Master i Miljø- og Energiret (MEEL)

Master i Miljø- og Energiret (MEEL) Masterafhandling MILJØ- OG ENERGIRET i et komparativt perspektiv OPGAVENS TITEL: OPGAVELØSERS NAVN: E-MAIL ADRESSE: Juridiske barrierer for og incitamenter til øget anvendelse af biogas i den kollektive varmeforsyning Anne Christine Matzon acm@ens.dk STUDIEKORTNUMMER: 557065 VEJLEDERS NAVN: OFFENTLIGGØRELSE FORTROLIGE OPLYS- NINGER Bent Ole Gram Mortensen x JA, OPGAVEN MÅ OFFENTLIGGØRES PÅ MEEL-SYNOPSISBIBLIOTEKET JA, OPGAVEN MÅ OFFENTLIGGØRES PÅ MEEL-SYNOPSISBIBLIOTEKET, HVIS DEN ANONYMISERES NEJ, OPGAVEN MÅ IKKE OFFENTLIG- GØRES JA, OPGAVEN INDEHOLDER FORTROLIGE OPLYSNINGER x NEJ, OPGAVEN INDEHOLDE IKKE FORTRO- LIGE OPLYSNINGER 1

Juridiske barrierer for og incitamenter til øget anvendelse af biogas i den kollektive varmeforsyning Anne Christine Matzon 16-05-2016

Abstract The thesis analyses the Danish Heat Supply Act in order to define hindrances and incentives to use biogas in the Danish heat supply system. The thesis focuses on hindrances and incentives in the regulatory system regarding heat supply in Denmark only. It finds that the regulatory system is not geared to increase the use of biogas in the heat supply, because the regulatory system is focused partly on socioeconomic use of energy instead of environmentally friendly and low emission energy, and partly on securing low prices for the consumers. In order to remove the found hindrances from the regulatory system, three scenarios for future regulation are discussed. 1

Indholdsfortegnelse 1. INDLEDNING OG BAGGRUND 4 2. PROBLEMFORMULERING 4 3. VARMESEKTOREN KORT 6 3.1. VARMEFORSYNING 6 3.2. PLANLÆGNING FOR OG PROJEKTER VEDR. KOLLEKTIVE VARMEFORSYNINGSANLÆG 6 4. BIOGAS SOM ENERGIKILDE 7 4.1. HVAD ER BIOGAS? 7 4.2. BIOGAS SOM ERSTATNING FOR ANDRE BRÆNDSLER I DE KOLLEKTIVE VARMEFORSYNINGER 7 4.3. MILJØRETLIG REGULERING AF BIOGAS 8 5. BARRIERER OG INCITAMENTER TIL BIOGAS I VARMEFORSYNINGSLOVGIVNINGEN 8 5.1. KRAV OM SAMFUNDSØKONOMI VED KOMMUNALBESTYRELSENS GODKENDELSE AF VARMEFORSYNINGSPROJEKTER 8 5.1.1. VARMEFORSYNINGSLOVENS FORMÅL MED FOKUS PÅ SAMFUNDSØKONOMI 8 5.1.2. SAMFUNDSØKONOMISKE VURDERINGER 11 5.1.2.1. KRAVET OM SAMFUNDSØKONOMISKE VURDERINGER 11 5.1.2.2. METODE FOR SAMFUNDSØKONOMISKE VURDERINGER 12 5.1.2.3. ER ENERGISTYRELSENS VEJLEDNING I OG FORUDSÆTNINGER FOR SAMFUNDSØKONOMISKE ANALYSER BINDENDE 14 5.1.2.4. ER KRAVET EN HINDRING FOR BIOGAS I VARMEFORSYNINGSPROJEKTER? 17 5.1.3. DELKONKLUSION 18 5.2. FORUDSÆTNINGER FOR GODKENDELSE AF PROJEKTER EFTER VARMEFORSYNINGSLOVEN 18 5.2.1. OMRÅDEAFGRÆNSNINGEN 19 5.2.2. KRAFTVARMEKRAVET 20 5.2.3. BRÆNDSELSBINDING 20 5.2.4. DELKONKLUSION 22 5.3. KOMMUNERNES MULIGHED FOR AT DRIVE KOLLEKTIV VARMEFORSYNING 23 5.3.1. LOKALITETSPRINCIPPET 23 5.3.2.. DELKONKLUSION 26 5.4. PRISREGULERING 26 5.4.1. UNDTAGELSER FRA PRISREGULERINGEN FOR BIOGAS 27 5.4.1.1. INDREGNING AF OVERSKUD 27 5.4.1.2. UNDTAGELSESBEKENDTGØRELSEN 29 5.4.2. VARMEAFTALEN OM EFFEKTIVISERING AF FJERNVARMESEKTOREN 30 5.4.3. DELKONKLUSION 32 2

6. DISKUSSION, HERUNDER AF MULIGHEDERNE FOR ØGET BIOGAS I VARMEFORSYNINGEN 32 6.1. EN MARKEDSMODEL 33 6.2. STRATEGISK SEKTORPLANLÆGNING 34 6.3. FORTSAT PROJEKTREGIME MEN MED ÆNDRET OG CENTRALISERET SAMFUNDSØKONOMISK VURDERING 36 6.4. DELKONKLUSION 37 7. KONKLUSION 38 8. OVERSIGT OVER ANVENDT MATERIALE 40 3

1. Indledning og baggrund Med Kyoto-protokollen har Danmark forpligtet sig til at nedbringe udledningen af drivhusgasser i perioden 2008-2012 med 21 pct. i forhold til niveauet i 1990. Skiftende regeringer har derfor haft fokus på omstillingen til vedvarende energi fra fossile brændsler. Allerede den første samlede energipolitik Dansk Energipolitik 1976 havde en målsætning om at mindske afhængigheden af olie, men det var af hensyn til forsyningssikkerheden. Det var således først i 90 erne, at miljøhensyn og brændselskrav blev indført. 1 Energiaftalen fra marts 2012 har fokus på at spare på energien i hele samfundet og få mere vedvarende energi i form af bl.a. mere biogas. Aftalen er dermed en vigtig milepæl på vejen til at omstille hele Danmarks energiforsyning (el, varme, industri og transport) til vedvarende energi i 2050. Der er løbende sket en ændring i fjernvarmeproduktionen, idet andelen af vedvarende energi er steget fra godt 30 % i 2009 til knap 50 % i 2014. 2 Det lyder som en stor stigning, men stigningen skyldes næsten alene kraftig vækst i anvendelsen af biomasse. Derimod er der kun sket en meget lille stigning i anvendelsen af biogas i fjernvarmeproduktionen, idet anvendelsen er steget til knap 1,5 % i 2014. 3 For at øge anvendelsen af biogas blev der som led i energiaftalen fra 2012 oprettet en Biogas Taskforce i Energistyrelsen, som skal understøtte udbygning af biogas frem mod 2020, men det lader ikke til, at biogasanvendelsen i fjernvarmeproduktionen er steget markant på trods af det øgede fokus. Det er ikke kun danske regeringer, som har fokus på øget biogasanvendelse, hvilket blandt andet kan ses af et helt nyt skandinavisk samarbejde kaldet Biogas2020 om at give biogasproduktionen et løft i Norge, Sverige og Danmark. Samarbejdet støttes af EU og skydes i gang af energi-, forsynings- og klimaministeren. 4 Connie Hedegaard har så sent som på Dansk Affaldsforenings årsmøde den 11. maj 2016 retorisk spurgt: Har vi råd til at lade være med den grønne omstilling, og det bliver ikke lettere at udskyde beslutningen. Biogas er derfor et højpolitisk emne, og det kan derfor undre, at der anvendes så lidt biogas i fjernvarmeproduktionen. Især fordi der er mange meget innovative og spændende projekter med biogas rundt om i verden, og fordi biogas kan produceres på restprodukter som spildevandsslam, organisk affald og gylle. Sidstnævntes værdi som gødning stiger endda ved afgasningen. 2. Problemformulering Denne afhandling vil derfor belyse reglerne for varmeproduktion på baggrund af vedvarende energikilder med fokus på biogas. Afhandlingen har til hensigt at undersøge og belyse de juridiske grunde til, at biogas ikke anvendes i større omfang i fjernvarmeproduktionen, idet den relativt svage stigning i biogasanvendelsen 1 Kommunal miljøforvaltning s. 177f 2 Egne beregninger på baggrund af Energistatistik 2015, Energistyrelsen 3 Egne beregninger på baggrund af Energistatistik 2015, Energistyrelsen 4 Roadshowet biogas til transport http://www.biogas2020.se/ og http://www.gas2move.dk/roadshow/herning (begge besøgt 16. maj 2016) 4

