19. januar 2010 Center for Vand CF Vejledning om overvågningsprogrammer efter vandsektorloven 1. Indledning Denne vejledning om overvågningsprogrammer er tænkt som et ide- og erindringskatalog, når vandselskaberne skal etablere deres interne overvågningsprogram efter vandsektorloven. Programmet skal overvåge, at vandselskabet ved aftaleindgåelse kun varetager egne økonomiske interesser og ikke andre selskabers eller interessenters interesser. I en række tilfælde vil vandselskaber indgå aftaler med koncernforbundne selskaber eller med deres kommunale ejer om levering af forskellige ydelser det kan dreje sig om køb eller salg af servicevaretagelse som fx administration og vedligeholdelse eller konkrete vareleverancer. For at vandselskaberne ikke skal blive forfordelt specielt i sådanne aftaler eller i andre aftaleforhold, er det derfor efter vandsektorloven bestemt, at: KONKURRENCESTYRELSEN ØKONOMI- OG ERHVERVSMINISTERIET Aftaler skal indgås på markedsvilkår Aftaler skal foreligge skriftligt på aftaletidspunktet. Aftaler med kommuner om varetagelse af administrative opgaver fastsættes, så betalingen kun dækker de direkte og indirekte omkostninger ved at udføre opgaverne, jf. 5 i bekendtgørelse nr. 1468 af 16. december 2009 om kommuners varetagelse af administrative opgaver for visse vandselskaber. Vandselskaberne skal derfor udarbejde et internt overvågningsprogram med en beskrivelse af de forholdsregler og procedurer, der kan sikre, at aftaler bliver indgået på de nævnte betingelser. Overvågningen omfatter foruden selve programmets etablering også en efterfølgende kontrol af, at selskabets konkrete aftaler rent faktisk opfylder de nævnte krav. Til det brug skal vandselskabet iværksætte følgende tiltag: Væsentlige aftalers priser og vilkår skal kunne dokumenteres til brug for eventuel efterfølgende kontrol. Overvågningsprogrammet etableres med en tilknyttet kontrolprocedure for at sikre aftaleindgåelse på markedsvilkår. En årsberetning offentliggøres om overvågningsprogrammet og kontrollen med dets gennemførelse i praksis og indsendes til Forsyningssekretariatet.
Vejledningen behandler følgende emner: Det interne overvågningsprograms tiltag Forholdsregler ved indgåelse af aftaler Hvilke aftaler er omfattet af intern overvågning Specielt om aftaler om kommunal opgavevaretagelse Form- og dokumentationskrav ved aftaleindgåelse Hvad overvågningsprogrammet skal indeholde Hvornår er en aftale indgået på markedsvilkår? Hvilke aftaler er omfattet af overvågningspligten? Tidsfrister Forsyningssekretariatets kontrol med overvågningen Sanktioner Lovgrundlaget Revision af vejledningen 2/12
3/12 2. Det interne overvågningsprogram Det interne overvågningsprogram skal gennem beskrivelser synliggøre, at aftaler bliver indgået på markedsvilkår. Sigtet er at undgå, at selskabets købsaftaler begunstiger aftaleparter gennem for høje priser, fx fordi de er interesseforbundne. Ved salg må det tilsvarende sikres, at der ikke bliver opkrævet for lave priser. Overvågningen skal også forhindre, at aftaleparter nyder godt af vilkår, som de ikke kunne opnå i et konkurrencebaseret marked, fx på grund af manglende kendskab til markedsforholdene. Et selskab skal etablere et internt overvågningsprogram i en form, der kan offentliggøres og administreres med efterfølgende kontrolmulighed for herigennem at få lejlighed til at dokumentere, at alle aftaler er skriftlige og indgået på markedsvilkår. Nedenfor gives et eksempel på indholdet i et overvågningsprogram med tiltag, der kan sikre de nævnte krav. 2.1 Forholdsregler ved indgåelse af aftaler Efter vandsektorloven skal selskabernes aftaler om køb og salg indgås skriftligt på markedsvilkår og aftaler om kommunal varetagelse af administrative opgaver for et vandselskab være prissat til