1. Indledning. Indledning

1. Indledning Problemstilling og teser Med Junigrundloven, som den nye konge, Frederik VII, underskrev den 5. juni 1849, trådte det danske folk ind i et efter samtidens forhold meget demokratisk statssystem 1. Den lovgivende magt blev lagt i hænderne på en rigsdag, der bestod af to kamre: Landstinget og Folketinget, medens den udøvende magt lå hos kongen og regeringen, der også fik andel i den lovgivende magt: De lovforslag, som Rigsdagen vedtog, skulle for at opnå gyldighed underskrives af kongen og en minister (absolut veto). Læste man forfatningen efter dens ordlyd, havde kongen tilsyneladende stadig megen politisk magt i behold, men det var en illusion, for det var hans ministre, der skulle bære ansvaret. Kongen selv var ansvarsfri. Her er det værd at holde sig for øje, at denne ansvarsfrihed gjaldt ubetinget: Kongen kunne ikke på egen hånd, dvs. uden at være dækket af, at en minister bar ansvaret, træffe nogen politisk afgørelse heller ikke når det gjaldt udnævnelsen af en regering eller minister. Efter ti- 1 Formelt var den danske forfatning konstitutionelt monarkisk og blev af de ledende nationalliberale politikere betegnet som en fri forfatning. De talte dog også om et demokrati, jf. f.eks. Orla Lehmanns forsvarstale fra 1842, i hvilken han ytrede, at han havde modstået enhver fristelse til at fraternisere med den plebejiske livsopfattelse, som er demokratiets skyggeside og værste fjende. Han havde ikke i sin tale til almuesmænd i 1841 (Falstertalen) fornægtet det åndens aristokrati, der i hans øjne var demokratiets ædleste blomst, lige så lidt som her for Majestætens domstol ville fornægte det rette demokrati. Carl Ploug (udg.): Orla Lehmanns efterladte Skrifter, III, 1873, s. 145-146. Lehmann var tidligt ude med sin brug af demokrati i betydningen repræsentativt demokrati, for meget længe brugte man kun ordet demokrati i betydningen direkte demokrati. Brugen af ordet demokrati om et repræsentativt demokrati synes at stamme fra USA, jf. at Andrew Jackson's demokratiske parti blev dannet i 1828. Demokratiet i betydningen repræsentativt synes at være kommet til Europa via Alexis de Tocqueville: De la démocratie en Amérique, 1835-1840. Et nedslag heraf finder man i Encyclopedia Britannica, 7th edn. 1842: Democracy: the most perfect example of democracy is afforded by the United States of North America at the present day. Vedrørende de nationalliberales demokratiopfattelse, se Claus Friisberg: Ideen om et frit Danmark, 2003, s. 296 ff. 13

dens tankegang var Junigrundloven ret demokratisk 2. Det gav sig udslag i, at den indeholdt bestemmelser om det, man i samtiden kaldte lige og almindelig valgret til såvel folke- som landsting: Mandlige borgere, der var selvstændige, havde valgret fra deres 30. år. De, der ikke opfattedes som selvstændige, og som derfor blev holdt uden for valgretten, var dem, der modtog eller havde modtaget fattighjælp, som ikke var tilbagebetalt, plus dem, der var i tjeneste hos en anden person uden at have egen husstand. Selv om valgretten efter en moderne opfattelse var ret snæver, var udvidelsen i forhold til stændertiden ikke desto mindre så stor, at den gav andre befolkningsgrupper end overklasse og højere middelklasse (godsejere, ledende embedsmænd, storkøbmænd, fabrikanter, ejere af større håndværksvirksomheder) mulighed for at få politisk magt. Det drejede sig om gårdejerne og arbejderne, skønt de sidste længe var hæmmet af bestemmelsen om fortabelse af valgret ved modtagelse af fattighjælp. At de ledende lag, repræsenteret af først og fremmest de nationalliberale mellem 1850-1870, følte deres politiske magt udfordret på grund af Bondevennernes styrke ved folketings- og efterhånden også landstingsvalg, i 1860'erne, fremgik af, at de nationalliberale satte meget ind på og også fik held til at begrænse valgretten til den nye fællesforfatning for Danmark og Slesvig, Novemberforfatningen, til de velstillede i 1863. Skønt Danmark mistede hertugdømmerne i 1864, hvorefter Novemberforfatningen var overflødig, betød det ikke, at Junigrundloven genindtrådte i sin funktion fra før 1852. Ved grundlovsrevisionen 1866 lykkedes det ganske vist Venstre (som man nu normalt kaldte det parti, der tidligere var blevet betegnet som Bondevenner) at bevare den almindelige valgret til Landstinget, derimod ikke den lige. De velstillede i byerne og især på landet fik en langt større stemmevægt end de vælgere, der ikke opfyldte censusbetingelserne. Slaget om valgretten og dermed politisk indflydelse var tabt for det splittede Venstre. Efter at J.A. Hansens Venstre, Det Sjællandske Venstre, en kort overgang havde satset på et politisk samarbejde med den del af de velstillede, godsejerne, som dets vælgere formodedes at have et økonomisk interessefællesskab med, og havde oplevet, at det ikke fik den indflydelse, det mente sig berettiget til, prøvede venstregrupperne, der 1870 gik sammen i Det Forenede Venstre, at redressere deres nederlag i 1866 ved at stille krav om folketingsparlamentarisme. Den blev det spørgsmål, der efterhånden kom øverst på den politiske dags- 2 En redegørelse for forskellige demokratiopfattelser ( protective democracy og development democracy, den første teori udviklet af James Mill, den sidste af sønnen John Stuart Mill) finder man i David Held: Models of Democracy, Cambridge 1987, s. 70, Robert A. Dahl: Democracy and its Critics, London, 1989, s. 93 ff. De liberale grundlovsfædre (som man fortrinsvis fandt blandt Bondevenner og nationalliberale) var præget af begge opfattelser. 14

orden. Venstre så den som en udvidelse af demokratiet, godsejerne og de nationalliberale som et anslag mod grundlovens tredeling af magten og formålet hermed: at de to magter skulle afbalancere og kontrollere hinanden. Begge parter kunne finde støtte for deres anskuelse i grundlovens bestemmelser, men forfatningsretligt havde Venstre den stærkeste sag. Ganske vist lagde Junigrundloven af 1849 op til et politisk system med en adskillelse mellem den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt, men hovedmagten skulle ligge hos den lovgivende magt. Parlamentet fik så store beføjelser, at der var lagt op til, at parlamentarismen ville blive den rådende forfatningsskik. Omvendt gav forfatningen også kongen nogle beføjelser, som ville gøre det muligt for ham og de kredse, han støttede sig til, at lægge indførelsen af parlamentarismen en del hindringer i vejen. De nationalliberale og godsejerne, der gik sammen i Højre i løbet af 1870'erne, havde ret i, at parlamentarismens indførelse ville betyde, at den udøvende og den lovgivende magt ville flyde mere eller mindre sammen, således at det, der var formålet med grundlovens magtadskillelse: check-andbalance, i nogen grad ville gå tabt. Venstre havde ret i, at demokratiet i betydningen, at det er befolkningen, der bestemmer, hvem der skal træffe de politiske afgørelser, ville blive udvidet, hvis folketingsparlamentarismen vandt indpas. Hvis det konstitutionelle monarki fungerede, som Højre forestillede sig det: at kongen havde en suveræn ret at udnævne den regering, han ønskede sig, og han gjorde brug af denne ret, opnåede man ganske vist at tilgodese check-and-balance-synspunktet, men til gengæld var det kun lovgivningsorganet, der kunne påberåbe sig demokratisk legitimitet 3. Dette var et problem, fordi allerede Junigrundloven ved at fremhæve repræsentationsorganet havde signaleret, at suveræniteten reelt lå hos folket, og fordi tendensen i det danske samfund i stigende grad gik i retning af at legitimere den politiske magtudøvelse med folkets suverænitet. At regeringen med de voksende opgaver, staten skulle tage sig af, efter Højres fortolkning af grundloven baserede sin legitimitet på kongens suveræne vilje, måtte forekomme stedse mere malplaceret. Opfattelsen var, at Danmark havde forladt enevælden, og at folket var suverænt. Løsningen på problemet var at følge Venstres og Socialdemokratiets forfatningsfortolkning, dvs. indføre folketingsparlamentarismen som statsskik, så man med rette kunne sige, at også regeringen havde fået sin magt betroet af folket. Det ville den parlamentariske statsskik sikre, fordi regeringen ville udgå af det folkevalgte kammer, der hvilede på Junigrundlovens lige og almindelige valgret 4. Denne 3 Henning Koch: Folkesuveræniteten og domstols prøvelse, Juristen, oktober 2000, s. 287. 4 At parlamentarismen rent teoretisk udspringer af dette synspunkt, er Alf Ross opmærksom på, jf. at han kritiserer brugen af termen parlamentarisme og foreslår, at 15

løsning var så meget desto mere oplagt, som Rigsdagen med Folketinget som det ledende af de to kamre som sagt var udstyret med så store beføjelser i forhold til regeringen, at der nødvendigvis måtte bestå et tillidsforhold mellem de to parter. Holdt Højreregeringen op med at bruge midler, der var i modstrid med såvel forfatningens ånd som dens bogstav, ville udviklingen uundgåeligt føre til parlamentarisme, in casu folketingsparlamentarisme. Årsagen var, at parlamentarismen lå på bunden af Junigrundloven; den var så at sige quasiparlamentarisk. Selve striden udfoldedes for det første som en diskussion om forfatningen med deltagelse af retslærde såvel som politikere. Medens de progressive politiske partier søgte støtte for deres krav om parlamentarisme i de paragraffer i grundloven, som jeg har fremhævet foroven, plus de tilløb til parlamentarisk praksis, som der allerede havde været, søgte de konservative støtte i andre paragraffer: f.eks. at kongen udnævnte sine ministre ( 19 i 1849-grundloven, som bestod uændret i den reviderede grundlov af 1866). Desuden stod samtidens retslærde på deres side fra det tidspunkt, hvor spørgsmålet om parlamentarisme for alvor blev politiseret, dvs. fra omkring 1870. For det andet blev striden udfoldet som en kamp i parlamentet, hvor Venstre med støtte fra Socialdemokratiet, da det var kommet i Folketinget fra 1884, søgte at bruge en række af de beføjelser, som forfatning og parlamentarisk sædvane gav dem i hænde over for de konservative regeringer. Over for dette satte regeringen de magtmidler, den havde i hænde, som ikke blot var politiske, men i sidste ende også beroede på regeringens rådighed over statens fysiske magtmidler. Endelig udspilledes konflikten for det tredje på den arena, hvor det handlede om at vinde økonomisk og ideologisk magt i samfundet og på partiplan om at skabe stærke partier, der erobrede så mange pladser i Rigsdagen og de kommunale råd som muligt. Venstre troede i begyndelsen, at vejen til indførelsen af folketingsparlamentarisme gik over kampen i parlamentet. Folketinget havde så mægtige magtmidler til sin rådighed, at det ville være muligt at tvinge denne forfatningsskik igennem. Partiet tog fejl. Dels var de parlamentariske kampmidler ikke helt så virkningsfulde, som Venstre havde troet, dels viste den siddende Højreregering en meget stor kreativitet i fortolkningen og anvendelsen af den erstattes af udtrykket folkevalgt regering. Alf Ross: Dansk Statsforfatningsret, I, 3. udg. Ved Ole Espersen, 1980, s.371. I denne fremstilling bruges ordet parlamentarisme dog, idet ordet dels er indarbejdet, dels giver indtryk af, at vælgerne har større indflydelse på regeringsdannelsen end det tit vil være tilfældet i Danmark, dels fordi vælgerne ikke vælger direkte, dels fordi kombinationen af negativ parlamentarisme og det mangepartisystem, der i lange perioder har været rådende i Danmark med dannelsen af mindretalsregeringer til følge, formodentlig undertiden skaber andre regeringer end dem, der ville være blevet resultatet, hvis en positiv parlamentarisme (som i Den Tyske Forbundsrepublik ifølge grundlovens 63, stk. 1) havde rådet. 16

