MINISTERIET FOR FØDEVARER, LANDBRUG OG FISKERI FØDEVAREERHVERV Rekvirent November 2010 Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri FødevareErhverv Nyropsgade 30 1780 København V Delrapport vedrørende Ø-støtte ordning Udgivet november 2010 Rådgiver Orbicon Leif Hansen A/S Ringstedvej 20 4000 Roskilde Projekt : Midtvejsevaluering Landdistriktsprogram Projektleder: : Morten Kvistgaard Kvalitetssikring : Claus Goldberg Revisionsnr : 3 Orbicon Leif Hansen A/S Ringstedvej 20 4000 Roskilde 46 30 03 10 info@orbicon.dk www.orbicon.dk CVR nr: 21 26 55 43 Nordea: 2783-0566110733 1/39 FRI
INDHOLDSFORTEGNELSE 1 Resumé...3 1.1 Evalueringens formål og metode...3 1.2 Ordningens formål...3 1.3 Konklusioner: Evalueringens resultater...3 1.4 Anbefalinger...5 2 Indledning...5 2.1 Evalueringens formål...6 2.2 Evalueringskriterier og evalueringsspørgsmål...6 2.3 Metode og datagrundlag... 10 2.4 Rapportens indhold... 11 2.5 Ø-støtte ordningens opbygning og administration... 11 2.6 Ø-støtte ordningen i nøgletal... 12 2.7 Udviklingstendenser baggrund og kontekst... 16 3 Midtvejsevaluering af Ø-støtte ordningen... 17 3.1 Relevans og sammenhæng... 17 3.2 Effekter... 21 3.3 Målopfyldelse... 26 3.4 Effektivitet... 26 3.5 Levedygtighed... 27 3.6 Vurdering af det administrative set-up... 27 4 Konklusioner og anbefalinger... 32 4.1 Konklusioner... 32 4.2 Anbefalinger... 34 Bilag 1. Spørgeskemaet, der er anvendt i forbindelse med evalueringen. 2/39
1 RESUMÉ I denne delrapport præsenteres resultaterne af evalueringen af ordningen ø-støtte. Rapporten indgår sammen med evalueringer af de øvrige ordninger i den samlede evaluering af landdistriktsprogrammet, der afrapporteres særskilt. 1.1 Evalueringens formål og metode Det overordnede formål med programevalueringen er at afdække relevans, målopfyldelse, levedygtighed og effekter af programgennemførelsen fra starten i 2007 og frem til 31.12.2009 med henblik på dels at indsamle opnåede erfaringer, dels at tage ved lære heraf i forhold til den videre programimplementering. Evalueringen omfatter desuden en vurdering af det administrative system. Ordningen er evalueret med afsæt i følgende dataindsamling: Interview og e-mail korrespondance med sagsbehandlere i FERV. Desk research af bekendtgørelser, ansøgningsskemaer, vejledninger, excel-ark med oplysninger om støttemodtagere for den pågældende programperiode mv. Kvantitativ spørgeskemaundersøgelse til et tilfældigt udvalg af tilskudsmodtagere, i alt 100 gennemførte interviews. Interview med formanden for sammenslutningen af danske småøer og interview med en række medlemmer af udvalget for det levende land, hvor nærværende støtteordning har været berørt. 1.2 Ordningens formål Formålet med ordningen er at støtte de enkelte ø-samfunds muligheder for beskæftigelse og levedygtige landdistrikter, ved at jordbrugerne driver landbrug og bor på øerne. Ordningen omfatter støtte til landbrug på 31 øer uden fast broforbindelse. Der opnås herved, at der sikres fortsat landbrugsdrift på de pågældende øer at landskaber sikres og ekstensivt udnyttede landbrugsarealer plejes, hvorved levesteder for planter og dyr tilknyttet åbne ekstensivt udnyttede landbrugsarealer opretholdes, og at øernes værdi som attraktion for turister bibeholdes eller øges. 1.3 Konklusioner: Evalueringens resultater Relevans, attraktivitet og sammenhæng Det er konklusionen, at ordningen er relevant, ud fra vurdering fra både støttemodtagere, administrationen og evaluator. Alle potentielle støttemodtagere ansøger om støtte under ordningen, der kun stiller grundlæggende krav om landbrugsproduktion på det geografiske areal ordningen omfatter. Ordningen bidrager utvivlsomt i nogen grad til opfyldelse af formålet omkring bevarelse af landbrugsdriften og landskaberne på de omfattede småøer. Fra støttemodtagerne opleves ordningen videre som attraktiv. Ordningen er i sammenhæng med diskussionerne omkring affolkning i yderdistrikter i Danmark og forringede levevilkår i udkantsdanmark, hvor den selvfølgelig har til hensigt at imødegå denne udvikling. Ordningen er ikke umiddelbart i naturlig sammenhæng med andre ordninger i 3/39
landdistriktsprogrammet, men kombineres af ansøgere med flere andre af disse. Målopfyldelse I relation til målopfyldelse er output målet for ordningen 700 støttede landbrugsbedrifter årligt og et areal på 27.000 ha, hvortil der ydes støtte. I forhold til antallet har målopfyldelsen i perioden været 86 % og i forhold til arealet varierende mellem 93 og 104 % i perioden. Målopfyldelsen i forhold til den budgetmæssige allokering har i perioden været omkring 120 %. Der er ikke fastsat mål i forhold til bevarelse af landskaber, natur og miljø under ordningen, men som det er beskrevet i afsnittet omkring effekter, påvirker ordningen i nogen grad disse forhold positivt. Effekter Ordningen har i evalueringen vist sig at have en række direkte og afledte effekter. Ordningen bidrager som beskrevet i nogen grad til at kompensere for de handicaps, der er forbundet med landbrugsproduktionen på småøerne. Der sikres i denne forbindelse støtte til fastholdelse af det dyrkede areal og det traditionelle landskab, tilgroning imødegås og øerne fastholdes i højere grad som attraktive for turister. Det er evaluators vurdering, at der sker en vis grad af fastholdelse af landmændene på småøerne, men at ordningen ikke økonomisk er på et niveau, hvor der sker nyrekruttering af landmænd. Udviklingen i denne forbindelse er noget bekymrende idet 64 % af de støttede landmænd er over 50 år gamle. Effektivitet Effektivitet vedrører i høj grad i hvor stort omfang effekterne af støtteordningen er opnået ressourceeffektivt. Det kan for ø-støtteordningen være vanskeligt at vurdere fordi der ikke er særlige kriterier eller prioriteringer forbundet med ordningen. Levedygtigheden for ordningen er vurderet til generelt at modsvare den tidshorisont (5 år), der er for opnåelse af støtten. Der er en relativ høj dødvægt for ordningen på omkring 40 %. Det vil sige at en stor del af landmændene ville have gennemført en tilsvarende landbrugsaktivitet også uden at de havde opnået støtte under ordningen. Administration Det er evaluators samlede vurdering, at ordningens indretning og administration er hensigtsmæssig, hvilket også afspejles i vurderingen heraf fra tilskudsmodtagerne, ligesom vi vurderer, at ordningen administreres omkostningseffektiv. Administrationen følger ligeledes gældende danske og EU regler. Ordningen er relativ enkel at administrere med en tydelig arbejdsdeling mellem de involverede myndigheder. Dataindsamlingssystemerne virker dog ikke optimale, fordi det er relativt tidskrævende at udtrække data for systemet, selv for denne meget enkle ordning. Der er ikke sket ændringer i ordningen i relation til beslutningen om grøn vækst og den følgende revision af landdistriktsprogrammet. 4/39