kostpris. Formålet med, at aftaler skal indgås på markedsvilkår, og at dette skal overvåges internt, er at sikre det grundlæggende princip, at vandselskabets aftaler alene skal varetage selskabets egne interesser og ikke indebærer diskriminering af kunder eller leverandører. Virksomhederne skal drives omkostningseffektivt. Navnlig skal reglerne forhindre, at der overføres midler til interesseforbundne virksomheder gennem accept af for høje priser ved indkøb eller for lav prissætning af egne produkter. Et tilsvarende sigte har reglerne om prissætning til kostpris af kommuners levering af administrationsydelser til vandselskaberne. Interesseforbundne virksomheder betegner i denne vejledning virksomheder med nære personlige, retlige, ledelsesmæssige eller medlemsmæssige bindinger og virksomheder, der er økonomisk forbundne eller har økonomiske interesser i deres aktiver, herunder ejendomme. Kommunale vandselskaber er fx økonomisk interesseforbundne med deres kommunale ejer. I denne vejledning anvendes betegnelsen kontrakt synonymt med aftale. 2.2 Hvordan indgås aftaler på markedsvilkår? En aftale er indgået på markedsvilkår, hvis vandselskabet forud for kontraktindgåelse har undersøgt markedet for at opnå den bedste kombination af pris og kvalitet ved køb og salg af varer og tjenester. Det sker typisk gennem sammenligning af alternative tilbud i markedet med hensyn til egenskaber, leveringsvilkår og priser for den type ydelser, som kontrakten omfatter. Aftaler, der har overholdt forskrifterne for udbud i tilbudsloven eller EU s udbudsdirektiver anses også for at være indgået på markedsvilkår.
4/12 Opmærksomheden henledes i den forbindelse på, at vandselskaber, der forsyner offentligheden med drikkevand, er offentligretlige organer, der er omfattet EU s forsyningsvirksomhedsdirektiv. Det gælder selskaber, der forsyner eller distribuerer drikkevand til offentligheden, og selskaber, der herudover også bortleder eller renser spildevand. Selskaber, der kun har spildevandsaktiviteter, er underlagt EU s udbudsdirektiv. Direktiverne fastsætter de udbudsprocedurer, der skal følges ved indkøb over en bestemt beløb de såkaldte tærskelværdier. Konkurrencestyrelsens vejledning til udbudsdirektiverne findes på Konkurrencestyrelsens hjemmeside www.ks.dk under Udbud. Her kan man også se de gældende tærskelværdier for kontrakter, der er omfattet af direktiverne. Tilbudsloven finder anvendelse på bygge- og anlægsopgaver, hvis værdi ikke overstiger tærskelværdierne i EU s udbudsdirektiver. Alle vandselskaber er omfattet af tilbudslovens udbudsregler for bygge- og anlægskontrakter. Tilbudslovens bestemmelser om annonceringspligt ved indkøb af varer eller tjenesteydelser for over 500.000 kr. gælder ikke kontrakter, der indgås til brug for virksomhed omfattet af forsyningsvirksomhedsdirektivet. Kontrakter indgået af vandselskaber med drikkevandsforsyning til offentligheden er derfor ikke omfattet af annonceringspligten. Vandselskaber, der bortleder eller renser spildevand og som ikke også leverer drikkevand til offentligheden, skal derimod overholde annonceringspligten ved i pressen eller på et elektronisk medie at annoncere indkøb af varer og tjenesteydelser, der har en værdi på 500.000 kr. eller derover. Reglerne om annonceringspligt er nærmere beskrevet i Konkurrencestyrelsens pjece Annonceringspligt og hvad så nu?, der kan kopieres fra styrelsens hjemmeside. Aftaler om køb af varer eller tjenesteydelser til en samlet værdi under 500.000 kr. er ikke omfattet af udbudspligt eller annonceringspligt. Alle aftaler under EU s tærskelværdier skal dog overholde EU-traktatens almindelige principper om ligebehandling, gennemsigtighed og proportionalitet, således at kravene til leverandør står i et rimeligt forhold til det, der skal leveres.
