Høring vedr. spørgeskema om gennemførelsen af direktiv 2000/43 og 2000/78 (BM ID: 306980)

Beskæftigelsesministeriet Att.: Birgitte Buchwald Jørgensen (bbj@bm.dk) STRANDGADE 56 DK-1401 KØBENHAVN K TEL. +45 32 69 88 88 FAX +45 32 69 88 00 CENTER@HUMANRIGHTS.DK WWW.MENNESKERET.DK WWW.HUMANRIGHTS.DK Dato 20/11/ 2012 J.nr.: 540.10/28120/HAL Høring vedr. spørgeskema om gennemførelsen af direktiv 2000/43 og 2000/78 (BM ID: 306980) Beskæftigelsesministeriet har ved e-mail af 8. oktober 2012 anmodet om Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til spørgeskema om gennemførelsen af direktiv 2000/43 og 2000/78. Nedenfor følger instituttets bemærkninger til de enkelte spørgsmål. I. Spørgsmål der vedrører begge direktiver Ad 3b) Har der været særlige problemer med at anvende direktivernes horisontale bestemmelser vedrørende den retsstilling, som foreninger og organisationer med en legitim interesse har? Efter artikel 7 (2) i direktiv 2000/43 skal medlemsstaterne sikre, at foreninger, organisationer og andre juridiske personer, der efter kriterierne i deres nationale ret har en legitim interesse i at sikre, at direktivets bestemmelser overholdes, er berettigede til - enten på vegne af eller til støtte for klageren med dennes godkendelse at indtræde som part i klagen til retslige og/eller administrative instanser med henblik på håndhævelse af forpligtelserne i direktivet I 2011 traf Ligebehandlingsnævnet fire afgørelser, hvor nævnet uddybede dets begrundelse i forhold til afvisning af en organisation som klager (afgørelse nr. 87/2011, nr. 88/2011, nr. 89/2011 og nr. 90/2011). Nævnet fandt, at en organisation ikke er klageberettiget i sager, hvor der ikke er en konkret forurettet. Klagerne var indgivet på baggrund af oplysninger i medierne, fx en borgmesterkandidats udtalelse om, at han har sat begrænsninger på antallet af udlændinge i boligblokke. Nævnets begrundelse er enslydende i alle fire afgørelser: Nævnet afviser at behandle 1

klagen, da den klagende organisation ikke har indbragt sagen enten på vegne af eller til støtte for en klagende person med dennes tilladelse. Nævnet fandt, at lov om etnisk ligebehandling må fortolkes således, at klageadgangen er begrænset til den, der mener sig krænket, og at denne fortolkning er bekræftet af forarbejderne til loven om Ligebehandlingsnævnet. Nævnet henviser i den forbindelse til bemærkningerne til lovens 5, stk. 2, hvoraf fremgår, at nævnet kun behandler skriftlige klager indgivet af den, der mener sig forskelsbehandlet. Samtidig præciseres det i bemærkningerne, at fagorganisationer kan indgive en klage på vegne af de personer, de repræsenterer. Nævnet lægger endvidere vægt på, at begrænsningen i klageadgangen ikke er i strid med direktiv 2000/43 om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse, idet direktivets art. 7 (1) bestemmer, at medlemsstaterne skal sikre, at enhver der mener sig krænket, skal kunne indgive klage til retslige og/eller administrative instanser. Nævnet henviser yderligere til direktivets art. 7 (2), hvorefter medlemsstaterne skal sikre, at foreninger, organisationer og andre juridiske personer, der efter kriterierne i deres nationale ret har en legitim interesse i at sikre, at direktivets bestemmelser overholdes, er berettigede til - enten på vegne af eller til støtte for klageren med dennes godkendelse at indtræde som part i klagen til retslige og/eller administrative instanser med henblik på håndhævelse af forpligtelserne i direktivet. Afslutningsvis påpeger nævnet, at direktivet er et minimumsdirektiv, og at medlemsstaterne kan tildele sådanne organer en selvstændig klageadgang, hvis de finder det nødvendigt eller formålstjeneligt for at sikre håndhævelsen af direktivets forpligtelser, men at en sådan klageadgang pt. ikke findes. Efter instituttets opfattelse ville det være hensigtsmæssigt, hvis en organisation, der eksempelvis arbejder mod diskrimination, havde en selvstændig klageadgang, uanset at der af direktivet ikke kan udledes et krav herom. Ad 7) Hvordan sikres det, at sanktioner og skadeserstatning til ofre er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning? I