Kammerådvokaten J.nr.: 7509261 JKA/STTA Notat om erstatningsansvar for kommuner, vindmølleopstillere og -ejer~ som følge af en undersøgelse af de helbredsmæssige virkninger ved vindmøllestøj l. INDLEDNING, BAGGRUND OG KONKLUSION Energistyrelsen har bedt mig vurdere, hvorvidt kommunerne, opstillere af vindmøller eller ejere af vindmøller vil skulle dække et tab efter lov om fremme af vedvarende energi eller bliver erstatningsansvarlige efter dansk rets naboretlige regler, hvis en ny undersøgel~e fra Kræftens Bekæmpelse måtte vise, at der er større sundhedsrisici forbundet med at bo tæt på en vindmølle end antaget i dag.. Baggrunden for Energistyreisens henvendelse er, a't Kræftens Bekæmpelse med økonomisk støtte fra Miljøministeriet og Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har påbegyndt en ny, større undersøgelse af de helbredsmæssige konsekvenser af støj fra vindmøller, hvor der sammenholdes data for støj fra vindmøller ved boliger nær vindmøller i Danmark med registerdata vedrørende sygdomsforhold fra CPR- og Landspatientregisteret for hospitalsindlæggelser. Undersøgelsen forventes at tage ca. 2-3 år. Energistyrelsen ønsker at yde vejled~ing til kommuner, vindmølleopstillere og -ejere om. deres retsstilling, hvis undersøgelsen måtte vise, at der er større helbredsmæssige virkninger ved at bo nær en vindmølle end hidtil antaget. Der ikke er oplysninger, der tyder på, at der skulle være sådanne virkninger. Det bemærkes, at jeg i mit notat af 12. marts 2014 til Miljøstyrelsen fandt, at den omstændighed, at det som følge af ny viden og nye videnskabelige undersøgelser viser sig, at en myndighed tidligere har truffet sine beslutninger og afgørelser - eller har udstedt regler - på baggrund af forkerte faktiske forudsætninger, ikke i sig selv vil være ansvarspådragende for myndigheden. Hverken Miljøstyrelsen eller kommunerne vil derfor senere kunne holdes erstatningsansvarlige, alene som følge af at støjregler for vindmøller ikke allerede nu ændres, at planlægning af vindmølleområder ikke allerede nu stilles i bero, og at kommunerne ikke gør indsigelser mod opstilling af nye vindmøller, indtil undersøgelsen fra Kræftens Bekæmpelse foreligger. Kammeradvokaten Vester Farimagsgade 23 DK-1606 København V Telefon +45 33 15 20 IO Fax +45 33 15 61 15 www.kammeradvokaten.dk 8792688v3
Mit notat til Miljøstyrelsen vedrørte efter aftale med styrelsen erstatningsansvar efter dansk rets almindelige regler for henholdsvis styrelsen og kommunerne som planlægnings- og tilladelsesmyndighed fo~ vindmølleområder og vindmøller. Dette notat har et andet sigte og vedrører - som nævnt - om et værditab på fast ejericlom som følge af undersøgelsen skal dækkes efter VE-loven, eller om naboer til vindmøller kan kræve erstatning efter de almindelige naboretlige regler. Et sådant krav kunne tænkes rejst mod kommunerne (som plan- og tilladelsesmyndighed), vindmølleopstiller~ efter VE-loven eller mod ejere afvindmøller efter naboretlige regler, hvis den planlagte undersøgelse måtte vise, at der er større. helbredsmæssige virkninger af de allerede opstillede møller end tidligere forudsat ved administration af VE-lovens værditabsordning samt ved stillingtagen til krav efter almindelige naboretlige regler. Følgende er mine konklusioner: Når undersøgelsen fra Kræftens Bekæmpelse foreligger, vil der i udgangspunktet kun i meget begrænset omfang blive tale om en fornyet phgt for vindmølleopstillere til at dække tab efter VE-loven eller erstatningspligt for ejere baseret på naboretlige regler. Hvis undersøgelsen således ikke rykker væsentligt ved forudsætningerne bag de nuværende afstandskrav, støjgrænser mv. i vindmøllebekendtgørelsen, eller hvis støjreglerne i lyset af undersøgelsen ændres, så der tages højde for den nye viden, vil en ny eller supplerende erstatning efter VE-loven eller efter naboretlige regler generelt set være udelukket. Hvis undersøgelsen omvendt viser meget væsentlige og helt uforudsete helbredsmæssige virkninger ved at være nabo til vindmøller, kan det dels medføre, at allerede afgjorte sager efter VE-loven må genoptages og evt. omgøres, og dels medføre, at en naboretlig ~ ' erstatning til hårdt ramte naboer til vindmøller kan komme på tale. Kommunerne, opstillerne og vindmølleejerne er dog under alle omstændigheder ikke erstatningsansvarlige efter dansk rets almindelige regler, VE-loven eller på naboretligt grundlag, fordi de i mellemtiden - dvs. indtil undersøgelsen foreligger - planlægger vindmølleområder, ansøger om og meddeler tilladelser til opstilling af vindmøller samt opstiller og driver vindmøller på baggrund af de gældende regler og viden i dag. Side 2/13