Eksempel på sammenligning af priser og vilkår ved indkøb af varer og tjenesteydelser på markedsvilkår: - Kravspecifikation for det ønskede indkøb leveres af de driftsansvarlige. - Beregning af anslået værdi. - Der tages stilling til, om der er udbudspligt på grundlag af de tærskelværdier, der er fastsat i medfør af det for selskabet relevante udbudsdirektiv. Vandselskabers bygge- og anlægskontrakter, der ikke er omfattet af EU s udbudsdirektiver, vil som hovedregel altid være udbudspligtige efter tilbudslovens regler. Endvidere må det godtgøres, om selskabet er omfattet af tilbudslovens regler om annonceringspligt, og er dette tilfældet, skal vareog tjenesteydelseskontrakter til en værdi over 500.000 kr. annonceres. - Salgsaftaler og aftaler om køb af varer og tjenester, der ikke er udbudspligtige indgås på markedsvilkår gennem indhentning af tekniske specifikationer, prislister, leverings- og garantivilkår eller indsendte tilbud fra leverandører. Alternativt kan der gennemføres en udbudsprocedure efter vandselskabets eget valg fx et begrænset udbud. Uanset udbudsform skal selskabet overholde de almindelige Eu-retlige principper om ligebehandling, ikkediskrimination, gennemsigtighed og proportionalitet. Proportionalitet vil sige, at der ikke må stilles mere vidtgående krav til en leverandørs egnethed og produktion mv. end den udbudte leverance kan begrunde. 5/12
6/12 2.3 Hvilke aftaler er omfattet af intern overvågning? Aftaler om køb og salg af varer, tjenester, finansielle ydelser som fx lån, udlån og garantistillelse samt bygge- og anlægsarbejder er omfattet af den interne overvågning. Det har ingen betydning, om salgsaftaler vedrører selskabets kerneydelser eller eventuelle tilknyttede aktiviteter. Koncerninterne aftaler skal også indgås på markedsvilkår og er derfor ligeledes omfattet af den interne overvågning. Prisfastsættelsen kan fx ske på grundlag af kostprisen tillagt en avance/mark up. Den tillagte avanceprocent må gennem benchmark eller lignende godtgøres ikke at afvige fra det aktuelle avanceniveau på det pågældende brancheområde. 2.4 Specielt om aftaler om kommunal opgavevaretagelse Kommuner kan frem til 1. januar 2013 på de vilkår, der fremgår af bekendtgørelse nr. 1468 af 16. december 2009 om kommuners varetagelse af administrative opgaver for visse vandselskaber, varetage driften af vandselskabernes IT-systemer, bogholderi, forbrugsafregning, fakturering og administrativ bistand til pligtmæssig levering af statistik og benchmark data til myndigheder samt administrativ og juridisk bistand om personalemæssige forhold. Kommentar [A1]: Det kunne specificeres, at når der er tale tilknyttede aktiviteter i udskilte selvstændige selskaber, er disse ikke vandselskaber og derfor ikke være omfattet medmindre forholdet falder ind under koncernaftaler jf. nedenfor. Kommentar [A2]: Ofte vil det være vanskeligt, at finde en relevant benchmark. Man kunne forestille sig alternative metoder eksempelvis en ekspervurdering, den gennemsnitlige eller almindelige avance i branchen m.m. Betalingen for opgavevaretagelsen må kun omfatte de direkte og indirekte omkostninger, der afholdes for at udføre opgaven. Som konsekvens må en kommune ikke opkræve avance for udførelse af de nævnte opgaver. Det interne overvågningsprogram skal indeholde en procedure, for at vandselskabet sikrer, at prisfastsættelsen af kommuners opgavevaretagelse er i overensstemmelse med ovennævnte prissætningskrav i bekendtgørelsen om varetagelse af visse administrative opgaver for visse vandselskaber. 