Holbergsgade 6 DK-1057 København K T +45 7226 9000 F +45 7226 9001 M sum@sum.dk W sum.dk Ankestyrelsen Att.: Ann-Britt Møller ast@ast.dk abmm@ast.dk Dato: 04-07-2017 Enhed: AELSAM Sagsbeh.: DEPIVR Sagsnr.: 1703718 Dok. nr.: 364932 Udtalelse om kvalitetsstandarder vedr. hjælp efter servicelovens 83 Statsforvaltningen har den 19. januar 2017 anmodet Sundheds- og Ældreministeriet om en udtalelse til brug for behandlingen af en tilsynssag, der er rejst på baggrund af en henvendelse fra Christina Brydegaard på vegne af Fejøforeningen. Statsforvaltningen beskriver i anmodningen, at sagen omhandler Lolland Kommunes kvalitetsstandard fra januar 2016 vedrørende personlig og praktisk hjælp efter servicelovens 83 til borgere bosiddende på øer, herunder Fejø. Tilsynet med kommunerne varetages fra 1. april 2017 af Ankestyrelsen, jf. kommunestyrelseslovens 47, stk. 1. Ankestyrelsen har endvidere den 15. juni 2017 anmodet Sundheds- og Ældreministeriet om at forholde sig til Lolland Kommunes nugældende kvalitetsstandard (jf. serviceloven). Sundheds- og Ældreministeriet kan om reglerne på området vejledende udtale følgende: Om servicelovens 83 og kvalitetsstandarder Efter servicelovens 83, stk. 1, skal kommunalbestyrelsen tilbyde 1) personlig hjælp og pleje, 2) hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet og 3) madservice. Det fremgår af servicelovens 83, stk. 2, at tilbuddene om personlig og praktisk hjælp og madservice gives til personer, som på grund af midlertidigt eller varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne ikke selv kan udføre disse opgaver. Efter servicelovens 87 skal kommunalbestyrelsen sikre, at de opgaver, der er nævnt i servicelovens 83-85 i fornødent omfang kan varetages døgnet rundt. Det fremgår af punkt 65 i vejledning nr. 9341 af 08/05/2015 om hjælp og støtte efter serviceloven, at: Personlig og praktisk hjælp og madservice gives hovedsageligt i dag- og aftentimerne, men kommunalbestyrelsen skal efter servicelovens 87 sørge for, at der i fornødent omfang kan gives hjælp døgnet rundt. Kommunalbestyrelsen kan ikke stille krav om, at modtageren skal tage ophold i en anden boligform, hvis hjælpen overstiger et vist niveau.
Efter servicelovens 139, stk. 2 kan ældreministeren fastsætte regler om, at kommunalbestyrelsen skal træffe beslutninger om indhold, omfang og udførelse af tilbud til voksne efter 79, 79 a, 83, 83 a, 84, 86, 119-122 og 192 samt følge disse beslutninger op. Bekendtgørelse nr. 1575 af 27. december 2014 om kvalitetsstandarder for hjemmehjælp, rehabiliteringsforløb og træning efter servicelovens 83, 83 a og 86 er fastsat i medfør af servicelovens 139. Efter 1, stk. 1, i bekendtgørelsen skal kommunalbestyrelsen skal mindst én gang årligt udarbejde en kvalitetsstandard for personlig og praktisk hjælp m.v., rehabiliteringsforløb samt kommunal genoptræning og vedligeholdelsestræning efter servicelovens 83, 83 a og 86. Det fremgår af 1, stk. 2, i bekendtgørelsen, at kvalitetsstandarden skal indeholde generel serviceinformation til borgerne om den hjælp, de kan forvente fra kommunen, hvis de får behov for personlig og praktisk hjælp m.v., rehabiliteringsforløb eller kommunal genoptræning og vedligeholdelsestræning efter servicelovens 83, 83 a og 86. Efter 1, stk. 3, i bekendtgørelsen skal kvalitetsstandarden indeholde en beskrivelse af det serviceniveau, kommunalbestyrelsen har fastsat for ydelser efter servicelovens 83, 83 a og 86. Beskrivelsen af indholdet, omfanget og udførelsen af hjælpen skal være præcis og skal danne grundlag for, at der sikres sammenhæng mellem serviceniveau, de afsatte ressourcer, afgørelserne og leveringen af hjælpen. Kvalitetsstandarden skal endvidere indeholde operationelle mål for, hvordan dette sikres, og en beskrivelse af, hvordan der følges op på de fastsatte mål, jf. 2. Endvidere fremgår det af 2 i bekendtgørelsen, at kommunalbestyrelsen mindst én gang årligt skal følge op på de efter 1, stk. 3, fastsatte mål for kvaliteten og styringen af hjælpen efter servicelovens 83, 83 a og 86. Det fremgår bl.a. forsalg til lov om ændring af lov om social service (kvalitetsstandarder m.v.) (L 120/1997), at formålet med kvalitetsstandarden blandt andet er at sikre ensartede afgørelser inden for samme kommune om hjælp til ældre med samme behov. Af punkt 105 om formålet med kvalitetsstandarden, i vejledning nr. 9341 af 8. maj 2015 om hjælp og støtte efter serviceloven fremgår det bl.a., at: Kvalitetsstandarden skal bruges til at formidle de politiske målsætninger, som kommunalbestyrelsen har truffet beslutning om vedr. tilbud om personlig og praktisk hjælp og madservice, rehabiliteringsforløb eller træning i kommunen. Kvalitetsstandarden er ikke en overordnet hensigtserklæring. Den skal således kunne bruges som grundlag for den daglige indsats i kommunen på områderne for personlig og praktisk hjælp og madservice, rehabiliteringsforløb samt træning. Derfor skal kvalitetsstandarden indeholde konkrete mål og planer for, hvordan de politisk vedtagne målsætninger skal føres ud i livet. Kommunalbestyrelsen skal via kvalitetsstandarden skabe gennemsigtighed om sammenhængen mellem det politisk fastsatte serviceniveau, de konkrete afgørelser og de ydelser, der leveres hos den enkelte modtager af personlig og praktisk hjælp og madservice, rehabiliteringsforløb eller træning. Det indebærer bl.a., at borgerne skal kunne bruge kvalitetsstandarden til at orientere sig om serviceniveauet i kommunen Side 2
og dermed få kendskab til, hvilken hjælp de kan forvente fra kommunen, hvis de får behov for personlig og praktisk hjælp og madservice, genoptræning eller vedligeholdelsestræning, eller bliver tilbudt et rehabiliteringsforløb efter 83 a. Herigennem kommer kvalitetsstandarden til at medvirke til at sikre, at kommunens borgere dels kender deres rettigheder og dels kan få kendskab til de politiske beslutninger, der ligger bag det vedtagne serviceniveau. Kvalitetsstandarden skal således dels formidle de overordnede politiske beslutninger, kommunalbestyrelsen har truffet om serviceniveau, ressourcer og værdier i plejen, dels de konkrete, operationelle mål for, hvorledes disse politiske beslutninger skal føres ud i livet. Kommunalbestyrelsens myndighedsfunktion Det fremgår af punkt 121 om myndighedsfunktionen i vejledning nr. 9341 af 8. maj 2015 om hjælp og støtte efter serviceloven, at: Kommunalbestyrelsen skal træffe beslutning om prioriteringen og tilrettelæggelsen af de kommunale myndighedsopgaver. Det er også kommunalbestyrelsen, der skal træffe afgørelse om tildeling og udmåling af hjælp mv. til borgeren efter serviceloven. Kommunalbestyrelsen skal mindst én gang årligt udarbejde en kvalitetsstandard for personlig og praktisk hjælp m.v., rehabiliteringsforløb samt kommunal genoptræning og vedligeholdelsestræning efter lovens 83, 83 a og 86. Kvalitetsstandarden skal bl.a. indeholde en beskrivelse af det serviceniveau, kommunalbestyrelsen har fastsat for ydelser efter lovens 83, 83 a og 86. Der henvises til kapitel 18 om kvalitetsstandarder for personlig pleje og praktisk hjælp m.v., rehabiliteringsforløb samt træning efter lovens 83, 83 a og 86. Der findes ikke i serviceloven nærmere bestemmelser om indhold og omfang af den hjælp, som kommunalbestyrelsen skal tilbyde efter f.eks. 83, 83 a, 84, 85 og 86. Det er kommunalbestyrelsen, der har både det indholdsmæssige og det økonomiske ansvar for hjælpen. Lovgivningen forudsætter, at kommunalbestyrelsen afhængigt af lokale forhold træffer beslutning om et præcist beskrevet serviceniveau, som fastlægger indholdet og omfanget af hjælpen og giver et klart og realistisk grundlag for at afsætte tilstrækkelige ressourcer, således at forpligtelserne over for borgerne kan overholdes. Kommunalbestyrelsen skal således beslutte, hvilke tilbud om hjælp og støtte der skal stilles til rådighed for borgerne, og hvilke kriterier, kommunalbestyrelsen skal anvende, når den træffer afgørelse om tildeling og udmåling af hjælpen. Kommunalbestyrelsen skal ved fastlæggelse af disse kriterier være opmærksom på det konkrete formål med hjælpen og støtten. Uanset, om det er kommunalbestyrelsen selv, eller det er en anden leverandør, der udfører de opgaver, som følger af afgørelserne, påhviler det overordnede, politiske ansvar for, at opgaverne udføres og udføres forsvarligt kommunalbestyrelsen. Se retssikkerhedslovens 15. Det er ligeledes altid kommunalbestyrelsen, der skal etablere et kontrolsystem og føre tilsyn med, at der gives den fornødne hjælp, og at opgaverne udføres i overensstemmelse med den kvalitet og de målsætninger, som kommunalbestyrelsen har fastlagt. Se retssikkerhedslovens 16. Side 3
