Forligssamarbejdet i Folketinget

Forligssamarbejdet i Folketinget En analyse af perioden efter forligsindgåelsen Af Martin Serritslev Riis Årskortnummer: 20053732 Vejleder: Asbjørn Skjæveland Antal ord: 34.110 Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet Januar 2012

Indholdsfortegnelse 1 Indledning...4 1.1 Struktur og opbygning...6 2 Politiske forlig og koalitionsteori...7 2.1 Kapiteloversigt...7 2.2 Hvad er politiske forlig...7 2.2.1 Forligsdefinitioner og forligsnormer...7 2.2.2 Forligsvariable...9 2.3 Koalitionsteori...10 2.3.1 Samarbejde og konkurrence...11 2.3.2 Porteføljeallokeringsteorien...12 2.3.3 Koalitionsstyringsteorien...13 2.4 Fra regeringskoalitioner til politiske forlig...14 2.4.1 Hvorfor indgår regering og opposition politiske aftaler...14 2.4.2 Forlig som kvasiregering...15 2.4.3 Koalitionsstyring i forligskredse...16 2.5 Regeringssamarbejde og forligssamarbejde...17 2.5.1 Koalitionsstyring i regeringskoalitioner...17 2.5.1.1 Regeringssamarbejde i Danmark...18 2.5.2 Hvad er der hidtil skrevet om forligsstyring...19 2.6 Forventninger...20 2.6.1 Forventninger om forligenes forskellighed...21 2.6.2 Forventninger om politikernes opfattelser og adfærd...22 3 Undersøgelsesdesign og metode...25 3.1 Kapiteloversigt...25 3.2 Undersøgelsesdesign...25 3.3 Data...27 3.3.1 Data om koalitionsstyring og forlig...27 3.3.1.1 Interviews...27 3.3.1.2 Forligstekster...28 3.3.2 Indsamling af forlig...28 3.4 Komparation og forligsudvælgelse...30 3.4.1 Operationalisering af forligsvariable...30 3.4.2 Identificerede forlig...32 3.4.3 Det typiske forlig...34 3.4.4 Udvælgelse af forlig til analyse...34 3.4.5 Konkrete sammenligningsmuligheder...38 3.5 Udvælgelse af interviewpersoner og interviewprocessen...39 3.5.1 Identificering af forligskredsens medlemmer...40 2

3.5.2 Interviewprocessen...42 3.5.2.1 Behandling af interviewdata...43 3.5.3 Interviewkontekst...44 4 Analyse...45 4.1 Analysestrategi...45 4.2 Koalitionsstyring i forlig...45 4.2.1 Koalitionsstyring i forligstekster...46 4.2.2 Ministeradgang...47 4.2.3 Informationsadgang...52 4.2.4 Følgegrupper...57 4.2.5 Møder...58 4.2.5.1 Faste møder og ad hoc møder...59 4.2.5.2 Møder som udtryk for koalitionsstyring...61 4.2.5.3 Opsamling på møder...63 4.2.6 Opsummering på koalitionsstyring...63 4.3 Forligenes forskellighed...66 4.3.1 Forligstype og koalitionsstyring...66 4.3.2 Flersagsforlig og koalitionsstyring...70 4.3.3 Forligsbredden og koalitionsstyring...73 4.3.3.1 Tillid og grundlæggende enighed...78 4.3.4 Opsummering på forligsvariable...80 4.4 Koalitionsstyring, motiver og adfærd...80 4.4.1 Betydning for kontrolinstanser...81 4.4.2 Koalitionsstyringsperspektiv...84 4.4.3 Koalitionsstyring og forligsindgåelse...87 4.4.4 Opsummering på adfærd og motiver...89 5 Konklusion...90 5.1 Resultater...90 5.2 Gyldighed og generaliserbarhed...93 5.3 Perspektiver...94 6 Litteraturliste...96 Appendiks A...99 Appendiks B...100 Appendiks C...101 Abstract...104 3

1 Indledning Politiske forlig spiller en central rolle i dansk politik. Fra store arbejdsmarkedsreformer til omfattende skatteaftaler er de ofte omdrejningspunktet, når politikerne fastlægger politik i Folketinget. Af samme grund har interessen for forligene og deres betydning for det politiske arbejde været stigende de senere år. Koalitionsteorien har hovedsageligt beskæftiget sig med flertalsregeringer, hvor regeringen ikke er tvunget til at indgå aftaler med partier uden for regeringskoalitionen. Det har betydet, at lovgivningskoalitioner ikke har fået samme opmærksom, fordi regeringskoalitionen typisk udgør lovgivningskoalitionen (Pedersen, 2005: 4). Lovgivningskoalitioner er imidlertid centrale i parlamenter med hyppige mindretalsregeringer. Derfor er det relevant at beskæftige sig med politiske forlig, fordi de er vigtige for, at mindretalsregeringer kan gennemføre lovgivning i Folketinget. Politiske forlig er en art lovgivningskoalitioner, som er særlige for dansk politik. Fordi et forlig er en politisk aftale uden juridisk binding, er der over tid udviklet en række normer, som binder parterne til aftalen. De skal sikre, at partierne ikke springer fra i utide. Den vigtigste norm er således den indlysende, at et forlig skal overholdes (Nielsen og Pace, 2002: 117). At partierne er bundet til forligsindholdet har implikationer efter forligsindgåelsen, hvilket dette speciale søger at belyse. Forligene er generelt i den danske litteratur blevet studeret ud fra et institutionelt perspektiv (Christiansen, 2008: 40). Nielsen og Pace (2002) peger på, at parterne skal betragte aftalen som moralsk bindende, hvilket forpligter partierne til at overholde aftalen (ibid.: 122). Pedersen (2005: 33-34) anser i stedet politiske forlig som en løsning på de problemer, der opstår ved ikke-samtidige gevinster og udvekslinger, når den aftalte politik skal stemmes igennem og implementeres. Når parter udveksler støtte til hinandens forskellige politikker, så er der ikke noget til hinder for, at den part der opnår gevinsten først, derefter trækker støtten tilbage til den andens politik, som endnu ikke er iværksat eller stemt igennem. Pedersen ser dermed politiske forlig som en måde, hvorpå partierne kan forpligte hinanden på det politiske indhold over tid (Pedersen, 2005: 36). Klemmensen (2005: 441-442) ser i højere grad på partiernes gevinster og omkostninger ved at indgå forlig. Ved at delegere regeringsmagt til oppositionspartierne og give dem kvasiregeringsstatus, øges oppositions- 4