2.5 Form- og dokumentationskrav ved aftaleindgåelse De aftaler, som vandselskabet indgår med eksterne købere eller leverandører, herunder med kommuner, der varetager administrative opgaver for selskabet, skal foreligge i skriftlig form på aftaletidspunktet. Vandselskabet skal på Forsyningssekretariatets anmodning indsende tilstrækkelig dokumentation for, hvordan priser og vilkår for væsentlige aftaler er fastsat. Selskabet skal i den forbindelse over for Forsyningssekretariatet kunne dokumentere hvordan indgåelsen af hver enkelt købs- eller salgsaftale er begrundet, fx i forhold til alternativt indhentede tilbud eller tilbud i forbindelse med et udbud. Væsentlighedskriteriet er knyttet til den økonomiske betydning, som aftalen har for selskabet som omkostning eller indtægt. En aftale er væsentlig for selskabet afhængig af dens værdi inklusive dens mulige økonomiske impli-
7/12 kationer fx ved misligholdelse mv. Selskaberne skal over for Forsyningssekretariatet kunne dokumentere priser og vilkår for alle indgåede aftaler, hvis værdi udgør mere end 1 % af den samlede årlige omsætning eller over 100.000 kr. 2.6 Hvad overvågningsprogrammet skal indeholde For at kunne dokumentere, at alle krav er overholdt, skal vandselskabet etablere et internt overvågningsprogram og kontrolprocedurer, der understøtter, at det sker i praksis. Vandselskabet skal endvidere offentliggøre en årsberetning, der indsendes til Forsyningssekretariatet, med en beskrivelse af programmet, og hvordan det er administreret det forløbne år. Det interne overvågningsprogram skal omfatte de tiltag, der kan sikre overholdelse af kravene til aftaleindgåelse. Det vil typisk omfatte af følgende tiltag, der skal beskrives til brug for efterfølgende dokumentation: Kommentar [A3]: Selskaber med certificerede ledelsessystemer bør have mulighed for i stedet at indbygge sikringen i dette ( opfylde kravene via dette) jf. vort høringssvar på bekendtgørelsen. De krav, som selskabets ansatte, rådgivere og øvrige personer, der udfører opgaver for selskabet, skal opfylde for at sikre overholdelse af vandsektorlovens bestemmelser om indgåelse af aftaler. Hvem selskabet har udnævnt til overvågningsansvarlig kontaktperson (kvalitetskontrollant) med kontrol-funktion i forhold til selskabets indgåelse af aftaler. De procedurer, som den overvågningsansvarlige anvender for at påse, at de besluttede tiltag er taget i brug for at sikre, at indgåede aftaler: - foreligger skriftligt, - er indgået på markedsvilkår, og - er prissat til kostpris, når det vedrører kommunal varetagelse af administrative opgaver for selskabet. De undervisningsforløb, informationsmøder eller workshops om det interne overvågningsprograms formål og praktiske håndtering, som gennemføres for relevante medarbejdere. Intern information til medarbejdere Alle personer med ansvar for indgåelse af selskabets købs- og salgsaftaler bør informeres om deres ansvar for at sikre overholdelse af betingelserne for aftaleindgåelse: - Medarbejdere med kompetence til at forhandle og indgå aftaler koncerninternt og med eksterne parter instrueres om programetablering. - Nyansatte og medarbejdere, der rokerer, skal efterfølgende informeres og instrueres i reglerne for aftaleindgåelse. Husk at dokumentere dato og indhold for afholdte møder, kurser mv. til brug for efterfølgende beskrivelse i årsberetningen.
