Demokratiets spilleregler Indledning Inden jeg kaster mig ud i mit emne, vil jeg kort fortælle om mine forudsætninger for at kunne sige noget om det. Jeg har aldrig selv været en aktiv medspiller i politik i den forstand, at jeg har været politisk beslutningstager med et mandat fra vælgerne. Jeg har altid været partineutral embedsmand, hjælper eller konsulent. I 1978 blev jeg ansat i Folketinget som fuldmægtig, og blev straks sekretær for Grønlandsudvalget. Det var på det tidspunkt, hjemmestyrelovene blev behandlet, så jeg fik et grundigt indblik i nyordningen af forholdet mellem vore to lande. Jeg sluttede i 2003 som chef for alle de 140 medarbejdere, som hjælper medlemmerne direkte i deres parlamentariske arbejde i Salen, udvalgene og internationalt. I min tid i Folketinget har jeg desuden besøgt mange udenlandske parlamenter på rejser med udvalg, delegationer og Folketingets Præsidium. Jeg har også deltaget i internationalt, fagligt samarbejde mellem parlamenter. Derefter arbejde jeg i 3½ år som seniorkonsulent på parlamentsstøtteprojekter i Centralasien, Kaukasus og Sydafrika, finansieret af EU, OSCE og Udenrigsministeriet. Og nu er jeg tilbage i Folketinget som parlamentarisk og udenrigspolitisk konsulent på et fagligt grundlag for partiet Ny Alliance. 1
Det er på baggrund af disse arbejdserfaringer og med inddragelse af eksempler fra forskellige lande, jeg vil se nærmere på fænomenet demokratiets spilleregler. Jeg vil understrege, at det ikke er min opgave i dag at komme med vurderinger af de demokratiske spilleregler Grønland, eller hvordan den politiske debat foregår eller burde foregå. Jeg vil i stedet se på nogle mere generelle forhold, som vedrører spillereglerne, den politiske kultur og politikernes adfærd Jeg håber, at jeg på den måde kan give Jer stof til eftertanke og debat om situationen her i landet. Hvad er demokratiske/politiske spilleregler? Med de demokratisk-politiske spilleregler mener jeg de uskrevne eller skrevne regler, som gælder specielt for de folkevalgtes udøvelse af politisk aktivitet, og som man vel at mærke kan konstatere, de mere eller mindre følger. Man kan om sådanne regler sige, at de afspejler den politiske kultur i et land. Der er adskillige måde at definere politisk kultur på, men jeg vil vælge én, som er lige ud ad landevejen, og som alene fokuserer på politikerne: Politisk kultur er den måde, de folkevalgte opfører sig på, når de laver politik dvs. især når de taler for deres sag, debatterer og forhandler med andre, laver aftaler, beslutter, kritiserer og kontrollerer. Desværre er det sjældent sådan, at der er fuldstændig enighed mellem politikerne indbyrdes om spillereglerne eller mellem politikerne og befolkningen. Og som oftest har de politikere, der har regeringsmagten, en anden opfattelse end oppositionen. 2
Respekt for politikerne Vælgernes har bestemte mere eller mindre veldefinerede forventninger til politikernes adfærd og til hvad, der er god takt og tone i politik. Og med jævne mellemrum opstår der i næsten alle demokratier verden over offentlig debat om politikernes opførsel. I nogle lande er tilliden til politikere lav. En undersøgelse i Australien for nogle år siden viste for eksempel, at kun én beskæftigelse rangerede lavere end parlamentsmedlemmer, og det var bilforhandlere. Bare 7 % af de adspurgte mente, at parlamentsmedlemmer havde en høj eller meget høj moral, mens det tilsvarende tal for bilforhandlere var 2 %. En engelsk undersøgelse fra 2005 viste, at 80 % af vælgerne ikke stolede på, at politikerne fortalte sandheden, medens 87 % mente, at de ikke holdt, hvad de lovede. 92 % mente ikke, at politikerne gav klare og præcise svar. I en dansk undersøgelse fra 1999 scorer politikerne heller ikke for godt men de ligger dog foran bilforhandlere, reklamefolk og journalister. Men det er vist en ringe trøst! 13 % anså politikernes troværdighed for høj eller meget høj, hvor de tilsvarende tal for de andre grupper var 11, 9 og 8 %. Analysen tyder på en vis opfattelse hos danskerne af, at politikere såvel som bilforhandlere, reklamefolk og journalister ikke nødvendigvis er de rene sandhedsvidner. Politikerne har et budskab der skal promoveres, journalisterne skal skrive historier, der kan sælge aviser, mens reklamefolkene og bilforhandlerne har andre produkter at sælge. I farten kan det let gå ud over saglighe- 3