2. RETSGRUNDLAGET 2.1 Lov om fremme af vedvarende energi ("VE-loven") VE-loven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1330 af 25. november 2013 om fremme af vedvarende energi, kapitel 2, indeholder regler om erstatning for værditab på beboelsesejendomme ved opstilling af vindmøller. Formålet med VE-lovens regler om erstatningspligt for den, der opstiller vindmøller, er at sikre, at vedkommende er forpligtet til at betale for det eventuelle værditab, der forårsages på ejendomme i området som følge 'af opstillingen, jf. pkt. 2.3.1. i de almindelige bemærkninger til forslag (L 55) af 5. november 2008 til lov om fremme af vedvarende energi. Baggrunden for lovens bestemmelser om erstatning var, at domstolene ikke tilkendte erstatning til naboer til vindmøller på naboretligt grundlag. Af det. nævnte Iovforsla gs afsnit om gæld~nde ' ret med hensyn til erstatning for naboer ved opstilling af vindmøller, pkt. 2.3.l. l., fremgår bla. følgende: ' l ' "For så vidt angår de naboretlige regler inden for vindmølleområde t, så har domstolene lagt til grund, at hvor vindmøller er opført i overensstemmelse med planlægningen for et område og efter en lovlig tilladelse, så ydes der kun erstatning efter naboretlige regler, hvis særlige forhold taler herfor. Domstolene har imidlertid ikke tilkendt erstatning til naboer til vindmøller på naboretligt grundlag. Der kan bl.a. henvises til Vestre Landsrets domme af henholdsvis af 21. januar 2001 og af IO. september 2007. Dommene er refereret i Ugeskrift for Retsvæsen 2001, s. 929 V, og Ugeskrift for Retsvæsen 2008, s. 2 V. I begge sager afviste domstolen at tilkende erstatning til naboer til vindmøller. Domstolen fandt det ikke godtgjort, at ganske særlige forhold gjorde sig gældende i de forelagte sager. Det kan derfor ikke udelukkes, at domstolene, i konkrete tilfælde vil tilkende erstatning til naboer til vindmøller på naboretligt grundlag." værditabsordningen har alene virkning for vindmøller, der tilsluttes det offentlige elforsynings~ et efter den l. januar 2009, og finder ikke anvendelse på vindmøller, hvor kommunen inden den l. marts 2009 har offentliggjort forslag til kommuneplantillæg med tilhørende VVM-redegørelse,' og vindmøllen nettilsluttes inden l. september 2010, eller kommunen inden l. marts 2009 har offentliggjort, at vindmøllen ikke er VVM-pligtig, og vindmøllen nettilsluttes inden den l. september 20 l O. Værditabsordningen, jf. VE-lovens 6-12, blev teknisk set ophævet og erstattet af nye bestemmelser ved lov nr. 641 af 12. juni 2013 om ændring af lov om fremme af vedvarende energi, lov om elforsyning og ligningsloven (Rammer for kystnære havvindmøller og revision af værditabs- og køberetsordningerne m.v.), men formålet var alene at foretage mindre_ -justeringer i reglerne, herurider f.eks. udvidelse af fristen for at anmelde krav fra 4 uger til 8 uger. Side 3/13
Lovændringen har virkning for vindmøller, for hvilke det offentlige møde nævnt i VE-lovens 9 afholdes den l. juli 2013 eller senere. Hvis det offentlige møde nævnt i 9 er afholdt inden den l. juli 2013, finder 6-12 i lov om fremme ~af vedvarende energi, jf. lovbekendtgørelse nr. 1074 af8. november2011, anvendelse,jf. 7, stk. 4, i lov nr. 641 afl2. juni 2013. VE-lovens 6, stk. l, har følgende ordlyd: " 6. Den, der ved opstilling af en eller flere vindmøller og tilknyttede lysmarkeringsmaster forårsager et værditab på en beboelsesejendom, skal betale herfor, jf dog stk. 3 og 4. Har ejeren af beboelsesejendommen medvirket til tabet, kan beløbet. nedsættes eller bortfalde." Krav på betaling efter 6, stk. l, bortfalder dog, hvis værditabet udgør l pct. eller derunder af beboelsesejendommens værdi, jf. 6, stk. 4. Af bemærkningerne til 6 i forslag (L 55).J af 5. november 2008 tillov om fremme af vedvarende energi fremgår bl.a. følgende: "Det er det fulde værditab, der kan kræves betaling for. Herved adskiller ordningen sig fra de