forhold til lov om etnisk ligebehandling kan det oplyses, at Institut for Menneskerettigheder på vegne af en klager har søgt om fri proces i en sag (sag nr. 611.0005), der drejer sig om godtgørelsesniveauet. Sagen har været behandlet ved Ligebehandlingsnævnet, der ved afgørelse af 13. august 2010 fandt, at der i forbindelse med ansøgning om kontanthjælp var sket forskelsbehandling i strid med lov om etnisk ligebehandling. Nævnet besluttede, at indklagede skulle betale en godtgørelse på 2.000 kr. Instituttet vurderede spørgsmålet om godtgørelsesniveauet i den pågældende sag for principiel. Baggrunden for instituttets vurdering var blandt andet, at det bør tages med i vurderingen af godtgørelsesniveauet, at der er tale om en kommune som professionelt pligtsubjekt. Spørgsmålet er således, om det kan anses for effektivt og afskrækkende, at en kommune sanktioneres med en godtgørelse på 2.000 kr. Der kan efter instituttets opfattelse rejses tvivl om, hvorvidt den tilkendte godtgørelse og dermed anvendelse af 9 i lov om etnisk ligebehandling kan anses for værende effektiv og afskrækkende og dermed i overensstemmelse med EU-retten, eller om den alene kan anses for værende af ren symbolsk karakter. Samtidig lagde instituttet vægt på, at godtgørelsessanktionen er den eneste mulige sanktion. Der er således ikke mulighed for at supplere 2

denne sanktion med andre effektive sanktioner, der kan have en afskrækkende virkning. Civilstyrelsen tildelte vedkommende fri proces i sagen, og den afventer at blive berammet. Ad 11) Indeholder den nationale lovgivning specifikke bestemmelser om dobbelt forskelsbehandling? Betragtning 14 i direktivet om ligebehandling uanset race og betragtning 3 i direktivet om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse behandler dobbelt diskrimination. I betragtningerne bedes medlemsstaterne tilstræbe at fjerne uligheder og at fremme ligestilling mellem mænd og kvinder, da kvinder ofte er ofre for dobbelt diskrimination. Det kan i forhold til dansk ret oplyses, at hverken lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet mv. (forskelsbehandlingsloven) eller lov om etnisk ligebehandling indeholder en specifik bestemmelse vedrørende dobbelt foskelsbehandling (multiple diskrimination). Det vil sige, at den danske lovgivning ikke behandler dobbelt forskelsbehandling (multiple diskrimination). Det er således instituttets opfattelse, at det ville være hensigtsmæssigt, hvis den danske lovgivning indeholder en særlig bestemmelse vedrørende dobbelt diskrimination (multiple diskrimination), uanset at der af direktiverne ikke kan udledes et specifikt krav herom. II. Spørgsmål der specifikt vedr. direktivet om ligebehandling uanset race Ad 1) Har De haft særlige problemer med anvendelsen inden for de områder, der er omfattet af direktivet? Politiets myndighedsudøvelse Forbuddet mod forskelsbehandling i henhold til lov om etnisk ligebehandling gælder for al offentlig og privat virksomhed, for så vidt angår social beskyttelse, herunder social sikring og sundhedspleje, sociale goder, uddannelse samt adgang til og levering af varer og tjenesteydelser, herunder bolig, der er tilgængelige for offentligheden. Ligebehandlingsnævnet har i flere sager afvist at behandle klager omhandlende politiets myndighedsudøvelse i forbindelse med efterforskning, idet nævnet finder, at området efter ordlyden af lov om etnisk ligebehandling ikke findes omfattet af lovens regler. Som eksempel kan nævnes Ligebehandlingsnævnets afgørelse af 10. juni 2011 (sag nr. 95/2011), der drejede sig om forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse i forbindelse med en anholdelse på en metrostation, hvor metrovagter havde tilkaldt politiet på grund af mistanke om lommetyveri. Klager påstod, at han var blevet udsat for etnisk diskrimination i forbindelse med anholdelsen. Nævnet afviste at behandle klagen med den begrundelse, at klagen drejede sig politiets myndighedsudøvelse i forbindelse med begivenhederne omkring en anholdelse, der efter ordlyden af lov om etnisk ligebehandling ikke findes omfattet af lovens regler. Et andet eksempel som kan nævnes, er Klagekomiteen for Etnisk Ligebehandlings udtalelse nr. 34/2008 (sag 711.6). Klagen angik en politiassistent, der i forbindelse med en politirazzia stoppede en bil, hvori klager befandt sig. I forbindelse med den politiforretning fremsatte politiassistenten flere udtalelser på grund af klagers etniske oprindelse som klager fandt nedværdigende og krænkende. Klagekomiteen udtaler i sagen, at den alene kan behandle klager over forhold, der er 3