grundlovsparagrafferne, når det gjaldt om at holde Venstre borte fra magten, samtidig med at den kunne råde over statens fysiske voldsapparat i form af militær og politi, som den egenmægtigt udbyggede med et gendarmerikorps. Dermed blev kampen på de andre arenaer vigtig. Den, der havde den største betydning, var givetvis den, der drejede sig om at vinde økonomisk og ideologisk magt. Økonomisk og ideologisk magt hang sammen, for vandt bønder og arbejdere økonomisk frem, kunne de dels slå på, den økonomiske betydning. de havde for samfundet, dels kunne de bruge deres stigende velstand til at vinde fremad i kundskaber og indsigt, så overklassen ikke længere kunne affærdige dem som en uvidende almue. Konsekvensen af en sådan udvikling måtte blive, at den liberale demokratiopfattelse vandt frem, efter hvilken det føltes uacceptabelt, at en vigtig del af magtudøvelsen: den, der lå hos regeringen, ikke kunne legitimeres demokratisk. Med bondestandens og arbejderklassens demokratiske fremgang ville det ideologiske pres for, at også regeringsmagten kunne udlede sin magtudøvelse af folket, øges. Studerer man forfatningsdebatten, ser man, at mange højremænd i grunden også anerkendte, at regeringens magtudøvelse måtte kunne legitimeres demokratisk. Midt under forfatningskampen gjorde de sig fortvivlede anstrengelser for, når Venstre og Socialdemokratiet havde sejret stort ved folketingsvalgene, at argumentere for, at den siddende højreregering alligevel havde demokratisk legitimitet. Set ud fra en forfatningsretlig synsvinkel kan man slå fast, at et samfunds økonomiske, kulturelle og politiske udvikling er en retskilde, forstået på den måde, at fortolkningen af grundloven og udviklingen af forfatningspraksis ikke bliver til i et tomrum, men finder sted under indflydelse herfra 5. For at tage et enkelt eksempel hænger udviklingen af parlamentarismen som retssædvane sammen med udfaldet af de politiske magtkampe, der ganske vist i første række fandt sted mellem 1870 til 1901, men som havde deres rod helt tilbage i grundlovskampen 1848-1849, og med de ændringer, der skete i det politiske system, f.eks. i partisystemet og valgsystemet. Statsretseksperten Alf Ross ville næppe have kunnet erklære, at parlamentarismen allerede i 1901 blev retssædvane, hvis han ikke havde skelet kraftigt til, at en forfatningskamp inden da havde fundet sted, som blev vundet af Venstre 6. Anskuet på denne 5 Jf. P. Munchs formulering, at der i folket foregik en åndelig og social forskydning under forfatningskampen, der banede vejen for Højres nederlag og parlamentarismens sejr, jf. henvisning i note 33. 6 Det må jo siges at være lidt paradoksalt at erklære et fænomen for sædvane, allerede når det opstår, som folketingsparlamentarismen i 1901. Vedrørende Ross' synspunkter se senere henvisninger. Ross står ikke alene med synspunktet, jf. f.eks. Henrik Zahle: Dansk forfatningsret I. Institutioner og regulering, 3. udg., 2001, s. 57. Zahle kan i øvrigt godt se det paradoksale i brugen af ordet sædvane, hvorfor han konsekvent bruger praksis i stedet for og betegner det, som Ross kalder for retssædvane, 17

måde er også forfatningsfortolkningen ideologi, for så vidt den virkede ind på, hvad der blev anset for gældende forfatningsret 7. Netop inden for forfatningsretten spiller de juridiske eksperters tolkning en særlig stor rolle, fordi den vigtigste retskilde, grundloven, er meget kort formuleret, og fordi praksis i højere grad end inden for f.eks. strafferet spiller en stor rolle for retsdannelsen og -opfattelsen. Det siger sig selv, at når praksis eller sædvane er udgangspunkt for tolkningen, må denne være mere usikker, end når det gælder tolkningen af en given lovs detaljerede forskrifter. Hvis de partier, Venstre og Socialdemokratiet, som fordrede parlamentarisme, gik sejrende ud af kampen inden for de arenaer, som er nævnt, ville de ikke få vanskeligt ved at indføre parlamentarismen, fordi den som sagt lå på bunden af 1849- og 1866-forfatningen. I første omgang ville den frembrydende parlamentarisme antage karakter af en klogskabsregel, i næste omgang kunne den i tidens fylde blive det, man i England betegnede som "conventions of constitution" eller "constitutional understandings" for at munde ud i sædvaneret på grundlovstrinet 8, der ifølge Alf Ross lægger sig for dagen i statsorganernes handlemåde, og som, for at kunne være retskilde, må være almindelig accepteret, hvilket vil sige, at alle de involverede, eller et aldeles overvejende flertal nærer denne retsopfattelse 9. Hertil kunne man føje som Jens Peter Christensen gør at handlemåden, som Christensen kalder adfærden, skal have været fulgt almindeligt, stadigt og længe 10. I spørgsmålet om parlamentarismen som retssædvane skal den altså anerkendes af partier, der har et solidt flertal i Rigsdagen, plus af kongemagten. Medens den første del af Ross' definition af sædvaneret ikke er særlig problematisk, har sidste led givet anfor praktiserede regler, der ændrer eller præciserer grundloven, og som har grundlovskraft. 7 Jf. Alf Ross' definition af gældende ret som den normative ideologi, som faktisk er virksom i dommerens bevidsthed. Alf Ross: Om ret og retfærdighed, 1953, s. 47. 8 Heri ligger, at kun en grundlovsbestemmelse kan ændre en forfatningsretssædvane, jf. henvisninger til Ross og Christensen nedenfor. 9 Alf Ross 1980, s. 42-47, citaterne s. 45. Alf Ross betoner, at sædvaneret spiller en helt anden og større rolle inden for forfatningsret end inden for civil ret, og fremhæver desuden, at det ikke er muligt at sondre så skarpt mellem sædvanen og praksis som retskilde inden for statsretten som inden for civilretten. Problemet er, at forfatningen i vidt omfang praktiseres og fortolkes, uden at praksis kan forelægges for domstolene. 10 Jens Peter Christensen: Ministeransvar, 1997, s. 410. Ross synes ikke at stille dette krav om, at handlemåden skal have været fulgt længe. Således regner han folketingsparlamentarismen for en retssædvane på grundlovstrin allerede fra 1901, skønt den ikke havde været fulgt længe på dette tidspunkt. De fleste andre statsretseksperter er her enige med Christensen således f.eks. Poul Andersen, der dog påpeger, at det, at en handlemåde har været fulgt længe af statsorganerne, ikke er nogen garanti for, at der foreligger forfatningsmæssig sædvaneret. Poul Andersen: Dansk Statsforfatningsret, I, 1944, s. 140 f. 18

ledning til en del debat om, hvorledes man egentlig kunne konstatere, om en retsopfattelse var almindelig accepteret, funderet i en subjektiv opfattelse som den er. Når det drejer sig om statsret, er det svært at bruge den sædvanlige kilde til afgørelse af spørgsmålet, nemlig at se på, hvorvidt retsopfattelsen indgår i de præmisser vedrørende, hvad der er gældende ret, der vil blive lagt til grund for en dom, fordi domme forekommer så sjældent, at man i de fleste tilfælde simpelthen helt vil mangle dem. For eksempel er det aldrig blevet afprøvet ved Rigsretten eller en almindelig domstol, om den praksis, der har dannet sig, efter hvilken ministre afholder udgifter uden hjemmel i finansloven på forventet efterbevilling, er gældende forfatningsret, selv om der ikke er tvivl om blandt statsretseksperterne, at denne praksis må betegnes som sædvaneret. Ikke desto mindre har f.eks. Poul Andersen diskuteret spørgsmålet om parlamentarisme som retssædvane før 1953 på basis af en formodning om, hvorledes Rigsretten ville stille sig, hvis det kom til en domstolsprøvelse af en krænkelse af denne f.eks. i forbindelse med, at en politiker lod sig udpege til regeringschef af kongen, selv om det var åbenbart, at han ikke havde et flertal bag sig i Folketinget (se senere). I stedet har man peget på, at man må se på, hvorvidt en bestemt retsopfattelse gør sig gældende hos de politiske aktører i deres udtalelser såvel som i deres handlinger. Dette er Ross' synspunkt. Andre finder denne løsning utilfredsstillende, fordi de mener, at der lægges for stor vægt på, hvad de myndigheder, der følger en bestemt praksis, måtte mene. Det er ikke særlig relevant noterer professor Henrik Zahle - om de politiske partier har noget imod en bestemt praksis, blot de tager den til efterretning 11. Statsretseksperten Ernst Andersen har i stedet gjort sig til talsmand for det synspunkt, at man skulle anse det for sædvaneret, der fortjente retsbeskyttelse. Det afgørende spørgsmål er altså efter Ernst Andersens mening, om de relevante myndigheder, der følger en bestemt praksis, finder den hensigtsmæssig. Spørgsmålet er så, hvilke former for forfatningspraksis der er så hensigtsmæssige, at man skal tilkende dem sædvaneretlig status. Her vil overvejelser over, hvad der er formålet med grundlovens bestemmelser, og hvilke grundlæggende ideer den hviler på, spille en rolle. Det taler med andre ord for en teleologisk forfatningstolkning 12. Overført på spørgsmålet om parlamentarisme må det relevante kriterium være at se 11 Som eksempel nævnes, at de politiske partier traditionelt ikke bryder sig om domstolsprøvelse af, om love er i modstrid med grundloven. At tillægge det nogen vægt er dog ifølge Henrik Zahle ved siden af, fordi det politiske apparat ikke desto mindre i handling har anerkendt denne prøvelsesret derved at ministerier har sendt de relevante papirer til domstolene etc. Henrik Zahle: Dansk Forfatningsret, I, 3. udg. 2001, s. 54. 12 Ernst Andersen: Forfatning og Sædvane, 1947, s. 7 ff., 127. Samme synspunkter er Henrik Zahle inde på i Dansk Forfatningsret, I, 3. udg. 2001, s. 51 ff. Zahle bruger ikke ordet retssædvane, men praksis, der er retligt forpligtende. 19

på, om denne praksis sikrer, at der etableres en relation mellem det lovgivende og udøvende organ, som svarer til, hvad der var meningen med grundlovens bestemmelser om, at ministrene skulle bære ansvaret for den ansvarsfri konge. Her kan man argumentere for, at parlamentarismen er meget hensigtsmæssig for den myndighed, der følger denne sædvane. Set fra Rigsdagens synspunkt er den hensigtsmæssig, fordi kun den sikrer, at de ministre, der skal bære ansvaret, også bliver holdt politisk ansvarlige 13, set fra både regeringens og repræsentationens synspunkt er den hensigtsmæssig, fordi den sikrer, at de to organer, der i sagens natur skal arbejde tæt sammen om lovgivningen, kan arbejde i en atmosfære af tillid til hinanden. Brister tilliden, kan de nemlig bringe samarbejdet til ophør repræsentationen kan gøre det ved at vedtage et mistillidsvotum til regeringen, regeringen ved at udskrive valg 14. Ved en bedømmelse af denne diskussion forekommer det mig, at der intet er til hinder for, at man bruger begge kriterier, når man tager stilling til, om det, Ross kalder forfatningsorganernes handlemåde, må anses for at være en forfatningssædvane. I øvrigt forekommer det mig, at f.eks. Jens Peter Christensen, som i det store og hele følger Ross og afviser Ernst Andersens og Zahles synspunkt, ikke selv kan sige sig fri for i praksis også at bruge det. Det fremgår af hans sondring mellem en fortolkende retssædvane på grundlovstrin og en retssædvane, der er i strid med grundloven (og altså har sat dens bestemmelse ud af kraft) 15. En fortolkende sædvane må jo nødvendigvis bygge på de bærende ideer og fundamentale principper, Ernst Andersen og Zahle nævner. Formodentlig vil man ikke sjældent komme i den situation, at såvel aktørernes udtalelser og handlemåde som hensigtsmæssigheden trækker i samme retning, nemlig i retning af at udpege en forfatningspraksis som sædvaneret. Det vil f.eks. være tilfældet med det tillægsbevillingssystem, der i tidens løb har udviklet sig med finansudvalget som det organ, der i første omgang godkender ministres ansøgninger om overskridelser på finansloven inden for deres ressort (de såkaldte aktstykker) 16. Om det samme er tilfældet med folketings- 13 Rigsretten viste sig nemlig ikke at være noget særlig egnet instrument til at holde ministre politisk ansvarlige. Se senere. 14 Det sidste hører dog ikke nødvendigvis til parlamentarisme, jf. den norske forfatning, der ikke tillader regeringen at udskrive valg inden valgperiodens udløb. I Danmark må regeringens ret til udskrivelse af valg i utide, siges at være en integreret del af parlamentarismen, der alt andet lige vil styrke den i forhold til repræsentationen. 15 Også hos Zahle møder man denne sondring, idet han dels taler om regler, der ændrer grundloven, dels om regler, der præciserer den. Det sidste må svare til, hvad Jens Peter Christensen betegner som fortolkende. 16 Denne sædvane er jo affødt af behovet for på den ene side at gøre det muligt at afholde udgifter, der ikke har hjemmel i finansloven, som grundloven kræver det, på den anden side at imødekomme grundlovens krav om, at repræsentationsorganet skal bevilge samtlige de udgifter der afholdes. Gennem aktstykkerne og tillægsbevillingssystemet sikrer man således, at statslige udgifter godkendes af repræsentatio- 20