gældende naboretlige regler, hvor der alene kan kræves erstatning for det tab, som vedrører de ulemper, der ligger ud ove~, hvad man som led i den almindelige samfundsudvikling må tåle." Af forarbejderne til 6 i forslag (L 135) af 6. februar 2013 til lov om ændring af lov om fremme af vedvarende energi, lov om elforsyning og ligningsloven (Rammer for kystna;:re havvindmøller og revision af værditabs- og køberetsordningerne m.v.) fremgår bl.a. følgende: "Det er som efter gældende ret detfulde værditab, der kan kræves betalingfor. Herved adskiller ordningen sig fra de gældende naboretlige regler, hvor der alene kan kræves erstatningfor det tab, som vedrører de ulemper, der ligger ud over, hvad man som led i den almindelige samfundsudvikling må tåle. Lovforslaget fastlægger som hidtil ikke kriterier for udmåling af værditabet, men det er forudsat, at taksationsmyndigheden ved sin vurdering af værditabet bl.a. skal tage hensyn til områdets karakter og områdets huspriser. Det kan ligeledes have betydning, om der i forvejen er opstillet vindmøller i området, eller om der er andre tekniske anlæg i nærheden. I bedømmelsen vil det tillige være naturligt at tage hensyn til vindmøllens afstand fra bebyggelsen og til møllens højde og forventede genevirkninger. Det er dog samtidigt i lovforslaget Side 4/13
forudsat, at fastsættelsen af værditabet foretages på baggrund af et konkret, individuelt skøn baseret på de konkrete lokale forhold. " Efter VE-lovens 9, stk. l, indledes proceduren for erstatning efter værditabsordningen med, at opstilleren inden for en fastsat frist afholder et offentligt møde, hvor der redegøres for opstillingens konsekvenser for de omkrin~iiggende faste ejendomme. Ejere, der herefter vurderer, at en vindmølleopstilling vil påføre deres beboelsesejendom et værditab, skal an-. melde deres krav inden for 4 uger efter afholdelse af det offentlige møde, jf. VE-lovens 9, stk. 4. VE-lovens 9, stk. 6, har følgende ordlyd: "Stk. 6. Overskrides fristen i stk. 4, eller indbetales gebyr efter stk. 5 ikke senest efter påkrav, er opstilleren ikke forpligtet til at betale for værditab efter denne lov, medmindre der foreligger særlige omstændigheder, jf l O. " Det følger dog af VE-lovens 10, stk. l, at ejere, som ikke har anmeldt deres krav inden udløb af den angivne frist, under særlige omstændigheder inden for 6 uger efter vindmøllens tilslutning til de kollektive forsyningsnet kan anmode taksationsmyndigheden om tilladelse til at anmelde krav om erstatning for værditab. Hvis fristen 'på seks uger i 10, stk. l, overskrides, kan de takserende myndigheder ikke tage stilling til kravet om erstatning efter værditabsordningen i VE-loven. VE-lovens. 9, stk. 7, bestemmer, at hvis opstillei en og ejeren (af den berørte ejendom) indgår aftale om værditabets størrelse, kan spørgsmål herom ikke indbringes for taksatiorismyndigheden. Hvis en aftale indgås, kan spørgsmålet om værditabets størrelse således ikke indbringes for taksationsmyndigheden og dermed heller ikke for domstolene, jf. 12, stk. 3. Forståelsen og gyldigheden af et indgået forlig kan dog om nødvendigt afklares ved domstolene efter de almindeligt gældende regler herom. Sager om betaling for værditab.kan først indbringes for domstolene, når taksationsmyndighedens afgørelse foreligger, jf. 12, stk. 3. Det er således en forudsætningfor domstolsprøvelse, at spørgsmålet om værditab har væ!"et forelagt taksationsmyndigheden. Afviser taksationsmyndigheden at tage stilling til et krav om erstatni.ng for værditab, fordi fristen i VElovens 9, stk. 5, og l O er overskredet, er der ikke adgang til domstolsprøve ise. Af 12,.stk. 2, fremgår, at taksationsmyndighedens afgørelser kan indbringes for domstolene af ejeren eller af opstilleren som et søgsmål. mellem disse. Har opstilleren betalt for værditab i overensstemmelse med taksationsmyndighedens afgørelse, skal indbringel~e for domstolene dog ske inden 3 måneder fra betalingstidspunktet Side 5/13
