddanner flere politifolk, dommere, fængselsbetjente og administratorer, end de selv skal bruge. Det betyder, at civile udsendelser efterlader huller på hjemmefronten, der ikke uden videre lader sig fylde. Det hæmmer også rekrutteringen af dygtige folk, at det ikke er særlig attraktivt, hverken økonomisk eller karrieremæssigt, at gå i international tjeneste. Den langsigtede løsning på dette problem er at opbygge en overskudskapacitet af de relevante ekspertkategorier og gøre international tjeneste attraktiv for både den enkelte og den organisation i hjemlandet, som skal frigive den pågældende. Denne proces er imidlertid kun så småt ved at komme i gang, hvorfor det vil tage lang tid og kræve betydelige organisatoriske og ikke mindst kulturelle ændringer i den civile sektor, før kapacitetsproblemerne er løst. De bestræbelser, Rådssekretariatet har gjort for at øge den civile kapacitet i medlemslandene siden 2004, har ikke givet nævneværdige resultater. I slutningen af 2007 var det kun lykkedes for fem medlemslande at øge deres civile kapacitet, tre medlemslande rapporterede, at deres kapacitet var faldet, mens situationen i de fleste andre var uændret. At EU- landene giver betydelige politibidrag til FN s fredsoperationer (1.148 i august 2008), bidrager også til forklaringen af styrkegenereringsproblemerne. Men som det er tilfældet på det militære område, er det ikke hele forklaringen, da det efterlader nok politi i styrkekataloget til at dække EU s eget behov også. Fælles kultur og politisk vilje? Det bringer os til den tredje og sidste forudsætning for effektiv konflikthåndtering, nemlig en fælles strategisk kultur og politisk vilje. Problemer med at opfylde denne betingelse spiller en central rolle, når styrkegenereringsproblemerne skal forklares. Det ses ved den begrænsede vilje til at finansiere kapacitetsopbygning og operationer, problemer med at blive enige om, hvor og hvornår operationer skal iværksættes, og endelig i manglende vilje hos det store flertal af EU-lande til at indsætte personel i operationer, der indebærer en risiko for tab. Viljen til at bruge penge på at udvikle ESFP styrkerne, så de kan leve op til de ambitioner, som Unionen har udmeldt, har til dato ikke været særlig stor. Der har ikke været den store vilje til at tage hånd om de problemer, som headline goal processerne og operationsevalueringer har peget på gentagne gange, siden de første ESFP operationer blev sat i gang. De større materielanskaffelser, der skal til på den militære side for at sætte EU

7 i stand til at udføre egne operationer, er blevet udskudt gentagne gange (fly, helikoptere, satellitovervågning, kontrol- og kommandosystemer, kommunikation m.m.), og der er ikke sket fremskridt med hensyn til at fjerne hovedparten af de kapacitetsmangler, som EU identificerede i På det civile område bliver problemerne også skubbet ud i fremtiden, og en egentlig kapacitetsopbygning er endnu ikke kommet i gang, selv om behovet herfor har været erkendt i årevis. Den begrænsede vilje til at sætte handling bag ordene ses også af de små budgetter, som ESFP styrkerne har til rådighed. Budgettet til de militære operationers fællesudgifter, der finansieres via Athena-mekanismen ved, at hvert medlemsland ( DK pga. forsvarsforbeholdet) bidrager med fastsat procentdel af deres bruttonationalindkomst, var i 2006 på 68 mio. (193.7 mio. DKK). Budgettet til de civile operationer, der finansieres over FUSP-budgettet, er i 2008 på 285 mio. (2.1 mia. DKK) og selv om det blev mere end fordoblet for at kunne finansiere iværksættelsen af den store EULEX operation i Kosovo, er det stadig ikke nok. Budgetterne for EULEX og Afghanistan operationerne er allerede overskredet. Budgettet for de civile operationer har siden starten haltet bagefter de reelle