partiernes omkostninger ved at vælte regeringen. Klemmensens forventning er, at jo svagere en regering er, jo højere vil sandsynligheden være, for at den indgår aftaler med oppositionen. Christiansen (2008) betragter forligene som en måde at håndtere den grundlæggende spænding mellem samarbejde og konkurrence, som eksisterer mellem koalitionspartier. Forligene ses derfor som en form for koalitionsstyring, der skal håndtere denne spænding (ibid.: 37). Ovenstående anskuer således politiske forlig og forligsnormerne som institutioner i forhold til mindretalsregeringers mulighed for at opnå og fastholde et politisk flertal med oppositionspartier. Specialet tager udgangspunkt i Christiansens koalitionsstyringsperspektiv, hvor mindretalsregeringer og oppositionspartier har et behov for at benytte koalitionsstyring, når der indgås politiske aftaler. Men frem for at anskue forlig som et institutionelt svar på spændingen mellem partierne og derved som koalitionsstyring, ser dette speciale forlig som selvstændige koalitioner, der i sig selv har behov for koalitionsstyring. Tilgangen er inspireret af den nylige interesse for regeringskoalitioners samarbejde og opretholdelse trods modsatrettede interesser (Müller mfl.: 2008). Perioden efter forligsindgåelsen har endnu ikke været genstand for megen interesse, men der er grund til at antage, at forligspartierne lige som regeringskoalitioner opstiller mekanismer, der skal håndtere spændingen mellem partierne. Forlig varierer på en række parametre, hvilket kan have betydning for samarbejdet og således også behovet for koalitionsstyring. Specialets fokus er på forligskredsens konkrete samarbejde, og hvordan spændingen mellem partierne mere konkret håndteres. Min ambition med dette speciale er at åbne op for den sorte boks, forligssamarbejdet efter forligsindgåelsen udgør. Specialet har således et eksplorativt sigte. Det leder hen på specialets problemformulering, som formuleres således: Hensigten med specialet er at foretage en analyse af politiske forlig med henblik på at undersøge perioden efter forligsindgåelsen. Med udgangspunkt i hovedsageligt interviews med folketingspolitikere søger specialet at afdække, hvordan forligspartierne samarbejder trods modsatrettede interesser. Først søger specialet eksplorativt at identificere omfanget af koalitionsstyring i forligskredsene. Med udgangspunkt i dette undersøges først, om forligenes forskellige egenskaber har betydning for brugen af koalitionsstyring. Hernæst analyseres også politi- 5

kernes adfærd og opfattelse af forligssamarbejdet, idet forligsindgåelsen har betydning for oppositionspartiernes rolle i parlamentet. 1.1 Struktur og opbygning Først præsenteres i kapitel 2 specialets teoretiske grundlag, hvor der først redegøres for begrebet politiske forlig. Herefter argumenteres for at koalitionsstyringsteorien er brugbar i analysen af forligssamarbejdet. Det leder frem til et sæt forventninger, der vil styre analysen. I kapitel 3 præsenteres specialets undersøgelsesdesign og metode samt udvælgelse af de forlig, der skal danne udgangspunkt for analysen. Analysen i kapitel 4 behandler i tre dele koalitionsstyring i forligskredsen og specialet afsluttes med en perspektiverende konklusion i kapitel 5. 6

2 Politiske forlig og koalitionsteori 2.1 Kapiteloversigt Specialets problemstilling fordrer en teoretisk ramme, som kan danne rammen om analysen. Dette kapitel redegør først for politiske forlig og dets karakteristika. Herefter gennemgås specialets teoretiske udgangspunkt, nemlig den del af koalitionsteorien, der beskæftiger sig med koalitioners stabilitet og opretholdelse. Teorien om koalitionsstyring vil danne udgangspunktet for specialets analyse. Denne teori tager udgangspunkt i regeringskoalitioner, og derfor argumenteres for dens anvendelighed i analysen af politiske forlig som selvstændige koalitioner. Med det udgangspunkt opstilles til sidst en række forventninger, der vil strukturere analysen. 2.2 Hvad er politiske forlig Med politiske forlig som hovedemne, vil det være på sin plads først at afdække, hvad der ligger i begrebet politisk forlig eller aftale. 1 Et politisk forlig er i sin kerne en aftale mellem regeringen og et eller flere oppositionspartier om en bestemt politik. Imidlertid dækker begrebet forlig i dansk sammenhæng over mere end blot en aftale med henblik på at opnå politisk flertal. Ved indgåelsen af forlig følger der en række uformelle normer og regler med, som binder partierne til aftalen. Det skyldes blandt andet, at aftaler er af politisk karakter og således ikke juridisk bindende. Politiske forlig har de senere år opnået øget forskningsinteresse, fordi forlig spiller en central rolle i tilblivelsen af konkret politik og lovgivning i Danmark. 2.2.1 Forligsdefinitioner og forligsnormer Der er blevet gjort flere forsøg på at definere, hvad et politisk forlig er. Dette speciale har ingen sådan ambition, og i stedet gennemgås tidligere fremlagte definitioner, så der skabes et overblik over de vigtigste træk ved forligene. Efterfølgende ses på de variable, som er relevante for dette speciale. 1 Forlig og aftale bruges i flæng, da det dækker over det samme. 7

Forligene i Folketinget har ikke et formuleret regelsæt som fx Folketingets forretningsorden. Det er en uformel størrelse, hvor der over tid er skabt en række normer og regler for, hvordan partierne skal agere over for hinanden i en forligssituation (Pedersen, 2005: 15). Både Nielsen og Pace (2002) og Pedersen (2005) lægger vægt på, at når en aftale er indgået, er partierne moralsk bundet. Også Christiansen (2008: 48) karakteriserer normen om, at en aftale skal overholdes, som den vigtigste, om end han er mere skeptisk overfor betegnelsen moralsk i forhold normernes bindende karakter (ibid.: 55). I behandlingen af forligene har flere af de ovenstående bidraget til at identificere en række normer ved forligene. Nielsen og Pace (2002: 117-120) opererer med tre definerende egenskaber i sin definition, nemlig loyalitetsnormen, opsigelsesnormen og normen om vetoret. Disse tre egenskaber går på tværs af alle forlig og forpligter aftalepartierne moralsk. Forlig er således en politisk aftale, som indeholder en række moralske forpligtigelser. Også Pedersen lægger vægt på aftalernes moralske binding og adopterer ovenstående tre normer som gennemgående blandt forligene. Hun definerer et politisk forlig således: en moralsk bindende stemmeaftale mellem en regering og mindst ét parlamentarisk parti, som ikke er medlem af regeringen, og hvorom det gælder, at trods varierende udformning i forbindelse med indhold, varighed, formaliseringsgrad og størrelse, er de karakteriseret ved normer om vetoret, loyalitet og opsigelsesprocedure (Pedersen, 2005: 15-16). Pedersen definerer i højere grad end Nielsen og Pace, hvilke partier der kan indgå i et forlig. Pedersens krav er, at et forlig udover regeringen skal indeholde et oppositionsparti. Også Christiansen lægger vægt på, at et forlig er en aftale mellem regeringspartier og oppositionspartier (Christiansen, 2008: 55). Dette speciale tager samme udgangspunkt. Christiansen forsøger at opstille en minimaldefinition. I stedet for i sin definition at kalde forligene moralsk bindende, anser han det for mere hensigtsmæssigt at se forligsnormerne som uformelle regler, dvs. ikkejuridisk bindende regler, som politikere er bundet af (Christiansen, 2008: 55). Derved kan øvrige, men relevante regler, såsom, hvordan partier uden for et forlig kan indlemmes i en aftale, dækkes i definitionen. Han anser dog på linje med de to andre normerne om vetoret, loyalitet og opsigelse som de vigtigste forligsregler. Christiansens definition lyder således: 8