den og etikken, når de politiske standpunkter skal markedsføres. Især når der er kamp om at komme ud til vælgerne gennem medierne. Men danskerne gennemskuer politikerne og tager brandtalerne med et ordentligt gran salt. Andre målingerne viser samme tendens. I det troværdighedsbarometer som Børsens Nyhedsmagasin hver år opstiller for en lang række navngivne personligheder, klarer politikerne sig heller ikke for godt. Barometeret er baseret på interview med 60 fremtrædende opinionsdannere inden for politik, journalistik og økonomi. Politikernes troværdighed ligger i denne undersøgelse under gennemsnittet, dårligere end både finansfolkene, erhvervslederne, de offentlige ledere og interesseorganisationernes repræsentanter. Og i USA genfindes samme mønster som i Danmark. I en Gallupmåling fra sidste år for USA Today og CNN ligger politikerne ligeledes nær bunden. I en stor undersøgelse af danskernes moral, gengivet i bogen Borgerne og Lovene (1998) af professor Jørgen Goul Andersen, indgår danskerne holdninger til forskellige institutioner i et større forskningsprojekt. Og også her får politikerne tørt på; Folketinget som institution klarer sig langt dårligere end både politiet, domstolene, skattevæsenet og forsikringsselskaberne. Det eneste lyspunkt er dog, at det tilsyneladende så endnu værre ud i en tilsvarende undersøgelse fra 1990. Hvordan det forholder sig med tilliden til og respekten for de folkevalgte i Grønland kan jeg ikke sige noget konkret om på baggrund af pålidelige undersøgelser. 4
Men hvis man følger debatten i medierne og i Landstinget selv, er der noget, der tyder på, at mønstret måske er det samme som det, vi ser i andre lande. Denne tendens eller tingenes tilstand beklages overalt i verdens demokratier. Befolkning og politikere er enige om, at den er skadelig for demokratiet og mindsker respekten for denne styreform politikerlede øger den politiske kynisme i befolkningen og medfører et lavere engagement i politik og de demokratiske processer. I den forbindelse vil jeg referere en oplysning, som landstingsformanden kom med i sin velkomsttale til Ungdomsparlamentet i februar 2005. Han sagde: En af de journaliststuderende, som før udsættelsen dækkede ungdomsparlamentets arbejde, har for ganske nyligt forsøgt at udfinde de unges mening om det emne. Han gik rundt i Nuuk og spurgte unge på jeres alder, hvad de forstår ved demokrati. Og det var ganske vist en nedslående oplevelse. Han kom til at spørge 20 unge, men kun 5 ville overhovedet udtale sig om emnet. No comment lød det fra det store flertal. Begrundelserne var på ingen måde travlhed, men ganske enkelt manglende interesse for emnet. De unge sagde, at de ikke vidste så meget om demokrati, eller at de ikke havde lyst til at deltage i en mediedebat. Om holdningen hos de spurgte unge mennesker er repræsentativ for befolkningen som helhed, skal jeg ikke kunne sige. Men den afspejler måske 5
den kedelige sammenhæng, at politisk apati ofte skyldes manglende tillid til eller respekt for de folkevalgte. Jeg tror, man kan opstille følgende kæde, som beskriver denne sammenhæng: Respekt for de folkevalgte (respekt for deres adfærd og indsats) respekt for lovgivningen og beslutningerne respekt for institutionerne (parlament, regering) respekt for demokratiet De politiske spilleregler og respekten for demokratiet Hvordan kan man så øge respekten for politikerne og for de demokratiske institutioner og for selve demokratiet? Det spørgsmål stiller man sig mange steder i verden, og i den forbindelse fokuseres ofte på demokratiets spilleregler eller god demokratisk takt og tone/opførsel som en vigtig faktor. Man diskuterer blandt andet, hvor disse spilleregler skal gælde, og om der er forskellige regelsæt i det offentlige rum dvs. i medierne og over for offentligheden generelt parlamentssalen udvalgene lukkede forhandlinger mellem partierne indbyrdes 6