7. MAJ2014 Der gælder' ikke regler i VE-loven om genoptagelse af afgørelser vedrørende værditab som følge af nye faktiske oplysninger. Spørgsmålet om genoptagelse af afgjorte sager og eventuel tilbagekaldelse må afgøres efter almindelige forvaltningsretlige regl~r. Efter disse regler kan en allerede afgjort sag bl.a. forlanges realitetsbehandlet på ny, hvis der i forhold til den oprindelige behandling er fremkommet væsentlige nye oplysninger, som må antages at kunne medføre en ændret vurdering af sagen. I hvilket omfang myndigheden, hvis den faktisk genoptager en sag, vil kunne ændre sin afgørelse, er et separat spørgsmål. I forbindelse med egentlige partstvister antages det, at ændringsmulighederne er begrænset efter de samme principper, som gælder for tilbagekal: delse af forvaltningsafgørelser efter de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger, jf. Karsten Loiborg m.fl., Forvaltningsret (2002), side 928. Om tilbagekaldelse skal ske, beror på en hensynsafvejning af modstående hensyn og vil bl.a. afhænge af beskyttelsesværdigheden af de hensyn, som myndigheden begrunder tilbagekaldelsen med. Centralt i vurderingen af, om tilbagekald,else kan ske, står, om der foreligger nye oplysninger i sagen, som ikke var kendte, på det tidspunkt hvor den oprindelige afgørelse blev truffet. Nye oplysninger kan indebære, at væsentlige forudsætninger for afgørelsen er bristet. Nye oplysninger om hensynet til menneskers liv eller sundhed vil ofte kunne begrunde tilbagekaldelse. Der henvises til Bent Christensen, Forvaltningsret - Prøvelse (1994), side 205ff., Jens Garde m.fl., Forvaltningsret- Almindelige emner (2009), side 403, 506ff. og 521 f., og Karsten Lo i borg m.fl., Forvaltningsret (2002), side 946. l. '- 2.2 Erstatning efter dansk rets almindelige regler (naboret) Efter dansk rets almindelige regler ydes der erstatning for værditab som følge af varige naboulemper fra anlæg af almen samfundsmæssig værdi, i det omfang ulemperne overstiger, hvad der med rimelighed må påregnes som led i den samfundsmæssige udvikling på det ulempeforvoldende område. I de ledende højesteretsdomme refereret i UfR 1999, side 353, og UfR 1999, side 360, om etablering afvejanlæg, udtaler Højesteret, at hvis "ulemperne overstiger, hvad der med rimelighed må påregnes som led i den almindelige samfundsudvikling på trafikområdet, bør der ydes erstatning. Ved bedømmelsen af, om denne grænse er overskredet, må der foretages en konkret vurdering på grundlag af bl.a. støjniveauet, bygningernes afstand til vej anlægget, trafikintensiteten, områdets karakter samt ejendommens beliggenhed og karakter. I det omfang, ulemperne overstiger denne grænse, skal der ydes erstatningfor tabet herved." Det er således en grundlæggende forudsætning for at kunne gøre et erstatningsansvar gældende efter det i retspraksis udviklede erstatningsansvar for ulemper og gener fra fast ejen- Side 6/13
dom (naboretten), at den naboretlige "tålegrænse" er overskredet. Hvad en nabo må tåle, beror på en konkret rimelighedsvurdering af ulempens karakter, væsentlighed og påregnelighed sammenholdt med ejendommens karakter og beliggenhed og områdets karakter. Ved denne vurdering må der tillige tages hensyn til den offentligretlige regulering af den ulempeforvoldende virksomhed. Den nævnte almindelige retspraksis om erstatning for naboretlige ulemper og gener gælder også på vindmølleområdet, jf. Højesterets dom refereret i U fr. 2009, side 2680. I sagen var der tale om, at der i 2002 blev etableret en vindmøllepark på l O vindmøller med en højde på lige under l 00 m dels på A's landejendom, dels på nabo jorder. Parken erstattede en eksisterende vindmøllepark, der havde bestået af27 vindmøller med en højde på 50 m. A krævede erstatning fra opstilleren i anledning af gener og ulemper fra vindmølleparken. Højesteret udtalte i den forbindelse følgende: "Ved bedømmelsen af, hvad naboer med rimelighed må tåle af visuelle og støjmæssige ulemper fra en vindmøllepark som den foreliggende, må det tillægges væsentlig betydning, at der efter den særlige miljøregulering af sådanne anlæg til beskyttelse af naboer blandt andet stilles præcise krav om minimumsafstand til naboer og maksimal støjbelastning af naboer. Højesteret lægger som ubestridt til grund, a,t vindmølleparken er etableret i overensstemmelse med lovgivningens krav herom, herunder i henseende til bl.a. afstand til nærmeste na-. hobeboeise og støj. " Som det fremgår, lægger Højesteret vægt på, at den regulering af vindmøller i vindmøllebekendtgørelsen mv., der var gældende på daværende tidspunkt, var overholdt. Det, der kendetegner