1.4 Anbefalinger Det bør overvejes om det er relevant at fasthold en øvre grænse for støtten på 100 ha. Bedre indikatorer kunne udvikles til bedømmelse af effekten af støtteordningen. 2 INDLEDNING Orbicon Leif Hansen A/S og Epinion A/S (herefter evaluator ) gennemfører i 2010 Midtvejsevalueringen af det danske landdistriktsprogram 2007-2013. Evalueringen gennemføres for FødevareErhverv (FERV) i henhold til Rådets forordning 1698/2005. Evalueringen dækker programperioden fra 1. januar 2007 til 31. december 2009. Det nuværende Landdistriktsprogram dækker perioden 2007-2013 og er udmøntet omkring 4 akser: Akse 1. Erhverv: Jordbrugs- og fødevaresektoren Akse 2. Natur og miljø: Forvaltning af miljø og landskab Akse 3. Livskvalitet: Diversificering af økonomi og livskvalitet Akse 4. Leader: Lokale aktionsgrupper De 4 akser dækker over 9 støtteordninger, samt funktionaliteten lokale aktions grupper. Flere af ordningerne er opdelt i en række delordninger. Den overordnede målsætning med programmet er udtrykt i form af fire specifikke mål: Flere iværksættere og lokale arbejdspladser i landdistrikterne Stærkere konkurrencekraft i jordbrugs-, fødevare- og skovbrugssektoren Varierede landskaber, rig natur og rent miljø Attraktive levevilkår i landdistrikterne, der bidrager til stærk sammenhængskraft mellem land og by(programmet, side 46). 1 Landdistriktsprogrammet indgår som en del af den samlede indsat rettet mod landdistrikterne i Danmark. Programmet er godkendt af EU-Kommissionen i februar 2008. Landdistriktsprogrammet dækker hele Danmark. Det danske retsgrundlag for Landdistriktsprogrammet er lov nr. 316 af 31. marts 2007 om udvikling af landdistrikterne (landdistriktsloven). Med hjemmel i denne lov er der udstedt en række bekendtgørelser for de enkelte tilskudsordninger, som fastlægger de nærmere vilkår og betingelser. I denne rapport præsenteres resultaterne af evalueringen af ordningen omkring ø-støtte, som beror på Bekendtgørelse nr. 732 af 25. juni 2007 om tilskud til jordbrugere på visse småøer. (bekendtgørelsen afløste den tidligere Bekendtgørelse nr. 148 af 10. marts 2005). Der har i evaluerings perioden været udstedt supplerende bekendtgørelser, men indholdsmæssigt har støtteordningen været uforandret i de tre år, denne evaluering vedrører. Ved revisionen af landdistriktsprogrammet, med baggrund i beslutningen omkring grøn vækst, der blev udmøntet 1. januar 2010, skete der en række væsentlige ændringer af eksisterende ordninger og adskillige nye ordninger blev medtaget i programmet. For ø-støtte ordningen har denne revision dog ikke haft nogen direkte indvirkning. Der skete i forbindelse med revisionen for denne ordning kun nogle mindre tekniske forhold omkring støtteberettigelse. Ordningen har været aktiv i hele den evaluerede periode og er en fortsættelse af den tilsvarende ordning fra foregående programperiode. Rapporten indgår sammen med evalueringer af de øvrige ordninger i den samlede evaluering af landdistriktsprogrammet, der afrapporteres særskilt. 1 Det danske Landdistriktsprogram 2007-2013, Ministeriet for Fødevare, Landbrug og Erhverv 2008 5/39
2.1 Evalueringens formål Det overordnede formål med programevalueringen er at afdække relevans, målopfyldelse og effekter af programgennemførelsen fra starten den 1. januar 2007 og frem til 31. december 2009 med henblik på at lære af de opnåede erfaringer. Herved kan der ske en erfaringsoverførsel der forhåbentligt kan nyttiggøres i den resterende programperiode i form af eventuelle justeringer af støtteordninger, mål, midler og prioriteter. Evalueringen omfatter en vurdering af: Relevans af programindsatsen Tilvejebringelsen af og brug af programmets finansielle ressourcer Resultater samt effektivitet og målopfyldelse Levedygtighed af opnåede virkninger Vurdering af det administrative system Evalueringen følger ovenstående retningslinjer, således at ordningens relevans, finansielt forbrug, resultater og effekter samt administration er i fokus. 2.2 Evalueringskriterier og evalueringsspørgsmål De retningslinjer som danner grundlaget for gennemførelse af evaluering af landdistriktsprogrammet udformes af EU-Kommissionen. Denne systematik følges nøje i nærværende delevaluering. Essensen i evalueringssystemet er besvarelsen af en række evalueringsspørgsmål defineret af henholdsvis EU-Kommissionen (fælles) og programspecifikke spørgsmål defineret i en dansk kontekst. Evalueringsspørgsmålene præciserer hvilke potentielle effekter, der skal belyses under evalueringen, hvilke bedømmelseskriterier, det er hensigten at anvende og hvilke indikatorer det er hensigten at inddrage, for at bedømme opfyldelsen af ordningernes målsætninger. Under ø-støtteordningen gives der arealstøtte til jordbrugere på 31 ugunstigt stillede små og mellemstore øer uden broforbindelse med fastlandet. Formålet med ordningen er at sikre landbrugsvirksomhed, beboelse og bevarelse af kulturlandskaber betinget af fortsat landbrugsdrift på de pågældende øer. Ordningen er en videreførsel af en tidligere tilsvarende ordning. Tilskuddet ydes pr. hektar jordbrugsmæssigt drevne arealer. Der skal indgå mindst 5 ha areal, der drives jordbrugsmæssigt og kan højst indgå 100 ha per jordbrug ved beregning af tilskud. Krydsoverensstemmelseskrav skal overholdes for hele bedriften og jordbrugerne kan søge om tilskud, selvom de modtager støtte under andre ordninger omfattet af landdistriktsprogrammet. Øer, der er omfattet af ordningen, er alle øer uden broforbindelse. Det omfatter øerne Agersø, Anholt, Askø, Avernakø, Barsø, Birkholm, Bjørnø, Bågø, Drejø, Egholm, Endelave, Fanø, Fejø, Femø, Fur, Hjarnø, Hjortø, Lyø, Læsø, Mandø, Nekselø, Omø, Orø, Samsø, Sejerø, Skarø, Strynø, Tunø, Venø, Ærø og Aarø. Ordningen adskiller sig fra ordninger i andre EU lande, idet henvisning til områder med miljørestriktioner og bjergområder (artiklerne 13b og 16 i forordning 1257) ikke anvendes i Danmark. Det skyldes naturligt at ordningen afviger på grund af den danske mangel på bjerge, men også ved at der opereres med en 6/39