parlamentarismen, vil blive diskuteret senere. I det følgende vil jeg undersøge, hvorledes parlamentarismens normer udviklede sig, fra Rigsdagen begyndte sin virksomhed i 1850 til Påskekrisen i 1920. I den forbindelse behandler jeg, hvorledes kampen udviklede sig på de tre arenaer, idet jeg dog for at fremstillingen ikke skal sprænge alle rammer gør forholdsvis lidt ud af, hvorledes bønder og arbejdere vandt frem i økonomisk henseende. Et hovedsynspunkt i denne afhandling er, at den hidtidige forskning bortset fra min egen har skelnet for skarpt mellem, om den parlamentariske statsskik er indført eller ej. Efter min opfattelse eksisterer der en række mellemformer mellem en fuldstændig parlamentarisme og det såkaldt monarkiskkonstitutionelle system, efter hvilket kongen og regeringen står meget stærkt i forhold til folkerepræsentationen. Mellem 1854 og 1863 (dvs. fra regeringens Ørsteds fald og indtil Kong Christian IX's tronbestigelse) var situationen den, at en regering, der kom i et afgjort modsætningsforhold til Rigsdagen, ikke kunne holde. Omvendt anerkendte repræsentationen, at kongen og hans rådgivere ikke var forpligtet til at lade regeringen sammensætte på en måde, der afspejlede repræsentationens sammensætning, om end der allerede i denne periode var en stigende tendens hertil. Fra 1865 til 1894 slog en form for landstingsparlamentarisme igennem, selv om de skiftende regeringschefer forsikrede, at det slet ikke var tilfældet. Tendensen kulminerede i provisorietiden fra 1885-1894. Med Estrup som konseilspræsident styrkedes regeringschefen i forhold til kongen, og regeringen blev mere og mere afhængig af Landstinget; det fremmede uden tvivl parlamentarismen, men samtidig blev Folketinget delvis sat ud af spillet derved, at der blev gjort indgreb i dets monopol på lovgivning og vigtigst af alt dets skattebevilgende magt. Det betød i sig selv et tilbageslag i alt fald for den form for parlamentarisme, som det var Venstres mål at indføre, nemlig folketingsparlamentarisme. 1894 blev det afgørende vendepunkt: Da Landstinget mistede tilliden til regeringschefen og således føjede sin mistillid til Folketingets, viste det sig, at det ikke nyttede noget, at han stadig havde kongens tillid. For en regeringschef var det vigtigere at have Rigsdagens tillid end kongens, og indehaveren af embedet som konseilspræsident, J.B.S. Estrup, måtte gå. Den rigsdagsparlamentarisme, der således manifesterede sig, ledte direkte frem til folketingsparlamentarismen i 1901, fordi Landstinget hurtigt begyndte at tabe i indflydelse efter Estrups tilbagetræden som konseilspræsident. Selv efter systemskiftet i 1901, da folketingsparlamentarismen for første gang slog igennem, var der stadig kamp om, hvorledes denne forfatningsskik helt nen, hvilket er et fundamentalt princip i grundloven. Tillægsbevillingslovene blev først nævnt i grundloven i 1866, 48. Indtil da havde de deres rod i retssædvane. 21

nøjagtigt skulle praktiseres og dermed også om, hvor uafhængig regering og konge skulle være i forhold til den lovgivende magt. Under Frederik VIII (1906-12) og Christian X (1912-47) var der tendenser til, at monarken fik mere at sige i forhold til regeringschefen og regeringen end under Estrup. Omvendt styrkedes Folketingets magt så meget i forhold til Landstinget og regeringen, at politikerne nu mente, at folketingsparlamentarismen var indført. Højre tog ganske vist et principielt forbehold, men i praksis opererede partiets politikere i Folketinget på basis af, at folketingsparlamentarismen var gældende statsskik. Det bidrog til at forankre folketingsparlamentarismen i forfatningen efter 1901, at vælgerne og partierne selv i stadig højere grad betragtede folketingsvalgene som valg, der ikke blot drejede sig om, hvilke kandidater der skulle indvælges i Folketinget, men også om, hvilket parti der skulle have regeringsmagten. Også derfor blev en regering, der ikke var udgået af det ting, der repræsenterede de bredeste kredse i befolkningen, Folketinget, i stadig højere grad en umulighed. Der kunne nok være uenighed om nogle detaljer med hensyn til partiernes opfattelse af, hvorledes folketingsparlamentarismen skulle praktiseres f.eks. i spørgsmålet, om kongen skulle spille en vis selvstændig rolle ved regeringsdannelse og ikke mindst ved afskedigelse af en regering. Men det var detaljer i forhold til den principielle tilslutning til parlamentarismen. Skønt grundlovsreformen af 1915 yderligere præciserede, hvor megen magt folkerepræsentation og regering havde i forhold til hinanden, og yderligere understregede repræsentationens eneret på skattebevillingsområdet og Folketingets forrang i forhold til Landstinget, syntes hverken kongen eller Venstres stærke mand, J.C. Christensen, til fulde at have indset, at Majestætens mulighed for at spille en selvstændig politisk rolle ved regeringsdannelse og afskedigelse derved var blevet indskrænket så meget, at han ikke længere havde noget selvstændigt spillerum i forhold til folketingsflertallet. To politisk-parlamentariske kriser i 1919 og 1920, af hvilke den sidste også udløste en uro, der måske i sidste ende kunne være mundet ud i en revolution, belærte de kræfter, der havde foranlediget kongen til at gå uden for grundloven, om, at han for fremtiden måtte acceptere folketingsparlamentarismen fuldt og helt. Det samme var tilfældet med de partier, der havde været lidt vaklende i 1919 og 1920 som Venstre og Det Konservative Folkeparti. De måtte bøje sig for, at folketingsparlamentarismen var gældende forfatningsret fra 1915. Om den var en bestanddel af selve grundloven 17 eller af den gældende forfatning, kan 17 Ved grundlov forstås den skrevne grundlovstekst, ved forfatning denne plus de forfatningsretlige sædvaner på grundlovstrinet, der har udviklet sig i tidens løb. Jf. Alf Ross: Det må vistnok antages, at sædvaner, der ændrer eller præciserer grundloven, gælder med grundlovskraft. Alf Ross 1980, s. 47. Hertil kunne man føje, at de sommetider gælder med større kraft end en grundlovsbestemmelse, jf. Jens Peter 22

diskuteres, men kommer i grunden ud på et, for hvad enten den var indeholdt i grundloven selv eller var retssædvane, var den gældende forfatningsret. Under kampen om, hvilken styreform der skulle råde i Danmark, spillede de politiske partier som repræsentanter for forskellige befolkningsgrupper en afgørende rolle. Partiernes udvikling og styrke var igen betinget af en række samfundsmæssige udviklingstræk den økonomiske udvikling, erhvervsfordelingen, uddannelsessystemet, organisationerne, de folkelige bevægelser. Alle disse faktorer øvede indflydelse på deres ideologi, positioner, styrke osv. Det ligger uden for fremstillingens rammer at behandle dem alle om end jeg, hvor det forekommer hensigtsmæssigt, har inddraget dem som forklaringsfaktorer. KONKLUSION: Denne afhandlings hovedtese er, at grunden til, at folketingsparlamentarismen sejrede, dels var, at parlamentarismen lå på bunden af Juniforfatningen eller var dens forudsætning, dels at bønder og arbejdere vandt så stærkt frem i økonomisk, organisatorisk og ideologisk styrke mellem 1850 og 1920, at den blev en integreret del af forfatningen mellem 1901 og 1915. Den ide, at det danske demokrati skulle være liberalt, havde vundet indpas i alle befolkningsgrupper og partier. En deltese er, at regeringschefen Estrup i sine bestræbelse på at forhindre magtens overgang til Venstre og folketingsparlamentarismens sejr foranstaltede et statskup, som han tog tilløb til allerede fra 1881 og endeligt gennemførte 1885-86. Bevægelsen mod parlamentarisme var dog så stærk, at han alligevel på forskellig måde lagde grunden til folketingsparlamentarismens endelige sejr dels ved klart at markere regeringschefens overmagt i forhold til kongen, dels ved 1884 til 1894 at gøre sin regering så afhængig af landstingsflertallet, at der reelt var tale om landstingsparlamentarisme. Denne beredte jordbunden for den følgende folketingsparlamentarisme, som man så det med forliget i 1894, der resulterede i Estrups afgang og i den hurtige genoprettelse af Folketingets magt derefter. En anden deltese er, at den parlamentarisme, der var impliceret i 1849-forfatningen, i endnu højere grad gennemtrængte 1915-forfatningen og nu som folketingsparlamentarisme. At den hermed var uomgængelig, hvis grundlovens ånd og bogstav skulle respekteres, leverede Statslånskrisen i 1919 og Påskekrisen i 1920 beviserne for. Efter 1901 blev det såkaldte refleksprincip respekteret bortset fra en enkelt gang, nemlig under Påskekrisen i 1920. I et system, hvor det er den negative folketingsparlamentarisme, der råder, betyder det, at den regering, der dannes, skal være i overensstemmelse med Folketin- Christensen 1997, s. 410. 23