Et politisk forlig er en forhandlet, ikke-juridisk bindende aftale indgået mellem regerings- og oppositionspartier i et parlament, som forpligter de pågældende forligspartier til at forsøge at gennemføre og opretholde de i aftalen indeholdte politiske tiltag, så længe aftalen gælder, samt i den forbindelse overholde et sæt af proceduremæssige regler til forligene (Christiansen, 2008: 55). De tre normer er således centrale i forligsbegrebet. Loyalitetsnormen betyder, at forligspartierne er forpligtet til at overholde aftalen, ligesom de ikke må kritisere forliget i pressen. Man må således ikke foreslå ændringer af aftalen uden forudgående orientering af forligskredsen. Der er dog tradition for, at et parti godt må fremsætte et forslag i Folketinget, der griber ind i forligsområdet, hvis det med sikkerhed ikke kan vedtages i Folketinget (Frandsen, 2008: 132). Vetoretten betyder, at alle partier i forligskredsen har vetoret over ændringer af aftalen. Hvis forliget i første omgang er bindende for parterne, så er det i forlængelse heraf naturligt, at ændringer kun kan foretages med enstemmighed (Christiansen, 2008: 49). Opsigelsesnormen relaterer til, at et forlig enten kan være tidsbegrænset eller uden slutdato. Når et tidsbegrænset forlig udløber er partierne frit stillet, men der gælder nogle regler, hvis et parti ønsker at træde ud af et forlig i utide. Et forlig ophører, hvis forligskredsen opnår enighed herom. Et parti kan ligeledes legitimt udtræde af et forlig, hvis det varsles før et valg. Opsigelsen har da virkning efter valget (Frandsen, 2008: 142). 2.2.2 Forligsvariable Ovenstående normer gælder på tværs af forlig. Men forlig kan variere på en række variable, som der også nævnes i Pedersens definition. I dette speciale inddrages tre relevante variable. Første variabel er forligskredsens størrelse eller bredde, hvor antallet af partier gør sig gældende. En vigtig distinktion er, om forliget er smalt, hvorved kun partier inden for regeringsblokken er med i forliget, eller om forliget er bredt, hvorved partier fra den opposition, der ønsker en ny regering, også indgår i forliget (Green-Pedersen og Thomsen, 2005: 157). Bredden kan strække sig fra ét oppositionsparti til alle Folketingets partier. Den anden variabel vedrører antallet af ressortområder, der indgår i forliget. Her skelnes mellem enkelteller flersagsforlig, hvor flersagsforlig dækker flere ministerielle områder (Se Christiansen, 2005a). Det kan fx være aftalen om Grøn Vækst, som omhandler områder, der både hører under miljø-, energi- og fødevareministeriet. Enkeltsagsforlig er som navnet antyder begrænset til kun et enkelt ressortområde. Variablen siger noget om, hvor mange politiske områder, der er vævet ind i en aftale. 9

Den sidste variabel er forligstypen, hvilket grundlæggende dækker over forligets varighed. Frandsen opstiller fem forskellige typer forlig (2008: 64): Aftaler, der varer ét år; aftaler, der varer et bestemt antal år; aftaler, der varer så længe indholdet indfases; aftaler uden udløbstid og stemmeaftaler. Etårige forlig ses typisk ved finanslovsaftalerne, hvor der ofte laves en række delaftaler (Frandsen, 2008: 68). Flerårige aftaler, der varer en bestemt periode, typisk 4-5 år, findes på fx forsvarsområdet og energiområdet. Inden aftalerne udløber indledes typisk forhandlinger, for at opnå en ny aftale. Aftaler kan også vare, så længe indholdet indfases. Eksempelvis varer aftaler om infrastrukturinvesteringer den tid, det tager at udføre anlægsarbejdet. Aftaler uden udløbstid betyder, at forliget består indtil partierne i fællesskab opsiger forliget, eller et nyt forlig indgås. Folkeskoleforliget fra 1975 havde ingen udløbsdato og bestod i 18 år, inden der blev indgået en ny aftale. Det dannede skole, og i dag er en række forlig uden udløbsdato. Stemmeaftaler er aftaler om, hvordan partierne skal stemme ved en kommende afstemning. Det vedrører alene afstemningen og medfører derfor ingen efterfølgende binding som ved forlig (Frandsen, 2006: 324). Christiansen (2008: 56) udelukker ligeledes stemmeaftaler som en del af forligsdefinitionen, da der ikke sker en binding over tid. Stemmeaftaler vil således ikke indgå i dette speciale, hvor emnet er tiden efter forligsindgåelsen. 2.3 Koalitionsteori En politisk aftale indgås af en række partier, som er blevet enige om et kompromis. Partier danner således en koalition om en bestemt politik. Dette speciale benytter i udgangspunktet den del af koalitionsteorien, der beskæftiger sig med koalitioners stabilitet og opretholdelse, hvor koalitionen mellem partier skaber et spændingsfelt mellem konkurrence og samarbejde. Koalitionslitteraturen har primært beskæftiget sig med regeringskoalitioners dannelse og opløsning, mens regeringsperioden ikke er belyst i samme grad. De senere år er der dog kommet stigende interesse for sidstnævnte, og hvordan regeringer samarbejder (Müller m.fl., 2008: 9). Politiske forlig er i bund og grund en lovgivningskoalition, hvor partier bliver enige om politiske tiltag med henblik på at gennemføre det i parlamentet. En lovgivningskoalition kan forstås som en gruppe af partier eller lovgivere, som stemmer sammen om et bestemt forslag (Laver & Schofield, 1998: 129). Lovgivningsko- 10