udgifter, hvorfor de civile operationer er blevet finansieret ved ad hoc løsninger og bidrag fra de deltagende lande. Viljen til at betale prisen for at indfri de globale ambitioner synes kort sagt ikke at være til stede. Det kniber med bare at opretholde det eksisterende niveau, og der skal meget mere til, hvis EU vil op at være en global aktør i FN s vægtklasse. FN bruger i øjeblikket 5.2 mia. (38.7 mia. DKK) om året på at holde civilt og militært personel ude i felten. Den begrænsede vilje til at lade sit personel udsende hænger også sammen med, at EU-landene fortsat ikke har samme syn på hvor, hvornår og hvordan ESFP styrkerne skal indsættes. Mens der har været relativ stor enighed om indsatserne på Balkan, som ESFP en blev oprettet til at løfte, så har det knebet, når EU har bevæget sig væk fra Europa. De tre militære operationer i Afrika illustrerer problemet. EU-landene så ikke alle den samme interesse i at engagere sig i Afrika, og især tyskerne, som betaler det største enkeltbidrag til Athena-mekanismen, havde svært ved at se, hvorfor de skulle levere soldater og betale en stor del af gildet, fordi Frankrig gerne ville intervenere i sine gamle kolonier. Frankrig, som var den primære fortaler for disse operationer, måtte derfor tage det store slæb og levere store personel- og materielbidrag. Antallet af udsendte soldater og civile under EU s fane har indtil videre været begrænset Foto: Rådet for den Europæiske Union På samme måde var det heller ikke alle medlemslande, der kunne se en interesse i at sende observatører til Ache-provinsen i Indonesien. Her var det Finland, som havde forhandlet fredsaftalen på plads, og Sverige, der trak det tunge læs ved at stille med de fleste observatører og betale en stor del af udgifterne. Forskelle i landenes syn på militær magtanvendelse udover selvforsvar og deres vilje til at risikere tab bidrager også til forklaringen af, hvorfor EU har haft svært ved at finde soldater og civilt personel. Jo større risikoen opfattes, desto mindre er viljen til at bidrage med andet end stabsofficerer. Kampsoldater er det svært at finde til de missioner, som indebærer en reel risiko for kamp (DR Congo operationerne og Chad). Den manglende lyst til at lide tab kan også aflæses i de store problemer, som EU har med at få politimissionen i Afghanistan op på fuld styrke. Missionen, der skulle være på 231 mand, er i skrivende stund (oktober 2008) stadig kun på 180 mand til trods for, at EU har bedt om politifolk 12 gange, og operationen nu har været i gang siden juni Det er kun Frankrig og England, som i dag er vant til at sende soldater i kamp og lide tab, fordi de øvrige EU medlemmer stort set ikke havde deres væbnede styrker i ilden under den kolde krig. EU- landene er derfor i gang med at vænne sig til sådanne operationer, og det er en proces, der tager tid, og som gør det svært for EU-landene at skaffe penge og styrker til operationer, der ikke ligger i eller tæt på Europa, og indebærer en risiko for tab af personel. Hvis disse to betingelser ikke er opfyldt, er viljen til at betale og stille med personel meget begrænset hos det store flertal af EU s medlemsstater, hvorfor sådanne operationer i realiteten udføres af et fåtal af lande, der så får symbolsk opbakning fra de øvrige. Det er der imidlertid ikke noget overraskende i, da det også gør sig gældende for de operationer, som udføres af andre internationale organisationer eller koalitioner af villige. 7