ensartet sats pr. ha som kompensation for den merudgift, der er forbundet med at drive landbrug på de omfattede øer. I flere andre EU lande opereres der med differentierede støttesatser. Ordningen har hjemmel i foranstaltning 212 Ø-støtte. Der er i relation til ordningen defineret en række fælles evalueringsspørgsmål. Der er to af disse fælles spørgsmål, der ikke medtages i nærværende evaluering, på grund af manglende relevans i forhold til den danske anvendelse af støtteordningen. Det drejes sig bl.a. om spørgsmålet omkring fremme af bæredygtige landbrugsmetoder, der ikke er relevant idet alle jordbrugsmæssigt drevne arealer er omfattet af ordningen uanset de anvendte landbrugsmetoder. På denne baggrund er der udvalgt de fælles evalueringsspørgsmål, der er anført i tabel 1 nedenfor. Tabel 1. Fælles evalueringsspørgsmål for Ø-støtteordningen. Spørgsmål Kriterier Indikatorer Dataindsamling Fælles evalueringsspørgs mål 1. I hvilket omfang har kompensationstilsku d bidraget til at sikre fortsat dyrkning af landbrugsarealer i områder med ulemper, bortset fra bjergområder? 2. I hvilket omfang har kompensationstilsku d bidraget til bevarelse af et levedygtigt samfund i landdistrikter i områder med ulemper, bortset fra bjergområder? Merudgiften forbundet med at drive landbrug opvejes af støtten. Landbrugsstrukturen/pro duktionen er sammenlignelig med produktionen i det øvrige Danmark. Jorden anvendes fortsat til landbrugsproduktion. Forholdet mellem støttesatsen og merudgifterne forbundet med produktionen. Omfanget af landbrugsproduktio nen sammenlignet med det øvrige Danmark Ændringen i det udnyttede landbrugsareal på øerne omfattet af støtte-ordningen. Ændring i antal fastboende på øerne. Kilde: Kommissionens Vejledningsnotat B evalueringsretningslinjer. 2 Desk research af data / sagsgennemgang af tilgængeligt materiale Kvalitative interviews af sagsbehandlere og medarbejdere hos FERV (1-2) Kvalitativt interview af formanden for sammenslutningen af danske småøer Kvalitative telefoninterview med 20 støttemodtagere, målgruppen er landmænd Der er herudover valgt i forbindelse med evalueringen, at opstille en række programspecifikke spørgsmål med relevans for ordningen. De programspecifikke spørgsmål er anført i tabel 2. 2 http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/eval/index_en.htm ( Vedrørende Rural Development policy 2007-2013, Common Monitoring and Evaluation Framework (CMEF) 7/39
Tabel 2: Programspecifikke spørgsmål for Ø-støtte ordningen Spørgsmål Kriterier Indikatorer Dataindsamling 1. I hvilket omfang fremstår ordningen som relevant og Målgruppen opfatter ordningen som relevant og attraktiv, således at Projektansøgninger (antal og kr.). Projektbevillinger attraktiv for den økonomiske ramme (antal og kr.). målgruppen? udfyldes. 2. Hvor attraktiv eller afgørende er ordningen for støttemodtagerne som økonomisk supplement i forhold til de øvrige ordninger under landdistriktsprogram met? Ordningen er incitament og økonomisk supplement i forhold til de øvrige ordninger Projektansøgninger (antal og kroner) Projektbevillinger (antal og kroner) Vidnesbyrd fra centrale interessenter Kilde: Notat udarbejdet i relation til evalueringen omkring evalueringsspørgsmål. Desk research af data / sagsgennemgang af tilgængeligt materiale Kvalitative interviews af sagsbehandlere og medarbejdere hos FERV (1-2) Kvalitativt interview af formanden for sammenslutningen af danske småøer Kvalitative telefoninterview med 20 støttemodtagere, målgruppen er landmænd Evalueringsspørgsmålene er en konkretisering af de evalueringskriterier, som systematisk anvendes til at vurdere landdistriktsprogrammet og ordningerne, der er indeholdt i programmet. de enkelte evalueringskriterier er beskrevet i tabel 3. Kriterierne er her beskrevet relateret til den enkelte ordning, men kan ligeledes anvendes på programniveau. Tabel 3. Anvendte evalueringskriterier Evalueringskriterier Definition Relevans Er ordningen relevant i hele programperioden i forhold til behov og prioriteringer i landdistrikterne og i de berørte sektorer? Effekter Hvilke positive og negative effekter har ordningen haft? Målopfyldelse I hvilket omfang er ordningens målsætninger opfyldt? Effektivitet Står værdien af ordningens output og resultater mål med ressourceanvendelsen? Levedygtighed Er ordningen forankret hos tilskudsmodtagere og i landdistrikterne, således at ordningen har bidraget til en bæredygtig udvikling også efter tilskuddets ophør? Som supplement til ovenstående kriterier skal evalueringen undersøge hensigtsmæssigheden af ordningens administrative set-up. Til dette formål er formuleret 10 tværgående spørgsmål, der gengives i tabel 4. Tabel 4. Evalueringsspørgsmål vedr. administration Spørgsmål Kriterier Indikatorer 1. I hvilket omfang har Gennemførelsesarrangementerne Vidnesbyrd fra har været befordrende tilskudsmodtagere gennemførelsesarrangementern e bidraget til at maksimere for at maksimere de opnåede programmets tilsigtede Sammenligning med erfaringer virkninger virkninger? fra 8/39
Spørgsmål Kriterier Indikatorer gennemførelsesarrangementer fra 2000 2006 programmet 2. I hvilket omfang står administrationsomkostningerne mål med programmets og støtteforanstaltningernes afløb? 3. I hvilket omfang er dansk administrativt praksis i overensstemmelse med Kommissionens krav til forvaltning, dokumentation, kontrol og sanktioner? 4. I hvilket omfang er det administrative set-up gennemsigtigt og hensigtsmæssigt? 5. I hvilket omfang opfattes tilskudsadministrationen som hensigtsmæssig for/af brugerne 6. Er arbejds- og ansvarsfordeling klar og entydig mellem involverede myndigheder? 7. I hvilket omfang er koordination og samarbejdsrelationer mellem de administrative myndigheder tilstrækkelige? 8. I hvilket omfang gennemføres sagsbehandlingen på et fagligt tilfredsstillende niveau? 