get i et sådant omfang, at den ved sin dannelse ikke har et flertal i Folketinget imod sig 18. Endvidere var der efter 1901 ikke nogen regering, der blev siddende, hvis den havde mistet Folketingets tillid. Enten gik den af efter at have modtaget et mistillidsvotum, eller også gik den efter at have tabt et valg, som Niels Neergaard gjorde det efter sit andet nederlag ved et folketingsvalg i 1909, eller Klaus Berntsen, efter at Venstre havde mistet det flertal, partiet i praksis rådede over i Folketinget 1910 til 1913, ved valget i 1913. Påskekrisen i 1920 bekræfter efter min opfattelse, at folketingsparlamentarismen i dens negative udgave var rådende forfatningsret i Danmark. For da kongen dannede en regering, Otto Liebe, der ikke var i overensstemmelse med refleksprincippet, blev han så hurtigt bragt på bedre tanker af flertallet i Folketinget, at man ikke engang nåede frem til den situation, at Folketinget fik mulighed for at give den udpegede statsminister et mistillidsvotum. Herefter skyndte kongen sig at udnævne en ny regering, der var i overensstemmelse med refleksprincippet, dvs. som ved sin dannelse i det mindste ikke havde Folketingets mistillid. Bortset fra kongens faux pas i 1920 rettede konge, regering og repræsentation sig 1901-1920 efter, at der ikke måtte dannes en regering, der ville blive mødt med mistillid, første gang den mødte frem i Rigsdagen, og at en regering, der mistede denne tillid, ikke måtte blive siddende. På denne baggrund at påstå, således som det er sket, at folketingsparlamentarismen ikke skulle være gældende forfatningsret i 1920, forekommer at være en helt usædvanlig formalistisk approach på et felt, hvor der som f.eks. Alf Ross har argumenteret overbevisende for ikke kan råde den samme formalisme, som inden for f.eks. strafferetten. Forskningen Det væsentligste værk om dansk indenrigspolitik 1848-1866 er stadig Niels Neergaards Under Junigrundloven, der kom i to bind, af hvilke det sidste igen var opdelt i to bind på grund af værkets voldsomme svulmen. Første bind kom som en samlet fremstilling i 1892, andet bind i 1916. Trods det lange spand af tid mellem de to bind mærker man egentlig ikke noget brud i fremstillingen. Det er samme metode og samme saglige og velovervejede stil. Neergaard dækker naturligt både udenrigs- og indenrigspolitik, hvilket der er særdeles gode grunde til, fordi Danmarks udenrigspolitiske stilling var det altoverskyggende politiske spørgsmål, der satte sit præg på al anden politik. Hos Neergaard finder man en grundig beskrivelse af den politiske debat både uden for folkerepræsentationerne og i disse (Rigsdag og Rigsråd). Hans kildemateriale er omfattende idet det både udgøres af den offentlige debat i rigsdag, rigsråd 18 Jørgen Albæk Jensen: Parlamentarismens statsretlige betydning, 2. udg.1997, s. 79 ff. 24

og aviser og af breve, erindringsværker, dagbøger osv., selv om en del af det materiale, som i dag står til vores rådighed, er lukket for ham: f.eks. forhandlingerne i statsrådet 19. Hans redegørelse for Junigrundlovens tilblivelse herunder for valget til den grundlovgivende rigsforsamling, de politiske skillelinjer med påpegningen af, at der allerede nu tegnede sig en land-og-by-konflikt, for forhandlingerne og for den politiske taktik er fremragende klar. Derimod gør han mindre ud af, hvilket indhold grundloven fik, og beskæftiger sig overhovedet ikke med spørgsmålet, om grundloven implicit rummede parlamentarismen. Derefter følger han i skildringen af indenrigspolitikken trofast udviklingen inden for den nationalliberale bevægelse og blandt Bondevennerne og slutter af med en detaljeret gennemgang af, hvorledes den reviderede grundlov af 1866 kom til verden. Som venstremand måtte Neergaard naturligvis have sympati for nogle af Bondevennerne, og denne skinner vel også igennem nogle steder, men tøjles dels af, at deres splidagtighed ikke just tiltaler ham, dels af hans udprægede bestræbelse på at være objektiv. Det væsentligste supplement til Neergaards arbejde finder vi i svenskeren Nils Nilsson-Stjernquist: Tilkomsten av 1866 års grundlov (Lund 1955). Ved at fokusere på grundlovsrevisionen får han klarere end Neergaard gjort rede for, hvad der var baggrunden for reformen, hvilke mål de politiske partier havde, og hvilke momenter i det politiske spil der var de væsentligste. Forskningen i forfatningskampens historie har i høj grad været præget af det, som Thorkild Kjærgaard har kaldt gårdmandslinjen i dansk historieskrivning 20. Det var Venstre, der sejrede i forfatningskampen, og resultatet var, at 19 I sin anmeldelse af værket beskæftiger Aage Friis sig også med, hvilket kildemateriale Neergaard havde til sin rådighed. Til omkring 1851 er det udelukkende trykt materiale, men derefter er fremstillingen i stigende grad præget af, at Neergaard også disponerede over utrykte kilder som f.eks. M.P. Bruuns dagbog. Aage Friis: Under Junigrundloven og dens Forfatter, Historisk Tidsskrift, IX, 1. Bind, 1918-1920, s. 103 ff. På denne baggrund må man nok sige, at historikeren, nationalbankdirektør Marcus Rubin, ikke helt vurderer Neergaard efter fortjeneste, når han skriver til Erslev 28. december 1916: Hans Værk [Under Junigrundloven] er et solidt, d.e. grundigt og pålideligt stykke tidshistorie, skildrende, med energisk tilsidesættelse af al anden historie, den egentligste politiske historie, således som den kan læses ud af rigsdagstidender og depecher (og lidt mere) i et vigtigt tidsafsnit. Ærligt og tiltalende fortalt, men uden glans. Lorenz Rerup (udg.): Marcus Rubins brevveksling 1870-1922, III, 1963, s. 286. 20 Thorkild Kjærgaard: Gårdmandslinien i dansk historieskrivning, Fortid og Nutid, XXVIII, hæfte 2, 1979, s. 178-191. Kjærgaard beskæftiger sig ganske vist først og fremmest med den historieskrivning, der behandler tiden før og lige efter landboreformerne. Her mener han at kunne konstatere, at historieskrivningen har været meget venlig mod gårdmændene såvel på bekostning af gruppen under gårdmændene, husmænd og tyende, og gruppen over, godsejerne, som alt for unuanceret er blevet beskyldt for at være reaktionære. Kjærgaard tilføjer, at det er hans indtryk, at denne tendens i historieskrivningen har bredt sig ud til begge sider af det 25

Forsiden af Frede Bojsens erindringer, der udkom i 1963. forskerne og historieskriverne meget længe var tilbøjelige til at anskue forfatningskampen ud fra Venstres synspunkter. Det viste sig i prioriteringen af stoffet, og det kom til udtryk i, at man langt fyldigere dækkede, hvad der foregik inden for Venstre end inden for Højre. Endvidere kan man nok også hævde, at historieskrivningen om forfatningskampens periode afspejler, at Det moderate Venstre blev kørt ud på et sidespor efter det store forlig i 1894 og blev der meget længe (indtil 1908), og at de kulturradikale synspunkter gik af med sejren i hovedstaden. Det er i alt fald påfaldende, at medens der i 1980'erne er udkommet to store biografier om periodens ledende radikale politikere (og kunne man tilføje: Jørgen Knudsens meget detaljerede biografi om Georg Brandes), selv om der i forvejen var skrevet en hel del om både Hørup og Edvard Brandes, leder man forgæves efter moderne videnskabelige behandlinger af De Moderates leder Frede Bojsen, den store venstrehøvding Chresten Berg osv. Alligevel er der ingen tvivl om, at forskningen er ved at frigøre sig fra denne gårdmandslinje. Det fremgår vel først og fremmest af, at det er blevet langt mere almindeligt at studere Højre og højrepolitikere grundigt og ud fra disses egne præmisser. Derom er tre værker vidnesbyrd: Dybdahls, Finks og Sigurd Rambuschs. Denne nye linje i historieskrivningen har ført til en erkendelse af, at Højre i grunden også rummede en række moderne træk og derved ikke adskilte sig så meget fra Venstre og Socialdemokratiet, som man umiddelbart 18 årh. altså også til det 19. (s. 191). At dette indtryk er rigtigt, finder jeg bekræftet gennem min gennemgang af historieskrivningen. 26

skulle tro. Partierne var nok forskellige derved, at de repræsenterede forskellige interesser, synspunkter og vælgergrupper. Men de lignede også hinanden i struktur, virkemåde, socialisering af medlemmerne, kompetencefordeling mellem organisation og rigsdagsgruppe osv. Gevinsten i forbindelse med denne indsigt er, at det bliver lidt lettere at fatte, hvorledes det politiske liv fungerede, og hvorfor forandringerne trods alt ikke blev større, da Venstre kom i regering og siden Socialdemokratiet. Allerede under forfatningskampen i 1870 erne, 80 erne og 90 erne udkom de første fremstillinger af, hvad den drejede sig om, og hvorledes den var forløbet. Såvel ledende venstrepolitikere som højrepolitikere greb pennen for at give deres syn på sagen. De fleste af disse indlæg er ikke historieskrivning, men må betragtes som led i den politiske diskussion. Overgangen fra politisk debat til historisk fremstilling er dog glidende. Nogle af de fremsatte synspunkter som kunne have et apologetisk eller agitatorisk sigte fik i alt fald så stor gennemslagskraft, at de kom til at præge historieskrivningen. Det gjaldt således de synspunkter, som den fremtrædende radikale venstrepolitiker Viggo Hørup 21 fremsatte gennem årene i sine politiske taler og mange ledende artikler. Andre af samtidens diskussionsindlæg udmærkede sig ved i form og indhold (men næppe i metode og kildekritik) at være historiske skildringer. De anlagde et historisk synspunkt på forfatningskampen og beskæftigede sig med, hvad denne principielt drejede sig om. Det gjaldt f.eks. det lille skrift, som Viggo Hørups partifælle og næstkommanderende i hans venstregruppe, Edvard Brandes 22, udsendte i 1891 Fra 85 til 91, En politisk oversigt. Kun formelt drejede forfatningskampen sig om kongens prærogativer, altså hans ret til frit at udnævne sine ministre, hævdede Brandes. Striden stod i virkeligheden om magten. På den ene side stod de progressive venstrefolk, der ønskede et moderne, sekulariseret, liberalt samfund. På den anden side stod Højre og en del af Venstre (De Moderate), der dels var bundet af fortidens kultur og moral, dels forsvarede opretholdelsen af en række privilegier. Brandes lagde ikke skjul på, at en væsentlig forklaring på, at Venstre ikke alene var et progressivt parti, var, at de bedre stillede gårdmænd var for satte og for optagede af deres materielle velvære 23. Den første ikke-politiker, der for alvor dykkede ned i forfatningskampen, var juristen Erik Henrichsen, der 1910 til 1914 udsendte en række biografiske studier af forfatningskampens fremtrædende politikere. I 1910 kom der en bio- 21 Viggo Hørup var medlem af Folketinget 1876 til 1892 og regnedes i 1880'erne for en af Venstres fem ledende politikere. Desuden havde han stor indflydelse ved at være redaktør for Morgenbladet 1880 til 83 og Politiken 1884 til 1901. 22 Edvard Brandes, der var Hørups medredaktør ved Politiken 1884 til 1894, var medlem af Folketinget 1880 til 1894, da han slog sig ned i Norge en tid. 23 Edvard Brandes: Fra 85 til 91. En politisk Oversigt, 1891, s. 4 f. 27

grafi om Viggo Hørup, i 1911 en tilsvarende om Chresten Berg, Venstres ledende politiker indtil 1886, og i 1913 og 1914 hovedværket, Forfatningskampens Mænd i to bind. Som venstretilhænger lå Henrichsen så langt fra de fleste af højrefolkene, at han netop derfor formåede at behandle dem forholdsvis lidenskabsløst. Derimod kneb det lidt mere med radikale politikere som Edvard Brandes og Hørup 24. Takket være det indgående kendskab, han havde til forfatningskampens politiske liv, er hans portrætter en væsentlig kilde til oplysning om en del detaljer vedrørende forfatningskampen. De findes nemlig ikke omtalt andre steder 25. En af årsagerne til, at han er så godt orienteret, er, at han inden han udarbejdede et portræt af en politiker henvendte sig til vedkommende, talte med ham og fik lov til at låne hans papirer. Han kom således i personlig forbindelse med de politikere, han skrev om, men var alligevel ikke bleg for at være kritisk over for dem 26. Det er et overordnet synspunkt hos Henrichsen, at det danske nederlag i 1864 og forvandlingen af Monarkiet til et lilleputrige dannede baggrunden for Venstres fremgang. Herefter krævedes der ikke nogen videre forudsætninger for at være dansk politiker. Politikken var skrumpet ind til at være indenrigspolitik 27. Henrichsen ser Hørups kamp mod militarismen og hans kamp mod den nationalliberale dannelse som to sider af samme sag. Den første videnskabeligt funderede skildring af forfatningskampen fremkom i Det danske Folks Historie, i hvis bind 7 og 8 den fremtrædende radikale politiker og historiker dr. phil. Peter Munch skildrede perioden 1864 til 1901 i tre afsnit betitlet "Det danske Folk og Udlandet 1864-1901", Det danske Folks Livsvilkaar 1864-1914" og "Forfatningskampen 1864-1901". Desuden skrev Munch afsnittet "Under Verdenskrigen" 28. Munch var på den ene side præget af objektivitetsidealet, som han mente lod sig realisere i historieforskningen gennem den kildekritiske metode. På den anden side så han også historieforskningen og -skrivningen som et led i det politiske arbejde, som det 24 Jf. diskussionen mellem Marcus Rubin og Henrichsen i anledning af Henrichsens portrætter af henholdsvis Niels Neergaard og Edvard Brandes. Lorenz Rerup III 1963, Rubin til Henrichsen 5. december 1902, Henrichsen til Rubin 8. december 1909, s. 25-29. 25 Da en medarbejder ved Politiken engang overrakte ham sin disputats om Ovid, sagde Hørup, vejende bogen i hånden: "Det kan vi kun have fordel af." Forfatningskampens Mænd, I, s. 29. Denne oplysning kan man ikke finde andre steder. 26 Vi kender forløbet fra Frede Bojsens brevveksling med Niels Neergaard om sit samarbejde med Henrichsen. Harald Jørgensen (udg.): Tre venstremænd, 1962, brev 141, 142, 155, 156, 162, s. 108 f., 117 ff., 122. 27 Erik Henrichsen: Viggo Hørup, 1910, s. 34 28 Munchs bidrag blev senere genoptrykt i Schultz Danmarkshistorie i bind 5, der udkom i 1942. Afsnittet "Forfatningskampen 1870-1901" står s. 24-390. Henvisningerne i det følgende gælder dette optryk. 28

