Notat om offentlig-privat samarbejde Udarbejdet af Økonomistaben, Vordingborg Kommune september 2013 Indledning Der findes en række forskellige modeller for offentlig-privat samarbejde. KL/Udbudsportalen har udarbejdet en vejledning om offentlig-privat samarbejde, med det mål at skabe overblik over forskellige modeller for offentlig-privat samarbejde. Vejledningen omhandler seks forskellige former for samarbejde: n Klassisk udbud n Servicepartnerskab og partnering n Offentlig-Privat A/S/Offentlig Privat Selskab (OPS) n Samlet udbud n Offentlig-Privat Partnerskab (OPP) n Offentlig-Privat Innovation (OPI) Generelt er der ikke én model som kan karakteriseres som den rigtige, da samarbejdsform altid bør vurderes i forhold til det konkrete projekt og kommunens parathed til at indgå i den aktuelle samarbejdsform. I det efterfølgende vil ovenstående 6 samarbejdsformer - kort - blive beskrevet. Det forudsættes at reglerne omkring udbudspligt, herunder love og direktiver samt tærskelværdier, er kendt og indarbejdet i kommunen. Der givers i skemaform eksempler på hvilke danske kommuner eller andre offentlige myndigheder, der har erfaring med de nævnte samarbejdsformer. Derudover beskrives mulighederne for finansiering af Offentlig-Private Partnerskabsaftaler og Offentlig- Private Selskaber i et supplerende afsnit. Notatet afsluttes med en samlet oversigt, som oplister de særlige karakteristika for hver af de 6 typer af samarbejde. Oversigten er opdelt i hovedområderne: Indhold = hvad er det typiske indhold i samarbejdsformen? Styringsfilosofi = hvilken grundbetragtning om styring og risiko ligger til grund for modellen? Udbud = hvordan udbydes samarbejdet mest hensigtsmæssigt jf. udbudsreglerne? Mål = hvad ønskes der typisk opnået med samarbejdet? Kontraktlængde = hvilken kontraktlængde er hensigtsmæssigt til samarbejdstypen?
2 Fokus = Hvad bør være primært fokus når samarbejdsformen anvendes/vælges? Klassisk udbud/licitaion Klassisk udbud er den traditionelle form for konkurrenceudsættelse på drifts- og serviceområdet licitation er det samme på bygge- og anlægsområdet. Ved klassisk udbud er det typisk opgaver, som kan specificeres klart og entydigt, der udbydes. Blandt fordelene ved klassisk udbud er: Konkurrerer stort set kun på pris Konkurrencegrundlaget skal være klart beskrevet derved opnås entydigt serviceniveau og klar arbejdsdeling mellem parterne Blandt udfordringerne/ulemperne er: Ressourcekrævende ift. udarbejdelse af kravspecifikation, som skal være relativt detaljeret Risiko for manglefuldt samarbejde i forhold til tilpasning af opgaveløsningen og manglende ejerskab fra leverandør da kravspecifikationsgraden ofte ikke giver plads til udvikling og innovation. Servicepartnerskab og partnering Partnerskab/partnering samarbejde som fortsat skal i udbud - giver mulighed for et mere udbygget og fleksibelt samarbejde end det klassiske udbud. Målet med partnerskab/partnering er, at inddrage leverandøren i et forpligtende samarbejde med kommunen om, at levere og samtidig effektivisere og udvikle det pågældende område. Det er derfor væsentligt at opgaver, der udbydes til partnerskab har en vis volumen og sammenhæng (ensartede opgaver eller indbyrdes sammenhængende opgaver), så den private part får en reel mulighed for at sammentænke opgaveløsningen og der igennem prioritere, effektivisere og udvikle. Blandt fordelene ved partneringaftaler er: Udbudsmaterialet er typisk mindre detaljeret end ved klassisk udbud leverandøren gives mulighed for at tilrettelægge opgaveløsningen (innovation og effektivitet øges) Effektivisering og driftsoptimering gennem udvikling og innovation er centrale elementer i servicepartnerskab/partneringaftaler Samarbejdet som skal være meget tæt og dialogpræget medvirker til at forbygge konflikter Blandt udfordringerne/ulemperne er: Ressource- og engagementskrævende både i udbudsforberedelsen og i løbet af kontraktperioden Kravspecifikationen skal være outputbaseret og funktionsrettet, og klare kvalitetskrav skal være