9. I hvilket omfang understøtter dataindsamlingssystemerne dels overvågning, dels evalueringen af programmet? Administrationsomkostningerne står mål med programmets og støtteforanstaltningernes afløb Den administrative praksis er i overensstemmelse med Kommissionens krav Den administrative praksis følger god forvaltningsskik (gennemsigtighed, procedurer, kriterier) Brugertilfredsheden med administrationen er høj Ansvarsfordelingen er klar og entydig blandt de involverede administrative myndigheder Koordination og samarbejdsrelationer er på plads og fungerer optimalt Sagsbehandlingen gennemføres på et tilfredsstillende niveau Dataindsamlingssystemerne og overvågningssystemet er fyldestgørende Afløb pr. støtteforanstaltning (kr.) Afløb for hele programmet (kr.) Administrationsomkostninger pr. støtteforanstaltning/program (kr.) Sammenligning med omkostninger fra forrige programperiode Sammenligning med omkostninger fra andre lande Overensstemmelse mellem dansk administrativ praksis og Kommissionens krav (J/N) bl.a. ud fra vurdering ift retningslinjer indeholdt i reguleringer og forordninger Procedurer og kriterier er defineret for projektudvælgelse (J/N) Ansatte trænet i procedurer og kriterier for projektudvælgelse (J/N) Guidelines for sagsbehandling udviklet (J/N) Vidnesbyrd fra tilskudsmodtagere De enkelte medarbejdere kender deres specifikke ansvar (J/N) og deres placering i det samlede system (J/N) Samarbejdet mellem de administrative myndigheder etableret? (J/N, hvilke, hvor ofte) Antal klager, herunder klager hvor afgørelser underkendes Ansatte arbejder med relevante områder (antal) Vidnesbyrd fra tilskudsmodtagere Dataindsamlingssystemer er på plads og i funktion? (J/N) Data omhandlende output, resultater og virkninger indsamles? (J/N, typer) Data fra overvågningssystemet anvendes til forelæggelse for Overvågningsudvalget (J/N, hvor ofte, datatype) og er vurderet at være tilfredsstillende af Overvågningsudvalget (J/N) 9/39
Spørgsmål Kriterier Indikatorer Informationsindsatsen er tilstrækkelig 10. I hvilket omfang er formidlingsog informationsindsatsen om programmet og støtteforanstaltningerne tilstrækkelige? Herunder om der er foretaget en særlig indsats for at introducere programmet Kilde: Kommissionens Vejledningsnotat B evalueringsretningslinjer. 3 Informationskampagner gennemført (J/N) og vurderet at være tilfredsstillende af modtagere (J/N) Det skal bemærkes, at det ikke for alle evalueringsspørgsmål har været muligt ud fra det tilgængelige datamateriale at benytte alle opstillede indikatorer. Listen af indikatorer har fungeret som en referenceramme ud fra hvilken, vi har identificeret de indikatorer, som har været praktisk anvendelige i lyset af datatilgængelighed og ressourcer. Alle de beskrevne evalueringsspørgsmål (fælles, programspecifikke og administrative) og de nævnte evalueringskriterier anvendes og forsøges besvaret i rapporten her. 2.3 Metode og datagrundlag Ø-støtte ordningen er evalueret med afsæt i primære og sekundære datakilder. Sekundære datakilder refererer til data, der allerede er til rådighed fra årlige overvågningsrapporter til kommissionen, data fra sagssystemer i FERV og miljøministeriet, fra landdistriktsprogrammet, rapportering fra tidligere evalueringer, faglige artikler, statistiske oplysninger osv. Primære datakilder er derimod data indsamlet, som en del af evalueringen. Disse indsamles ved hjælp af repræsentative dataindsamlingsmetoder og i overensstemmelse med statiske regler. Spørgeskemaundersøgelser, case studier og interviews er her centrale kilder. Indsamlingen af primære data vedrører både kvalitative og kvantitative data. Denne dataindsamling er overordnet beskrevet i tabellerne 1 og 2 ovenfor, men skal kort uddybes i afsnittet her: Desk research af data / sagsgennemgang af tilgængeligt materiale Der har her været anvendt en længere række af kilder. Det vedrører data leveret fra FERV, data fra årlige overvågningsrapporter, data fra Danmarks Statistik, rapporter fra videnskabelige institutioner m.m. Kvalitative interviews af sagsbehandlere og medarbejdere hos FERV (1-2) Interview har her været gennemført med sagsbehandlere i FERV, i forhold til nærværende ordning kun relativt perifert i forhold til medarbejdere i miljøministeriet. Kvalitativt interview af formanden for sammenslutningen af danske småøer Interviewet med formanden for sammenslutningen af danske småøer har her været centreret omkring Ø- støtte ordningen, der er dog gennemført en række yderligere kvalitative interviews med centrale interessenter, hvor denne ordning i nogen grad har været relateret til spørgsmålene. Kvantitative telefoninterview med 100 støttemodtagere, målgruppen er her landmænd. Der er til spørgeskemaundersøgelsen ved denne evaluering valgt at anvende telefoninterviews i stedet fra webbaserede spørgeskemaer eller anvendelse af brev udsendelse. Valget beror på at tidligere tilsvarende evalueringer (midtvejsevaluering 2003 og slutevaluering 2008 af forrige LDP) har vist at støttemodtagerne kun i nogen grad valgte besvarelse over nettet eller fremsendte svar ved hjælp af breve. De resulterende 3 http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/eval/index_en.htm ( Vedrørende Rural Development policy 2007-2013, Common Monitoring and Evaluation Framework (CMEF) 10/39
lave svarprocenter, herunder nødvendigheden af efterfølgende at anvende telefoninterviews, har været baggrunden for dette valg. For de nævnte kvalitative interviews kan det tilføjes, at denne tilgang lægger fokus på at skabe en dialog/samtale, hvor det at få respondenten til at fortælle er det primære. Interviewene er gennemført som semi-strukturerede interviews, hvilket vil sige, at kun de temaer, der skal tales om, er givet på forhånd. Interviewguiden er derfor bygget op omkring temaer og åbne spørgsmål, som danner udgangspunkt for selve afviklingen af interviewet, hvor nye og ikke planlagte spørgsmål kan fremkomme. Det er således i høj grad muligt at følge op på respondenternes svar med uddybende spørgsmål. For hvert interview er der udarbejdet et håndskrevet eller digitalt referat. 2.4 Rapportens indhold Rapporten er udover denne indledning disponeret i 5 kapitler. Kapitel 3 indeholder en beskrivelse af ordningen i nøgletal. Der redegøres bl.a. for regelsæt, administrativ praksis og udviklingen af ordningen igennem hele programperioden. I kapitel 4 indeholder afsnittene de egentlige evalueringer af støtteordningen. Kapitlet er bygget op omkring evalueringskriterier og dertilhørende evalueringsspørgsmål. Endelig indeholder kapitel 5 konklusioner og anbefalinger fra evalueringen af ordningen omkring Ø-støtte. 