fremgår af hans afsluttende ord ved hans disputatsforsvar. Det var hans ønske, at historieforskningen i større grad end hidtil måtte træde i politikkens tjeneste og frembringe værker, der ikke blot skildrede fortiden, men også ydede deres bidrag til at bygge fremtiden op 29. Munch forstår tilsyneladende at leve op til dette dobbelte krav, selv om den blanding af objektivitet og subjektivitet, han bekender sig til, skulle synes vanskelig at administrere. Hans fremstilling fremtræder som saglig, nøgtern og afbalanceret 30, men alligevel er hans skildring af den politiske udvikling ikke objektiv. I det ydre viser det sig f.eks. i de mange og ret fyldige citater, han giver fra sine kilder, for i den måde, han beskærer dem og præsenterer dem, ligger der tydeligt nok en stillingtagen 31. Munchs værk er et led i den radikale historikertradition: Synsvinklen er den radikale: Der er tale om en kulturkamp, en kamp om opinionen eller dannelsen, og de radikale synspunkter præsenteres nok også lidt bedre end de andre parters. Objektiviteten er begrænset til den redelige og omhyggelige omgang med kendsgerningerne: Munchs harmoniserende samfundssyn og overbevisning om, at den radikale elite, han selv tilhørte, havde ret, bevirker, at han gør de politiske modsætninger mindre, end de var, og at han ikke ser, at det, som han selv betragter som samfundets interesse eller det almene vel, med lige så god ret kan betegnes som den interesse, hans vælgerkorps har 32. Det kan virke imponerende objektivt, at Munch er i stand til at give en så 29 P. Munch: Erindringer 1870-1909. Fra skole til folketing, [I], 1959, s. 77. Carsten Staur: Den unge P. Munch, Historisk Tidsskrift, bind 80, hæfte 1, 1980, s. 4 ff. 30 Dette stemte i øvrigt også godt med den historieopfattelse, han havde dannet sig, og som han selv præsenterer på denne måde i erindringerne, ifølge hvilke han i det hele var "uvillig over for tilbøjeligheden til at fælde stærke domme over fortidens personer uden tilstrækkelig hensyn til de vilkår, hvorunder de havde virket". Erindringer 1870-1909, s. 72. I samme forbindelse erklærer han: "Jeg foretrak at berette om personernes handlinger, gengive udtalelser af dem og berette samtidige forfatteres vurdering af dem, i stedet for selv at forsøge en forklaring af bevæggrunde og karakter". S. 73. 31 Jf. f.eks. hans omtale af Edvard Brandes artikel om Grundtvig i anledning af 100- året for dennes fødsel. De voldsomste af Brandes' udfald mod kristendommen og Grundtvig er ikke citeret. 32 Ole Karup Pedersen bedømmer i øvrigt med rette Munch erindringer på samme måde: P. Munchs erindringer både de egentlige erindringer og optegnelserne må således analyseres og anvendes som politiske manifestationer med det formål at bidrage til at præge opfattelser og forståelse af de processer, som han havde deltaget i. Netop som historiker havde han lært det alt for risikable og tilfældige ved at overlade det til andre at skrive sin egen historie. Det er ikke et spørgsmål om Munchs nøjagtighed og troværdighed begge dele vil det være anstrengt at betvivle men det er et spørgsmål om den synsvinkel, han anlægger, den subtile måde, hvorpå han får sine egne standpunkter til altid at tage sig ud som det eneste fornuftige og berettigede, mens modpartens forekommer måske velmente, men uovervejede. Hvad der siges om erindringerne, kunne også siges om historieskrivningen. 29

afbalanceret karakteristik af J.B.S. Estrup 33, men set i sammenhæng med, at det netop er et eksempel på, hvorledes Munch udjævner modsætninger, er det ikke desto mindre alt andet end objektivt. Munchs manglende evne til at se andet end saglig politik og tagen hensyn til samfundets interesse i de radikales politiske ageren kommer særlig frem i hans skildring af årene fra 1914, hvor han selv spillede en ledende politisk rolle. Fra 1949 til 1954 udsendtes værket Den danske Rigsdag 1849 til 1949 i seks omfangsrige bind i anledning af grundlovens 100 års jubilæum 34. Bind 2, der kom i 1951, indeholder en grundig fremstilling af rigsdagspolitikken 1866-1915, kaldet Under grundloven af 1866, forfattet af Povl Engelstoft. Som sin forgænger P. Munch tilhører Povl Engelstoft den radikale tradition inden for historieskrivningen. Det viser hans vurdering af det forlig, der i 1894 afsluttede provisorieårene 1885 til 1894, for eksempel: Forliget af 1894 var slet ikke noget forlig. Det gik nemlig let hen over alle de principielle stridspunkter, der havde udløst så skarpe opgør de foregående år. Estrup havde sejret 35. Ukritisk over for Venstre er Engelstoft dog ikke. Han finder det ganske vist forståeligt, at Venstre rejste kravet om folketingsparlamentarisme i 1870 36. Men det blev rejst for voldsomt og usmidigt. Den finanslovsnægtelse, som partiet greb til i 1873, vendte sig mod det selv 37. Et brud med den ensidige venstresynsvinkel fik man, da den konservative kulturdebattør og litteraturhistoriker Hakon Stangerup i 1946 udsendte et stort tobindsværk Kulturkampen. Ganske vist fandt Hakon Stangerup sin inspiration til at undersøge sit emne netop hos den radikale Hørup, der i sit tilbageblik fra 1884 havde hævdet, at den politiske kamp var en kulturkamp 38. Men det gjorde ham ikke mindre kritisk over for Det Litterære Venstre. Stangerup følger den kamp, der foregik mellem forskellige åndsretninger fra 1870'erne, da Georg Brandes fremsatte sine nye anskuelser i sine berømte forelæsninger over hovedstrømninger i det 19. århundredes litteratur. De åndelige strømninger, der kæmpede mod hinanden, og som hver havde deres dagblade og tidsskrifter, var den nationalliberale dannelse, således som den f.eks. blev repræsenteret af Carl Ploug i hans avis Fædrelandet, indtil han solgte den 33 P. Munch V 1942, s. 368. Estrup karakteriseres som "en redelig mand, der handlede ud fra sin overbevisning om, hvad der tjente landets vel". Endvidere hedder det, at selv om han var "sejrherre i den politiske kamp, havde han ikke kunnet hindre, at der i folket foregik en åndelig og social forskydning, som inden længe skulle vende sejren til nederlag". Det er et af de få eksempler på, at Munch tillader sig en vurdering, samtidig med at han fremlægger sit helhedssyn på forfatningskampen. 34 Peter Sjøqvist: Peter Munch. Manden Politikeren Historikeren, 1976, s. 262. 35 Povl Engelstoft: Under grundloven af 1866, Den danske Rigsdag, II, 1951, s. 161. 36 Ibidem, s. 56 f. 37 Ibidem, s. 145. 38 Vilhelm Nielsen m.fl.: V. Hørup i Skrift og Tale, I-III, 1902-04, I, s. 8. 30

i 1881, grundtvigianismen og brandesianismen eller Det Litterære Venstre. Under denne kamp fandt grundtvigianismen og Venstre på den ene side og brandesianismen og Det Litterære Venstre på den anden sammen i en alliance, selv om den var temmelig kunstig, fordi de simpelthen blot havde en fælles modstander i den gamle nationalliberale kultur. Stangerup er af den opfattelse, at dette samarbejde fra Edvard Brandes' side hvilede på den rene beregning. Målet var at føre de brandesianske synspunkter til en fuldstændig sejr 39. Edvard Brandes var ifølge Stangerup en "diktator og absolutist" 40. Denne konklusion når Stangerup frem til, efter at han har gennemgået Edvard Brandes' mange anmeldelser af tidens litteratur 41. Med hensyn til at nå målet finder Stangerup, at det lykkedes, for så vidt som de gamle nationalliberale efterhånden mistede pusten. Hvor der er mulighed for at vælge mellem en positiv tolkning af brødrene Brandes' indsats og en negativ, vælger Stangerup med usvigelig sikkerhed den negative. Hans fremstilling er lige ved selv at være et led i kulturkampen med ham selv på de tabende nationalliberales side. Metodisk er svagheden, at Stangerup hverken har nogen teori eller metode, ud fra hvilken han kan godtgøre, at kulturkampen havde den betydning, som han tillægger den. Her har han simpelthen taget Hørup på ordet. Alligevel har hans undersøgelse værdi, dels fordi den fremlægger et meget stort hidtil kun sporadisk udnyttet stof, dels fordi synsvinklen er ny. Da forfatningskamp og forsvarssag blev så snævert knyttet sammen ikke mindst efter at Hørup havde formuleret sit provokerende spørgsmål i Folketinget 1883: Hvad skal det nytte? var det oplagt nærmere at undersøge, hvilken holdning Venstre og Højre havde til forsvaret 1870 til 1901, og hvorledes forsvarssag og forfatningskamp influerede på hinanden. En del af denne opgave, nemlig belysningen af Venstres standpunkt, løste den unge historiker Kristian Hvidt med det værk, han udsendte i 1960: Venstre og forsvarssagen. Hans hovedsynspunkt er for det første, at Venstres krav om Folketingets ubetingede forret forpestede hele periodens historie og forkludrede forsvarssagen 42. Han påviser, at der, i takt med at Venstre af taktiske og saglige grunde modsatte sig væsentlige elementer i højreregeringernes forslag om forsvarsreformer, efterhånden bredte sig en mere skeptisk holdning til forsvaret både blandt Venstres vælgere og blandt deres repræsentanter på tinge. Selv 39 Hakon Stangerup: Kulturkampen, II, 1946, s. 147 ff. 40 Ibidem, s. 194 f. 41 Ibidem, s. 176-181 omtales Edvard Brandes' forhold til Gjellerup, som den ytrede sig i anmeldelser og på anden måde, s. 81-82 forholdet til Schandorph, s. 182-83 til Kielland, s. 183-85 til J.P. Jakobsen, s. 185-87 til Herman Bang, s. 187-88 til Bjørnstjerne Bjørnson, s. 188-90 til Henrik Ibsen og s. 190-94 til Holger Drachmann. 42 Kristian Hvidt: Venstre og forsvarssagen 1870-1901, 1960, s. 36. 31