disse regler, er, at normerne for, hvad naboerne skal tåle, er fastsat netop af hensyn til naboerne, og der er tale om præcise krav om overholdelse af grænser for støj og afstand. I støjgrænser indgår f.eks. et betydeligt støjfagligt og sundhedsmæssigt element. I almindelighed vil der derfor heller ikke kunne kræves erstatning på naboretligt grundlag,. hvis de offentligretlige forskrifter, der skal sikre mod uleinper og gener hos naboerne, er overholdt, jf. herved Vestre Landsrets dom i MAD 2005, side 1157, samt Hanne Mølbeck og Jens Flensborg, Ekspropriation i praksis (2007), side 159, og H. Tegner Anker i Festskrift til Ellen Margrethe Basse (2008), side 431 ff. Der kan dog være undtagelser, jf. Bo von Eyben, Peter Mortensen og Peter Pagti, Fast Ejendom (2003),' side 162-163. I kommentaren til dommene UfR 1999, side 353, og UfR 1999, side 360, ("Spørgsmålet om erstatning for ulemper i form af støj o. lign. ved nye større vejanlæg i og uden for ekspropriationstilfælde") i UfR 2000 B, side 403ff., anfører højesteretsdommer Lene Pagter Kri- Side 7/13
stensen bl.a. følgende (side 410-411) om det, at der foreligger en overskridelse af støjgrænserne i forhold til naboretteri: "En støjkortlægningforetaget i 1991 viste..., at der i 1991 var ca. 485.000 boliger - eller ca. 20 % af landets boliger - som var belastet af et støjniveau på over 55 db. Heraf var ca. 145.000 boliger svarende til ca. 6 %stærkt støjbelastede med et støjniveau på over 65 db. Målt ud fra de genevirkninger, som forventes afspejlet i huspriserne, er de samfundsmæssige omkostninger for de ca. 485.000 støjbelastede boliger i Danmark beregnet til ca. 4, 7 mia. kr. pr. år, jf rapporten s. 61. Samfundsøkonomisk set er der altså tale om et endog særdeles væsentligt problem. De grænseværdier for støj,. som er fastsat af Miljøstyrelsen - eller andre - kan på denne baggrund ikke stå alene, når det skal vurderes, hvornår det er rimeligt at betale erstatning for støjgener fra nye vejanlæg. I stedet må foretages en helhedsvurdering, hvori støjniveauet må indgå som etom end væsentligt- moment blandt flere. " Når støjgrænserne er overskredet, indgår dette som et moment, men er ikke i sig selv afgørende i vurderingen, Om forholdet mellem de offentligretlige regler og tålegrænsen henvises endvidere til Søren H. Mørup, Erstatning til naboer til vi'ndmøller, samspil mell~m naboret og miljøretlig regulering, Juristen nr. 9, 2009, side 257-258, Helle Tegner Anker i Festskrift til Ellen Margrethe Basse (2008), side 431 ff., og Bo von Eyben, Peter Mortensen og Peter Pagh, Fast Ejendom (2003), side 162. _ ' Spørgsmålet om erstatning for sundhedsfarer ved anlæg af offentlig interesse har endvidere ' været pådømt i forbi~delse med etablering af højspændingsanlæg. I dommen refereret i U fr. 1996, side 540, tilkendte Højesteret erstatning på naboretligt grundlag for værdiforringelser, der var forårsaget af mistanke om øget sundhedsrisiko ved ophold nær højspændingsaniæg. Det kom under sagen frem, at Sundhedsstyrelsen var af den opfattelse, at der på baggrund af det foreliggende ma~eriale ikke var videnskabeligt grundlag for at fastsætte grænseværdier for magnetfeltseksponering fra højspændingsanlæg. ' Højesteret fandt imidlertid, at "der [har] i danske dagbladeværet omtale af udenlandske undersøgelser, som havde vakt mistanke om, at jævnligt ophold nær højspændingsanlæg kan være sygdomsfremkaldende. Det må antages, at den offentlige omtale af denne mistanke generelt har været egnet til at mindske efterspørgslen efter og dermed den økonomiske værdi af ejendomme, der er beliggende tæt ved højspændings-. ledninger... Det må efter skønsmandens [en ejendomsmæglers] erklæringer og forklaring ansesfor godtgjort, at denne nærføring bl.a. somfølge af mistanken om helbredsrisiko har medført en værdiforringeise af ejendommene... Højeste- Side 8/ 13