I de fleste parlamenter og politiske systemer er spillereglerne uskrevne, hvilket naturligvis øger usikkerheden om deres indhold især hvis der hersker store politiske uoverensstemmelse i landet. Spillereglerne og den faktiske adfærd afspejler som tidligere nævnt den politiske kultur i samfundet, som så igen hænger sammen med nedarvede vaner og traditioner, samfundsopbygningen, familiestrukturen og erhvervsstrukturen mv. De vigtigste spørgsmål, som indgår i debatten om demokratiets spilleregler, drejer sig blandt andet om omgangen med offentlige midler, om forholdet til vælgerne og til medierne, om åbenhed og gennemsigtighed i udøvelsen af hvervet som parlamentariker og minister, om man går efter personen eller sagen eller med andre ord: er politikken personfikseret eller sagsorienteret om hvordan politikerne skal agere i hverv, de udpeges til for eksempel i offentligt ejede selskaber og om tillid eller mistillid er hovedreglen for parlamentarikernes omgang med hinanden. Det er spørgsmål, man også diskuterer her i Grønland, og måske med fordel kan forsøge at nå frem til en eller anden form for fælles forståelse af. 7
Nedskrevne ctr uskrevne spilleregler I nogle parlamenter har man valgt at nedskrive reglerne for god politisk opførsel. Det gælder for eksempel i England, Skotland og Canada samt USA's Kongres. I alle tilfælde har begrundelsen været, at man ønskede at øge parlamentets prestige i befolkningens øjne og styrke tilliden til dets troværdighed som institution. Og de adfærdsregler ( Codes of Conduct ), man er blevet enige om i disse land, minder meget om hinanden med USA som en undtagelse. Dér er reglerne uhyre omfangsrige og komplicerede og det har skandalerne vist sig også at være. Så lad mig tage Underhuset i det engelske parlament som eksempel. Her vedtog man i 1996 et regelsæt, jeg synes, det er relevant at gennemgå. Om formålet med reglerne hedder det: Formålet med disse adfærdsregler er at bistå medlemmerne ved opfyldelsen af deres forpligtelser over for Parlamentet, deres vælgere og offentligheden i almindelighed. Gennem vejledning om den opførsel, som forventes af medlemmerne i forbindelse med udførelsen af deres parlamentariske og offentlige hverv, skabes den åbenhed og ansvarlighed, som er nødvendig for at forstærke den offentlige tillid til medlemmernes udførelse af disse hverv. 8
De almindelige principper for god parlamentarisk opførsel beskrives således: Uselviskhed Indehavere af offentlige hverv bør udelukkende tage beslutninger, som sigter på at varetage offentlige interesser. De bør ikke lade sig led af ønsket om at vinde finansielle eller materielle fordele for sig selv, deres familie eller venner. Hæderlighed, retskaffenhed Indehavere af offentlige hverv bør ikke bringe sig i et økonomisk eller andet afhængighedsforhold til udenforstående enkeltpersoner eller organisationer, som kan påvirke dem i udførelsen af deres officielle funktioner. Objektivitet Ved udførelsen af offentlige funktioner indbefattet beslutninger om offentlige udnævnelser, tildeling af kontrakter eller ved anbefaling af enkeltpersoner til belønninger eller fordele bør indehavere af offentlige hverv alene basere deres valg på kvalifikationer og fortjeneste. Ansvarlighed Indehavere af offentlige hverv er ansvarlige over for offentligheden for deres beslutninger og handlinger og må underkaste sig en hvilken som helst undersøgelse heraf, som er passende for funktionen. Åbenhed Indehavere af offentlige hverv bør være så åbne som muligt om alle deres beslutninger og handlinger. De bør angive begrundelser for deres beslutninger og kun begrænse omfanget af oplysninger, når en bredere offentlig interesse klart kræver det. 9
Ærlighed Indehavere af offentlige hverv har pligt til at oplyse om enhver privat interesse, som har forbindelse til deres offentlige funktioner, og til at tage de nødvendige skridt til at løse enhver opstået konflikt på en sådan måde, at den offentlige interesse beskyttes. Lederskab Indehavere af offentlige hverv bør fremme og understøtte disse principper ved at udvise lederskab og foregå med et godt eksempel. Desuden opstilles blandt andet følgende regler for adfærd eller opførsel: Medlemmerne skal basere deres adfærd på hensynet til varetagelse af den offentlige interesse, undgå konflikt mellem hensynet til personlig interesse og den offentlige interesse og løse enhver konflikt mellem disse to hensyn med det samme og til fordel for den offentlige interesse. Intet medlem må handle som betalt fortaler for et bestemt synspunkt i nogen forhandling eller beslutning i Underhuset. Medlemmerne skal til enhver tid stå inde for, at deres brug af tilskud, diæter, faciliteter og tjenesteydelser, som betales af den offentlige kasse, altid sker i nøje overensstemmelse med de gældende regler, og at de respekterer enhver begrænsning i brugen af sådanne midler, som Underhuset har vedtaget. Medlemmerne skal altid opføre sig på en måde, som styrker offentlighedens tiltro og tillid til parlamentets hæderlighed og retskaffenhed og aldrig foretage en handling, som kan bringe Underhuset eller dets medlemmer i miskredit. 10