meget forsvarsvenlige politikere inden for Venstre kunne undertiden give mæle til denne holdning 43. Også regeringen Estrup og Højres rigsdagsmedlemmer politiserede forsvarsog fæstningssagen 44. For Estrup blev forsvarssagen og fæstningsbyggeriet et kampvåben mod Venstre. På denne måde blev nedkæmpelsen af Venstres krav om folketingsparlamentarisme og modtrækket mod dets visnepolitik 1881-85 knyttet til en gennemførelse af Højres forsvarspolitik og da specielt forslagene om en land- og søfæstning ved København 45. Den samme opfattelse finder man hos Henning Nielsen i afhandlingen: Dansk udenrigspolitik 1875-1894 med særligt henblik på beslutningsprocessen (1977) 46. En afhandling, der bidrog til at kaste nyt lys over forfatningskampen, selv om den ikke direkte handlede om denne, var daværende overarkivar Vagn Dybdahls disputats: Partier og erhverv, I-II (1969). Den behandlede tre emner: (1) partiet Højres vælgerkorps, dets vælgerorganisation og organisationens indflydelse på Højres politik, (2) de tilsvarende spørgsmål for Socialdemokratisk Forbund og endelig (3) kampen om en revision af næringsloven. Dybdahl kaster lys over den sociale og erhvervsmæssige sammensætning, Højres og Socialdemokratiets vælgerkorps havde i den behandlede periode, og påviser, at godsejerne ganske vist var et fremtrædende element inden for Højres rigsdagsgruppe og i regeringen, men vælgermæssigt havde partiet sin styrke i byerne 47. Selv om Højre oplevede, at Venstre og Socialdemokraterne gjorde indhug i partiets vælgermasse i 1880'erne og 90'erne, stod det hele forfatningskampen igennem stærkt i byerne og da især i provinsbyerne. Med til at styrke parlamentspartiet Højre var, at dets vælgerforeninger og klubber blev samlet i en landsdækkende organisation fra 1883, hvis opbygning, virke og indflydelse Dybdahl gør rede for. Hermed bidrager han væsentligt til at forklare, hvorfor Højre holdt så godt ud under forfatningskampen. Et værdifuldt supplement til Dybdahls afhandling finder man i historikeren og politologen Jørgen Elklits afhandling Fra åben til hemmelig afstemning (1988). Ud over uhyre systematisk at behandle valgsystemet (herunder specielt den åbne afstemning og dens afløsning: den hemmelige afstemning) og dets indvirkning på partierne kaster Elklit også lys over, hvorledes afstemningsmønsteret blandt de forskellige erhvervs- og socialgrupper ændrede sig i løbet af 1890'erne i en dansk provinsby, nemlig Fredericia. Det var i provinsbyerne, som Dybdahl viste, at Højre havde sin stærkeste og mest urokkelige 43 Ibidem, s. 59. 44 Ibidem, s. 99 ff. 45 Ibidem, s. 60 f. 46 Henning Nielsen: Dansk udenrigspolitik 1875-1894 med særligt henblik på beslutningsprocessen, 1977, s. 49-50. 47 Vagn Dybdahl: Partier og erhverv, I, 1969, s. 54 ff. 32

position. Elklit dokumenterer, hvilke vælgervandringer der fandt sted fra de forskellige social- og erhvervsgrupper, og hvorledes der med slutningen af 90'erne som det afgørende vendepunkt omsider blev gjort en ende på Højres stærke stilling, samtidig med at Socialdemokratiet gik frem. Det værdifulde ved såvel Vagn Dybdahls, Jørgen Elklits og Hakon Stangerups fremstillinger deres forskel ufortalt er, at de har gjort sig fri af den radikale historikertradition, der er tilbøjelig til at se historien fra Venstres synspunkt og lægge vægten på dette partis indsats. Desuden var det selvsagt med til at kaste nyt lys over forfatningskampen, at nye emner blev taget op. Den nyeste fuldstændige fremstilling af dette tidsrums politiske historie er Troels Finks monumentale skildring af tidens historie Estruptidens politiske historie, I-II (1986). Den ligger for så vidt i forlængelse af denne tendens, som den heller ikke tilhører den radikale historikertradition. I store dele af værket gør Fink da også mere ud af, hvad regeringen og Højre foretog sig i den omhandlede periode, end af Venstre og dets ledere, selv om han bestemt også ofrer Venstres politik opmærksomhed. Finks kup er hans udnyttelse af Estrups arkiv, som mange historikere, der fæstede lid til de oplysninger, Thaulow meddelte i sin Estrupbiografi, ellers troede var blevet luernes bytte 48. På dette grundlag øger Fink især vor forståelse, når det gælder Estrup som politiker, Højres strategi og taktik igennem de forskellige perioder, som forfatningskampen kan inddeles i, og dets politik i forsvarsspørgsmålet. I bedømmelsen af forliget i 1894 er Fink helt uenig med Engelstoft (se senere). Ud over den værdi, Finks bog har i det nye, mere nuancerede portræt af Estrup og kredsen omkring ham, har den især interesse gennem de mange nye oplysninger, den bringer om forsvarsbevægelsen. På dette punkt er det et udmærket supplement til Kristian Hvidts Venstre og forsvarssagen. Fra 1980'erne til i dag er der kommet tre meget grundige biografier af tre ledende skikkelser fra forfatningskampen: kultusminister 1880-91 Jakob Scavenius og de to radikale politikere og skribenter Viggo Hørup og Edvard Brandes, en mere overfladisk om Estrup plus endnu en behandling af Hørup af Søren Mørch. Den første, der udkom i 1988, Jakob Scavenius. En moderne politiker i det gamle Højre, er forfattet af Sigurd Rambusch og supplerer på mange måder Dybdahls og Finks afhandlinger. Scavenius var ifølge Rambusch en moderne politiker, der havde sans for og arbejdede for, at Højre organiserede sig som et moderne parti med en vælgerorganisation. Rambuschs biografi bygger på et uhyre omfattende trykt såvel som utrykt materiale og skildrer alle dele af Scavenius' mangesidede virksomhed. Den tegner billedet af en mand, der havde rige evner for det politiske arbejde, men som i nogen grad kom til at 48 Th. Thaulow 1940, s. 375, note 87, Knud V. Jespersens anmeldelse af Finks bog i Historie, Jyske Samlinger, Ny række, 7,2, 1988, s. 303 f. 33

spænde ben for sig selv ved det ekstravagante liv, han førte, og ved at engagere sig i erhvervsaktiviteter, som gik dårligt. Når det gælder selve opfattelsen af Scavenius, er der egentlig ikke så meget nyt at hente, idet det billede, man får af Scavenius som politiker og menneske, i det store og hele svarer til det, man kan udlede af Erik Henrichsens fremstilling i Forfatningskampens Mænd I 49, suppleret med, hvad der fremgår af Finks og Dybdahls fremstillinger. Det værdifulde ved Rambuschs bog er, at den indeholder en del nye detaljer såvel om organisationsarbejdet inden for højre side af det politiske spektrum som om kampen mellem Højre og Venstre. Den nye Hørup-biografi, der bar titlen: Viggo Hørup. En illustreret levnedsskildring, udkom i 1984 og var forfattet af journalisten Torben Krogh. Takket være nyt kildemateriale såsom Hørups brevveksling ikke mindst med elskerinden gennem mange år, Henriette Steen, og digte af Hørup er det muligt for forfatteren i adskillige henseender at nuancere portrættet af den radikale "helt", fordi vi lærer ham bedre at kende som menneske: hans opvækst, hans ægteskab og hans mangeårige samliv med Henriette Steen, et forhold, Hørup bevarede som en dyb hemmelighed. Den undertiden spottende og noget bistre optræden, som Hørup blev berygtet for blandt sine politiske modstandere, og som også tilhængerne undertiden mærkede, forstår man herefter bedre 50. Kroghs gennemgang af Hørups indsats som rigsdagspolitiker indeholder ikke meget, der ikke er kendt fra andre fremstillinger. Som så mange andre biografier er også denne præget af en tendens til at idealisere hovedpersonen, både når det gælder hans indsats som opinionsdanner og hans arbejde som politiker i mere snæver forstand. Viggo Hørup har altid været lidt af en gåde som offentlig person. Kroghs bog bidrager til en vis grad til at løfte sløret. Hemmelighedsfuldheden og bestræbelsen på ikke at lade offentligheden få kendskab til, hvem han var som person, hørte åbenbart med til hans væsen. Krogh får dog ikke afsløret alle gåderne. Det samme kan man sige om Søren Mørch i hans fremstilling Hørup er med fra 2004. Bogen rummer en række centrale Høruptekster herunder også de mere private kilder, som det er Karsten Thorborgs fortjeneste at have draget frem. Men trods Mørchs ihærdige forsøg på at vride mere ud af dem, end 49 Erik Henrichsen I 1913. 50 I Den historiske fortælling. Et studie i den historisk-biografiske genre, Historie, Ny række, 18,4, 1991, s. 632-648 har Bo Elbrønd-Bek anket over, at Krogh ikke har fået mere ud af, at Hørup gennem et langt liv fastholdt en selvundertrykkende, hemmelig trekant. Det forklarer efter Bo Elbrønd-Beks mening, hvorfor Hørup led skibbrud i sin kamp for den "ydre og indre autonomi" såvel i sit personlige som i sit politiske liv (s. 634 f.). Den sidste vurdering må vel siges at være højst subjektiv, men det kan på den anden side ikke afvises, at det gådefulde, der kan være over Hørup, nok bedst lader sig forklare ud fra de særlige livsomstændigheder, som Kroghs bog jo trods alt også dokumenterer. 34

Krogh kunne, kan man ikke sige, at han kommer tættere på at løse gåden eller på at etablere en kobling mellem den private og den politiske Hørup. Den væsentligste i rækken af store biografier af politikere fra forfatningskampen er Kristian Hvidts Edvard Brandes. Portræt af en radikal blæksprutte fra 1987. Hvis det alene havde været for hans indsats som politiker i forfatningskampens periode, var der næppe blevet udarbejdet en så omfattende biografi om Edvard Brandes. For ganske vist sad han i Folketinget 1880 til 1894 og nåede da også at erobre en nogenlunde fremskudt position, men alligevel er der grænser for, hvor indflydelsesrig han var som politiker 51. At det er fuldt fortjent, at Edvard Brandes er blevet skildret så indgående, som Kristian Hvidt har gjort, skyldes for det første, at han efter århundredskiftet fik en meget central placering i det nydannede parti, Det radikale Venstre, og de radikale regeringer, der sad 1909-10 og 1913-20, både fordi han var finansminister, og fordi han forstod at præge regeringens almindelige politik. For det andet hænger det sammen med, at han øvede en meget vigtig kulturpolitisk indflydelse fra 1870'erne og århundredet ud. Sammenligner man ham med Hørup, finder man ifølge Hvidt, at Edvard Brandes stod for en kulturradikalisme med en stærk politisk understrøm, medens Hørups hovedindsats lå inden for det politiske med en "klar kulturel understrøm" 52. Et hovedsynspunkt hos Hvidt er i øvrigt, at Edvard Brandes i højere grad end den ældre og mere berømte broder, Georg, levede op til de ideer, som broderen proklamerede fra 1871, da han indledte sine berømte forelæsninger på Københavns Universitet over hovedstrømninger i det 19. århundredes litteratur. Han var skriver Hvidt nærmest "monoman i sin stræben" efter at føre dem til sejr 53. Efter Hvidts mening er brandesianismen i for høj grad blevet identificeret med Georg Brandes. Det var nok den ældre broder, der først formulerede bevægelsens program, men det var Edvard, der "i praksis plantede broderens ideer ud som stiklinger og som gennem sin mangesidede virksomhed som talentforvalter fik bevægelsen til at sprede sig og udvikle sig" 54. Den fjerde biografi er Ditlev Tamms bog om Estrup fra 1896: Konseilspræsidenten. I højere grad end de foregående bøger om Estrup søger den både at give en skildring af hans private og politiske liv. Det lykkes dog ikke rigtig at skabe nogen kobling mellem ham som privatmand og politiker, ligesom det må fremstå som uforståeligt, at Tamm uden en mere solid argumentation og dokumentation på afgørende punkter går imod, hvad såvel Hvidt som Fink har påvist i deres afhandlinger (f.eks. Estrups holdning til for- 51 Hvidt underdriver dog givet hans indflydelse som folketingsmand, måske fordi han ikke gerne bruger Rigsdagstidende som kilde. 52 Kristian Hvidt: Edvard Brandes. Portræt af en radikal blæksprutte, 1987, s. 464. 53 Ibidem, s. 465. 54 Ibidem, s. 269. 35