ret finder, at de indstævnte har krav på erstatning også for den værdiforringe l se, som skyldes mistanken om helbredsrisiko, idet det forhold, at der ikke foreligger videnskabelig dokumentation for den omhandlede årsagssammenhæng, ikke kan begrunde et andet resultat. " I Højesterets dom refereret i U fr. 1998, side 1515 H, fik sagsøgeren ligeledes tilkendt erstatning på naboretligt grundlag for den værdiforrin~else, der var forårsaget af mistanke om øget sundhedsrisiko ved ophold nær en højspændingsluftledning. Der var under sagen enighed mellem parterne om, at den offentlige omtale om helbredsrisici ved at bo tæt ved højspændingsledninger var egnet til at mindske efterspørgslen og dermed handelsværdien af beboelsesejendomme nær højspændingsledninger. Landsretten udtalte, at der på grund af den offentlige omtale af mistanken om helbredsrisiko ved at bo tæt ved højspændingsledninger er sådanne ganske særlige forhold, at sagsøgeren efter naboretlige regler har krav på erstatning for ejendommens værdiforringelse. Højesteret tiltrådte landsrettens præmisser. I en kommentar til dommene UfR 1999, side 353, og UfR 1999, side 360, ("Spørgsmålet om erstatning for ulemper i form af støj o. lign. ved nye større vejanlæg.i og uden for ekspropriationstilfælde") i UfR '2000 B, side 403ff., anfører højesteretsdommer Lene Pagter Kristensen bl.a. følgende: "Grundlag~! for erstatning var den værdiforringelse, der var forårsaget af en begrundet mistanke om risiko for at blive påført en livstruende kræftsygdom. Det er over for sådanne forhold ikke rimeligt- og næppe heller praktisk muligt - at operere med en tålegrænse. De seneste højesteretsdomme vedrørende en tålegrænse for støjgener skal derfor næppe forventes at få nogen afslj'littende virkning på dette område. " Se endvidere Hanne Mølbeck og Jens Flensborg, Ekspropriation i praksis (2007), side 170. 2.3 Medansvar for myndigheder, der godkender eller tillader opstilling af vindmøller samt planlægger områder hertil efter VE-loven eller naboretten Offentlige myndigheders erstatningsansvar reguleres grundlæggende af dansk rets almindelige civilretlige erstatningsregel. Erstatningspligt forudsætter således for det første, at der' foreligger et ansvarsgrundlag. Spørgsmålet er, om en kommune, der meddeler tilladelse til en aktivitet, der medfører værdiforringelse, og som kan kræves erstattet efter dansk rets almindelige naboretlige regler, er ansvarlig, på linje med den der udøver aktiviteten. I sagen refereret i UfR 2006, side 1290 (landsrettens dom), opstillede.et mobiltelefonselskab i 1998 en 48 meter høj telemast 2,5 meter fra skellet til en nabos ejendom og med en afstand af ca. 13 og 23,5 meter fra henholdsvis garagen og huset på ejendommen. Naboen anlagde erstatningssag mod selskabet og J<ommunen, der havde tilladt mastens opstilling, Side 9113
idet han gjorde gældende, at værdien af hans ejendom var blevet forringet på grund af masten. Sagsøgeren gjorde principalt gældende, at kommunen havde handlet ansvarspådragende ved at meddele dispensatiqn efter byggelovens 22 fra højdekravet i byggelovens 6C og ved i den_forbindelse at have begået en række sagsbehandlingsfejl Subsidiært gjorde sagsøgeren gældende, at kommunen var erstatningsansvarlig på naboretligt grundlag ved at have meddelt dispensation fra byggelovens bestemmelser. Landsretten fandt, at kommunen ikk~ havde begået ansvarspådragende fejl. Landsretten anførte, at der ikke var grundlag for at fastslå, at kommunen havde begået så yæsentlige fejl i sagsbehandlingen, at det medførte et erstatningsansvar på offentligretligt grundlag, ligesom kommunen heller ikke på andet grundlag kunne anses for erstatningsansvarlig. Sagen.. mod kommunen blev ikke anket til Højesteret. 3. VURDERING 3.1 Kan opstillere af vindmøller og vindmølleejere ifal~e erstatningsansvar? 3.1.1 Erstatning efter VE-loven ' ' Hvis en undersøgelse viser, at vindmøller vil være forbundet med større helbredsmæssige effekter end antaget i dag, vil det indgå fremadrettet ved vurderingen af værditabet for naboejendomme efter VE-lovens erstatningsregler. Spørgsmålet er, hvorvidt der også vil kunne rejses krav mod opstillere af vindmøller, som allerede i dag har opstillet - eller, i perioden indtil undersøgelsen foreligger, opstiller - vindmøller. Ved vurderingen heraf må der tages udgangspunkt i forskellige grupper af naboer, som i hvert fald omfatter følgende hovedgrupper: a) de, som ikke har rejst krav tidligere, men nu rejser krav, b) de, som har rejst krav og indgået aftaler om erstatning for værditabet, c) de, som har rejst krav, og sagen er afgjort ved taksation, og d) de, der er omfattet af(c), men hvor sagen tillige er indbragt for domstolene. Herudover kan der foretages