8/12 De forholdsregler, der skal sikre: - at aftaler ikke underskrives eller godkendes af selskabets ansvarlige ledelse før aftalebetingelserne er clearet med selskabets overvågningsansvarlige. - at selskabets indhenter en revisorerklæring om overvågningsprogrammets etablering og dermed forbundne kontrolprocedurer og dokumentation. - at der ved kommunal varetagelse af administrative opgaver indhentes erklæring fra den kommunale revision om, at prisfastsættelsen kun dækker direkte og indirekte omkostninger, der er nødvendige for at udføre opgaverne. - at selskabet indsamler og registrerer væsentlige aftaler med eksterne parter. Hvorledes selskabet med passende mellemrum revurderer indgåede aftaler for at vurdere, om ændrede markedsvilkår begrunder genforhandling eller opsigelse af aftaler. Hvordan det interne overvågningssystem indpasses som en del af selskabets samlede kvalitetsstyringssystem. Kontrollen med overvågningsprogrammets etablering og overholdelse skal beskrives som en del af programmet, der typisk vil omfatte følgende tiltag: Udarbejdelse af en procedurebeskrivelse for selskabets kontrol med det interne overvågningsprograms etablering og ajourføring. Særskilt dokumentation for, at væsentlige aftaler om større anskaffelser og salg dokumenteres særskilt er indgået på markedsvilkår. Årlig kontrol med den faktiske overholdelse af overvågningsprogrammet i forhold til et udsnit af selskabets aftaler udvalgt ved stikprøve. Alle aftaler om kommunal varetagelse af opgaver for vandselskabet dokumenteres særskilt at være prissat alene på grundlag af de direkte og indirekte omkostninger. Denne dokumentation omfatter også indhentning af kommunal revisionserklæring. Overvågningsprogrammet og kontrollen med dets gennemførelse i det forløbne år offentliggøres i en årsberetning og indsendes til Forsyningssekretariatet senest den 1. maj det følgende år. Kommentar [A4]: Med begrebet denne dokumentation omfatter også indhentning af kommunal revisionserklæring er der lagt op til, at der kræves mere. Hvad mere?
Etablering af et overvågningsprogram i hovedtræk. 1. Der udarbejdes forslag til internt overvågningsprogram (IO-program) med beskrivelse af de tiltag, der dækker selskabets overvågningsbehov. 2. IO-programmet vedtages af den ansvarlige ledelse. 3. IO-programmets tiltag beskrives i konkrete handlingsforløb, der skal sikre, at aftaleindgåelse sker i overensstemmelse med vandsektorloven. 4. Programmet udmøntes organisatorisk gennem udpegning af en overvågningsansvarlig. Opgaver i forhold til IO-programmet (implementering i forhold til aftaleindgåelse, kontrol med overholdelse af tiltag og dokumentation) uddelegeres til de involverede medarbejdere. 5. De relevante medarbejdere i vandselskabet informeres og instrueres gennem møder mv. i IO-programmets formål og praktiske håndtering. 6. Dokumentation om IO-programmet og dets anvendelse i praksis danner grundlag for den årlige offentliggørelse og afrapportering til FS om vandselskabets gennemførte interne overvågning. 7. IO-programmet og dets anvendelse i praksis justeres, hvis selskabet eller Forsyningssekretariatet finder det begrundet for at effektivisere overvågningen. 9/12
10/12 3. Tidsfrister De gældende frister for det interne overvågningsprograms etablering mv, offentliggørelse og indsendelse til Forsyningssekretariatet er ifølge bekendtgørelsen om program for vandselskabers interne overvågning følgende: 1. juli 2010 skal selskabets overvågningsprogram og dokumentationsforpligtelse for væsentlige aftaler være etableret. 1. juli 2010 skal kontrolprocedurer være iværksat for at sikre overholdelse af overvågningsprogrammet fremadrettet. Senest 1. maj 2011 offentliggøres og indberettes til Forsyningssekretariatet den første årsberetning for perioden 1. juli 31. december 2010. Senest 1. maj hvert efterfølgende kalenderår offentliggøres og indberettes en årsberetning til Forsyningssekretariatet om overvågningsprogrammet indhold, gennemførelse og overholdelse det foregående år. Dokumentation, der indsendes eller udleveres på opfordring til FS - Årsberetning om overvågningstiltag og kontrollen med dets overholdelse indsendes senest 1. maj det efterfølgende år. - Revisorerklæring om det interne overvågningsprograms etablering og kontrol med dets overholdelse skal over for Forsyningssekretariatet kunne dokumenteres af vandselskabet hvert kalenderår. - Væsentlige aftalers priser og vilkår dokumenteres på Forsyningssekretariatets anmodning.