indarbejdet i kontrakten, herunder økonomiske sanktioner og økonomiske incitamentsstrukturer Offentlig-Privat A/S / Offentlig-Privat selskab (OPS) Et Offentlig-Privat A/S eller andre kombinationer af Offentlig-Private selskaber -oprettes typisk for at kunne sælge produkter eller serviceydelser der bygger på kommunalt oparbejdet viden/erfaring, opnået gennem kommunal opgaveløsning. Etableringen af et sådant selskab kan ske ved at kommunen går sammen med en eller flere private virksomheder, som derefter markedsgør/sælger kommunal knowhow og samtidig løser kommunale opgaver. Ved at indgå i et offentlig-privat aktieselskab sikres kommunen indsigt i opgaveløsning og beslutninger, hvilket kan forekomme politisk attraktivt sammenlignet med traditionel udlicitering. Der er en række relativt restriktive krav til Offentlige-Private (aktie)selskaber både i forhold til udbud og markedsgørelse og i forhold til salg til private kunder, samt til sammensætning af selskabets kapital. Alle krav fremgår af Lov nr. 548 af 8. juni 2006, og er beskrevet i afsnittet om finansiering af OPS. Blandt fordelene ved OPS er:
3 Kommunen kan frit vælge den private partner, og hæfter ikke for mere end indskudt i selskabet Kommunen kan se det som mere attraktivt at være med i et selskab end at udlicitere opgaver Selskabsformen muliggør udvikling af opgaveløsning som samtidig kan være attraktiv for det politiske niveau. Derudover kan selskabsformen forekomme mere afbalanceret for medarbejdere/ledelse end traditionel konkurrenceudsættelse (virksomhedsoverdragelse m.v.) Blandt udfordringerne/ulemperne er: Udbudsreglerne er fortsat gældende derved er der risiko for at det fælles selskab ikke vinder udbuddet om opgaven, gælder også ved efterfølgende udbud. Tildelingskriterier og evt. prækvalifikation får derved yderligere betydning Risiko for underskud i selskabet Selskabet skal orienteres mod det kommunale marked kan være begrænsende i forhold til salg til private (produkt/ydelse har begrænset kundegruppe) Kommunen må ikke have bestemmende indflydelse i selskabet tab af styring/magt Samlet udbud Samlet udbud er en samarbejdsmodel hvor etablering og drift af byggeri integreres for at fremme en totaløkonomisk tankegang. Der indgås én kontrakt om projektering, etablering/renovering samt drift og vedligehold i en given årrække. Velegnet til anlægsopgaver med entreprise sum over 10 mio. kr. Blandt de typisk anførte fordele ved samlet udbud er; Bedre totaløkonomi Fokus på hvilke faciliteter og forhold der skal være til rådighed, frem for konkrete løsninger Større brugertilfredshed og øget vidensdeling grundet fokus på dialog mellem alle involverede parter Kan fremme innovation og nytænkning hos den private entreprenør/service-leverandør Blandt udfordringerne/ulemperne er: Markedet ses ikke altid at være fuldt udviklet til at udbyde samlet udbud til konsortier eller selskaber, der hæfter solidarisk for hinanden i drifts- og anlægsfasen Kommuner har ofte udfordringer med at udarbejde outputbaserede kravspecifikationer Kommunen bindes til et fastlåst drifts-, vedligeholdelses- og serviceniveau. Binder det politiske niveau i flere valgperioder OPP Offentlig-Privat Partnerskab OPP er et offentlig-privat samarbejde, der integrerer finansiering, design, etablering samt drift og vedligehold af et anlæg eller en bygning. OPP-konstruktionen betyder, at kommunen indgår én kontrakt med et OPP-selskab, som er ansvarlig for alle dele af kontrakten. OPP adskiller sig normalt fra samlet udbud ved at lade den private part stå for finansieringen af projektet og være ejer af aktivet, men OPP kan også gennemføres med offentlig finansiering. Målet med OPP er at opnå bedre økonomi og mere optimal risikodeling. Idéen er at den private leverandør kan vælge de løsninger, der er mest effektive set på tværs af anlæg og vedligeholdelse over en længere periode, samt at den part der bedst kan forudse, og håndtere, en given risiko - og dermed levere til lavest mulig pris - også er ansvarlig for den pågældende risiko = hver part gør dermed det, de er bedst til. OPP kontrakter løber normalt over 20-30 år, og er velegnet til anlægsopgaver med entreprisesum på omkring 100 mio. kr. eller mere. Der er relativt store transaktionsomkostninger forbundet med OPP. Blandt de typisk anførte fordele ved OPP er; Bedre totaløkonomi - bedre kvalitet i byggeriet samt billigere/bedre drift og vedligeholdelse på lang sigt Bedre risikodeling mellem kommunen og OPP-selskabet