forventes at måtte skyldes, at der er findes juridiske barrierer, som hindrer øget anvendelse. Hypotesen er, at lovgivningen ikke i stort nok omfang understøtter en omlægning af den kollektive varmeforsyning til yderligere biogas, og at den incitamentsregulering, lovgiver gennem tiden har indført, indeholder for mange barrierer til, at den reelt giver incitament til at anvende biogas i den kollektive varmeforsyning. Formålet med opgaven er således at beskrive, analysere og fortolke lovgivningen og praksis mv. og på baggrund af analysen opstille incitamenter til og begrænsninger for fremme af vedvarende energiforsyning. Afhandlingen fokuserer alene på juridiske barrierer for og incitamenter til anvendelse af biogas i den kollektive varmeforsyning. Økonomisk teori inddrages i det omfang, det bidrager til den juridiske analyse. I denne forbindelse er det afhandlingens formål at identificere og fortolke de regler i især varmeforsyningsloven 5 og regler udstedt i medfør heraf fortrinsvist projektbekendtgørelsen 6 og bekendtgørelse om undtagelse af biogasanlæg og blokvarmecentraler 7 og den praksis fra såvel Energitilsynet som Energiklagenævnet og eventulle domstolsafgørelser, som indebærer barrierer for og incitamenter til øget anvendelse af biogas i den kollektive varmeforsyning. Det er ikke kun varmeforsyningsloven med tilhørende bekendtgørelser, som regulerer den kollektive varmeforsyning. Også den øvrige energiregulering (fx elforsyningsloven 8 og lov om fremme af vedvarende energi 9 ) og miljøreguleringen (miljøbeskyttelsesloven 10 og planloven 11 ) indeholder regulering af relevans for analysen af lovgivningsmæssige begrænsninger for biogas. Hertil kommer den kommunalretlige regulering i kommunalfuldmagten, som sætter grænser for, hvad kommuner som varmeplanmyndighed, ejer af varmeforsyning mv. kan foretage sig. Den øvrige regulering vil således også blive analyseret og inddraget i det omfang, den bidrager til fortolkningen af reguleringen af biogas i den kollektive varmeforsyning, men fokus for afhandlingen er varmeforsyningsloven og tilhørende bekendtgørelser. Afhandlingen tager udgangspunkt i dansk ret, idet kollektiv varmeforsyning ikke er underlagt EU-retligt markedsregulering. Afhandlingen har derimod ikke til hensigt at analysere støtteordninger mv. for biogas. De beskrevne problemstillinger tager derfor ikke fuldt ud højde for nuværende og kommende støtteordninger. Afslutningsvist vil de identificerede barrierer og incitamenter blive diskuteret og vurderet, og med afsæt heri vil der blive opstillet en mere retspolitisk gennemgang af tre forskellige scenarier for en fremtidig regulering af varmeplanlægningen regulereret i projektbekendtgørelsen med henblik på at analysere deres evne til at skabe større incitamenter for øget anvendelse af biogas i den kollektive varmeforsyning, end den gældende regulering gør. 5 Lovbekendtgørelse nr. 1307 af 24. november 2014 om varmeforsyning 6 Bekendtgørelse nr. 1124 af 23. september 2015 om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg 7 Bekendtgørelse nr. 1332 af 2. december 2010 om undtagelse af biogasanlæg og blokvarmecentraler 8 Lovbekendtgørelse nr. 1329 af 25. november 2013 om elforsyning 9 Lovbekendtgørelse nr. 122 af 6. februar 2015 om fremme af vedvarende energi 10 Lovbekendtgørelse nr. 1317 af 19. november 2015 om miljøbeskyttelse 11 Lovbekendtgørelse nr. 1529 af 23. november 2015 om planlægning 5

3. Varmesektoren kort 3.1. Varmeforsyning De klassiske forsyningsområder, herunder også fjernvarmesektoren, er historisk blevet håndteret af kommunerne for at sikre, at kommunens borgere er sikret en stabil og sikker forsyning til en pris, som er til at betale. 12 Kollektiv varmeforsyning 13 er organiseret i mindre områder, fordi det kræver en forholdsvist stor bebyggelsesgrad at oprette et fjernvarmeområde, og det ofte ikke kan svare sig at koble de enkelte områder sammen. 14 Varmeforsyning er derfor et naturligt monopol, idet det ikke er økonomisk rentabelt at skabe flere sideordnede forsyninger til de samme borgere. Det betyder, at sektoren samtidig er meget tæt reguleret for at sikre, at de enkelte monopoler ikke udnytter deres status som monopol. Det gælder såvel i anlægsfasen, som i den løbende drift af anlæg, herunder ved planlægning, godkendelse, prisregulering mv. Varmeforsyning kan også ske med naturgas eller anden individuel varme, f.eks. pillefyr, oliefyr eller lignede. Naturgasforsyning er reguleret i naturgasforsyningsloven, dog er planlægning for naturgasdistribution reguleret i varmeforsyningsloven, jf. varmeforsyningslovens 2, stk. 3. 3.2. Planlægning for og projekter vedr. kollektive varmeforsyningsanlæg Tidligere var der et krav i lovgivningen om, at kommunerne skulle lave decideret varmeplanlægning på samme måde som anden sektorplanlægning, f.eks. vandforsynings- og spildevandsplaner. Kravet om kommunale varmeplaner blev dog allerede ophævet i 1990 som led i en større afbureaukratisering. 15 Det betyder, at der nu ikke længere er krav om, at kommunerne udarbejder en egentlig varmeplan, selvom det fortsat er et krav, at der laves en planlægning for varmeforsyningen, jf. varmeforsyningslovens 3. De egentlige varmeplaner 16 er erstattet af et projektregime, hvorefter planlægningen sker i meget nær tilknytning til de enkelte projekter vedr. varmeforsyning efter reglerne i projektbekendtgørelsen, hvilket også er forudsat i lovforslaget 17 til bestemmelsen. 18 Projektbekendtgørelsens 4 og 5 fastsætter således kravene til kommunerne i forbindelse med varmeplanlægningen, nemlig at kommunalbestyrelsen skal 1) planlægge varmeforsyningen og omlægning af eksisterende produktionsanlæg, 2) drage omsorg for, at der udarbejdes varmeforsyningsprojekter herfor, 3) behandle og godkende projekter, og 4) påse, at projekter gennemføres inden for de gældende frister, eventuelt i form af påbud. 12 Kommunal miljøforvaltning s. 63 og 66 13 I afhandlingen anvendes begreberne varmeforsyning, forsyning med varme, kollektiv varmeforsyning og kollektive varmeforsyningsanlæg. Med mindre andet specifikt fremgår af teksten, menes virksomhed, der driver følgende anlæg med det formål at levere energi til bygningers opvarmning og forsyning med varmt vand omfattet af varmeforsyningslovens 2, stk. 1 14 Vmfl 2003 s. 27 15 Kommunal miljøforvaltning s. 184 16 De tidligere varmeplaner er fortsat gældende i det omfang, de ikke er ændret ved projektgodkendelse. Se hertil Miljøretten 6 s. 343 og Kommunal miljøforvaltning s. 189 17 Lovforslag nr. 60 fremsat den 7. november 1989 18 Kommunal miljøforvaltning s. 184 og Vmfl 2003 s. 53 6