2.5 Ø-støtte ordningens opbygning og administration Den nationale Ø-støtte ordning er relateret til kommissionens forordning 1974/2006, foranstaltning kode 212. Denne foranstaltning vedrører betalinger til landbrugere i områder med andre ulemper end bjergområder. Arealstøtten gives til jordbrugere på en række udpegede småøer uden broforbindelse, for at sikre fortsat arealforvaltning og derved sikre bevarelse af kulturlandskaberne, på de pågældende øer. Der har i perioden, der evalueres, været en fast støttesats på 475 kr. pr ha landbrugsjord med en støtteperiode på 5 år. Støtten kan kombineres med tilskud under andre ordninger i landdistriktsprogrammet. På figur 1. nedenfor er vist de støtteberettigede øer. Europa Kommissionen finansierer 55 % af tilskuddet. Den specifikke målsætning med ordningen er at støtte de enkelte ø-samfunds muligheder for beskæftigelse og levedygtige landdistrikter, ved at jordbrugerne driver landbrug og bor på øerne. Derved opnås en fortsat landbrugsmæssig drift af arealerne, landskaberne sikres og levesteder for planter og dyr tilknyttet åbne ekstensivt udnyttede jordbrugsarealer opretholdes. Det er desuden en målsætning, at øernes værdi som attraktion for turister bibeholdes eller øges. Ordningen har eksisteret i landdistriktsprogrammet siden 2000. Ordningen medfører, at et antal ha landbrugsareal udnyttes i ugunstigt stillede områder og et antal bedrifter opretholdes (output indikator). Det sikrer på de pågældende øer beskæftigelse og indkomster (resultat indikator) og sikrer herved bæredygtige landdistrikter på de pågældende øer i ugunstigt stillede områder. Ejere eller forpagtere af landbrugsarealer kan søge støtte. Det jordbrugsmæssigt drevne areal skal være på mindst 5 ha, og ved beregning af tilskuddet kan der højst indgå 100 ha. Ansøgeren skal have bopæl på en af de støtteberettigede øer og skal drive et areal svarende til det areal, der indgik ved beregningerne af støtte det første år, i en periode på mindst fem år. Der kan søges tilskud til jordbrugsmæssigt drevne arealer, dvs. arealer i omdrift, men også jordbrugsarealer uden for omdrift, hvis de benyttes til landbrugsformål (græsning, høslæt m.m.). Det er samtidig et krav, at reglerne for krydsoverensstemmelse overholdes. 11/39
Effekten af ordningen vurderes primært med anvendelse af en indikator omkring det antal ha, der indgår ved beregning af støtten. Dette areal medvirker som beskrevet til sikring af biodiversitet, fremmer kvalitet af vand og jordbundsforhold og er forebyggende i relation til klimaændring og ophør af landbrugsdrift. Figur 1. Kort over de 31 øer, hvor der kan søges om Ø-støtte. Kilde. FERVs hjemmeside. 2.6 Ø-støtte ordningen i nøgletal I den periode, der indgår i nærværende evaluering, har der årligt været afsat 9,2 mio. kr. under ordningen. Beløbet er på samme niveau som den årlige udbetaling under den foregående programperiode. EU refusionen var dog i den periode beregnet udfra en lavere sats for medfinansiering på 40 %. 12/39
Tabel 5. Ø-støtteordningens nøgletal i relation til budgetter. Tal i mio.kr. År Prognose for udbetalinger ved programmets start Forpligtede samlede offentlige udgifter Heraf EU finansiering Antal godkendte projekter 2007 9,2 12 7,2 599 2008 9,2 12 7,2 601 2009 9,2 9,6 4 5,8 604 2007-2009 27,7 33,6 20,2 1804 (Fra: FERV. Det danske landdistriktsprogram, FERVs hjemmeside + tal oplyst af FERV) Som det fremgår af tabel 5 har antallet af godkendte projekter i perioden ligget konstant omkring 600 jordbrug. De forpligtede samlede offentlige udgifter har ligget på et lidt højere niveau end forventningerne ved programperiodens start.omfanget af ordningen i form af antal ansøgere, afslag og tilsagn fremgår af tabel 6. Tabel 6. Ansøgere, afslag og tilsagn i perioden 2007-2009. År Antal ansøgere Antal kontrol Antal afslag Antal tilskud 2007 615 46 16 599 2008 616 Ca. 40 15 601 2009 624 Ca. 40 20 604 (Fra Common and additional output indicators, FERV 2007 + FERVs hjemmeside + udtræk fra excel-filer svarende til udtræk fra FERV databaser) Det fremgår af tabel 6, at antallet af projekter udtaget til kontrol og antallet af afslag har ligget på et relativt lavt niveau i den periode, der evalueres. Der har været udtaget ca. 7 % af de støttede jordbrug til kontrol og antallet af afslag har ligget nede på et relativt lavt niveau på 2-3 %. Det fremgår af interviews med sagsbehandlere, at afslag typisk er begrundet i fejlagtig beregning af areal og arealer, der ikke lever op til kriterierne omkring det areal, der indgår i landbrugsdriften. Tabel 7. Areal omfattet af støtte og støttebeløb 2007-2009. År Antal ha støttet Antal Ha i gennemsnit pr Budget (mio. kr.) støttemodtagere støttemodtager 2007 25.233 599 42,1 12 2008 26.000 (anslået) 616 40,6 12 2009 29.642 624 47,5 9,6 5 (Fra Common and additional output indicators, FERV 2007+ FERVs hjemmeside) I tabel 7 er vist, hvor stort et areal, der har været omfattet af støtten i hvert af de 3 år, herunder det gennemsnitlige antal ha, der har været støttet på det enkelte jordbrug. Der har tilsyneladende været nogen variation i den gennemsnitlige størrelse af det støttede areal på det enkelte jordbrug. Det totale antal støttede ha har i perioden ligget på mellem 25.000 og 30.000 ha. Ved slutevalueringen af landdistriktsprogrammet for foregående programperiode i 2008 var antallet af støttemodtagere på samme niveau, varierende mellem 597 og 647. Det totale antal ha, der blev støttet i denne periode varierede mellem 23.500 og 25.000 ha og det gennemsnitlige antal ha pr. bedrift lå mellem 38 og 39,5 ha. Det samlede areal der støttes er herved tilsyneladende øget og tilsvarende er det gennemsnitlige antal ha pr. støttemodtager øget. 4 Der mangler tal for resterende mindre udbetaling i 2010 i denne opgørelse. 5 Der mangler tal for resterende mindre udbetaling i 2010 13/39
I tabel 8 er befolkningsudviklingen på de støtteberettige øer vist. Som det fremgår, er der i den 3-årige periode, der indgår i evalueringen, sket et samlet fald i befolkningstallet på øerne på ca. 1,5 %. I år 2000 var det samlede antal 22.489 personer på øerne. Det samlede antal er i perioden 2000 til 2009 faldet hvert år med en varierende % -sats. Det gennemsnitlige fald i perioden fra 2000 til 2009 var ca. 0,75 % pr år. Tallene udviser variation mellem øerne, hvor der er en tendens til at faldet specielt sker på de større øer. Som det fremgår af tallene ovenfor afspejles denne nedgang ikke umiddelbart i antallet af støttede jordbrugere. Sammenlignes med tallene fra slutevalueringen i 2008, fremgår det her, at der i perioden fra 2000 til 2006, årligt blev støttet mellem 597 og 647 jordbrugere under den tilsvarende støtteordning. Tabel 8. Folketal på de støtteberettigede småøer Folketal pr. 1. januar efter øer og tid 2007 2008 2009 Agersø 231 233 221 Egholm 0 0 0 Nekselø 22 21 21 Omø 188 177 169 Orø 893 890 906 Sejerø 407 397 373 Askø 53 47 46 Fejø 558 557 574 Femø 144 150 147 Avernakø 110 111 111 Birkholm 8 10 10 Bjørnø 36 36 32 Bågø 32 36 37 Drejø 62 71 69 Hjortø 12 12 13 Lyø 120 116 109 Skarø 36 40 39 Strynø 214 216 206 Ærø 6 786 6 702 6 698 Anholt 164 164 167 Egholm 53 55 52 Endelave 174 174 168 Fanø 3 170 3 192 3 207 Fur 900 872 865 Hjarnø 105 106 107 Læsø 2 058 2 003 1 993 Mandø 52 46 44 Samsø 4 130 4 085 4 003 Tunø 111 119 118 Venø 199 201 199 Årø 171 167 176 Total 21.199 21.006 20.880 (Kilde Danmark statistik 2010: http://www.statistikbanken.dk/statbank5a/default.asp?w=1366 ) 14/39