4 Sikring af fast vedligeholdelsesniveau Privat finansiering og ejerskab Kan fremme innovation og nytænkning hos den private leverandør Mulighed for at sammentænke kommunale og private opgaver i nye innovative løsninger, med fokus på hvilke faciliteter og forhold der skal være til rådighed i den færdige bygning, frem for konkrete løsningskrav Udfordringer ved OPP; Binding på et bestemt drifts-, vedligeholdelses- og serviceniveau, der i kontraktperioden IKKE er tilgængeligt som politisk styringsredskab Omfattet af deponeringspligt. Lånepulje kan ansøges og der kan søges om deponeringsfritagelse. Deponering kan ske i takt med opførelse af anlæg/byggeri Særlige forhold omkring moms. Kræver at OPP-selskabet anerkendes som ejer, skatte- og momsmæssigt, da der ellers ikke kan foretages skattemæssig afskrivning og afløftning af moms Lav fleksibilitet i forhold til justering af økonomi Komplekse kontrakter og høje transaktionsomkostninger Svært at udarbejde outputbaserede kravspecifikationer - specielt ved varetagelse af driftsopgaver i et langt sigte Sammentænkningen af private og kommunale opgaver kan komplicere OPP yderligere Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har udarbejdet en standardmodel for OPP, der er opdelt i en model til nyanlæg og en model til renovering. Standardmodellerne har til formål at gøre det nemmere at komme i gang med OPP-projekter, og at reducere transaktionsomkostningerne forbundet med projekterne. Standardmodellen giver vejledning og værktøjer til at gennemføre et projekt som OPP, og indeholder blandt andet standardkontrakter. I Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens samlede model findes, tillige, en simpel model til, at egnethedsvurdere om et påtænkt projekt er egnet til Offentlig-Privat Partnerskab. Egnethedsvurderingen består af 5 grundlæggende spørgsmål omkring; projektet, projektsummen, markedet og det politiske niveau s vilje til at låse drift- og vedligeholdelsesudgifter, og afgive det politiske råderum på det pågældende område i kontraktperioden. OPI - Offentlig-Privat Innovation OPI-samarbejde er et tæt og gensidigt samarbejde mellem offentlige og private virksomheder med henblik på nytænkning og udvikling af offentlige løsninger. Det særlige ved OPI er, at relationen mellem deltagerne ikke kan karakteriseres som et aftager(kunde)/leverandør-forhold, men at deltagerne er udviklingspartnere, som i fællesskab udforsker og udvikler nye innovative løsninger på fælles definerede problemer. Blandt formålene med OPI er muligheden for at skabe løsninger der opfylder udækkede eller fremtidige behov, og brugerinddragelse er et væsentlig element i OPI-samarbejde. I OPI-samarbejdet får kommunen adgang til ny teknologi og viden, og den private part får information om brugernes behov, som kan bruges fremadrettet i udvikling af nye ydelser eller produkter. OPI-samarbejde kan (og bør) organiseres på baggrund af det konkrete projekt. Blandt de typisk anførte fordele ved OPI er; Synergi mellem innovationsprocesser i den offentlig og private sektor Fælles forståelse for fremtidige velfærdsydelser Den offentlige part får mulighed for at effektivisere interne processer og skabe velfærdsforbedringer Den private part får adgang til viden om brugere og mulighed for at afprøve løsninger i praksis Blandt udforinger/ulemper er: Implementering af innovative løsninger kræver organisatoriske og kulturelle ændringer = tid Risici ved at investere i udvikling og implementering af prototyper Samarbejde lader sig vanskeligt udbyde det vides ikke præcist hvad det innovative ender med