Projektregimet i den kommunale varmeplanlægning stiller krav om, at kommunerne ikke blot skal behandle og godkende relevante projekter, men også gøre noget aktivt for (drage omsorg for), at der overhovedet udarbejdes projekter om varmeforsyning, hvilket også hænger sammen med, at projekterne ikke kun er kommunal godkendelse af et projekt om varmeforsyning, men også den kommunale planlægning for varmeforsyning. Projekterne har således et dobbeltformål. 19 Det er dog ikke et krav, at kommunerne selv udarbejder projektforslag og står for projekterne i det omfang kommunalt ejede, private eller forbrugerejede varmeforsyningsvirksomheder laver varmeforsyningsprojekter. Idet projektgodkendelse har dobbeltformål som planlægning og godkendelse er det ikke kun anlæggelse af nye varmeforsyninger, der er omfattet af projektbekendtgørelsens krav. Projektgodkendelse gælder derfor også for større ændringer i eksisterende anlæg, jf. varmeforsyningslovens 4, hvilket efter bilag 1 til projektbekendtgørelsen også indebærer udvidelse/nedlæggelse af anlæg og udvidelser/bortfald af distributionsnet og forsyningsområder. Almindelig driftsmæssig vedligeholdelse og renovering er ikke omfattet af projektgodkendelseskravet. 4. Biogas som energikilde 4.1. Hvad er biogas? Biogas er gas, som skabes ved iltfri udrådning af organiske rest- og affaldsprodukter. 20 Ved at anvende biogas nedsættes forbruget af fossile energikilder, da biogas henregnes til de vedvarende energikilder, og der kun udledes den samme mængde CO2, som de organiske produkter har optaget i vækstperioden. I Danmark produceres især biogas af husdyrgødning, spildevandsslam og andre organiske rest- og affaldsprodukter. 21 Den største mængde biogas produceres på de større fælles biogasanlæg, efterfulgt af gårdbiogasanlæg og renseanlægsanlæg. De fælles biogasanlæg er især sammenslutninger af landmænd, som er andelshavere i anlægget og samtidig leverer gylle til produktionen af biogas. 22 Herefter kan landmændene anvende den afgassede gylle som en mere effektiv gødning, da afgasset gylle er bedre gødning samtidig med at lugtgenerne fra gyllen nedsættes. 23 4.2. Biogas som erstatning for andre brændsler i de kollektive varmeforsyninger Som nævnt i indledningen sker knap 1,5 % 24 af fjernvarmeproduktionen ved biogas som brændsel. Biogassen anvendes primært i gaskraftværker, men med nedsættelsen af Biogas Taskforce i Energistyrelsen har det været hensigten at øge anvendelsen af biogas også i naturgasnet, hvilket dog kræver en relativt dyr opgraderingsproces, som fjerner CO2 fra gassen. 25 Nyere beregninger fra Biogas Taskforce viser, at varmeforsyninger og andre aktører har størst selskabsøkonomisk incitament til at opgradere gassen til afsætning via naturgasnet på grund af de meget lave 19 Kommunal miljøforvaltning s. 191 20 Energistyrelsens hjemmeside: http://www.ens.dk/biogas (besøgt den 15. maj 2016) 21 Energistyrelsens hjemmeside 22 Vedvarende energi s. 309 23 Vedvarende energi s. 308 24 Nyeste data er fra 2014. Data for 2015 er endnu ikke opgjort, men idet anvendelsen har været svagt stigende siden 2009, kan det forventes, at anvendelsen i 2015 overstiger de 1,5 %. 25 Vedvarende energi s. 308 7

energipriser. Det på trods af, at beregningerne viser, at det samfundsøkonomisk er mest optimalt at anvende biogassen direkte som brændsel i gaskraftværker, så længe biogassen fortrænger naturgas som brændsel. 26 Samfundsøkonomien og selskabsøkonomien veksler dog alt efter, hvilket energiscenarium, der lægges til grund for beregningerne, samt hvor meget naturgas der forventes i energisektoren i fremtiden. 27 4.3. Miljøretlig regulering af biogas Som med alle andre anlæg kræver biogasanlæg opmærksomhed på miljøregler, som godkendelser, tilladelser, planlovgivning mv. Denne afhandling har ikke som fokus at behandle de miljømæssige aspekter af biogas. Der nøjes med at konstatere, at disse rammebetingelser kan besværliggøre og forsinke udbygningen af biogasanlæg, hvis ikke processen for planlægning, miljøgodkendelse, zonetilladelse, VVM mv. følges korrekt og effektivt, herunder f.eks. ved langstrakte klagesager ved Natur- og Miljøklagenævnet. Reglerne herom er ikke stort anderledes end for andre energianlæg og gennemgås ikke yderligere her. 5. Barrierer og incitamenter til biogas i varmeforsyningslovgivningen Afsnit 5 indeholder afhandlingens juridiske behandling af udvalgte emner fra varmeforsyningsreguleringen med henblik på at analysere og vurdere deres evne til at hindre eller incitere til at anvende biogas i den kollektive varmforsyning. Emnerne repræsenterer et bredt udvalg af varmforsyningsreguleringen, men er ikke udtømmende. Emnerne er overordnet samfundsøkonomi, forudsætninger for godkendelse, kommuners hjemmel til at drive varmforsyning og prisregulering. Hvert emne bliver afsluttet med en kort opsamling og delkonklusion. I afsnit 6 vil der være en mere sammenhængende diskussion af reguleringen på baggrund af konklusionerne fra dette afsnit. Diskussionen har fokus på ideer til en fremadrettet regulering, som i større omfang understøtter øget biogasanvendelse i den kollektive varmeforsyning. 5.1. Krav om samfundsøkonomi ved kommunalbestyrelsens godkendelse af varmeforsyningsprojekter 5.1.1. Varmeforsyningslovens formål med fokus på samfundsøkonomi Varmeforsyningslovens formålsbestemmelse lyder i dag således: "Lovens formål er at fremme den mest samfundsøkonomiske, herunder miljøvenlige, anvendelse af energi til bygningers opvarmning og forsyning med varmt vand og inden for disse rammer at formindske energiforsyningens afhængighed af fossile brændsler. 26 Biogas i DK s. 5 og s. 68 og Afsætning af biogas s.7 27 Biogas i DK s. 66ff. Beregningerne er foretaget på baggrund af de nuværende rammebetingelser for energisektoren, herunder biogas, det vil sige under forudsætning af de nuværende afgifter og fritagelser. Der er endvidere til dels taget højde for forventningerne til energipriserne. 8