omfattet lov om etnisk ligebehandlings anvendelsesområde. Klagekomiteen fandt, at politiets rutinemæssige kontrolforanstaltninger med henblik på håndhævelse af færdselslovens bestemmelser ikke var omfattet af loven. Ifølge klagekomiteen skyldtes det, at sådanne kontrolforanstaltninger ikke kunne anses for et gode i lovens forstand. De omtalte sager viser, at der kan være behov for, at også politiets myndighedsudøvelse er omfattet af lov om etnisk ligebehandling, uanset at der af direktivet ikke kan udledes et krav herom. Aktiviteter af rent privat karakter Det følger af lov om etnisk ligebehandling 2, stk. 3, at loven ikke gælder for udøvelse af aktiviteter af rent privat karakter. Som eksempel på en aktivitet, der kan være omfattet af bestemmelsen, nævnes i lovens bemærkninger en privatpersons udlejning af en enkelt værelse i den pågældendes egen bolig. Samtidig understreger bemærkningerne, at der ved en nærmere afgrænsning blandt andet kan lægges vægt på aktivitetens økonomiske omfang og intensitet. I en sag afgjort af Klagekomiteen for Etnisk Ligebehandling den 4. juli 2006 (sag 740.11), klagede potentielle købere af en ejendom blandt andet over sælgernes behandling af dem, men Klagekomiteen fandt, at salg af en ejerbolig har privat karakter, derfor kunne det ikke vurderes som forskelsbehandling i henhold til lov om etnisk ligebehandling. I modsætning hertil er Ligebehandlingsnævnet i en afgørelse af den 4. juni 2010 (sag nr. 34/2010) kommet frem til, at det i sagen var i strid med lov om etnisk ligebehandling, at klager fik afslag på at leje en lejlighed med den begrundelse, at indklagede som privat person ikke ville udleje til ikke-danskere. Nævnet lagde vægt på, at udlejer afviste klager, da vedkommende på baggrund af klagers navn antog, at han ikke var etnisk dansker. På baggrund af disse sager kan det påpeges, at det i dansk lovgivning ikke klart fremgår, hvordan varer og tjenesteydelser skal fortolkes i forhold til undtagelsen vedrørende aktiviteter af privat karakter. Nationalitet og national oprindelse Lov om etnisk ligebehandling omfatter ikke forbud mod forskelsbehandling på grund af national oprindelse eller på grund af religion og tro. Det fremgår af lovens forarbejder, at loven yder en vis beskyttelse mod indirekte forskelsbehandling på grund af blandt andet nationalitet, national oprindelse samt religion og tro 1. Ligebehandlingsnævnets afgørelse af 26. juni 2009 (sag nr. 21/2009) omhandlede forskelsbehandling i forbindelse med besøgsvisum. Nævnet henviser til at lov om etnisk ligebehandling ikke omfatter forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Nævnet kunne derfor ikke behandle sagen, da det faldt udenfor dets kompetence. Sagen viser, at det er uklart, hvordan nationalitet og/eller national oprindelse skal fortolkes, da der ikke bliver taget stilling til indirekte forskelsbehandling, som det fremgår af lovens forarbejder. 1 Betænkning nr. 1422/2001 side 184. 4

Ad 4) Kan der gives specifikke oplysninger og eksempler på sager, der vedrører håndhævelse og anvendelse af lovgivningen på romaer? Det kan oplyses, at Klagekomiteen for Etnisk Ligebehandling i en sag afgjort den 5. december 2005 (sag 730.7) fandt det dokumenteret, at en kommune havde udsat en elev for direkte forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse ved at have placeret eleven i en særlig klasse for elever med højt fravær, hvor der alene var placeret elever med roma baggrund. Endvidere fandt komiteen det dokumenteret, at kommunen havde udsat elevens moder for repressalier ved, at en lærer havde opsøgt moderen på dennes bopæl medbringende et eller to breve, hvoraf det fremgik, at moderen