Tabel 9. Hvad var bedriftens hovedproduktion på ansøgningstidspunktet? Procentandel interviewede personer på småøerne Procentandel Danmark totalt Svin 7 % 4 % (7) (1.765) Kvæg/mælk 25 % 20 % (25) (8.203) Planteavl 47 % 32 % (47) (13.283) Grøntsager 3 % 2 % (3) (608) Frugt 3 % 1 % (3) (488) Andet, angiv venligst/dk blandet produktion 15 % (15) 41 % (16.967) Total 100 % 100 % (100) (41.384) Kilde: Spørgeskemaundersøgelsen og data fra Danmarks Statistik/Statistikbanken. Angivelserne er i % ag antallet af svar/bedrifter i parentes. I tabel 9 er hovedproduktionen på de omfattede bedrifter vist baseret på svarene fra spørgeskemaundersøgelsen. Der er angivet procentandelen og antallet af besvarelser under den enkelte hovedproduktion. Tallene er desuden sammenlignet med de totale tal for Danmark for den samme periode, med angivelser fra Danmarks Statistik. Som det fremgår, er der nogen variation mellem angivelserne, uden at det kan siges at øernes produktion afgørende er forskellig fra produktionen i det øvrige Danmark. Der er dog tilsyneladende en tendens til mere udbredt planteavl på øerne. Kategorien andet er ikke umiddelbart sammenlignelig, fordi opdelingen i spørgeskemaundersøgelsen og tallene fra Danmarks Statistik ikke opgøres på helt samme måde. Tallene fra spørgeskemaundersøgelser afviger ikke væsentligt fra de tilsvarende oplysninger om hovedproduktion for perioden 2000 2006, fra interviewundersøgelsen fra slutevalueringen i 2008. I tabel 10 nedenfor er vist hvor meget arbejdskraft, der har været anvendt på de støttede bedrifter i den evaluerede periode. Som det fremgår af tabellen er landbrugsejendommene domineret af enkeltmandsbrug, hvor denne gruppe udgør 66 % af jordbrugene. Der er enkelte ejendomme, hvor hele landbrugsarealet er bortforpagtet eller der er tale om deltidslandbrug med så lille ressourceforbrug, at besvarelsen bliver 0 personer. På visse ejendomme er der udviklet aktiviteter som bondegårdsturisme, ridning, bed and breakfast, osv., hvad der naturligt afføder at der anvendes yderligere arbejdskraft. 15/39
Tabel 10. Hvor meget arbejdskraft (inklusiv ejer) anvendte bedriften på ansøgningstidspunktet? Procentandel 0 1 2 3 5 Total 15 % (15) 66 % (66) 13 % (13) 4 % (4) 2 % (2) 100 % (100) 2.7 Udviklingstendenser baggrund og kontekst Der er i den samlede rapport for evalueringen en større beskrivelse af udviklingstendenser, baggrund og kontekst for perioden med relevans for evalueringen. Der kan dog suppleres her, med særlige forhold for de støtteberettigede arealer på småøer uden broforbindelse. De grundlæggende problemer for øerne har i perioden været uforandrede i forhold til tidligere. Småøerne er karakteriseret af at produktionen på øerne er dyrere i forhold til det øvrige Danmark, specielt pga. de forøgede transportudgifter, der er her. Der er desuden dårligere muligheder for stordrift og ringere muligheder for erfaringsudveksling. Der er tale om forhold, der ikke har ændret sig afgørende og fortsat er et væsentligt problem for jordbrugerne. Et muligt væsentligt fremtidigt problem for adskillige af øerne er effekterne af klimaændring. Mange af øerne er tidevandspåvirkede og adskillige har diger til sikring af dele af øerne, hvor en øget vandstand vil kunne blive en afgørende negativ faktor for levevilkårene og den fortsatte landbrugsdrift. Der har i perioden 2007-2009 været opmærksomhed og diskussion af problemerne i udkantsdanmark, hvor småøerne er et karakteristisk eksempel. Det er en diskussion, der er blevet yderligere forstærket efter nærværende evalueringsperiode. De negative tendenser der rammer yderområder, kan i særlig grad observeres på småøerne. Det indikeres blandt andet af øgning af den gennemsnitlige alder af beboerne og stadig reducerede folketal. Støttebeløbet under Ø-støtteordningen er på samme niveau som under foregående programperiode (både med hensyn til satser og det totale budget), men ordningen skal også se i sammenhæng med andre støtteordninger, såsom ø-støtte fra Socialministeriet, tilskud fra tips- og lottomidler m.m. Det er fra udsagn fra støttemodtagere og gennem interviews med centrale interessenter blevet udtrykt, at forskellige støttemuligheder (herunder de nævnte) samlet set er et væsentligt bidrag til opretholdelsen af levevilkårene på øerne. Ordningen omkring ø-støtte er bibeholdt i det nuværende program, der blev revideret fra starten af 2010. Der er ingen væsentlige ændringer sket i programmet i denne forbindelse. 16/39
3 MIDTVEJSEVALUERING AF Ø-STØTTE ORDNINGEN I dette afsnit foretages en egentlig vurdering af ø-støtte ordningen. Besvarelsen af evalueringsspørgsmålene struktureres omkring de beskrevne evalueringskriterier, og de fælles og programspecifikke evalueringsspørgsmål forsøges besvaret. I afsnittet er der herudover en vurdering af det administrative setup. 3.1 Relevans og sammenhæng Ordningen vurderes at være særlig relevant i forhold til landdistriktsprogrammets overordnede mål omkring fastholdelse af befolkningen i landdistrikterne, herunder udkantsområder. Der er her en række særlige forhold, der vanskeliggør og fordyrer den landbrugsmæssige drift af arealerne. I forhold til evalueringsspørgsmålene opstillet for ordningen vedrører flere forholdene omkring relevans, attraktivitet og sammenhæng af ordningen. Der er højere transportomkostninger i forbindelse med modtagelse og forsendelse af varer og produkter. Transportproblemerne medfører at visse landbrugsaktiviteter ikke kan gennemføres normalt. Der er som udgangspunkt på småøerne dårligere muligheder for stordrift og derved svagere konkurrenceevne og vanskeligheder ved indførelse af visse former for ny teknologi. Der er desuden ringere muligheder for planlægning af landbrugsdriften, bl.a. i forbindelse med høst. Ordningen omkring Ø-støtte har selvfølgelig som delformål, at forsøge at kompensere for disse forhold. Ordningen fremstår af denne årsag umiddelbart som værende relevant. Fra interviewundersøgelsen, hvor der blev spurgt on relevans, er fremkommet svarene indeholdt i tabel 11. Som det fremgår af tabellen finder jordbrugere generelt at ordningen er relevant for dem. Af de adspurgte finder 95 %, at ordningen er i høj eller nogen grad relevant. I forhold til de tilsvarende besvarelser fra slutevalueringen af foregående programperiode fra 2008 er der tale om et mindre fald, idet 95 % her fandt ordningen i høj grad relevant. 