Formålsbestemmelsen blev ændret i 2010 28, hvorved det blev slået fast, at lovens hovedfokus er at fremme den mest samfundsøkonomiske anvendelse af energi. Den tidligere ordlyd gav indtryk af, at miljømæssige hensyn og hensyn til lavenergi sidestilles med samfundsøkonomiske: Lovens formål er at fremme den mest samfundsøkonomiske og miljøvenlige anvendelse af energi til bygningers opvarmning og forsyning med varmt vand samt at formindske energiforsyningens afhængighed af olie. Ved en undersøgelse af juridiske barrierer for og incitamenter til biogas i den kollektive varmeforsyning må det derfor undersøges, om den ændrede ordlyd i varmeforsyningslovens formålsbestemmelse giver anledning til ændret anvendelse af bestemmelserne i varmeforsyningsloven og regler udstedt i medfør heraf, samt om selve formålet opsætter hindringer for biogas i varmeforsyningen. Spørgsmålet er således, om den ændrede ordlyd gør det sværere at få godkendt projekter om biogas i kollektive varmeforsyninger, idet det nu er understreget, at der ved anvendelsen af lovgivningen skal lægges vægt på samfundsøkonomi, og at vurderingen af miljømæssige hensyn og hensyn til vedvarende energi ( mindske afhængigheden af fossile brændsler ) er subsidiære 29 i forhold til hensynet til samfundsøkonomi, fordi disse hensyn skal indgå i afvejningen af samfundsøkonomien. Det har ikke været muligt at finde praksis fra Energiklagenævnet, Energitilsynet eller domstolene, som (alene) behandler formålet om at mindske afhængigheden af fossile brændsler i forhold til hensynet til det mest samfundsøkonomiske projekt. Derimod har Energiklagenævnet flere gange behandlet forholdet mellem samfundsøkonomiske og miljømæssige hensyn. Idet miljøvenlige og formindske afhængigheden af fossile brændsler (tidligere olie) efter begge udgaver af bestemmelsen vurderes at være sidestillede, kan praksis fra Energiklagenævnet vedr. miljømæssige hensyn i forhold til samfundsøkonomiske anvendes analogt. Vurderingen af, om den ændrede ordlyd kan gøre det sværere at få godkendt et projekt om biogas, vil således blive foretaget ud fra Energiklagenævnets praksis om varmeforsyningslovens formål, hvilket vil sige praksis om forholdet mellem miljøvenlig og samfundsøkonomi. 30 Af bemærkningerne til 2010-lovændringen fremgår det, at den tidligere ordlyd netop gav indtryk af, at samfundsøkonomi og effekter på miljøet skulle vurderes hver for sig, hvorved at den samlet set mest fordelagtige løsning skulle vælges, samt at det også er slået fast i domstolssanktioneret 31 praksis fra Energiklagenævnet 32. 33 Energiklagenævnet (og domstolene) har på den baggrund anlagt en klar ordlydsfortolkning af formålsbestemmelsen, idet bemærkningerne til den tidligere ordlyd, 28 Lov nr. 622 af 11. juni 2010 om ændring af lov om elforsyning, lov om naturgasforsyning, lov om varmeforsyning og forskellige andre love samt om ophævelse af lov om udnyttelse af vedvarende energikilder m.v. 29 Vedvarende energi s. 69 30 Om øge biogas (og anden vedvarende energi) kun rummes inden for formindske afhængigheden af fossile brændsler eller også inden for miljøvenlig drøftes ikke yderligere her, da det som nævnt må forventes, at praksis vedr. miljøvenlig vil blive anvendt analogt, hvis det ikke kan rummes inden for miljøvenlig 31 Se f.eks. Vestre Landsrets dom af 22. januar 2008 B-0664-06, Naturgas Midt-Nord I/S mod Energiklagenævnet over Energiklagenævnets afgørelse i j.nr. 21-526 32 Se f.eks. EKN j.nr.: 21-464 og EKN j.nr. 21-526 33 Lovforslag nr. 154 fremsat 5. marts 2010, bemærkningerne til 4, nr. 2 9

som er indført med varmeforsyningsloven af 1990 34, giver indtryk af, at samfundsøkonomien også med denne ordlyd skulle forstås således, at samfundsøkonomien var tænkt som det overordnede kriterium: Miljøvaretagelsen indgår allerede i dag, bl.a. med henvisning til samfundsøkonomiske hensyn, med en betydelig vægt... og videre Som hidtil vil samfundsøkonomiske kriterier derfor være afgørende for valget af de midler i varmeforsyningsplanlægningen, som skal hidføre en reduktion af miljøbelastningen. 35 Det lader til at have været en fast antagelse, at hensynene efter den tidligere ordlyd var sidestillede. 36 Af Energiklagenævnets afgørelse i EKN j.nr. 21-464 fremgår f.eks., at nævnet finder derfor, at formålsbestemmelsen må forstås således, at den samlet set mest fordelagtige løsning skal vælges. Men videre også, at der... ved denne vurdering [er] overladt kommunen et vidt skøn. 37 Det interessante i denne forbindelse er, at nævnet ikke finder grundlag for at antage, at projektet efter alle hensyn skal være det bedste (energimæssigt, samfundsøkonomisk, miljømæssigt samt selskabs- og brugerøkonomisk), men at myndighederne kan foretrække det projekt, som samlet set vil nedbringe miljøbelastningen. 38 Af bemærkningerne til 2010 ændringen fremgår det, at Formålet med den foreslåede ændring er at sikre, at de miljømæssige og forsyningsmæssige forhold indregnes som en del af den samfundsøkonomiske vurdering af varmeprojekter... 39. Med denne ændring slås det således fast, at praksis fra Energiklagenævnet vedrørende formålsbestemmelsen ikke længere skal følges, fordi lovgiver ikke mener, at hensynet fremme af til miljøvenlig anvendelse af energi skal være sidestillet med hensynet fremme af den mest samfundsøkonomiske anvendelse af energi. Derimod bemærkes det netop, at ordene» inden for disse rammer«i den foreslåede bestemmelse indebærer, at formålet om at formindske energiforsyningens afhængighed af fossile brændsler er underordnet formålet om den mest samfundsøkonomiske anvendelse af energi. 40 Det har ikke været muligt at finde praksis, som direkte behandler forståelsen af formålsbestemmelsen, som den ser ud efter ændringen. I Energiklagenævnets afgørelse j.nr. 1021-12-185-11 behandles en kommunes vurdering af et projekts samfundsøkonomiske forhold, men det fremgår ikke tydeligt, at nævnet har inddraget den ændrede ordlyd i sin behandling af sagen. Dog tager nævnet stilling til, at det er den officielle samfundsmæssige kalkulationsrente, som udmeldes fra Finansministeriet, der skal anvendes, idet nævnet bemærker, at man herved kan tilbagediskontere værdien af alle fremtidige ulemper og fordele, hvorved der fås et mål for tiltagets samlede fordelagtighed for samfundet. 41 Det giver indtryk af, at nævnet med den nye formulering af formålsbestemmelsen finder, at ordlyden nu er mere i overensstemmelse med lovgivers intentioner, sådan som de fremgår af bemærkningerne til lovforslaget. Med ændringen af ordlyden af formålsbestemmelsen og dermed også af fortolkningen af, hvordan hensyn til vedvarende og miljøvenlig energi skal vægtes i forhold til den samfundsøkonomiske 34 Lov nr. 382 af 13. juni 1990 om varmeforsyning 35 Lovforslag nr. 60 fremsat den 7. november 1990, bemærkningerne til 1 36 Se f.eks. Kommunal miljøforvaltning s. 185 37 EKN j.nr. 21-464 s. 66. Lignende fortolkning synes anvendt i EKN j.nr. 21-348 38 EKN j.nr. 21-464 s. 66 39 Lovforslag nr. 154 fremsat 5. marts 2010, bemærkningerne til 4, nr. 2 40 Lovforslag nr. 154 fremsat 5. marts 2010, bemærkningerne til 4, nr. 2 41 EKN j.nr. 1021-12-185-11 s. 12 10