alitioner er generelt underbelyst i litteraturen (Pedersen, 2005: 19), og ovenstående definition lægger ikke op til yderligere bindinger end blot afstemningen. På sin vis lægger lovgivningskoalitioner sig op af stemmeaftaler. Indgår der flere love med forskellige tidshorisonter i lovgivningskoalitionen, kan der imidlertid opstå problemer med ikke-samtidige gevinster og udvekslinger (Weingast & Marshall, 1988). Lovgivningskoalitioner kan således have brug for at binde hinanden eller etablere institutioner, der gælder over tid. Koalitionsteorien har hovedsageligt fokuseret på regeringskoalitioner, og det er med udgangspunkt i de teorier, at lovgivningskoalitioner typisk bliver analyseret. Pointen er, at de mekanismer og antagelser, der findes ved regeringskoalitioner, gør sig gældende for lovgivningskoalitioner og koalitioner generelt (Pedersen, 2005: 19). 2.3.1 Samarbejde og konkurrence Samarbejde og koalitionsdannelse er en nødvendighed i et repræsentativt demokrati, særligt i Danmark, hvor mindretalsregeringer typisk hersker. Lupia & Strøm (2008: 52) definerer generelt en koalition som a team of individuals or groups that unite for joint action. I parlamenter indgår partier aftaler om lovgivning og danner regeringer sammen. De samarbejder altså for et fælles mål. Men partier i en koalitionsregering står over både en gevinst og et problem. Gevinsten vil være prestigen og den politiske fordel, som kontrol over regeringsapparatet giver. Men for at få denne fordel, må de opfylde to krav: 1) at forme og opretholde aftaler med andre partier og 2) tilfredsstille vælgere (Lupia & Strøm, 2008: 57). Disse krav kan umiddelbart virke modstridende. Partier har forskellige holdninger og mål, hvorfor de vil prøve at adskille sig fra de andre partier og dermed tilgodese deres vælgere. Omvendt kan opportunistisk adfærd være ødelæggende for koalitionssamarbejdet, som dermed risikerer at gå til grunde. Partierne har dermed en interesse i ikke kun at handle kortsigtet, men også i fremtidens skygge, hvor de tager højde for reaktionerne fra både vælgere og politiske modstandere (Lupia& Strøm, 2008: 58). Denne grundlæggende spænding mellem samarbejde og konkurrence kan derfor true en koalitions stabilitet og opretholdelse. Partierne er både konkurrenter og partnere, og de må finde en måde håndtere denne spænding på. Der er umiddelbart to bud på, hvordan koalitioner kan opretholdes over tid; porteføljeallokering og koalitionsstyring. 11

2.3.2 Porteføljeallokeringsteorien Hvordan kan koalitioner organisere sig, således at de løser de problemer, der findes, når konkurrerende partier skal samarbejde. I parlamentariske systemer deler partierne typisk ministerposterne i mellem sig. Ifølge teorien om porteføljeallokering betyder det, at der ikke er brug for videre koordination og forhandling (Laver & Shepsle, 1996: 32-36). Ministrene antages at være policydiktatorer på deres respektive områder, bl.a. fordi ministrene får adgang til ministeriernes ekspertise og har mulighed for at sætte dagsordenen på deres respektive områder (ibid.: 30-31). Samtidig antages en stærk partidisciplin, hvorfor ministrene loyalt vil implementere partiets politik. I et to-dimensionelt policyperspektiv vil regeringsdannelsen ske, hvor et partis policyposition på et ministerområde skærer med det andet partis policyposition på et andet ministerområde. Partierne forhandler dermed ikke om selve politikken, men i stedet med politikområder. Teorien implicerer således, at der ikke foretages yderligere forhandlinger i regeringskoalitionen end ved selve dannelsen. Det er der ikke brug for, da politikken fastlægges fra start, og partierne har ikke mulighed for at påvirke koalitionspartnerens politikområde. Det er ifølge porteføljeallokeringsteorien den eneste måde koalitioner kan opretholdes på, da konflikterne ellers vil blive for store. Teorien udelukker dermed, at der forekommer eller er brug for yderligere mekanismer eller anden koordination mellem partierne efter regeringsdannelsen. Gentagne spil Empirisk synes porteføljeallokeringsteorien dog at komme til kort, hvorfor ideen om gentagne spil kan måske imødekomme de problemer, en regering står overfor efter dannelsen. Aktører mødes hele tiden i et parlament og tager således del i gentagne spil. Det kan skabe tillid mellem aktørerne og få dem til at overholde aftalerne. Imidlertid synes det ikke at være nok til at forhindre aftalebrud. I stedet har politikerne incitament til at opstille institutionelle mekanismer, som kan mindske de omstændigheder, der er en trussel mod samarbejdet, når tillidsforhold ikke er tilstrækkelige (Weingast & Marshall, 1988: 141-142; Timmermans, 2006: 272). Det vil hurtigt blive evident, at regeringer samarbejder efter indgåelsen, og at institutionelle mekanismer til at koordinere og kontrollere hinanden, i modsætning til, hvad porteføljeallokeringen forudsiger, rent faktisk findes empirisk (Müller mfl., 2008; Timmermans, 2006; Knudsen, 2000). Koalitionsstyringsteorierne erkender de problemer, som partierne står overfor i et regeringssamarbejde, men mener imidlertid, at de kan håndteres via institutioner (Christiansen, 2008: 25). 12

2.3.3 Koalitionsstyringsteorien Ifølge Lupia & Strøm (2008: 61-61) kan partier have en række grunde til at indgå i stabile koalitioner frem for at stå frit. Stabile koalitioner kan opleve mindskede transaktionsomkostninger, dvs. der er lavere omkostninger ved at nå til enighed i en stabil relation; større policykontinuitet og troværdighed, idet en stabil koalition nemmere kan opretholde en vedtagen politik over tid, og dermed også skabe troværdighed om samarbejdet i befolkningen; mere pålidelige vælgere, idet en stabil koalition ofte vil have en mere forudsigelig politisk linje end ad hoc koalitioner. Problemer ved at indgå i en koalition Partier kan altså, udover direkte policyindflydelse, opnå en række fordele ved indgå i koalition frem for at stå alene og forhandle fra sag til sag. Der er imidlertid, som tidligere nævnt, to krav til et koalitionsparti, nemlig opretholdelse af aftaler med andre partier og tilfredsstillelse af vælgere, som i sin kerne præsenterer spændingen mellem samarbejde og konkurrence. Det kan skabe problemer, da partier er forskellige og har forskellige policypositioner. Regeringskoalitioner kræver derfor kompromisser, hvor et antal partier skal blive enige om en fælles politik, som de hver især er uenige om (Martin& Vanberg, 2004: 15). En koalitionsregering fører altså en politik, som i udgangspunktet afviger fra partiernes foretrukne policyposition. Når koalitionsregeringer forhandler, sker det i skyggen af den offentlige opinion (Lupia & Strøm, 2008: 75). Derfor har de et incitament til at handle opportunistisk, hvilket imidlertid risikerer at sætte de indgåede kompromisser på spil og dermed også koalitionens eksistens. Koalitionsregeringer står altså over for et stabilitetsproblem. Interessen for at handle opportunistisk hænger blandt andet sammen med, at koalitionsregeringer står over for et principal-agent problem. Regeringerne deler typisk magten i forskellige ministerområder, hvor et parti tildeles autoritet over et helt politikområde. I koalitionsregeringer skaber det yderligere delegeringsproblemer, fordi delegeringen sker på kryds af partierne (Thies, 2001: 582). Da ministre typisk råder over et stort embedsapparat og ekspertise, opnår de en fordel på deres respektive område. Ministre kan derved blive fristet til at drifte eller rykke politikken mod sit eget partis policyposition (Martin & Vanberg, 2004: 15). Samtidig kan det være svært for partierne at sanktionere det andet parti, hvis det har afveget fra den på forhånd aftalte politik (Thies, 2001: 582). Ifølge Thies har et koalitionsparti muligheden for helt at afgive kontrollen over et politikområde. Det ligger på linje med, hvad porteføljeallokeringsteorien argumenterer for, bortset fra, at det her er den eneste mulige løsning. Men partiet kan også prøve at håndtere delegationsproblemet ved fx at opstille kontrolmeka- 13