en opdeling, afhængigt af om kravet om, at tabet udgør minimum l pct. af ejendommens værdi, er opfyldt eller er tæt ved at være opfyldt. VE-lovens fristregler ( 9 og l O) vil afskære krav omfattet af (a). De, der har indgået aftale (b), vil som udgangspunkt være bundet af aftalen og kan ikke rejse nye krav. Disse kan dog indbringe sagen for domstolene med henblik på en konkret prøvelse af aftalens gyldighed i lyset af de nye oplysninger. Afhængigt af undersøgelsens udfald kan det ikke helt udelukkes, at aftaler om værditabet kan erklæres ugyldige efter de aftaleretlige regler og principper, men efter min vurdering vil naboer omfattet af (b) i almindelighed være bundet af aftalen og afskåret fra supplerende erstatning. Side 10/13
Taksationsmyndighedens afgørelser kan prøves ved domstolene, og de, der er omfattet af gruppe (c) vil derfor i princippet kunne indbringe taksationskommissionens afgørelse for domstolene. I de fleste tilfælde vil der imidlertid være udbetalt erstatning i overensstemmelse med taksationsmyndighedens afgørelse, og fristen for indbringelse i VE-lovens 12, stk. 2, vil i givet fald være overskredet. VE-loven indeholder imidlertid ikke afskæring af mulighed,en for genoptagelse. Efter de u lovbestemte regler om genoptagelse kan personer omfattet af gruppe (c) have krav på, at taksationskommissionen genoptager sine afgørelser og foretager en ny realitetsbehandling af sagerne, hvis der i forbindelse med undersøgelsen fra Kræftens Bekæmpelse fremkommer nye faktiske oplysninger af så væsentlig karakter, at der er en vis sandsynlighed for, at sagerne ville have fået et andet udfald, hvis oplysningerne havde foreligget i forbindelse med taksationskommissionens oprindelige stillingtagen til sagerne. Det er dog ikke ~ivet, at taksationskommissionen ændrer sine oprindelige vurderinger, men det er - afhængigt af undersøgelsens resultat - en mulighed, der ikke helt kan afvises. På den anden side vil konstateringen af nye oplysninger om helbredsrisici ikke kunne bebrejdes opstillerne, og der vil skulle tages hensyn til disses berettigede forventning i forbindelse med overvejelserne om omgørelse af den oprindelige erstatningsudmåling. Spørgsmålet vil først konkret kunne afgøres, når undersøgelsen foreligger, men der skal formentlig foreligge meget væsentligt ændrede oplysninger, førend omgørelse kommer på tale. Sager, der tidligere er indbragt for og afgjort af domstolene (d), må søges genoptaget efter retsplejelovens almindelige regler herom. Praksis herfor er overordentligt restriktiv, også selvom nye faktiske oplysninger tilvejebringes, som kunne have haft betydning for sagen. Samlet set er det derfor min vurdering, at der - dog afhængigt af undersøgelsens konkrete udfald - kun i meget begrænset omfang vil blive tale om fornyet erstatningspligt for vindmølleopstillere efter VE-lovens regler. 3.1.2 Erstatning efter naboretten. VE-lovens værditabsordning udfylder og træder i vidt omfang i stedet for de almindelige naboretlige regler om erstatning, men fraviger ikke disse regler fuldstændig. I det omgang ejere af'fast ejendom tæt ved vindmøller (naboer) mener at have yderligere krav, som ikke er dækket af værditabso.rdningen, kan de derfor i princippet søge erstatning efter de naboretlige regler. Der ses endnu ikke eksempler på, at retspraksis har tilkendt naboer erstatning ud over efter VE-lovens regler. Når undersøgelsen foreligger, kan der imidlertid være naboer til vindmøller, som ikke hidtil har søgt om erstatning efter VE-loven, og som ikke - på grund af fristreglerne i VE-loven - Side I 1/13
nu kan få pådømt deres krav på erstatning eller supplerende erstatning efter VE-loven. I disse tilfælde kan naboerne påberåbe sig de naboretlige regler. som alternativ og supplement til VE-loven. ~fter de naboretlige regler forudsætter erstatning, at der foreligger en påvirkning fra vindmøllerne, som er over den naboretlige tålegrænse, dvs. ud over hvad vedkommende som et led i den almindelige samfundsudvikling må tåle. Dette vil bero på resultatet af den igangsatte undersøgelse og på de enkelte sagers omstændigheder. Det er derfor ikke muligt at vurdere på nuværende tidspunkt. Som det fremgår af afsnit 2.2. ovenfor, har domstolene lagt vægt på de offentligretlige for-. skrifter, i det omfang disse tjener