5 Udbudsregler kan sætte barriere for innovativ dialog med parterne Kulturelle forskelle på tværs af sektorerne Eksempler på erfaringer med de nævnte samarbejdsformer Samarbejdsform Projektnavn - emne Kommune/myndighed Klassisk Udbud Alle kommuner Servicepartnerskab/partnering FM Facility Management. DR, Rigspolitiet Rengøring, vinduespudsning kantinedrift, mødeforplejning, kopi + print, udvendig og indvendig bygningsvedligehold Servicepartnerskab/partnering Plejecenter Krogstenshave om- og Hvidovre Kommune udbygning af plejecenter Samlet udbud Daginstitution og handicapboliger Gribskov Kommune byggeri, anlæg, drift og vedligehold Offentlig-Privat Selskab Forsyningsvirksomhed som A/S En lang række kommuner bl.a Vordingborg Offentlig-Privat Selskab Forsyning, renovation m.v. - som ApS En lang række kommuner, bl.a. Vordingborg OPP Offentlig-Privat P-hus, m. brugerbetaling Region Midtjylland Partnerskab med privat finansiering + offentligt ejerskab OPP Offentlig-Privat Skattecenter Haderslev Bygningsstyrelsen Partnerskab med offentlig finansiering + privat ejerskab OPP Offentlig-Privat Ny Skole + Svømmehal Helsinge Kommune Partnerskab med offentlig finansiering OPI - Offentlig Privat innovation Borger.dk IT- og Telestyrelsen
6 Finansiering af Offentlig-Private Partnerskabsaftaler Finansiering af et OPP projekt kan variere afhængig af hvad kommunen ønsker, både i forhold til selve finansieringen i løbet af projektet og i forhold til ejerskab efter projekt/kontraktudløb. De typiske anvendte finansieringsmodeller i Danmark er skitseret i nedenstående tabel: Privatfinansiering Offentlig finansiering Ejerskab v. kontraktudløb Offentligt ejerskab Privat ejerskab Offentlig gennem hele projektet OPP med privat finansiering - den private part varetager den fulde investering og afholder udgifter til anlæg og drift m.v. Kommunen betaler herefter den private leverandør gennem løbende driftsbetalinger i kontraktperioden. Driftsbetalingerne dækker betaling af leverandørens udgifter til løbende drift og vedligehold, anlægsarbejdet, finansieringsomkostninger og eventuelle afskrivninger. Afhængig af OPPprojekt kan brugerbetaling være et element, denne bruges i givet fald (typisk) til at betale helt eller delvist leverandøren. Ved Offentligt ejerskab ved kontraktudløb har kommunen ret og pligt til at overtage ejerskabet, efter nærmere aftale hvis parterne ønsker det kan anlægget forblive OPP-leverandørens. Ved Privat ejerskab beholder OPP-leverandøren ejerskabet efter kontraktudløb, og kommunen betaler, typisk, for eventuel anvendelse/drift efter udløb af OPP-kontraktperioden. Uanset valg af ejerskabsmodel SKAL kommunen overholde de gældende deponeringsregler, hvilket betyder at hvis kommunen ikke anvender en ledig låneramme, skal der deponeres et beløb svarende til den private finansiering. Ved OPP med privat finansiering kan der være udfordringer omkring betaling af skat og moms i løbet af projektet, og det er derfor afgørende at den private part i et OPP-projekt af SKAT kan anses for at være ejer af aktiverne. Det bør sikre s ved en forhåndsgodkendelse hos SKAT. I Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens Standardmodel for OPP, findes på side 29 oversigt over Skatte og momsmæssige rammer for OPP, som samler de hovedelementer man bør have forholdt sig til i den forbindelse. Den private finansiering kan principielt ske i alle selskabsformer, også fonde, så længe gældende lovgivning overholdes. Generelt kan det siges, at finansieringsstrukturen ikke har (bør have) betydning for den offentlige part i et OPP med privat finansiering, udover at den offentlige part skal tage relevante hensyn til hvem der samarbejdes med (lovlighed, økonomisk formåen, adfærdskodeks m.v.). OPP med offentlig finansiering den private part varetager anlæg og drift, og kommunen betaler en fastsat pris ved ibrugtagning og derefter løbende driftsbetalinger til den private part. Driftsbetalingerne dækker drifts- og vedligeholdelsesudgifter og evt. øvrige ydelser, som