træk klagen indgivet til komiteen tilbage. Ad 7) Hvordan sikres det, at ligestillingsorganet udfører de opgaver, det har i medfør af direktivet? Institut for Menneskerettigheder blev udpeget i medfør af artikel 13 i EU-direktiv 2000/43/EF som organ til fremme af ligebehandling og effektiv beskyttelse mod forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse. Instituttet rådgiver ofre for diskrimination og forskelsbehandling og udarbejder analyser, udredninger og rapporter om ligebehandling. Herudover har instituttet en række konkrete samarbejdsprojekter, bl.a. projektet "Drop Diskrimination" om diskrimination i folkeskolen, som bl.a. omfatter udarbejdelse af undervisningsmateriale og undervisning af lærere. Instituttet udfører også mangfoldighedstræning af ledere i såvel private virksomheder som i kommuner og forskellige sektorer. Derudover har instituttet indgået et samarbejde med borgerservice i Aarhus Kommune vedrørende gennemførelse af projektet 360 Equality Lab i 2012. Formålet med 360 Equality Lab er at mainstreame princippet om ligebehandling i borgerservice Aarhus Kommune, både i forhold til kommunen som arbejdsplads og i forhold til kommunens serviceydelser. Instituttet arbejder desuden på udviklingen af et registreringssystem til organisationer, der modtager henvendelser fra borgere, der har været udsat for diskrimination eller hadforbrydelser. Resultatet er blevet til et online sags- og registreringssystem. Der er tale om et gratis tilbud til interesserede organisationer således, at der kan ske en systematisk registrering på tværs af organisationerne, som i sidste ende skal styrke data på området. Det samme gøre sig gældende for instituttets nye hjemmeside www.sigfranu.dk, der giver alle mulighed for at registrere, hvis man oplever at være blevet udsat for diskrimination eller en hadforbrydelse. På hjemmesiden besvares en række konkrete spørgsmål, hvorefter svarene sendes til Danmarks Statistik. III. Spørgsmål der specifikt vedr. direktivet om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse Ad 10) Har der været særlige problemer med at sikre tilpasninger i rimeligt omfang til handicappede? Forskelsbehandlingsloven indeholder ingen definition af handicap. Men det fremgår af forarbejderne, at der skal kunne konstateres en fysisk, psykisk eller intellektuel funktionsnedsættelse, som afføder et kompensationsbehov, for at den pågældende kan fungere på lige fod med andre borgere i en tilsvarende livssituation. Kravet om et vist kompensationsbehov har givet anledning til en del tvivl i dansk retspraksis. Det er fortsat tvivlsomt, hvor vidtgående kompensationsbehovet skal være, og om der skal være et kompensationsbehov i hverdagen eller i den konkrete arbejdssituation. 5

Det er også uklart, om man er omfattet af loven, hvis man har en længerevarende funktionsnedsættelse, eller om funktionsnedsættelsen skal være permanent for at kunne anses som et handicap. Den forholdsvis indskrænkende måde, hvorpå begrebet handicap fortolkes efter lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet, bevirker, at der er en betydelig risiko for, at den danske beskyttelse ikke sikrer fuld beskyttelse mod diskrimination på grund af handicap i overensstemmelse med FN s Handicapkonvention artikel 5 og artikel 1. Højesteret har den 7. maj 2010 besluttet, at der skal stilles præjudicielle spørgsmål til EU-Domstolen vedrørende definitionen af handicapbegrebet (sag nr. 283/2009 og sag nr. 284/2009 ). Sagerne handler om to ansatte, der blev afskediget på grund af sygefravær. I sagerne er det gjort gældende, at sygefraværet var en følge af handicap, og at opsigelserne derfor er i strid med forskelsbehandlingsloven. EU-Domstolen har tidligere i Chacón Navas-dommen forklaret, at der er forskel på begreberne sygdom og handicap i EU-direktivet om ligebehandling på arbejdsmarkedet (C-13/05, dom af 11.juli 2006). De præjudicielle spørgsmål er nu forelagt for EU- Domstolen (sagsnummer: C-335/11 af 1. juli 2011 HK Danmark v. Dansk Almennyttigt Boligselskab), som forventes at besvare spørgsmålene i løbet af 2013. Med venlig hilsen Hanin Al-zyadi Fuldmægtig 6