samme hensyn som de naboretlige regler, ved vurderingen af, om tålegrænsen var overskredet. Viser det sig imidlertid, at konsekvenserne af støjgener fra vindmøller er større end antaget på tidspunktet for bekendtgørelsens udstedelse, og bekendtgørelsen ikke ændres, falder forudsætningerne for at lade denne indgå i afvejningen.. efter naboretten bort. I de tilfælde, hvor der er tale om aktiviteter, der udgør en sundhedsmæssig risiko for de omkringboendes liv og helbred, anlægges der desuden en restriktiv vurdering efter naboretten. Det kan ikke udelukkes, at drift af vindmøller efter en konkret vurdering vil kunne udløse _ krav på naboretlig erstatning mod den, der driver vindmøllen, hvis de igangsatte undersøgelse tyder på ikke-uvæsentlig forøget risiko for alvorlige sundhedsmæssige virkninger af vindmøllerne, og dette medfører et værditab, jf. den i afsnit 2.2. nævnte praksis vedrørende højspændingsledninger. Hvis undersøgelsen viser, at der en marginal forøgelse af den sund- -hedsmæssige risiko.- som kan sammenlignes med andre infrastrukturanlæg - vil de nabo~r, der nu rejser et samlet krav om erstatning efter naboretlige regler for gener, herunder for de sundhedsmæssige risici, må disse krav bedømmes efter de almindelige naboretlige regler om erstatning fra infrastrukturanlæg (tålegrænsen).. I det omfang undersøgelsen ikke forrykker væsentligt ved forudsætningerne bag de nuværende afstandskrav, støjgrænser mv., eller hvis støjreglerne ændres, så der tages højde for den nye viden, vil der næppe kunne blive tale om et krav baseret på naboretlige regler. ' i Den endelige vurdering kan imidlertid først foretages, når undersøgelsen foreligger. 3.2 Kan kommunerne ifalde et erstatningsansvar for administrationen af VE-loven og vindmøllereglerne i øvrigt, i perioden indtil undersøgelsen foreligger? Kommunerne kan generelt set - som det fremgår ovenfor i afsnit 2.3 - ifalde et erstatningsansvar efter dansk rets almindelige regler, hvis der foreligger en fejl eller forsømmelse i den kommunale administration. Si~e 12/13
7. MAJ2014 I mit notat af 12. marts 2014 til Miljøstyrelsen - som Energistyrelsen har modtaget i kopi - fandt jeg, at hverken Miljøstyrelsen eller kommunerne vil kunne holdes erstatningsansvarli.ge, som følge af at støjreglerne vedrørende vindmøllestøj ikke allerede nu ændres, at planlægning af vindmølleområder ikke stilles i bero, og at der ikke gøres indsigelser mod opstilling af vindmøller,. indtil undersøgelsen fra Kræftens Bekæmpelse foreligger. Kommunerne kan med andre ord i deres administration lovligt og uden risiko for et erstat- ningsansvar basere sig på de gældende regler og retningslinjer (vejledninger mv.) fra Miljøstyrelsen. Disse regler og vejledninger på vindmølleområdet er - som jeg har raet sagen forelagt_- udtryk for den bedste, tilgængelige sundhedsfaglige viden på nuværende tidspunkt. 1 det omfang reglerne stifter et egentligt retskrav for vindmølleopstillere eller -ejere på opstilling af vindmøller under visse betingelser, vil kommunerne endvidere være direkte forpligtet til at imødekomme dette krav, uanset betænkeligheder ved den igangsatte undersøgelse. Der kan rejses det spørgsmål, om kommuner, der- i perioden indtil undersøgelsen fra Kræftens Bekæmpelse foreligger - giver tilladelse til opstilling af vindmøller eller planlægger vindmølleområder, kan ifalde et' ansvar efter f.eks. VE-loven eller naboretlige regler. Spørgsmålet vil kunne være aktuelt, hvis undersøgelsen viser, at der er væsentligt større helbredsmæssige risici forbundet med at bo tæt på en vindmølle end hidtil antaget. Kommunerne vil imidlertid heller ikke efter VE-loven eller på naboretligt grundlag være erstatningsansvarlig over for naboer til vindmøller, som kommunen har tilladt, i perioden indtil undersøgelsen foreligger. Det skyldes, at VE-loven og de naboretlige regler retter sig mod opstilleren henholdsvis mod ejeren af vindmøllen, og som det fremgår af retspraksis, ifalder myndighederne ikke et medansvar ved at give lovlige tilladelser i henhold til aktiviteter, der efter dansk rets almindelige naboretlige regler medfører et erstatningsansvar for ejeren for den givne aktivitet. I det omfang kommunerne selv er ejere eller opstillere af,vindmøller, henvises dog til afsnittet ovenfor. Side 13/13