nismer (Thies, 2001: 581). Derudover skal partierne ved dannelsen også finde ud af, hvordan regeringen senere skal tage beslutninger (Müller m.fl., 2008: 16). Müller & Strøm (2008: 160) beskriver tre faktorer for behovet for et regeringsgrundlag, hvor partierne på forkant bliver enige om en fælles politik: forskel i partiernes policypræferencer, usikkerhed om deres fremtidige interaktioner og risikoen for opportunistisk adfærd. De er møntet på behovet for regeringsgrundlag, men summerer godt op, hvilke udfordringer koalitionspartierne står overfor. De har således en interesse i at opstille regler og organisere sig, så muligheden for at forpligte og kontrollere hinanden forbedres (Christiansen, 2008: 12). Det kan være måder at træffe beslutninger på, måder at kontrollere hinanden på eller på anden vis sikre sig, at den aftalte politik bliver ført ud i livet, og at koalitionen i sidste ende opretholdes. 2.4 Fra regeringskoalitioner til politiske forlig Koalitionsstyringsteorien beskæftiger sig ligesom porteføljeallokeringsteorien med regeringskoalitioner. I dette afsnit redegøres for, hvordan teorien med udgangspunkt i Christiansen (2008) kan anvendes på politiske forlig, som er en art lovgivningskoalition, og hvorfor behovet for koalitionsstyring er til stede i en forligskreds. Men først gennemgås kort, hvorfor regeringen og oppositionen i første omgang indgår aftaler. 2.4.1 Hvorfor indgår regering og opposition politiske aftaler Dette speciale antager, at partier generelt har tre målsætninger: at få deres politik gennemført, at opnå flest mulige stemmer og at opnå regeringsmagten (Strøm, 1990). 2 Policymålsætning og opnåelse af regeringsmagten kan godt være modstridende, når et parti skal agere. I en dansk kontekst er mindretalsparlamentarismen imidlertid et vigtigt element i forhold til, hvordan partierne overvejer forligsindgåelse. Den opposition, som ikke er parlamentarisk grundlag, vil i udgangspunktet foretrække en ny regering i forhold til den siddende. Den vil derfor til en hver tid søge at give regeringen nederlag (Nørgaard og Klemmensen, 2009: 68). Ved mindretalsregeringer synes chancen for at vælte regeringen relativt stor. Mindretalsregeringer kan imidlertid være ligevægtsregeringer, hvorfor oppositionen i stedet skal overveje, om den vil støtte regeringens politik eller ej. Oppositionen står over for et trade-off i forhold til at få indflydelse eller 2 Stemmemålsætning ses i den sammenhæng som et instrument til at opnå regeringsmagten. 14

have en klar oppositionsprofil (Green-Pedersen, 2001: 65). Et oppositionsparti kan ved en aftale med regeringen opnå indflydelse og få en del af dets politik gennemført. Ved politiske forlig får oppositionspartier også vetoret på politikområdet, uden samtidig at bære samme ansvar som regeringen. Men det koster imidlertid på partiets politiske profil i forhold til regeringen, hvilket kan resultere i færre stemmer. Det kan desuden være mere omkostningsfyldt at vælte regeringen (Klemmensen, 2005: 442). Et oppositionsparti skal også overveje, om regeringen blot vil lave en aftale med et andet parti og derved risikere, at policy trækkes længere væk fra partiet end status quo, hvis partiet vælger at stå uden for. For en mindretalsregering er det selvsagt givet, at de ønsker at indgå aftaler med andre partier for at sikre flertal for deres politik. Ved at indgå forlig opnår de også en vis stabilitet på politikområdet, idet de kan bestemme forligspartnerne. Ydermere kan regeringen sikre sin politik mod fremtidige ændringer ved et eventuelt regeringsskifte. Omvendt mister regeringen indflydelse til oppositionen og har ikke samme kontrol over dagordenen på det givne område (ibid.: 442). Regeringen kan også have interesse i at sikre bred tilslutning, så forliget bliver bedre funderet. Det kan dog koste større politiske indrømmelser end ved et smalt forlig (Frandsen, 2008: 121-122). Både regeringspartier og oppositionspartier skal ved en forhandlingssituation afveje, hvad der bedst kan betale sig i den givne situation. 2.4.2 Forlig som kvasiregering Forlig ses i forskningen hovedsageligt som koalitionsstyring i sig selv, hvor de regulerer spændingen og samarbejdet mellem partierne (Christiansen, 2008: 13). Normerne omkring forlig synes ganske stærke til at forpligte partierne på den aftalte politik. En behandling af forlig som selvstændige koalitioner synes imidlertid ikke at været foretaget tidligere. Klemmensen taler om, at oppositionspartier gives kvasiregeringsstatus, hvor de får del i regeringsmagten ved at indgå forlig (Klemmensen, 2005: 441). Han bruger begrebet til at beskrive, hvordan regeringen giver oppositionspartier beslutningskompetence, som de ellers ikke vil få. Det er en interessant vinkel, da det betegner forlig som selvstændige koalitioner mere end blot enighed om en given politik. Forligskredsen bliver en projektion af parlamentet - en delmængde af et parlament, som fastlægger politik på et bestemt område. På den måde løftes beslutningskompetencen og forhandlingerne væk fra den parlamentariske arena til en selvstændig arena i forligskredsen. Nok er forligsnormerne centrale for forligets stabilitet og opretholdelse. Men hvis oppositionspartierne gives en status, der mindsker forskellen til regeringen, kan det tænkes, at deres relation til ministeren og parlamentet ændrer karakter. Forligskredsen kan ses som en selvstændig koalition, hvor der vil være behov 15