vurdering af projektet, vurderes det, at ændringen af formålsbestemmelsen kan gøre det sværere for kommunerne at godkende varmeforsyningsprojekter om vedvarende energi, herunder også biogas, fordi rækkevidden af kommunernes skøn er blevet indskrænket. Det ses også af den nævnte sag fra Energiklagenævnet 42, hvor nævnet vurderer, at myndigheder ikke kan anvende en anden kalkulationsrente end den af Finansministeriet udmeldte, hvilket i den konkrete sag om udvidelse af et solvarmeanlæg formentlig vil betyde, at kommunen ved den fornyede vurdering af projektet vil være nødt til at give afslag på udvidelsen af solvarmeanlægget. Det kan således ikke afvises, at inddragelsen af vurderingen af hensynet til miljøvenlig energi og formindske afhængigheden af fossile brændsler i den overordnede mest samfundsøkonomiske anvendelse af energi i nogle tilfælde kan tvinge en godkendende myndighed til at afslå godkendelse af et projekt om f.eks. biogasanlæg, fordi rækkevidden af skønsbeføjelsen er mindre end tidligere. 5.1.2. Samfundsøkonomiske vurderinger Idet det overordnede vurderingskriterium for varmeforsyningsprojekter er samfundsøkonomien, vil det være relevant at se på, hvordan samfundsøkonomiske vurderinger foretages, og om metoden herfor udgør en barriere for godkendelser af projekter om vedvarende energi. Dette er tidligere blevet hævdet af især Dansk Fjernvarme, senest 27. april 2016 i en klumme i Energy Supply og gengivet på Dansk Fjernvarmes hjemmeside 43. Metoden er beskrevet i Energistyrelsens vejledning i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet. 44 5.1.2.1. Kravet om samfundsøkonomiske vurderinger Varmeforsyningslovens formål om den mest samfundsøkonomiske anvendelse af energien er i projektbekendtgørelsen udmøntet således, at der i 23, stk. 1, nr. 9, er stillet krav om, at ansøgninger om projektgodkendelse ved kommunalbestyrelsen skal vedlægges en samfundsøkonomisk vurdering, ligesom kommunalbestyrelsen også selv skal foretage en samfundsøkonomisk vurdering af projektet, jf. projektbekendtgørelsens 26, stk. 1, og påse, at det valgte projekt er samfundsøkonomisk det mest fordelagtige, jf. samme bestemmelse stk. 2. Projektbekendtgørelsen siger ikke noget præcist om, hvad der menes med en samfundsøkonomisk vurdering. I bekendtgørelsens definitionsbestemmelse er samfundsøkonomiske analyser defineret som beregninger foretaget på grundlag af Energistyrelsens vejledning i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet med de dertil hørende senest opdaterede forudsætninger for samfundsøkonomiske analyser på energiområdet. 45 Begrebet samfundsøkonomisk analyse anvendes i bekendtgørelsen dog alene for relevante scenarier, jf. projektbekendtgørelsens 23, stk. 1, nr. 10, som projektet skal holdes op mod i vurderingen af, om projektet er det samfundsøkonomisk mest fordelagtige projekt. Det giver anledning til at undersøge, om lovforslag til hjemmelsbestemmelserne i varmeforsyningsloven giver indikationer af, hvad der menes med en samfundsøkonomisk 42 EKN j.nr. 1021-12-185-11 43 http://www.danskfjernvarme.dk/vi-mener/debatindlaeg/160427lave-priser-paa-fossile-braendslerstopper-groen-omstilling (besøgt den 15. maj 2016) 44 Vejledningen er fra april 2005 og beregningseksempler er revideret i juli 2007 45 Projektbekendtgørelsens 2, stk. 1, nr. 9 11

vurdering af projekter efter varmeforsyningsloven 46. Den gældende varmeforsyningslov er fra 1990, hvor det nuværende projektregime blev indført. Bemærkningerne til dette lovforslag 47 siger ikke noget om, hvad der forstås ved en samfundsøkonomisk vurdering. Der nævnes blot i bemærkningerne til forslaget til lovens 1, at samfundsøkonomiske kriterier som hidtil skal være afgørende for valget af midler i varmeforsyningsplanlægningen, hvilket vil sige projekter efter loven, idet disse erstatter varmeforsyningsplaner. Man bliver ikke stort klogere på samfundsøkonomiske vurderinger ved læsning af lovforslaget 48 til den tidligere og første varmeforsyningslov fra 1979, da varmeforsyningsloven på dette tidspunkt næsten udelukkende var en planlov for varmforsyning. Bemærkningerne omhandler derfor i meget stort omfang kravene til den daværende kommunale, amtskommunale og statslige planlægning for varmeforsyning. Der fremgår alene nogle forudsætninger for at opnå lovens formål om bl.a. omlægning fra anvendelse af olie. Af bemærkningerne til lovforslagets 14 fremgår det dog, at der ved godkendelse af projekter skal foretages en energimæssig og økonomisk vurdering af projektet, men det lader til, at det mest drejer sig om de økonomiske konsekvenser for de tilsluttede brugere til anlægget. Det må derfor konkluderes, at hverken varmeforsyningsloven, projektbekendtgørelsen eller lovforslagene til hjemlen til at fastsætte krav om en samfundsøkonomisk vurdering ikke giver hjælp i vurderingen af, hvad en samfundsøkonomisk vurdering er. I det følgende gennemgås samfundsøkonomiske vurderinger. 5.1.2.2. Metode for samfundsøkonomiske vurderinger Dette afsnit er ikke juridisk. Det holdes kort og konkret, idet afsnittet alene skal anvendes til at beskrive metoden for de samfundsøkonomiske vurderinger med henblik på at vurdere, om de på grund af varmeforsyningslovens formål og projektbekendtgørelsens krav udgør barrierer for, at kommunerne kan godkende projekter om biogas efter varmeforsyningsloven. Finansministeriet beskriver i sin vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger 49, at gode samfundsøkonomiske vurderinger er en afgørende forudsætning for at tage kvalificerede beslutninger, bl.a. fordi den offentlige sektors ressourcer er knappe, og der derfor bør ske en fornuftig prioritering af disse. En sådan prioritering forudsætter, at konsekvenserne undersøges grundigt. Hovedformålet er derfor at klarlægge konsekvenserne før der træffes beslutning om et projekt (vejledningen taler om tiltag). 50 Det vil sige at analysere fordele og ulemper ved projektet og herefter afveje dem op mod hinanden i en såkaldt costbenefitanalyse eller med andre ord; en monetarisering af fordele og ulemper ved et givet projekt, så de kan opstilles på formel med henblik på at opnå et aggregerbart resultat, der kan give et 46 I afhandlingen anvendes projekter efter varmeforsyningsloven og projekter om projekter for etablering af nye kollektive varmeforsyningsanlæg eller udførelsen af større ændringer i eksisterende anlæg, jf. varmeforsyningslovens 4, hvorom der nævnt i projektbekendtgørelsen er fastsat regler om godkendelsen heraf 47 Lovforslag nr. 60 fremsat den 7. november 1989 48 Lovforslag nr. 206 fremsat den 5. april 1979 49 Vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger fra 1999 50 Finansministeriets vejledning s. 5ff 12