6 I forhold til relevans udtrykker flere at de interviewede personer, at ordningen har reel betydning i forbindelse med at mindske den konkurrence-forvridning der er ved at bo på en ø uden broforbindelse. 6 Ved slutevalueringen af programperioden 2000-2006 blev der anvendt et relativt tilsvarende spørgeskema, der blev besvaret af 19 støttemodtagere. Der vil flere steder i nærværende rapport, hvor tallene er sammenlignelige og relevante, blive refereret til denne undersøgelse. Antallet af besvarelser i 2008 var dog så relativt beskedent, at det ikke vil blive forsøgt at anvende statistiske beregninger på de to sæt af besvarelser. 17/39
Tabel 11. Spørgsmål: Mener du, at Ø-støtte ordningen er relevant for jordbrugerne på øerne? Procentandel I høj grad relevant I nogen grad relevant I mindre grad relevant Ikke relevant Total 81 % (81) 14 % (14) 3 % (3) 1 % (1) 1 % (1) 100 % (100) Overordnet set er ordningen attraktiv for jordbrugerne og det fremgår da også fra interviews, at alle der er støtteberettigede også ansøger om støtten. På grund af de kriterier, der er for tildeling af støtte er det naturligt at jordbrugere ikke finder, at der er speciel sammenhæng mellem denne og andre ordninger i programmet. Det følger af, at der ikke stilles særlige krav omkring landbrugsaktiviteterne hos de støttede landmænd. Ordningen kombineres dog selvfølgelig i høj grad med andre ordninger, hvor det er relevant og muligt for landmændene. Det er ligeledes holdningen i interviews gennemført med medarbejdere i FERV, at der ikke er umiddelbare naturlige sammenhænge mellem ordningen og andre ordninger i landdistriktsprogrammet. Resultatet af interviewundersøgelsen omkring hvor attraktiv jordbrugerne finder ordningen er gengivet i tabel 12. Tabel 12. Hvor attraktiv finder du ordningen er? Procentandel I høj grad attraktiv I nogen grad attraktiv I mindre grad attraktiv Total 70 % (70) 24 % (24) 6 % (6) 100 % (100) Det fremgår igen tydeligt, at det store flertal finder at ordningen er attraktiv, helt i overensstemmelse med at alle støtteberettige reelt ansøger om støtte. Den primære attraktion er selvfølgelig det økonomiske tilskud, der derved opnås til driften af jordbruget. Der blev på denne baggrund spurgt ind til Hvor vigtig er Ø-støtte 18/39
ordningen for dig som økonomisk supplement til de øvrige ordninger under landdistriktsprogrammet?. Besvarelserne på dette fremgår af nedenstående tabel. I den tilsvarende spørgeundersøgelse fra 2008 (slutevalueringen) fandt en højere andel af de adspurgte 89 % - at ordningen i høj grad var attraktiv. Ingen fandt i samme undersøgelse, at ordningen var i mindre grad attraktiv. For at undersøge om der er forskelle i holdninger til relevans og attraktivitet er besvarelserne omkring holdningerne her hos støttemodtagerne krydset med den hovedproduktion, der var på ansøgningstidspunktet. Resultatet i forhold til relevans er gengivet i tabel 13 nedenfor. Tabel 13. Jordbrugernes opfattelse af relevans relateret til hovedproduktion I høj grad relevant Svin Kvæg, mælk Planteavl Grøntsager Frugt Andet, Antal 6 22 36 2 2 13 81 85,7 % 88,0 % 76,6 % 66,7 % 66,7 % 86,7 % 81,0 % I nogen grad relevant Antal 1 2 7 1 1 2 14 14,3 % 8,0 % 14,9 % 33,3 % 33,3 % 13,3 % 14,0 % I mindre grad relevant Antal 0 1 2 0 0 0 3,0 % 4,0 % 4,3 %,0 %,0 %,0 % 3,0 % Ikke relevant Antal 0 0 1 0 0 0 1,0 %,0 % 2,1 %,0 %,0 %,0 % 1,0 % Antal 0 0 1 0 0 0 1,0 %,0 % 2,1 %,0 %,0 %,0 % 1,0 % Total Antal 7 25 47 3 3 15 100 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % Som det fremgår af tabellen har jordbrugere, der har hovedproduktion med grøntsager eller frugt, en relativ mindre positiv holdning til ordningens relevans. Beregningerne bygger dog på et meget lille antal støttemodtagere. Ved slutevalueringen af forrige programperiode blev der dog fundet den samme tendens. Det vil være naturligt, at de nævnte producenter har særlige vanskeligheder ved transport af deres produkter, pga. jordbrugets placering på en ø uden broforbindelse. Der er ligeledes foretaget en krydsning af oplysningerne mellem hovedproduktion og støttemodtagernes opfattelse af attraktivitet. Der fremkommer et helt tilsvarende billede som ovenfor i forhold til holdning til relevans. Det er herunder igen jordbrugere, med en hovedproduktion af grøntsager eller frugt, der omfatter ordningen som relativt mindre attraktiv. 19/39
Tabellerne 11, 12 og 13 vedrører det programspecifikke spørgsmål: 1. I hvilket omfang fremstår ordningen som relevant og attraktiv for målgruppen? Indikatorer er her antallet af ansøgninger og tilsvarende antallet af bevillinger. Som det fremgår af besvarelserne og nøgletallene er svaret overvejende positivt. Tilskudsmodtagere har generelt en positiv holdning overfor ø-støtte ordningens relevans og attraktivitet. Støttemodtagerne er i spørgeskemaundersøgelsen blevet spurgt om i hvilket omfang ø-støtte ordningen udgør et væsentligt økonomisk supplement til øvrige ordninger i programmet. Svarene fremgår af tabel 14. Tabel 14. Ø-støtte ordningen som økonomisk supplement til øvrige ordninger. Procentandel I høj grad vigtig I nogen grad vigtig I mindre grad vigtig Ikke vigtig Total Kilde. Spørgeskemaundersøgelsen. 42 % (42) 38 % (38) 14 % (14) 2 % (2) 4 % (4) 100 % (100) Det fremgår af svarene i tabel 14, at støttemodtagerne på trods af det gennemsnitlige relativt beskedne beløb de modtager under ordningen, for 80 % s vedkommende finder, at ordningen er i høj eller nogen grad vigtig som økonomisk supplement til de øvrige ordninger under programmet. Tabellen vedrører det andet programspecifikke spørgsmål: 2. Hvor attraktiv eller afgørende er ordningen for støttemodtagere som økonomisk supplement i forhold til de øvrige ordninger under landdistriktsprogrammet? Som det fremgår af svarene opfattes ordningen overordnet som attraktiv og i høj grad/nogen grad afgørende som økonomisk supplement til andre ordninger. Ved den tidligere undersøgelse ved slutevalueringen i 2008 anførte 63 % at de fandt ordningen i høj grad vigtig og 32 % i nogen grad vigtig som økonomisk supplement. Der er her tilsyneladende et fald i ordningens økonomiske betydning, belyst udfra svarene i interviewundersøgelsen, selvom betydningen stadig vurderes som værende væsentlig. 20/39