for koalitionsstyring. Politikken er ikke konstant, og en binding over tid betyder jævnlige ændringer, stillingtagen til nye politiske tiltag og sager, hvorfor partierne er nødt til at samarbejde løbende. I dette speciale er det konkrete samarbejde i fokus. 2.4.3 Koalitionsstyring i forligskredse I Danmark regerer ofte mindretalsregeringer, som skal skaffe flertal med hjælp fra oppositionspartier. Spørgsmålet er, om koalitionsteorierne kan anvendes til at analysere koalitioner indgået mellem oppositionen og regeringen. Teorien om porteføljeallokering lader sig ikke bruge i dette speciale, da den forudsiger, at der ingen interaktion er mellem koalitionspartierne efter dannelsen. Det gør koalitionsstyringsteorierne til gengæld, hvorfor udgangspunktet tages i disse teorier. Christiansen har opstillet en teori om koalitionsformer, der omhandler oppositionspartier i mindretalsparlamentarisme (2008: 28). Regeringspartier og oppositionspartier vil anvende institutionelle mekanismer til at håndtere spændingen mellem konflikt og samarbejde, som også findes i regeringskoalitioner (ibid.: 28). Spændingen mellem samarbejde og konkurrence gør sig som nævnt gældende ikke blot ved regeringer, men mere generelt for koalitioner og således også for lovgivningskoalitioner. Derfor er det et godt udgangspunkt at analysere politiske forlig ud fra, særligt når fokus ligger på perioden efter aftaleindgåelsen. Christiansen påpeger, at behovet for koalitionsstyring mellem regerings- og oppositionspartier kan være ganske stærkt, i det parterne ikke sidder i regeringen sammen (ibid.: 13). Aftalepartierne kan derfor være konkurrenter mere end samarbejdspartnere. Til forskel fra regeringskoalitioner, som efter regeringsdannelse i langt højere grad skal koordinere den fremadrettede politik, så er den overordnede politik i et forlig i udgangspunktet fastlagt ved indgåelsen. Det tilsiger umiddelbart større koordinationsbehov mellem partierne i en regering end et forlig. Men uligheden mellem regering og oppositionspartierne synes relativt stor, idet oppositionspartierne alene sidder med kontrolbehovet, mens en regeringskoalition vil have en gensidig interesse heri. Det skyldes, at regeringen alene udmønter den aftalte politik. Oppositionspartierne har således ejerskab i en politik, de ikke umiddelbart er med til at implementere. Kontrolfunktionen i en forligskreds er derfor envejs, og oppositionspartierne må således have en interesse i aktivt at kontrollere, at regeringen implementerer aftalens indhold, og ikke blot med udgangspunkt i forligsnormen om, at aftaler skal overholdes. I den forbindelse kan de have en interesse i at mindske den informationsasymmetri, der hersker til regeringen. Ministeren har via partierne fået flertal for at føre en politik igennem. Han har derfor en interesse i at sikre flertallet og forligets opretholdelse i de tilfælde, der skal træffes beslutninger. Ministeren har således brug 16

for at koordinere med partierne og har en interesse i at holde dem tilfredse, så de ikke forlader forliget senere hen. Forholdet vil således afspejle, at de både er samarbejdspartnere omkring en vedtaget politik, men samtidig står i et modsætningsforhold, idet ministeren alene implementerer politikken. Hvis parternes har et behov for at kontrollere og koordinere med de andre forligspartier kan det tænkes, at der bruges arenaer, hvor dette kan lade sig gøre. Da partierne samtidig er konkurrenter, virker det plausibelt, hvis de interagerer i mere eller mindre formelle rammer. Hvis forligspartierne samtidig opnår en særlig status i forhold til regeringen, så ændres deres forhold måske også til parlamentet og dets institutioner på det pågældende område. Specialet ser således politiske forlig som selvstændige koalitioner, hvor behovet for koalitionsstyring er til stede. Regeringen må antages at have en interesse i at fastholde flertallet mens oppositionspartierne, på trods af indflydelsen, må have et ønske om at kontrollere regeringen. 2.5 Regeringssamarbejde og forligssamarbejde For at få en fornemmelse af, om samarbejdet i en forligskreds har en lighed med det, man ser i regeringskoalitioner, gennemgås kort eksempler på koalitionsstyringsmekanismer i praksis. Først kigges kort på koalitionsstyring i regeringskoalitioner og dernæst foretages en gennemgang af, hvad der hidtil er skrevet om forligssamarbejdet, hvilket kan give et grundlag for de forventninger, der opstilles i næste kapitel. 2.5.1 Koalitionsstyring i regeringskoalitioner En af de mest undersøgte former for koalitionsstyring er regeringsgrundlag, hvor koalitionspartierne ved dannelsen fastlægger regeringens politik. Måske også den vigtigste metode til at undgå fremtidige konflikter og koordinere regeringens politik (Andeweg & Timmermans, 2008: 271; Müller & Strøm, 2008: 159). En aftaletekst kan således reducere mistillid og usikkerhed (Timmermans, 2006: 264). Også Knudsen nævner regeringsgrundlag som et redskab til ledelse af ministrene forstået sådan, at der udstikkes en politisk retning, de kan holde sig inden for (2007: 294). Når politiske partier i Folketinget indgår forlig, udarbejdes som regel også en forligstekst eller aftaletekst, hvori aftalens indhold er nedfældet. De kan således ses som en pendant til regeringsgrundlag, hvor indhol- 17

det i forligsteksten må forventes at minde om regeringsgrundlagenes (Christiansen, 2008: 119). Udover selve policyindholdet kan forligsteksterne indeholde proceduremæssige regler og motivationer for politikken (ibid.: 121), som kan sikre stabilitet og enighed i forligskredsen. Selv om aftaler mellem partierne kan binde hinanden til en bestemt politik, så fjerner det dog ikke den mistillid og usikkerhed der ligger i en koalition. Der er stadig brug for mekanismer, der kan hindre opportunistisk adfærd (Timmermans, 2006: 264). Variation i regeringsgrundlag viser ligeledes, at de er ukomplette aftaler (ibid.: 265). Derfor er der brug for yderligere mekanismer, da håndhævelsen af en aftale varer lige så lang tid, som aftalen løber. Der findes en række forskellige koalitionsstyringsmekanismer. Eksempler er juniorministre, parlamentarisk kontrol, interministerielle udvalg mv. (Christiansen, 2008: 25; Thies, 2001: 585). Typisk er det arenaer, der foregår inden for regeringen og dermed ikke er åben for offentligheden, med undtagelse af parlamentarisk kontrol. 2.5.1.1 Regeringssamarbejde i Danmark Danske regeringer benytter sig af koalitionsstyring, hvor regeringspartierne kan beslutte og koordinere politikken. Der kan være uformelle relationer og tværministerielle netværk, hvor ministerier kan koordinere og enes om politikken (Knudsen, 2000: 60). Men der er også mere fastlagte procedurer og organer, som sikrer tilpasning mellem regeringspartierne og ministerområderne. Udover regeringsgrundlaget findes der ministermøder, hvor regeringens politik gennemgås, og hvor sektorkonflikter kan koordineres (ibid.: 67). I dag holdes ministermøder hver tirsdag, hvor lovforslag, politiske initiativer og andre relevante emner behandles (Statsministeriet, 2011a). Regeringen kan også benytte sig af stående udvalg, som sikrer gensidig kontrol og løser mulige konflikter mellem de forskellige ministerier og regeringspartier (Knudsen, 2000: 73). De mest centrale koordinationsinstanser er regeringens generelle udvalg, hvor den overordnede politiske linje fastlægges. I dag omfatter det hovedsageligt koordinationsudvalget og økonomiudvalget, hvor regeringens inderkreds deltager (ibid.: 74; Statsministeriet, 2011b). I nyere tid er også ministerkonferencer brugt til at påvirke ministrenes dagsorden og udstikke en fælles politisk kurs for ministrene (Knudsen, 2007: 300). Det samme gælder ad hoc-udvalg, der bliver nedsat for at løse en bestemt opgave (ibid.: 303). I ovenstående ligger også, at møder er vigtige som en koordinerende og problemløsende arena. De kan således også tænkes at gøre sig gældende ved forligssamarbejdet. 18