samlet udtryk for samfundets præference i en given sag 51. Der findes andre metoder til og teorier om cost-benefitanalyser, end den afspejlet i de danske vejledninger herom. 52 Selvom Finansministeriet opstiller en række principper for den samfundsøkonomiske vurdering, gøres der samtidig klart opmærksom på, at en samfundsøkonomisk vurdering ikke er en standardopgave, hvorfor der kan være forhold i den konkrete vurdering, der ikke er taget højde for i vejledningen. 53 Alligevel opstiller vejledningen fire punkter, som det anbefales altid at tage udgangspunkt i som en art checkliste for de overvejelser, der som minimum bør inddrages i vurderingen, nemlig: 1. Definer formålet med tiltaget. 2. Opstil alternative måder at opnå formålet på. 3. Identificer, kvantificer og værdisæt fordele og ulemper ved hvert alternativ. 4. Analyser og præsenter informationen. 54 De to første punkter handler om, hvad formålet med projektet er og finde måder at opnå dette formål. Punkt 3 er monetariseringen af alternativerne til at opnå formålet, hvilket vil sige, at man kvantificerer projektets fordele og ulemper i det omfang, det er muligt. Hvor det ikke er muligt, skal fordelene og ulemperne beskrives så godt som muligt. Ved punkt 4 tilbagediskonteres fordele og ulemper med den samfundsmæssige kalkulationsrente for at finde nutidsværdien af fordele og ulemper for ved afvejningen at summere nutidsværdier af fordele og ulemper, hvilket leder frem til projektets samfundsøkonomiske netto-nutidsværdi 55. 56 Vejledningerne fra både Finansministeriet og Energistyrelsen beskriver, hvordan man omregner fordele og ulemper til samfundsmæssige værdier, men der lægges samtidig vægt på usikkerheden i fremskrivninger og vigtigheden af følsomhedsberegninger. Der anvendes ud over diskonteringsrenten (kalkulationsrenten) også to andre beregningsmæssige faktorer, nemlig nettoafgiftsfaktoren, som anvendes til at omregne faktorpriserne på f.eks. anlæg, brændsel og drift for at kompensere for et tab af forbrugsmulighed ved ét projekt frem for et andet, og skatteforvridningstabet, som skal tage højde for, at effekterne af et projekt ændrer det offentliges indtægter i negativ retning. 57 Nettoafgiftsfaktoren er pt. 1,17 og skatteforvridningstabsfaktoren 1,2, hvilket betyder, at for hver statsligt finansieret krone, skal den samfundsøkonomiske analyse regne den som 1,404 kr. 58 Andre vejledninger i cost-benefitanalyser anbefaler, at man ikke anvender skatteforvridningstabet og nettoafgiftsfaktoren, da anvendelsen giver et misvisende billede af virkningerne specielt for projekter om grønne teknologier, da de kendetegnes ved høje initialomkostninger og fordele, som først viser sig på længere sigt. 59 51 Samfundsøkonomi i varmeplanlægningen s. 31 52 Se f.eks. Nye tider nye metoder s. 27f 53 Finansministeriets vejledning s. 10 54 Finansministeriets vejledning s. 10 55 Med netto-nutidsværdi forstås en tilbagediskontering af fremtidige forventede omkostninger med henblik på at kunne sammenligne fremtidige værdier af forskellige scenarier eller projekter 56 Samfundsøkonomi i varmeplanlægningen s. 36ff og Finansministeriets vejledning s. 11ff 57 Nye tider nye metoder s. 21f og 53 58 Nye tider nye metoder s. 21 59 Nye tider nye metoder s. 57 13

Konkret for projekter efter varmeforsyningsloven udgiver Energistyrelsen en række forudsætninger 60, som kan lægges til grund ved monetariseringen af fordele og ulemper i projektet, herunder brændselspriser, faktorer til beregning af emissioner mv. Energistyrelsen har i vejledning i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet beskrevet, hvordan sådanne analyser udføres for projekter efter varmeforsyningsloven. Det leder derfor i til spørgsmålet om, hvorvidt denne vejledning er bindende for kommunerne i vurderingen, eller de kan vælge en anden metode, f.eks. uden skatteforvaltningstabet. 5.1.2.3. Er Energistyrelsens vejledning i og forudsætninger for samfundsøkonomiske analyser bindende Som nævnt er det kun samfundsøkonomiske analyser, som er defineret i bekendtgørelsen. Af vejledningen til projektbekendtgørelsen 61 fremgår det dog, at Energistyrelsen forudsætter, at vejledningen skal anvendes også ved den samfundsøkonomiske vurdering, idet det fremgår, at der ved den samfundsøkonomiske vurdering skal... gennemføres en samfundsøkonomisk beregning som kan vise hvilket projektforslag der er det mest fordelagtige. Beregningerne skal udarbejdes på grundlag af Energistyrelsens vejledning i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet med de dertil hørende senest opdaterede forudsætninger for samfundsøkonomiske analyser på energiområdet. 62 Denne formulering giver indtryk af, at styrelsen forudsætter, at det er et krav, at vejledningen anvendes ved samfundsøkonomiske analyser og beregninger. Energiklagenævnet har flere gange taget stilling til, at Energistyrelsens notater om forudsætninger for samfundsøkonomiske analyser ikke er bindende. 63 Om vejledningen i analyserne heller ikke er det, analyseres og vurderes i det følgende. Indledningsvist kan man se på, hvilken karakter vejledningen i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet har. Bindende regler skal normalt kundgøres i Lovtidende, før de kan anses for bindende. 64 Vejledninger fra ministerier til lokale myndigheder indgår i den gruppe af forskrifter, som oftest kaldes generelle tjenestebefalinger og kundgøres normalt ikke i Lovtidende, selvom det er blevet mere almindeligt at offentliggøre dem, så de kan findes på Retsinformation. Karakteristisk for generelle tjenestebefalinger er, at de ikke har umiddelbar direkte virkning for borgerne, men alene er henvendt til myndigheder som en art befaling eller vejledning i, hvordan myndigheden bør/skal agere i forskellige situationer. 60 Forudsætninger for samfundsøkonomiske analyser på energiområdet Notaterne indeholder forudsætninger om brændselspriser, emissionsfaktorer, brændværdier og bud på omkostninger for visse udledninger til luften. Notatet kan findes på Energistyrelsens hjemmeside http://www.ens.dk/info/talkort/fremskrivninger-analyser-modeller/samfundsokonomiske-beregnings-forudsaetninger (besøgt 15. maj 2016) og det nyeste er fra 25. april 2016 61 Vejledningen er fra december 2007 og hedder Vejledning: Bekendtgørelse nr. 1295 af 13/12/2005 om gokendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg 62 Vejledningen til projektbekendtgørelsen s. 30 63 Se f.eks. EKN j.nr. 1021-10-8-16 og EKN j.nr. 1021-12-185-11 64 Forvaltningsret Alm. emner s. 119 14