8 Konklusion Når ESFP en evalueres fra officielt hold af EU s egne repræsentanter og medlemslande citeres EU s Høje Repræsentant Solana ofte for sin bemærkning om, at ESFP en har udviklet sig med lysets hastighed. Det fremhæves som regel også, at Unionen er nået længere, end mange ville have troet muligt i Der er belæg for disse roser, eftersom EU er nået langt med at opfylde de tre betingelser, som effektiv konflikthåndtering kræver. De fornødne institutionelle rammer og de nødvendige reaktionsstyrker er blevet etableret, og de 23 ESFP operationer udført siden 2003 vidner om, at EU også har viljen til at bruge dem. Det er imidlertid lige så klart, at EU fortsat er lysår fra at realisere sin ambition om at blive en global aktør. Afstanden mellem EU s ord og handlinger fortsætter med at vokse, og det giver EU et selvforskyldt imageproblem. Mens en vis afstand mellem handlinger og ambitioner i EU sammenhæng er en forudsætning for at presse udviklingen fremad, så er et voksende gab mellem ord og handlinger kontraproduktivt. Ambitionen om at blive en global spiller indenfor civilmilitære indsatser er ganske enkelt ikke inden for rækkevidde i overskuelig fremtid, medmindre EU-landene lukker op for pengepungen, og bruger mange flere ressourcer på materiel og personel, end det har været tilfældet indtil nu. EU s diminutive og lidet succesfulde politioperation i Afghanistan har allerede givet EU s anseelse grimme ridser i lakken, og kritikken vil tage til, hvis EU ikke bliver bedre til at afstemme ressourcer og retorik. Det er ikke troværdigt at tale højt om globale ambitioner, når flyene, der skal bringe styrkerne frem, skal lejes ude i byen, når man kun har demonstreret kapacitet til at holde mand kontinuerligt ude i felten, kun har soldater på stand-by til hurtig indsættelse, er ude af stand til at udføre de civile-militære indsatser, man selv betegner som sit varemærke, og er yderst tilbageholdende med at binde an med operationer, der indebærer risiko for tab. Forfatter til EU og Konflikthåndtering store ord, små operationer Lektor Peter Viggo Jakobsen. Institut for Statskundskab, Københavns Universitet. noter 1) ICG, Afghanistan: The Need for International Resolve, Asia Report, No. 145, 6 februar 2008, p. 10; Mark John, EU must do more on Afghanistan - NATO official, Reuters,12 september 2007; Interview med DPKO official, september ) Se De danske forbehold over for Den Europæiske Union. Udviklingen siden 2000 (Dansk Institut for Internationale Studier, 2008) for en detaljeret gennemgang af ESFP institutionerne og deres udvikling. Isabelle Ioannides, Police Mission in Macedonia, i Michael Emerson og Eva Gross (red.) Evaluating the EU s crisis missions in the Balkans (Brussels, CEPS Paperback 2007), pp ; Peter Viggo Jakobsen, The ESDP and Civilian Rapid Reaction: Adding Value is Harder than Expected, European Security, Vol. 15, No. 3 (September 2006), pp. 309, )Brigitte Alfter og Charlotte Aagaard, EU s politimission i Afghanistan er i dyb krise, Information, 18. januar ) Cedric de Coning, The United Nations and the Comprehensive Approach, DIIS Report, under udgivelse, ) Julie Kim, Bosnia and the European Union Military Force (EUFOR): Post-NATO Transition, CRS Report for Congress, No. RS21774, 14 marts, 2005, p. 6. IISS, EUFOR in Chad and CAR: The EU s most taxing mission yet, IISS Strategic Comments, Vol. 14, No. 4. maj ) Daniel Keohane, European military capabilities: Sharing the burden, ESDP Newsletter, No. 6 (juli 2008), p ) Council of the European Union, Final Report on the Civilian Headline Goal 2008, Doc. No /07, 9 november 2007, p. 36 8) Council of the European Union, Capabilities Improvement Chart I/ ) Giji Gya, ESDP and EU mission update, European Security Review, No. 36, December 2007, p ) UN, United Nations Peacekeeping Operations, Background note, 31 August ) Javier Solana, The First Year of Mr. CFSP, Lunchtime meeting at the Centre for European Policy Studies (CEPS), Brussels, 19 oktober ) Speech by Federal Foreign Minister Steinmeier at the opening of the European Security and Defence Policy (ESDP) Conference in Berlin, 29 januar 2007,