Herudover skal medlemmernes private, (økonomiske) interesser deklareres og registreres, ligesom medlemmerne altid selv skal gøre opmærksom på sådanne interesser, hvor det er relevant under Underhusets og dets udvalgs forhandlinger eller i enhver kommunikation med ministre, ministerier og offentlige styrelser. Der er ingen sanktioner forbundet med overtrædelse af disse spilleregler, og om de har haft nogen indflydelse på politikernes faktiske adfærd, skal jeg ikke kunne sige. Men de afspejler i hvert fald de ideale fordringer til politisk-demokratisk adfærd, som en række parlamenter har valgt at fastlægge. Og som sådanne kan de måske tjene som inspiration for andre parlamenter. Hvor galt kan det gå? I et enkelt land har New Zealand har man for tiden helt måttet opgive at nå til enighed om at få fastlagt skrevne spilleregler trods mange års bestræbelser. Det beretter parlamentsformanden i en tale fra juli i år på en konference for parlamentsformænd fra Det Britiske Statssamfund (Commonwealth). Man kunne ellers nok synes, at det var påkrævet dér, for situationen i parlamentssalen udvikler sig for tiden ofte til det groteske specielt under spørgetiden til ministrene. Det største oppositionsparti the National 11
Party råber simpelthen tit og ofte så højt i kor under ministrenes indlæg (og specielt premierministerens), at det er umuligt at høre besvarelserne. Parlamentsformanden fortæller videre, at han ikke kan identificere enkelte syndere og bruge sin magt efter forretningsordenen til at smide dem ud af parlamentssalen Tilsvarende er oppositionsmedlemmerne klare over, at formanden ikke kan smide alle ud, uden at det ser ud som om, han totalt har mistet kontrollen over situationen i Salen. Som en konsekvens heraf, har de 4 mindste partier i New Zealands parlament i juni i år udformet deres egne spilleregler, som minder om de engelske, og som de opfordrer andre parlamentsmedlemmer til også at underskrive. På den anden side vedtog man i juni i år en ændring af parlamentets forretningsorden, som giver parlamentet vidtrækkende magt til at kontrollere satire og latterliggørelse af medlemmerne i parlamentet. Ændringen, som skabte en mediestorm og voldsom kritik, gør det til foragt for parlamentet at bruge billeder fra parlamentsdebatter til satire, latterliggørelse og nedrakning. Så galt kan det gå i et parlament, hvor der ikke er tradition for forlig og samarbejde, og hvor regering og opposition står uforsonligt over for hinanden, og hvor man øjensynlig tager sig selv meget højtideligt. Det siger sig selv, at befolkningens respekt for politikere og parlament under disse omstændigheder kan ligge på et meget lille sted. 12
Afslutning Men sådan er situationen heldigvis ikke hos os i Norden og her indbefatter jeg Grønland, Island og Færøerne. Godt nok kan tonen undertiden være hård, men der synes alligevel at være en overvejende vilje til at samarbejde bredt. I Folketinget har mønsteret dog været et noget andet i de seneste to valgperioder der er fremkommet beskyldninger om, at regeringen fører blokpolitik med Dansk Folkeparti, og at den gode danske tradition med et samarbejdende folkestyre bliver brudt. Der forekommer ganske hyppigt uforsonlige udtalelser og alvorlige, personlige modsætninger mellem medlemmer, som man ikke ofte har set tidligere. Nogle vil sikkert sige, at demokratiets spilleregler har forandret sig til det værre. Måske er det blot et udtryk for den almindeligt forekommende tendens, at spillereglerne i et politisk system, hvor regering og opposition står stejlt over for hinanden, og hvor der ikke er tradition for mindretalsregeringer, er anderledes, end hvor der er tradition for bredt samarbejde. Jeg slutter mit indlæg, som jeg startede nemlig med at udtrykke håbet om, at jeg har givet Jer stof til eftertanke og debat om Jeres egen situation. Og dermed overlader jeg ordet til Erling Olsen, som vil berige os med nogle eksempler fra det virkelige liv på baggrund af hans mangeårige erfaringer som folketingsmedlem, minister og formand for Folketinget. 13