Også generelle tjenestebefalinger skal have hjemmel for at være bindende, men denne hjemmel kan findes andre steder end i lovform, f.eks. i det over-/underordnelsesforhold, som findes mellem myndigheder i samme hierarki. 65 Men kommuner er ikke underordnet statslige myndigheder i et sådant hierarki, hvorfor der kræves hjemmel i lov (eller anden retskilde, f.eks. sædvane) til, at statslig myndighed, f.eks. Energistyrelsen, kan udstede bindende befalinger for kommuner. 66 Desuden adskiller vejledninger sig fra andre generelle tjenestebefalinger ved, at de normalt er af netop vejledende karakter, f.eks. ved et stort og komplekst lovgrundlag, som mange decentrale myndigheder anvender, hvorfor der kan være behov for en sammenskrivning og forklaring af mere praktisk karakter til brug for retsanvender. Det betyder, at det bagvedliggende lovgrundlag kan være bindende, men at selve vejledningen ikke er det. 67 Energistyrelsen lader som nævnt til i vejledningen at have forudsat, at vejledningen er bindende for kommunerne ved godkendelser af projekter efter projektbekendtgørelsen. Men det må i medfør af ovenstående om generelle tjenestebefalinger kræve, at der i loven er hjemmel til at binde kommunerne til at anvende vejledningen, når den bagvedliggende lovgivning som gennemgået i afsnit 5.1.2.1. ikke fastsætter regler om samfundsøkonomiske vurderinger. Der kan argumenteres for, at bindingen til vejledningen er fastsat i projektbekendtgørelsen, idet definitionen af samfundsøkonomiske analyser henviser til vejledningen, og disse analyser af alternative scenarier skal anvendes ved kommunalbestyrelsens vurdering af projektet. Hjemlen til en eventuel binding vil i så fald skulle findes i varmeforsyningslovens 3, stk. 2, som lyder: Energi-, forsynings- og klimaministeren kan fastsætte regler eller træffe afgørelse om, at nærmere angivne forudsætninger skal lægges til grund for den kommunale varmeforsyningsplanlægning. Ministeren kan samtidig hermed inddrage overordnede samfundsmæssige hensyn. Af bemærkningerne til denne hjemmelsbestemmelse, som er nyaffattet 68 ved lov nr. 205 af 29. marts 2004, fremgår det, at lovgiver finder det mest hensigtsmæssigt, at ministeren skal udstede sine retningslinjer i bekendtgørelsesform i stedet for ved generelle forudsætningsskrivelser, som ikke kundgøres i Lovtidende. Ministeren får med bestemmelsen derfor hjemmel til at fastsætte regler om, at nærmere angivne forudsætninger skal lægges til grund for den kommunale varmeforsyningsplanlægning. 69 Det betyder, at forudsætningerne ikke længere skal kunne fastlægges i generelle forudsætningsskrivelser 70, men kun i bekendtgørelsesform, hvilket er sket i projektbekendtgørelsen. Bestemmelsen giver derfor ikke ministeren ret til at binde kommunerne ved generelle tjenestebefalinger som f.eks. vejledninger, heller ikke selvom det videre fremgår af bemærkningerne, at bestemmelsen efter ændringen fortsat giver adgang til, at ministeren kan give konkrete forudsætninger for de kommunale beslutninger i varmeplanlægningen. En sådan forudsætning kan eksempelvis være, at flere kommuner anmodes om at udarbejde et projekt for naturgas- eller kraftvarmeforsyning af kommunerne. 71 Den sidste del af bemærkningerne giver nemlig alene ministeren ret til at udstede konkrete forudsætninger for navngivne kommuner, jf. det oplistede eksempel i bemærkningerne. Det må derfor konkluderes, at det er et krav, at 65 Alm. forvaltningsret s. 38f 66 Alm. forvaltningsret s. 38f 67 Alm. forvaltningsret s. 40 68 Sidste pkt. dog indsat ved lov nr. 495 af 9. juni 2004 69 Bemærkningerne til 1, nr. 1 i lovforslag nr. 105 fremsat den 10. december 2003 70 Forudsætningsskrivelserne analyseres og vurderes i afsnit 5.2. 71 Bemærkningerne til 1, nr. 1 i lovforslag nr. 105 fremsat den 10. december 2003 15

ministeren fastsætter forudsætninger for kommunernes vurderinger af projekter efter varmeforsyningsloven i bekendtgørelsesform og ikke ved vejledning til kommunerne. Spørgsmålet er herefter om ministeren har fastsat, at beskrivelserne i vejledningen i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet er forudsætninger, som skal følges af kommunerne ved vurderinger af projekter efter varmeforsyningsloven. Eller med andre ord; er definitionen af samfundsøkonomiske analyser i projektbekendtgørelsen en forudsætning, som skal lægges til grund ved den samfundsøkonomiske vurdering efter 26? Projektbekendtgørelsens kapitel 3 har overskriften Forudsætninger for kommunalbestyrelsens godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg. Det må altså være i dette kapitel, at hjemlen i lovens 3, stk. 2, er udmøntet, hvilket også passer med, at kapitlet er sat ind med ikrafttrædelsen af projektbekendtgørelsen fra 2005 72. 73 Samtidig blev definitionen af samfundsøkonomiske analyser dog sat ind, så tidspunktet for ikrafttræden kan ikke sige noget endeligt. Derimod giver ordlyden af definitionen et svar på spørgsmålet, idet ordlyden som nævnt henviser til samfundsøkonomiske analyser, hvilket ikke er samme ordlyd, som den samfundsøkonomiske vurdering, som kommunalbestyrelsen skal foretage efter bekendtgørelsens 26, idet denne vurdering skal foretages på baggrund af bl.a. de samfundsøkonomiske analyser af relevante scenarier i 23, stk. 1, nr. 10. Definitioner i lovgivning er netop forklaringer af særlige udtryk, og det må derfor forudsættes, at definitionen alene forklarer dette konkrete udtryk. 74 Ved en ordlydsfortolkning må man komme frem til, at definitionen af samfundsøkonomiske analyser i projektbekendtgørelsen ikke medfører, at beskrivelserne i vejledningen i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet er bindende for kommunerne i samfundsøkonomiske vurderinger af projekter efter varmeforsyningsloven. Endvidere finder Energiklagenævnet, at notaterne om forudsætninger for samfundsøkonomiske analyser har vejledende karakter, bl.a. fordi de faktiske forudsætninger til stadighed kan ændre sig, og fordi samfundsøkonomiske analyser har et langt tidsperspektiv, hvorfor de må antages som usikre og alene som en kvalificeret øjebliksvurdering på bestemte forudsætninger. 75 Nævnet finder dog også, at i det omfang Energistyrelsens notater om forudsætninger faktisk anvendes, skal det være de nyeste for at give et så godt beslutningsgrundlag som muligt. 76 Energiklagenævnet lader i EKN j.nr. 1021-12-185-11 til at sætte lighedstegn mellem forudsætningerne for de samfundsøkonomiske analyser og selve vejledningen, idet nævnet udtaler, at Energistyrelsens forudsætningsnotater er på trods af definitionen i projektbekendtgørelsens 2, nr. 7, ikke udstedt i medfør af varmeforsyningslovens 3, stk. 2, ligesom forudsætningsnotaterne ikke er bekendtgjort i Lovtidende. 77 Definitionen i projektbekendtgørelsen (nu 2, stk. 1, nr. 9) henviser til vejledningen i samfundsøkonomiske 72 Bekendtgørelse nr. 1295 af 13. december 2005 om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg 73 Brændselsvalg og kraftvarmekravet er dog sat ind med ændringsbekendtgørelserne nr. 1210 af 9. december 2004 og nr. 41 af 17. januar 2005 74 Se hertil Juridisk metodelære s. 85 75 EKN j.nr. 1021-10-8-16 s. 29 76 EKN j.nr. 1021-12-185-11 s. 11 77 EKN j.nr. 1021-12-185-11 s. 11 16