3.2 Effekter En ordning i landdistriktsprogrammet kan have en række effekter. Effekterne kan opdeles på flere måder, herunder i positive negative effekter, tilsigtede utilsigtede effekter, produktionsmæssige effekter, effekter på arbejdsmiljø, naturtilstand, arter osv. Der er blandt de fælles evalueringsspørgsmål, opstillet for ordningen, flere spørgsmål relateret til effekter. De fælles evalueringsspørgsmål indeholder følgende spørgsmål: 1. I hvilket omfang har kompensationstilskud bidraget til at sikre fortsat dyrkning af landbrugsarealer i områder med ulemper, bortset fra bjergområder? og 2. I hvilket omfang har kompensationstilskud bidraget til bevarelse af et levedygtigt samfund af landdistrikter i områder med ulemper bortset fra bjergområder? Indikatorer er her forholdet mellem støttesatsen og merudgifterne forbundet med produktionen, produktionen sammenlignet med det øvrige Danmark, ændringen i det udnyttede landbrugsareal og ændring i antal fastboende på øerne. Der er i forbindelse med spørgeskemaundersøgelsen stillet en række spørgsmål med relevans for disse temaer. I Tabel 15 er præsenteret besvarelserne af spørgsmålet: I hvilket omfang har ordningen bidraget til at opveje de naturbetingede handicap for din produktion? Tabel 15. Bidrag til opvejelse af naturbetingede handicaps Procentandel I høj grad I nogen grad I mindre grad Har ikke bidraget Total Kilde. Spørgeskemaundersøgelsen. 35 % (35) 44 % (44) 11 % (11) 7 % (7) 3 % (3) 100 % (100) Som det fremgår af besvarelserne er det opfattelsen af støttemodtagerne, at ordningen i nogen eller høj grad (i alt 79 %) bidrager til opvejelse af de naturbetingede handicaps, mens der er 18 % der mener, at bidraget kun er lille eller at ordningen slet ikke bidrager. Dette er en væsentlig reduktion af den positive holdning i 21/39
forhold til slutevalueringen i 2008, hvor 95 % mente at ordningen bidrog i høj eller nogen grad. Der er her en indikation af at opfattelsen af støttesatsen ift. merudgifterne forbundet med produktion på småøerne har ændret sig, så der i løbet af de 3 år er kommet en mindre positiv holdning hos støttemodtagerne overfor ordningens bidrag. Generelt er det dog fortsat støttemodtagernes opfattelse, at ordningen medfører et bidrag til opvejelse af de naturlige handicaps. Evaluator har krydset svarene for opvejelse af de naturbetingede handicaps med hovedproduktionen på ansøgningstidspunktet. Selvom antallet af ansøgere er relativt lille for flere af grupperne vedrørende hovedproduktion er der tilsyneladende en tendens til at planteavlerne opfatter at ordningen kun i mindre grad eller slet ikke opvejer de naturbetingede handicaps (22 %). Der er ligeledes spurgt ind til støttemodtagernes opfattelse af i hvilken grad støtten har bidraget til fastholdelse af det dyrkede areal. Svarene er her gengivet i tabel 16. Tabel 16. I hvilken grad har støtten bidraget til at fastholde størrelsen af dit dyrkede areal? Procentandel I høj grad I nogen grad I mindre grad Har ikke bidraget Total Kilde. Spørgeskemaundersøgelsen. 13 % (13) 29 % (29) 18 % (18) 32 % (32) 8 % (8) 100 % (100) Som det fremgår af tabellen er det støttemodtagernes opfattelse, at ordningen kun i ringe grad bidrager til fastholdelse af det dyrkede areal. Halvdelen (50 %) af støttemodtagerne mener her at ordningen kun i mindre grad eller slet ikke bidrager. Den tilsvarende andel var ved slutevalueringen i 2007 på 37 %. Holdningen til ordningen er også her rykket hos støttemodtagerne, så den positive betydning af ordningen igen nedtones ift. undersøgelsen for 3 år siden. Ved interviewundersøgelsen blev støttemodtagerne også spurgt, hvor stort et areal de ville undlade at dyrke, hvis de ikke modtog støtte. 84 % svarede, at det ikke ville påvirke det samlede areal der indgik i landbrugsproduktionen. Støtten bliver med andre ord på den ene side generelt omfattet som relevant og attraktiv og som et væsentligt element til at opveje de ulemper, der er forbundet med produktionen på småøer, men på den anden side er den ikke afgørende for om de støttede arealer indgår i landbrugsproduktionen. Der er tilsyneladende et paradoks mellem generelt positiv holdning hos støttemodtagerne overfor ordningens relevans og attraktivitet, hvor en større del oven i købet tilkendegiver, at ordningen fastholder driften, mens de samme støttemodtagere på den anden side svarer at ordningen ikke er afgørende for den fortsatte landbrugsdrift. 22/39
Selvom landbrugsarealerne ville indgå i produktionen uden støtte, kan denne betyde en forbedring af leveog erhvervsvilkårene på småøerne. Støttemodtagerne er blevet spurgt om dette, hvor svarene fremgår af tabel 17. Tabel 17. Har støtten betydet noget positivt for dine leve- og erhvervsvilkår på øen? Procentandel I høj grad I nogen grad I mindre grad Ikke betydet noget Total 30 % (30) 43 % (43) 14 % (14) 12 % (12) 1 % (1) 100 % (100) Det kan af tabellen uddrages at 3/4 af støttemodtagerne generelt ville have dyrket arealerne uanset støtte, men at denne har bidraget positivt til leve- og erhvervsvilkårene. Der er altså tale om at støtten i væsentlig grad opfattes som et kompenserende element. Tilsvarende fremgår det af tabel 18 nedenfor at ordningen herved for omkring halvdelen af støttemodtagerne har i nogen eller høj grad været en faktor der var med til at fastholde beskæftigelsen på jordbrugsejendommene. Det er evaluators opfattelse, at der igen tilsyneladende er en indbygget modstrid i disse tilkendegivelser. Støttemodtagerne tilkendegiver overordnet, at støtten er positiv i forhold til leve- og erhvervsvilkår, at den bidrager til opretholdelse af beskæftigelse og relativt væsentligt udligner naturlige handicaps. Reelt er der tale om et økonomisk bidrag i gennemsnit for den enkelte landmand på omkring 19.000 kr. pr. år. Dette forhold belyses yderligere i det afsluttende afsnit i kapitel 5. I tabel 18 er støttemodtagerne spurgt i hvilken grad ordningen har bidraget til fastholdelse af beskæftigelsen. Som det fremgår, mener 54 % at det i høj eller nogen grad bidrager til at fastholde beskæftigelsen, mens omvendt 28 % mener at støtten ikke har bidraget. 23/39