svarsspørgsmålet). I øvrigt vender jeg tilbage til såvel Fink som Tamm på et senere punkt i fremstillingen. Selv om forskningen og historieskrivningen om perioden 1849-1920 er mangfoldig, fokuserer den dog ikke på det emne, jeg har valgt at tage op. Den indeholder ganske vist adskilligt, som kan bruges til behandling af de delelementer, som skal tages op for at belyse forholdet mellem de fire magtinstitutioner: konge, regering, folketing og landsting, hvis forhold til hinanden i samspil og strid jeg vil behandle, men det er ret sparsomt med oplysninger om selve udviklingen af parlamentarismen især før 1901. En væsentlig årsag hertil er, at det er en almindelig opfattelse hos danske historikere og politologer, at Junigrundloven ikke lagde op til, at forholdet mellem regering og folkerepræsentation skulle reguleres efter den parlamentariske statsskik. I På vej mod et demokrati fra 1975 skriver jeg således selv, at det var "kongens fri afgørelse, hvem han ville vælge til ministre. Det betød, at det danske politiske system ikke indeholdt parlamentarisme... Det var helt bevidst, at grundlovens fædre ikke gav Rigsdagen denne mulighed, idet de forestillede sig et afbalanceret og ligeværdigt samarbejde mellem kongemagt og rigsdag og mellem Rigsdagens to ting. Skulle det komme til konflikt mellem Rigsdagens to kamre, og det var ikke utænkeligt, da deres magt skulle være præcis den samme, var det kongens og regeringens opgave at mægle" 55. I sit paper The Formation of the Mass Polical Parties in the late 19th Century. The three Models of the Danish Case (1978) fremsætter Jørgen Elklit påstanden med lige så megen overbevisning og bruger den oven i købet til at forklare, hvorfor der ikke i tiden mellem de to slesvigske krige opstod et rigtigt partisystem i Danmark: "another reason why this period did not witness parliamentary parties, but only groupings in parliament, was that the constitution did not foresee or mention parliamentarism in any, even the most ambiguous, sense. The pressure for uniting along stable lines was therefore low or even absent... 56 ". Heller ikke Claus Bjørn er i sine bøger om Danmarks historie 1800 til 1850 og om den politiske kamp om grundloven inde på en analyse af, om det konstitutionelle monarki, grundloven skabte, lagde op til parlamentarisme 57. Derimod viser min egen afhandling Demokratiets triumf fra samme år, 1999, at jeg har forladt det synspunkt, jeg fremførte i 1975. I "The development of polyarchy in Denmark", Tom Bryder (red.): Party Systems, Party Behaviour And Democracy (1993) og i Demokratiets krise, (1996) kapitel 3, hvis indhold næsten er identisk med artiklen fra 1993, 55 Claus Friisberg: På vej mod et demokrati, 1975, s. 49. 56 Jørgen Elklit: The Formation of the Mass Political Parties in the late 19th Century. The three Models of the Danish Case. Draft Version, University of Aarhus, 1978, s. 3. 57 Claus Bjørn: Gyldendal og Politikens Danmarkshistorie. Bind 10. Fra reaktion til grundlov 1800-1850, 1990, s. 345 og Kampen om grundloven, 1999. 36

foretager politologen Palle Svensson en systematisk vurdering af, hvor demokratisk grundloven var, med brug af den amerikanske demokratiekspert Robert A. Dahls analyseapparat. Palle Svensson mener nok, at Junigrundloven i afgørende grad brød med enevælden; men den førte ikke til, at princippet liberalization blev gennemført fuldt ud. Der hvor det kneb, var i den politiske konkurrence: Der blev sat snævre grænser for, i hvilken udstrækning politiske partier, der fik et flertal af vælgerne bag sig, kunne overtage den politiske magt. Det skyldtes magtens tredeling og den udelukkelse af parlamentarismen, som fulgte heraf, og de mange personlige magtbeføjelser, forfatningen udstyrede kongen med 58. Den afhandling, der ligger tættest på mit eget fokus, er nok Jens Himmelstrups disputats fra 1948: Den provisoriske lovgivning i Danmark. Her behandler han dels den provisoriske lovgivning i den periode, hvor spørgsmålet ikke var politiseret, dvs. perioden frem til forfatningskampens begyndelse omkring 1870, dels i den periode, hvor det blev kraftigt politiseret, dvs. 1870-1894. Han viser, at de jurister og rigsdagspolitikere, der tog stilling til, om det ville være i overensstemmelse med grundloven at udstede en provisorisk finanslov, i den første ikke-politiserede periode ikke var i tvivl om, at det ville være et brud på grundloven, men samtidig at rigsdagspolitikerne og regeringen måske af og til tog lidt skødesløst på spørgsmålet om, hvilke betingelser der skulle gælde, for at en regering kunne udstede provisoriske love. I den politiserede periode fejede ledende statsretseksperter som justitsministeren, Johs. Nellemann, og professor i statsret Henning Matzen forgængernes indvendinger mod provisoriske finanslove og mod at udstrække provisoriske love ud over flere rigsdagssamlinger til side. Himmelstrup påviser, at Nellemanns og Matzens argumentation var forskellig, og at regeringen med den måde, den anvendte den provisoriske lovgivning på, brød grundloven. Den stringente afhandling giver god og veldokumenteret besked, men er utilstrækkelig til belysning af mit emne: den Junigrundloven iboende parlamentarisme og dens 58 Jf. også Palle Svensson: Demokrati og magtdeling, Berlingske Tidende, 1. sektion 30. juni 2001, hvor Svensson skelner skarpt mellem den konstitutionalisme, som Junigrundloven af 1849 indførte, og demokrati. Han henviser blandt andet til, at kun meget få talte for at indføre et demokrati, og at der ikke var ret mange, der gjorde sig til talsmænd for almindelig valgret, da Junigrundloven blev skabt. Det var ikke samtidens opfattelse. I samtiden brugte ledende nationalliberale som Orla Lehmann, Carl Ploug og Tscherning betegnelsen demokrati om den fri forfatning, de ønskede indført. Jf. f.eks. Lehmanns forsvarstale 1842. I en artikel i Fædrelandet 11. september 1845 gør A.F. Tscherning gældende, at enevælden ikke har været i stand til at modstå særinteresserne. Først demokratiet, skriver Tscherning, vil kunne tilvejebringe den statsvilje, der vil kunne hævde denne mod særinteresserne. I øvrigt gjorde Håndværkerdannelsesforeningen sig til talsmand for almindelig valgret januar 1848. Og dette synspunkt tilsluttede Orla Lehmann sig på Hippodrommødet 12. marts 1848. 37

gradvise indtrængen via den politiske praksis og kamp, der udfoldede sig 1850-1901. Den forskning, der drejer sig om perioden efter 1901, er behandlet i denne afhandlings bind 2. Kildematerialet Kilderne til denne afhandlings emne kan inddeles i fem grupper: Rigsdagstidende 1850-1920 med rigsdagsmændenes indlæg i den politiske debat, hvortil kommer forslag, betænkninger, vedtagne beslutninger osv. Aviserne, der både indeholder referater af politiske taler, holdt uden for Rigsdagen f.eks. ved de vælgermøder, der blev meget populære i denne periode og selvstændige indlæg i debatten, hvad enten disse var forfattet af redaktøren selv eller andre medarbejdere ved avisen, eller kom udefra. Dertil kommer, at avisernes redaktører/journalister af og til via deres kontakter til partierne eller fremtrædende placeringer inden for disse (jf. f.eks. J.A. Hansen, Carl Ploug, C.St.A. Bille, Viggo Hørup, Edvard Brandes og Ove Rode) var i stand til at skaffe sig og viderebringe oplysninger om, hvad der skete inden for det politiske miljø. En tredje vigtig kildegruppe er dagbøger, af hvilke der findes mange såvel udgivne som ikke udgivne af ledende politikere. Dertil kommer politikernes brevveksling. Også denne kildegruppe er meget rig. Endelig er erindringsværkerne vigtige kilder. Til belysning af regeringernes holdning er referaterne af statsrådets, senere tillige ministermødernes, forhandlinger og beslutninger en central kilde. Debatterne i Rigsdagen lå gennemgående på et højere plan end i vore dage. En vigtig årsag hertil var, at der oprindelig rådede en mere idealistisk opfattelse af den demokratiske debat. Det kom f.eks. tydeligt frem i den grundlovgivende rigsforsamling 1848-49. Idealet var, at folkets bedste mænd mødtes i rigsforsamlingen for at lade meningerne brydes på en sådan måde, at fornuften kom til at råde. De første politikere anså debatten for at være demokratiets livsnerve, hvilket fordrede, at man først igennem drøftelsen i salen kunne afgøre sagerne. Medlemmerne af Rigsdagen måtte ikke i forvejen være bundet til at stemme på en bestemt måde. Da skolelærer Asmund Gleerup, der var Bondeven, argumenterede for, at rigsforsamlingens medlemmer nærmest var moralsk forpligtede til at stemme for grundlovsudkastets forslag om almindelig valgret, fordi de ikke havde taget forbehold over for den almindelige valgret, da de blev valgt til rigsforsamlingen oktober 1848, og dermed havde bundet sig til over for vælgerne at gå ind for denne 59, mødte det kraftig indsigelse fra adskillige af de andre rigsdagsmedlemmer. For eksempel sagde 59 Ibidem, sp. 1861. 38

højremedlemmet A.S. Ørsted, at hvis det virkelig forholdt sig, som påstået af Gleerup, ville forsamlingen slet ikke være egnet til at træffe bestemmelse om grundlovens indhold: "Thi forsamlingen... skal tage sin beslutning, efter at sagen er drøftet og forhandlet mellem de forskellige medlemmer. Var man altså forhen således bundet, at man, om end ikke juridisk, så dog moralsk og politisk var bundet til at stemme for den almindelige valgret, tror jeg, at det ville være aldeles nødvendigt, at der blev indkaldt en ny rigsforsamling, som med større frihed kunne afhandle det, der her skulle afhandles." 60 Ligesom rigsdagsmændene efter det herskende ideal ikke måtte være bundet af deres vælgere, så skulle de også holde sig fri af partierne (de løse grupperinger, der eksisterede i Rigsdagen til omkring 1870). Derfor var det forkert, hvis medlemmerne af et parti på forhånd aftalte, hvorledes de skulle stille sig i en bestemt sag. Den konservative jurist og embedsmand Tage Algreen-Ussing, A.S. Ørsteds afløser som generalprokurør, formulerede synspunktet på denne måde: "Jeg vil ikke tale om partiernes kamp mod hinanden i denne sag [spørgsmålet om den almindelige valgret]. Lad lidenskaberne tumle sig udenfor. I denne sal bør de tie. Her bør fornuftens stemme alene gøre sig gældende og én følelse besjæle os alle: den at ramme landets sande vel og bygge en forfatning, som står urokkelig i tidens løb" 61. Virkeligheden svarede ikke fuldt ud til idealet, og som tiden gik, og partierne blev stærkere organiseret, mindre og mindre. I en tale i Folketinget om regeringens og De Moderates forslag til alderdomsunderstøttelse 11. marts 1891 skildrede Hørup, hvilken udvikling der efter hans mening havde fundet sted 62. Oprindelig gjorde Højre et vældigt rabalder over udentingsbeslutninger, dvs. de forhandlinger, der foregik i partierne forud for forhandlingerne i salen. Det var der nu ikke nogen grund til ifølge Hørup. Det var ikke noget brud på nogens ret: "Thi det følger af sig selv, at de forhandlinger, som partimedlemmerne i partimøderne fører med hinanden indbyrdes, kun kan være foreløbige forhandlinger, ikke forhandlinger, hvorved de afskærer sig fra at modtage indvendinger eller ændringer eller fra at lade sig påvirke af fakta, af argumenter og grunde, som senere kommer frem under sagens behandling." Det var altså i orden. Derimod var den fremgangsmåde, som Højre og Det Moderate Venstre anvendte i spørgsmålet om, hvorledes loven om alderdomsunderstøttelse skulle skrues sammen, helt uacceptabel. For de to parter havde bundet sig til, hvorledes indholdet af denne lov skulle være og de var ikke til at rokke, hvor gode indvendingerne mod det konkrete forslag så end måtte være. Selv om de moderate venstremænd måtte blive overbevist om, at forslaget kunne 60 Ibidem, sp. 1881. 61 Ibidem, sp. 1826. 62 Rigsdagstidende. Forhandlingerne på Folketinget 1890-91, sp. 4554 ff. 39