analyser på energiområdet ikke til de notater om forudsætninger for analyserne, som Energistyrelsen udsender ca. hvert andet år. På den baggrund må det konkluderes, at vejledningen i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet på trods af definitionen i projektbekendtgørelsen alene er af vejledende karakter for kommunerne, med mindre de enkelte beskrivelser i vejledningen er forklaringer af bindende regler fastsat i varmeforsyningsloven, projektbekendtgørelsen eller andet steds. Det betyder samtidig, at kommunerne har vis valgfrihed til, hvordan de vil udføre den samfundsøkonomiske vurdering, der er krav om efter projektbekendtgørelsens 26, stk. 1, så længe den opfylder kriterierne for at være en samfundsøkonomisk vurdering, samt foretages på baggrund af de oplysninger og forudsætninger, som 26, stk. 1, oplister som krav. Vejledningen i samfundsøkonomiske analyser udgør derfor ikke i sig selv en juridisk barriere 78, idet den ikke er bindende for kommunerne i udførelsen af de samfundsøkonomiske vurderinger. 5.1.2.4. Er kravet en hindring for biogas i varmeforsyningsprojekter? Ovenstående analyse viser, at vejledningen og forudsætningsnotaterne fra Energistyrelsen ikke er bindende. Men de anvendes i stort omfang ved udarbejdelsen af samfundsøkonomiske vurderinger, selvom der er andre metoder, som anvender andre beregningsfaktorer ved samfundsøkonomiske vurderinger. Uanset metode handler det om cost-benefitanalyser, og der er grænser for, hvor mange måder sådanne kan udføres, idet det som nævnt kræver en kvantificering og monetarisering af alle konsekvenser ved et givent projekt. Denne måde at kvantificere og afveje fordele og ulemper på formel i det omfang, det er muligt, betyder, at nogle fordele og ulemper får større vægt end andre, idet de konsekvenser, som ikke kan kvantificeres, skal beskrives kvalitativt, men ikke inddrages i formlen. Hvis man ser på, hvilke fordele og ulemper, som ikke kan kvantificeres, ser man, at det især er positive miljø- og energifordele som f.eks. forsyningssikkerhed, teknologiudvikling eller andre emissionsvirkninger, som ikke er nævnt i Energistyrelsens forudsætninger, som kan være svære at kvantificere 79, hvilket også fremgår af Energistyrelsens vejledning i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet. 80 Det betyder, at disse fordele får mindre betydning i den samfundsøkonomiske vurdering. Hertil kommer, at det kan diskuteres, om de meget lave priser på CO2-kvoter indregner virkningerne af CO2 fuldt ud 81, og at de meget lave energipriser, især naturgaspriser, kan gøre det svært at få god samfundsøkonomi i andre projekter. Dermed kan cost-benefitanalyser af projekter efter varmeforsyningsloven give et forkert indtryk af et givent projekts reelle fordele og ulemper. Det giver kommunerne et dårligt beslutningsgrundlag, især fordi kommunalpolitikere ofte ikke er økonomisk uddannede og derfor ikke har de teoretiske forudsætninger for at forstå sammenhængen i den samfundsøkonomske vurdering, og den derfor får større vægt, end den reelt 78 Vejledningen kan dog antages at være en barriere i den forstand, at kommunerne næsten undtagelsesvist anvender vejledningen i udførelsen af samfundsøkonomiske vurderinger 79 Nye tider nye metoder s. 25 80 Energistyrelsens vejledning i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet punkt 4.8 81 Uden for kvotesektoren (de mindre kollektive varmeforsyninger) har Energistyrelsen netop ændret CO2- prisen til ca. 500 kr. fra tidligere at have fulgt kvoteprisen. I projekter uden for kvotesektoren indregnes CO2- reduktioner altså med en ca. 10 gange så høj pris 17

kan bære på trods af, at der er lavet følsomhedsanalyser og kvalitative beskrivelser af andre virkninger. 82 Især de beregningsmæssige faktorer til beregningen af netto-nutidsværdien (kalkulationsrenten, nettoafgiftsfaktoren og skatteforvridningstabet) har meget stor påvirkning på netto-nutidsværdien, bl.a. har skatteforvridningstabet en større post end de prissatte miljøkonsekvenser, fordi de fossile brændsler er højt afgiftsbelagt, og det samtidig er svært at kvantificere og monetarisere miljømæssige konsekvenser. 83 Som nævnt er der andre vejledninger til og teorier om at lave cost-benefitanalyser, som ville give andre udfald, især hvis ikke skatteforvridningstabet og nettoprisfaktoren ikke anvendes, men kommunalbestyrelserne anvender næsten udelukkende de danske vejledninger, og det medfører, at metoden til en vis grad hindrer projekter om biogas og anden vedvarende energi. 5.1.3. Delkonklusion Kravet om fokus på samfundsøkonomien og de metoder, som anvendes til at foretage vurderingen af, om konkrete projekter er de samfundsøkonomisk mest fordelagtige, bidrager ikke entydigt til at fremme biogas i den kollektive varmforsyning. Formål på samfundsøkonomien betyder, at varmforsyningsreguleringen i sig er gennemsyret af et fokus, som i noget omfang modarbejder de nationale mål om lavemission og omstilling til vedvarende energi. Den samfundsøkonomiske vurdering leder i mange tilfælde til, at kommunerne ikke har det fornødne oplyste grundlag for at træffe afgørelse om godkendelse af projekter om biogas. Grunden er, at sådanne projekter bliver vurderet lavt i den samfundsøkonomiske vurdering, fordi de miljømæssige konsekvenser ikke vægter højt nok i vurderingen, og skatteforvridningstabet trækker i den modsatte retning, fordi afgiftsprovenuet for staten påvirker vurderingen kraftigt. Samtidig trækker CO2-reduktionen ikke projektet nok op i vurderingen. Også de nuværende meget lave priser på fossile brændsler, især naturgas trækker i den forkerte retning, da de lave priser herpå giver anledning til positiv selskabsøkonomi, som også er en del af den samfundsøkonomiske vurdering, i projekter om naturgas. Hertil kommer, at de konsekvenser, som ikke kan omregnes, skal beskrives kvalitativt, men hvis denne beskrivelse drukner lidt i de kvantificerede konsekvenser, som på grund af de beregningsmæssige faktorer trækker i den negative retning samfundsøkonomisk, vil de miljømæssige værdier ikke blive inddraget med stor nok tyngde, bl.a. fordi kommunernes kompetencer inden for samfundsøkonomiske vurderinger ikke er høje nok. 5.2. Forudsætninger for godkendelse af projekter efter varmeforsyningsloven Som nævnt ovenfor under punkt 5.1.2.3. om, hvorvidt vejledningen i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet er bindende, er der i projektbekendtgørelsen med hjemmel i 82 For yderligere diskussion af problemer med samfundsøkonomiske vurderinger som grundlag for kommunale beslutninger se Samfundsøkonomi i varmeplanlægningen s. 44 og 49 83 Nye tider nye metoder s. 86 18