2.5.2 Hvad er der hidtil skrevet om forligsstyring For at får en antydning af, om forligskredse bruger koalitionsstyring, ser dette afsnit på, hvad der hidtil er skrevet om emnet. Det kan sammen med forrige afsnit danne grundlag for, hvad der vil være relevant at undersøge. Knudsen (2000; 2007) har i flere omgange analyseret regeringsarbejdet, men der er imidlertid ikke lavet samme analyser af arbejdet omkring forligskredse. Et kig i litteraturen om politiske forlig viser, at forligsperioden oftest er kort behandlet eller en del af emnet generelt og ikke decideret genstand for analyse. Informationer om forligsperioden skal således læses indirekte eller via antydninger. Forligstekster kan være en nyttig kilde til at fastlægge, hvorvidt forligskredsen arbejder formaliseret. Christiansen har lavet en analyse af 195 forligstekster, hvor også procedureregler, som kan regulere eller organisere arbejdet i forligskredsen, indgår. Procedureregler omfatter blandt andet vetoklausuler, forudsatte genforhandlinger og eksplicitte tidsangivelser (Christiansen, 2008: 123). Det er dog værd at bemærke, at kun 2-3 pct. af selve teksten i gennemsnit går til proceduremæssige forhold. Mere konkrete forhold findes i Frandsen (2008). Forligspartier synes at opnå særlige informationsfordele, som partier udenfor forligene ikke har adgang til. Frandsen skriver fx omkring Ny Alliance og et medieforlig, som de ikke var en del af, at Kulturministeriet fortsatte dog med at sende materiale til Ny Alliance, som om partiet var medlem af forligskredsen (ibid.: 131). Her antydes det, at et forligsparti opnår information fra det pågældende ministerium qua deres medlemskab af forligskredsen. Også jævnlige møder forekommer. I forbindelse med forhandlinger om folkeskolen i 2002 understregede Ulla Tørnæs på et ordførermøde i forligskredsen, at regeringen ville gennemføre lovforslaget med stemmer fra Dansk Folkeparti (ibid.: 85). På teleområdet, hvor udviklingen ofte kræver ny lovgivning, mødes partierne jævnligt (ibid.: 141). Også Christiansen bekræfter, at der finder møder sted jævnligt i en forligskreds (2004: 18; 2005b: 10). Nogle forhold har en mere formaliseret karakter. Følgegrupper er fx en benyttet mekanisme til at følge en implementering over tid. Her følger de ordførere, der er med i gruppen, arbejdet og deltager i stillingtagen til spørgsmål, som ministeren skal træffe beslutning om (Frandsen, 2008: 135). Det kan dog være en gråzone i forhold til en sammenblanding af den lovgivende og udøvende magt (ibid.: 153). Her ses perspektivet om forlig som kvasiregering værende relevant. Nielsen og Pace beskriver også, at der på forsvarsområdet, hvor der traditionelt er brede forlig med en fast forligskreds, er en tæt samarbejdskonstellation mellem partierne (2002: 110). Det tyder på, at der i nogle tilfælde udvikles mere formaliserede samarbejder på et forligsområde. 19

Litteraturen gemmer altså på en række antydninger eller indirekte beskrivelser af, hvordan forligskredse arbejder og organiserer sig, herunder møder og informationsadgang, men byder ikke på særskilte analyser af det. Afsnittet klargør, at forligskredsen samarbejder efter forligsindgåelsen. Udover den umiddelbare parallel mellem regeringsgrundlag og forligstekster, så gør forligskredsen tilsyneladende brug af møder som arena. Forligspartierne ser også ud til at få adgang til information i kraft af deres status som forligsparti, ligesom der i forligene kan nedsættes følgegrupper. Der findes således redskaber og fora, hvori forligskredsen arbejder og har relationer med de andre partier. Ligesom regeringssamarbejdet, der anvender ministermøder og nedsatte udvalg, kan møder også tænkes at spille en væsentlig rolle i forligsarbejdet. Spørgsmålet for forligskredsen er, hvilken funktion møderne har, og hvor tit de holdes. Eksempelvis ligger det lige for, at mødeaktiviteten kan være udtryk for behovet for koalitionsstyring. Er den omtalte informationsadgang et enkeltstående tilfælde, eller er det et udbredt instrument, man som forligspart har adgang til. Det er relevante spørgsmål i forhold til, om forligskredse gør brug af koalitionsstyring, og om der er systematik i brugen heraf. 2.6 Forventninger Med udgangspunkt i, at forlig kan ses som selvstændige koalitioner, som har brug for koalitionsstyring for at håndtere spændingen mellem samarbejde og konkurrence, vil jeg i dette afsnit opstille en række empiriske forventninger, som skal strukturere analysen. Forligsperioden er et relativt uopdaget område, og der ligger derfor et eksplorativt element i tilgangen. Analysen skal derfor også give plads til, at uberørte emner kan belyses. Forventningerne centrerer sig om brugen af koalitionsstyring i forligskredsen, og hvordan partierne samarbejder og organiserer sig. Overordnet opstilles en hovedhypotese, som skal danne udgangspunkt for den resterende analyse, som tager udgangspunkt i forventninger om forligsvariablene og omkring politikernes og partiernes adfærd og perspektiver på samarbejdet. Forventningerne skal således danne rammen om analysen på et område, hvor det forudgående kendskab er begrænset. 20