11/12 4. Forsyningssekretariatets kontrol med overvågningens overholdelse Forsyningssekretariatet fører tilsyn med vandselskabernes interne overvågningsprogrammer er etableret, og at der er dokumentation for en passende kontrol af programmets overholdelse. Sekretariatet kan kræve, at selskaberne indfører yderligere tiltag for at forbedre deres overvågning, hvis programmerne ikke virker som forudsat. Det er endvidere sekretariatets opgave at påse, at vandselskabernes årsberetning om intern overvågning er udformet, offentliggjort og anmeldt efter reglerne Forsyningssekretariatet vil gennem stikprøver kontrollere vandselskabernes etablering og anvendelse af overvågningsprogrammer. Stikprøverne bliver udtaget på grundlag af de indsendte årsberetninger under hensyntagen til forsyningsart, ejerskabsforhold, størrelse og geografi. De modtagne årsberetninger kan endvidere konkret give anledning til at indhente flere oplysninger om priser og vilkår for de væsentlige aftaler, som selskaberne har pligt til at opbevare særskilt. Forsyningssekretariatet vil foretage virksomhedsbesøg med henblik på at gennemgå den konkrete overvågning af aftaler, hvis sekretariatet vurderer, at der i forhold til virksomhedens størrelse og økonomi er grund til at styrke overvågningsindsatsen. Forsyningssekretariatets opgaver med intern overvågning - Sekretariatet udtager på grundlag af de indsendte årsberetninger om den interne overvågning et antal vandselskaber for at undersøge, om deres overvågningsprogrammer virker som forudsat i vandsektorloven. Udvælgelsen vil ske under hensyntagen til forsyningsart, ejerskabsforhold, størrelse og geografi. - FS foreslår eventuelle ændringer eller justeringer i io-programmer, der efter sekretariatets vurdering ikke opfylder deres formål.
12/12 5. Lovgrundlag, sanktioner og revision af vejledningen Lovgrundlaget for den interne overvågning fremgår af 19, stk. 5 7, og 37 i lov nr. 469 af 12. juni 2009 om vandsektorens organisering og økonomiske forhold (vandsektorloven). Reglerne er mere udførligt behandlet i bekendtgørelse nr. [xx af xx.xx.2010] om program for vandselskabers interne overvågning. Reglerne om prissætning af kommunal varetagelse af administrative opgaver for vandselskaber fremgår af bekendtgørelse nr. 1468 af 16. december 2009 om kommuners varetagelse af administrative opgaver for visse vandselskaber. Vandselskaber straffes med bøde, hvis de ikke etablerer et internt overvågningsprogram som nævnt i bekendtgørelsen om intern overvågning. Med bøde straffes ligeledes selskaber, der ikke senest 1. maj i hvert kalenderår første gang 1. maj 2011 - har offentliggjort og indberettet deres årsberetning til Forsyningssekretariatet om overvågningsprogrammets indhold og overholdelse det foregående år. Manglende overvågning af reglerne for prisfastsættelse som fastsat i bekendtgørelsen om kommuners varetagelse af visse administrative opgaver for visse vandselskaber straffes med bøde efter bekendtgørelsen om program for vandselskabers interne overvågning. Hvis betalingen fra selskabet til kommunen overstiger de direkte og indirekte omkostninger forbundet med den kommunale opgavevaretagelse, henledes opmærksomheden endvidere på, at kun kostprisen forbundet med opgaveudførelsen kan indgå det regnskabsgrundlag, der lægges til grund for beregning af loft over vandselskabets prissætning. Et vandselskabs overbetaling i forhold til kostprisen for kommunal opgavevaretagelse vil desuden være en uddeling, som skal indberettes til Indenrigsog Socialministeriet for at blive modregnet i kommunernes bloktilskud, jf. bekendtgørelsen om indberetninger efter lov om kommuners afståelse af vandforsyninger. Vejledningen vil blive revideret, hvis de fremtidige indberetninger fra vandselskaberne afdækker et behov for yderligere vejledning om udformning af de konkrete overvågningsprogrammer og kontrolmekanismer.