indgår i OPP. Finansiering af Offentlig-Private Selskaber Finansiering i et Offentlig-Privat selskab er reguleret i Lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber (Lov548), som giver kommuner mulighed for at deltage i fælles offentlig-private selskaber. En eller flere kommuner kan sammen med private deltage i et selskab hvor aktiviteten er baseret på kommunal eller regional viden. Den kommunale viden skal tage udgangspunkt i opgaver som kommunen kan varetage efter kommunalfuldmagten eller særlov. Der findes en række generelle betingelser for kommuners deltagelse i L548-selskaber; Kommunen må ikke opnå bestemmende indflydelse i selskabet Selskabsformen skal være: A/S, ApS eller virksomheder med begrænset ansvar efter lov visse erhvervsdrivende virksomheder: interessentskaber, kommanditselskaber, andelsselskaber (andelsforeninger) samt andre selskaber og foreninger med begrænset ansvar, som ikke er omfattet af selskabsloven eller lov om erhvervsdrivende fonde. Vedtægter skal sikre at kun generelforsamling eller repræsentantskab kan udpege bestyrelsen Der skal være minimum 25 % privat deltagelse i selskabet - kapitalindskydelse og stemmerettigheder Maksimum 25 % af omsætningen må komme fra salg til andre end kommuner Deltagelse i et fælles selskab fritager ikke for overholdelse af sædvanligt gældende forvaltningsretlige regler samt udbudsregler m.v.
Uanset hvordan finansieringen af et OPS konkret er sammensat, skal reglerne om offentlige kontrakter og koncessioner iagttages, når der tildeles kontrakter og koncessioner til denne private eller offentlig-private enhed, jf. EU Kommissionens fortolkningsmeddelelse om anvendelse af fællesskabslovgivningen ((2008/C 91/02). 7
Skematisk oversigt: Samarbejdsformernes karakteristika Karakteristisk ved samarbejdsformen Indhold Styrings -filosofi Udbud Mål OP aktieselskab Kontraktlængde Fokus Klassisk udbud Service partner skab Sml. udbud Levering af drifts- og serviceydelser Levering af opgaver og markedsgørelse af knowhow Sammentænkning af anlæg, vedligeholdelse og drift Finansiering Kontraktbaseret relation Nytænkning - udvikling af nye løsninger Kontraktbaseret relation - fastlægge ydelser Kontraktbaseret relation - fastlægge overordnede ydelser, giver plads til udvikling af mål & metoder Totaløkonomisk betragtning - godt byggeri giver billigere drift og vedligehold Betragtning om systematisk risikodeling støttet af økonomisk incitamentsstruktur Viden og kompetence hos parterne skal udnyttes i fællesskab Udviklingsparter - løsninger på offentlige udfordringer skal findes Åbenhed, tillid og brugerinddragelse Udbudsmateriale med fokus på specifikke krav Udbudsmateriale med fokus på funktions- og outputkrav Åbent formuleret udbudsmat. - restriktioner på byggeriets udformning bør begrænses. Ikke egnet til f.eks. Arkitektkonkurrencer o.l. Problemstilling udbydes - åben kravspecifikation Udbudsform: typisk offentligt eller begrænset Udbudsform: typisk begrænset udbud - tildelingskriterie økonomisk mest fordelagtige Udbudsform: typisk konkurrencepræget dialog Tydeligt beskrevne ydelser til faste priser Samarbejde om serviceydelsen, fokus på optimering Samarbejde om serviceydelsen, fokus på effektivitet og innovation Totaløkonomisk god løsning Brug af privat finansiering Samarbejde om at forbedre offentlig service Giver private adgang til viden mhb. på at udvikle nye produkter Kort eller mellemlang - typisk ca. 4 år Mellemlang - typisk 4-8 år Lang - typisk 15 år Lang - op til 30 år Forventeligt løbende genudbud af FM opgaver Bygningsaktiver (kan) overdrages til kommunen efter kontraktudløb - mod betaling Afhængig af udviklingsperspektiv - langsigtet engagement Uformelle aftaler og tillid = ingen formel kontrakt Pris og kvalitet Pris, kvalitet, samarbejde og udvikling af opgaveløsningen Synergi - fælles interesse og/eller markedsudvikling Totaløkonom i projektet Risikodeling i projektet Finansiering Innovation, forbedring og effektivisering Synergi - samarbejde om udvikling af NYE løsninger OPP OPI 8