Det spændingsforhold mellem samarbejde og konkurrence, som der teoretisk er redegjort for i forrige afsnit, forventes at gøre sig gældende i en forligskreds. Ud fra koalitionsstyringsteorien vil parterne forsøge at håndtere denne spænding. Der opstilles følgende indledende hovedforventning: Forventning 1: Forligskredse benytter koalitionsstyring efter forligsindgåelsen. Implicit i forventningen ligger en undersøgelse af, hvilke konkrete koalitionsstyringsmekanismer forligspartierne anvender? Heri ligger det eksplorative element, i det disse forhold ikke er tidligere undersøgt. 2.6.1 Forventninger om forligenes forskellighed Forligstype Der indgås mange forskellige typer forlig, hvilket kan tænkes at have indflydelse på behovet for koalitionsstyring. Eksempelvis kan forlig, der løber over en længere årrække støde på flere behov for justeringer og ændringer. Eller forlig med tilbagevendende forhandlinger kan over tid skabe faste procedurer for, hvordan partierne skal forholde sig til policyproblemer. Et forlig med hyppige genforhandlinger har måske et andet samarbejde end forlig uden udløbsdato. Dynamikken i samarbejdet kan derfor tænkes at være influeret af forligstypen, men jeg kan imidlertid ikke udlede en teoretisk forventning om, hvilke forligstyper fordrer mere koalitionsstyring end andre. At politikerne har grund til at aftale forlig med eller uden bestemte perioder bliver alene set som en grund til at undersøge, om det kan have en betydning efterfølgende. Derfor opstiller jeg en mere generel forventning. Forventning 2: Typen af forlig har betydning for behovet for koalitionsstyring. Ressortområder Antallet af ressortområder forventes at have betydning for koordinationsbehovet i forligskredsen. Det kan skyldes flere ting. Når et forlig dækker over flere ressortområder, må det forventes, at flere ministerier og muligvis flere ordførere skal indover forligskredsen. Det stiller naturligt nok større krav til koordination og samarbejde, når flere aktører skal ind over arbejdet. Disse forlig kan være et resultat af studehandler, hvor politikerne forhandler med politikområder, for nemmere at få en aftale på plads. Det kan imidlertid koste på detaljeringsgraden, og derfor kan politikerne efterfølgende have behov for at forhandle videre, fordi man i første omgang kun fastlagde de overordnede linjer (Nielsen og Pace, 2002: 89). Forventning 3: Flersagsforlig fordrer større koordinationsbehov i forligskredsen end enkeltsagsforlig. 21

Forligsbredden Forlig kan også adskille sig i forhold til selve forligskredsens størrelse og sammensætning. Brede forlig bliver i dette speciale betegnet som aftaler med partier, der ønsker en anden regering. Smalle forlig bliver betegnet alene som aftaler med partier inden for blokken, dvs. med partier, der støtter den siddende regering (Green-Pedersen og Thomsen, 2005: 157). Ved brede forlig kan man forvente, at konkurrencen mellem partierne er større end for smalle forlig, i det forligskredsen består af partier, der ønsker en ny regering. Disse oppositionspartier vil formentlig også være mere kritiske overfor regeringen end partierne inden for blokken. Det samme kan gælde omvendt. Man må derfor forvente, at brede forlig fordrer højere grad af koalitionsstyring end smalle forlig. Forventning 4: Brede forligskredse har et større behov for koalitionsstyring end smalle forligskredse. Dette aspekt kan nuanceres yderligere, i det brede forlig både kan være minimalt vindende, hvor regeringen opnår forlig henover midten uden støttepartier eller yderpartier, eller være overskudskoalitioner, hvor flere partier deltager end nødvendigt rent flertalsmæssigt (Pedersen, 2005: 17). 3 Første eksempel kan fx være VK-regeringen, der laver en aftale med Socialdemokraterne. Det kan imidlertid være sværere at afklare alle spørgsmål ved forhandlingerne, jo flere partier der deltager i et forlig (Frandsen, 2008: 122). Jo flere partier og interesser desto sværere kan det være, at blive enige. Alt andet lige vil flere deltagere fordre større grad af kompromis hos hver part. Derfor må man forvente, at brede forlig karakteriseret ved overskudskoalitioner fordrer større behov for koalitionsstyring end brede forlig, som er minimalt vindende. Forventning 5: Brede forlig med flere partier end flertalsmæssigt nødvendigt fordrer et større behov for koalitionsstyring end minimalt vindende forligskredse henover midten. 2.6.2 Forventninger om politikernes opfattelser og adfærd Ovenstående forventninger relaterer sig til forligenes karakteristika. Det er imidlertid også væsentligt at se på, hvordan partierne og folketingsmedlemmerne ser på forligsperioden, særligt hvis forholdet til parlamentet ændres som forligspart. Hvad betyder medlemskab af en forligskreds for den parlamentariske adfærd, og hvordan anskuer politikerne brugen af koalitionsstyring er spørgsmålene, som dette afsnit undersøger. 3 Overskudskoalitioner kan for så vidt også forekomme inden for blokken. 22

Parlamentarisk kontrol Som tidligere beskrevet, så kan en forligskreds ses som en kvasiregering, hvor oppositionspartierne opnår en særlig status. Hvis forligskredse gør brug af koalitionsstyringsmekanismer, som skal afhjælpe blandt andet informationsproblemer, kan det tænkes at ændre oppositionspolitikernes brug af Folketingets kontrolinstanser, særligt deres spørgeaktivitet på det pågældende område. Martin & Vanberg (2004) påpeger omvendt, at partier i regeringskoalitioner kan udnytte parlamentariske kontrolfunktioner til at monitorere koalitionspartneren. Der gælder dog for oppositionspartierne, at hvis deres adgang til information fra ministeren lettes via deltagelse i et forlig, så er det plausibelt, at det vil bruge Folketingets instanser i mindre grad. Informationsstrømmen vil så at sige rykke fra Folketingets instanser til forligskredsen. Forventning 6: Forligsindgåelse har betydning for partiernes brug af Folketingets kontrolinstanser på forligsområdet. Koalitionsstyringsperspektiv Man kan anskue behovet for koalitionsstyring fra flere vinker. Der ligger et kontrolperspektiv, hvor i koalitionspartnerne ønsker at kontrollere, om partneren agerer som aftalt. Der ligger et informationsperspektiv, hvor den ene part besidder en større mængde information end samarbejdspartiet. Disse to perspektiver hænger sammen. Der er også et koordinationsperspektiv, hvor parterne har interesse i at koordinere den fælles politik og være opdateret på hinandens positioner. I en regeringskoalition vil disse motiver for at anvende koalitionsstyring i udgangspunktet være lige store mellem partierne. I en forligskreds er forholdet ikke ligeligt fordelt, da regeringen alene sidder på regeringsapparatet og dermed informationsmonopolet og implementeringen af politikken. Oppositionen står derfor alene med behovet for at kontrollere implementeringen og mindske informationsforskellen. Regeringen har ved indgåelse af forliget fået flertal, som de skal bruge til at stemme lovgivningen igennem. Deres interesse i at opstille styringsmekanismer kan, udover krav fra oppositionspartierne, være, at sikre koordination, så flertallet bag forliget generelt og ikke mindst ved fremtidig ændringer er sikret. Ligeledes kan man forestille sig, at de vil tilgodese partierne, som har leveret stemmer til regeringens flertal. Man kan således undersøge, med hvilken bevæggrund de forskellige partier lægger vægt på, når de anvender koalitionsstyring i en forligskreds. Ud fra ovenstående kan vi forvente, at ministeren og oppositionspartierne anvender styring af forskellige grunde. Forventning 7: Oppositionspartierne bruger koalitionsstyring i et forlig ud fra et kontrol- og informationsperspektiv, mens ministeren bruger koalitionsstyring ud fra et koordinationsperspektiv. 23