forbedres på nogle punkter, "ville de ikke kunne modtage disse forbedringer, før de havde fået lov til det fra dem, med hvem de har sluttet kontrakt". Konklusionen må være, at debatten i folkerepræsentationerne var mere levende end i dag: Forhandlingerne var ikke blot et skuespil. Derfor er debatterne her gode kilder, når det gælder spørgsmålet om, hvilket syn forskellige politikere havde på samfundsudviklingen, og hvorledes de begrundede det. Man kan med andre ord både bruge politikertalerne som beretninger (til belysning af politikernes standpunkt) og som det, der i kildekritikken kaldes levninger, dvs. som kilder, der kan kaste lys over partiernes ideologiske ståsted. Den vigtigste kilde ved siden af Rigsdagstidende er utvivlsomt de mange breve, som tidens politikere og andre indflydelsesrige personer skrev til hinanden og andre (f.eks. ægtefællen). Fra det 18. århundrede begyndte et opsving i brevskriveriet, og denne udvikling fortsatte i det 19. århundrede. Umiddelbart vil man anse brevene for at være en god kilde, både fordi de er samtidige, og fordi de på grund af deres konfidentielle karakter fremlægger oplysninger og vurderinger, som enten ellers ikke ville være kommet frem, eller i alt fald ville være kommet frem i en mere moderat form. Det fremgår også undertiden direkte af brevene 63. Ikke desto mindre kan man dog godt komme til at forse sig på deres sandhedsværdi 64. Der har været en tendens inden for forskningen til at mene, at det, en person oplyste om sin stemning og meninger i et brev, var sandheden, medens det, han sagde offentligt om det samme, ikke skulle tages for pålydende, hvis der var en uoverensstemmelse. Læser man f.eks. brødrene Brandes' brevveksling, møder man gang på gang eksempler på et mismod og en tvivl på egne evner, som de ikke viste offentligt. I denne forbindelse er det nok et spørgsmål, om man skal tage brevene alt for bogstaveligt. For tit tjente den mistrøstighed, der kom til orde i korrespondancen, formodentlig til at rense sjælen. Dertil kommer den kendsgerning, at brevene jo også var en litterær genre, der var orienteret mod publikum. Jürgen Habermas anfører i sin bog om den borgerlige offentlighed, at det private rums subjektivitet er orienteret mod publikum, for den litterært formidlede subjektivitet, brevets, modsætning er diskretionsbrud, ikke publicitet. Det fremgår f.eks. af, at det dengang, da brevskrivningen for alvor kom til ære og værdighed, altså fra det 18. årh., var almindeligt at betegne et brev som vellykket ved at sige, at det ville gøre sig godt på tryk. I samme forbindelse nævner Habermas, at det er tydeligt, at mange brevvekslinger simpelt hen var be- 63 Sofus Høgsbro: Brevveksling og Dagbøger, II, u. å. [1925], s. 65. 64 Det samme synspunkt møder man i Niels Thomsens anmeldelse af Kristian Hvidts bog om Edvard Brandes. Niels Thomsen (anm.): Kristian Hvidt: Edvard Brandes. En radikal blæksprutte, Historisk Tidsskrift, bind 88, hæfte2, 1988, s. 381-389. 40

regnet til at skulle trykkes, allerede da de blev til 65. Der er selvsagt individuelle forskelle mellem de ledende politikere og andre indflydelsesrige folk, fra hvem der foreligger breve. Specielt de personer, der var litterært skolede og vant til at udtrykke sig for et publikum, kan have haft svært ved at lade være med også at bruge brevet som et litterært medium, der i sidste ende henvendte sig til et publikum. Dette gælder vel ikke mindst brødrene Brandes og Hørup, nok i mindre grad Anders Tange og Sofus Høgsbro, medens Marcus Rubin og A.D. Jørgensen nok må siges at befinde sig midt imellem. Hvad der ovenfor er sagt om brevene, gælder for så vidt også om dagbøgerne, af hvilke der dog ikke foreligger helt så mange som af brevvekslinger. En vigtig kilde til tidens politiske debat er aviserne, ikke mindst fordi der blev oprettet en række oppositionsaviser i løbet af perioden 1870 til 1900, hvorved det monopol, konservative og nationalliberale blade havde haft indtil da mange steder, blev brudt. Selv om der fandtes aviser, der ikke så det som deres primære opgave at være talerør for bestemte politiske synspunkter det gjaldt f.eks. en række af de mere populære københavnske dagblade, var det dog en gennemgående tendens, at de fleste aviser som deres vigtigste opgave havde at formidle nogle nyheder og et bestemt politisk budskab. Det prægede aviserne stærkt, idet de indeholdt fyldige referater af debatterne i Rigsdagen og detaljerede referater af taler holdt ved politiske møder først og fremmest af de politikere, der stod avisen politisk nær; dertil kommer ledere og indlæg i den politiske og kulturelle diskussion. Disse indlæg stammede dels fra privatpersoner, der var enige med bladet i dets politiske linje, dels fra det parti, som bladet var tilknyttet. Partierne drog nemlig omsorg for at forsyne f.eks. provinsbladene med opinionsstof, således som det er nævnt i forbindelse med omtalen af Vagn Dybdahls disputats. På denne baggrund er aviserne selvsagt en god kilde til den forfatningsdebat, der foregik i det danske samfund fra 1870'erne. På vælgermøderne og i avisdebatten var tonen tit meget barsk, og der forekom hadske personangreb. Fra de nationalliberales og Højres side var disse et led i den almindelige bestræbelse på at fremstille bøndernes parti som et parti af undermålere, udannede personer, der var ude på at mele bøndernes kage på byernes bekostning, at træde byernes interesser under fode osv. Derfor måtte det være vigtigt for Venstre at bryde de nationalliberales og Højres dominans over opinionen. Målet måtte være, at partiet kom dertil, at Højre fastholdt magten ikke på grund af, men til trods for, at det havde den almindelige mening imod sig. Under denne kamp om opinionen tillod man sig som nævnt en meget grov og udæskende tone 66. 65 Jürgen Habermas: Borgerlig offentlighet, 1962/1974, s. 46. 66 Fædrelandet 13. maj 1872. 41

Aviserne er selvsagt ikke alene en god kilde til, hvorledes politikerne og partierne agiterede i forhold til befolkningen. De kan også være en god kilde til, hvorledes befolkningen prøvede at påvirke partierne. I aviserne fremkom der også indlæg fra privatpersoner, der søgte at skaffe sig ørenlyd for deres syn på forfatningskampen. Såvel blandt højrefolk som blandt venstrefolk var der radikale og moderate, dvs. folk, der enten prøvede at få deres parti til at indtage en skarpere holdning, eller som prøvede at moderere partierne, dvs. mane til mere varsomhed, eventuelt oven i købet til forlig. Disse indlæg er der grund til at bemærke, fordi man ofte vil se, at de foregriber, hvad der senere indtræffer. Aviser og tidsskrifter er med andre ord gode kilder til det, som den amerikanske politolog David Easton kalder det politiske systems omgivelser, dvs. demands og support (krav og støtte), såvel som til de bagvedliggende wants (behov for forandringer). Desuden kan de kaste lys over, hvorledes partierne reagerede herpå, for det karakteristiske for partierne ifølge Easton er, at de både fungerer som frembærere af demands og deltagere i det politiske systems behandling af demands 67. En kildegruppe, der ikke normalt er særlig meget benyttet af historikerne, er skønlitteraturen. Imidlertid er det oplagt, at dele af litteraturen i denne periode tjente samme formål som de indlæg, der blev offentliggjort i aviser og tidsskrifter, dvs. at den blev benyttet til at gøre nogle kritiske synspunkter på samfundet gældende med henblik på at påvirke opinionen. Det tydeligste eksempel på den kritiske tendenslitteratur, der blev til under forfatningskampen, har vi i de skuespil og romaner, som den praktiske leder af Det Litterære Venstre, Edvard Brandes, offentliggjorde i 1880'erne og 90'erne. Alle de værker, der stammer fra Edvard Brandes' hånd, sætter problemer under debat, således som den ældre broder havde krævet det i 1871 i indledningen til sine forelæsninger over hovedstrømninger i det 19. århundredes litteratur, og er dermed indlæg i den kulturelle og politiske kamp. En særdeles relevant kildegruppe er erindringsværkerne. De fleste stammer fra folk, der var tilknyttet Venstre. Hvad deres værdi som kilde angår, har de den svaghed, at de som regel er skrevet et godt stykke tid, efter at begivenhederne fandt sted. Omvendt er deres fordel, at forfatterne har fået en vis distance til det skildrede, således at de bedre er i stand til at sortere i stoffet og skille det væsentlige fra det uvæsentlige. I øvrigt er det ret tydeligt, at nogle af erindringerne må bygge på dagbogsoptegnelser, hvilket selvsagt øger deres pålidelighed. Det gælder i et vist omfang for Frede Bojsens erindringer, af hvilke visse dele simpelthen består af afskrift af hans dagbog. Erindringernes værdi 67 David Easton: A Framework for Political Analysis, 2. print, Prentice-Hall, 1965 og samme forfatter: A Systems Analysis of Political Life, The Univ. Of Chicago Press, 1979. 42

er jo ellers, at de ofte kan meddele nogle detaljer, som man simpelt hen ikke finder andre steder. For at nævne et enkelt eksempel. I en erindringskronik fortæller Edvard Brandes, at det var ham, der tilskyndede Hørup til i 1890 at indlede en personlig samtale med Berg en dag, hvor de fandt ham siddende for sig selv 68. De to havde ellers overhovedet ikke talt med hinanden i flere år. Samtalen blev indledningen til, at de to politikere og deres grupper genoptog deres politiske samarbejde. Referaterne fra statsrådsmøderne er betydelig mere fyldige i perioden frem til 1872 end efter, hvilket fremgår af, at medens der skal hele 11 bind til at dække tiden frem til 1872, er et enkelt, ganske vist ret stort, bind tilstrækkeligt til at rumme alle referaterne fra statsrådsmøderne 1872 til 1912. Det afspejler, at de politisk vigtige drøftelser efterhånden blev henlagt til ministermøderne. Fra Hannibal Sehesteds tid har man bevaret referater fra ministermøderne, men de er meget kortfattede, idet de normalt indskrænker sig til at anføre de trufne beslutninger. Derimod indeholder referaterne af statsrådsmøderne også referater af de diskussioner, som er foregået i statsrådet for mellemkrigstiden er de oven i købet undertiden ret fyldige. Indtrykket er, at de er noget friserede, men på den anden side står der nok meget sjældent noget, der direkte er forkert. Statsrådsprotokollen skulle jo trods alt godkendes af såvel konge som regering. Det foreliggende kildemateriale giver en alsidig belysning af afhandlingens emne: parlamentarismens vanskelige fødsel og af, hvorledes konge såvel som regering, folketing og rigsdag opererede, og hvilke virkninger deres udtalelser såvel som handlinger havde for parlamentarismens udvikling. Der hvor kilderne er mindst oplysende, er nok med hensyn til, hvem der søgte at påvirke de forskellige personer i disse fire institutioner, og hvor meget held de havde hertil. Det gælder nok specielt påvirkningen af kongemagten. 68 Edvard Brandes: Politisk Erindring. Berg og Hørup, Politikens kronik 14. dec. 1922. 43