Kommunalbestyrelsens tilrettelæggelse af levering af ydelser til borgerne må ikke ske på en sådan måde, at grænsen mellem offentlig og privat virksomhed forrykkes og erlæggelsen af ydelsen må ikke påvirke konkurrenceforholdene i den private sektor på en væsentlig måde. Det følger endvidere af det grundlæggende forvaltningsretlige princip om ligebehandling, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, med mindre forskelsbehandlingen er objektivt begrundet. Dette betyder f.eks., at der ikke kan stilles forskellige kvalitetskrav mv. til private og kommunale leverandører i forhold til personlig og praktisk hjælp, jf. kapitel 27. Kommunalbestyrelsens afgørelser Efter servicelovens 88, stk. 1 skal kommunalbestyrelsen træffe afgørelse om tildeling af personlig hjælp og pleje m.v. efter dette kapitel. Kommunalbestyrelsen skal behandle anmodninger om hjælp efter 83 ved en konkret, individuel vurdering af behovet for hjælp til de opgaver, som modtageren ikke selv kan udføre. Ved vurderingen af behovet for hjælp skal kommunalbestyrelsen tage stilling til alle anmodninger om hjælp fra ansøgeren. Det fremgår af punkt 109 om afgørelsen i vejledning nr. 9341 af 8. maj 2015 om hjælp og støtte efter serviceloven, at: Kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelser om ydelser omfattet af kap. 16 i serviceloven. Afgørelserne skal træffes på grundlag af en konkret og individuel vurdering af borgerens behov for hjælp. Det kommunalt fastsatte serviceniveau er udgangspunktet for, hvad borgeren kan forvente af hjælp. Serviceniveauet skal dog fraviges i de tilfælde, hvor borgerens behov nødvendiggør det. Ved vurderingen skal der tages stilling til alle forhold i borgerens ansøgning. Det fremgår endvidere af servicelovens 1, stk. 3, 2. og 3. pkt., at hjælpen tilrettelægges på baggrund af en konkret og individuel vurdering af den enkelte persons behov og forudsætninger og i samarbejde med den enkelte. Afgørelse efter loven træffes på baggrund af faglige og økonomiske hensyn. Servicelovens 1 hører under Børne- og Socialministeriets ressort, men er gælder også i forhold til personlig og praktisk hjælp og madservice efter servicelovens 83. Forskellige distrikter Det fremgår bl.a. af punkt 156 om distrikter i vejledning nr. 9341 af 08/05/2015 om hjælp og støtte efter serviceloven, at: Kommunalbestyrelsen kan ved tilrettelæggelsen af hjælpen beslutte at foretage en opdeling af kommunen i distrikter. Beslutningen om, hvorvidt kommunen skal opdeles i distrikter, skal være baseret på de faktiske forhold i kommunen, herunder kommunens geografi og størrelse. Kommunalbestyrelsen kan beslutte af anvende forskellige måder for tilrettelæggelse af frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp og madservice i de forskellige distrikter. Kommunalbestyrelsen kan ikke fastsætte forskellige serviceniveauer eller visitationskrav for forskellige distrikter i kommunen. Side 4
Statsforvaltningen nu Ankestyrelsen - har bedt Sundheds- og Ældreministeriet oplyse om, - hvorvidt det er ministeriets opfattelse, at en kvalitetsstandard med forskelligt serviceniveau afhængig af hvorvidt en borger med behov for hjemmehjælp er bosiddende på fastlandet eller på en ø ikke er i overensstemmelse med serviceloven og offentligretlige grundsætninger, og i givet fald - hvorvidt der er tale om et sådant ulovligt forskelligt serviceniveau, når det af kvalitetsstandarden fremgår, at borgere, som bor på nogle bestemte øer, kan komme til at opleve, at de i nogle tilfælde ikke vil kunne benytte sig af samme tilbudsvifte, som hvis de var bosat på fastlandet, og at det på øerne er normal praksis, at personlig og praktisk hjælp kan udføres i tidsrummet mellem kl. 9 og kl. 13, - hvorvidt en sådan bestemmelse om den tidsmæssige udstrækning af hjemmehjælpen i en kvalitetsstandard i øvrigt er forenelig med servicelovens bestemmelser, herunder 87, samt - hvorvidt det har betydninger for ovenstående vurderinger, at det samtidig fremgår af kvalitetsstandarden, at der tilstræbes en individuel løsning på øerne i de tilfælde, hvor borgeren har behov for støtte og hjælp ud over de gængse tidspunkter. Lolland Kommune har i januar 2017 revideret deres kvalitetstandard, hvorfor Ankestyrelsen supplerende har bedt Sundheds- og Ældreministeriet oplyse: - hvorvidt den nugældende kvalitetsstandard (jf. serviceloven) fra Lolland Kommune, se særligt side 44 vedrørende levering af personlig og praktisk hjælp på øerne, er i overensstemmelse med serviceloven og offentligretlige grundsætninger. I Lolland Kommunes Kvalitetsstandarder 2017 jævnfør lov om social service fra januar 2017 fremgår om levering af personlig og praktisk hjælp på øerne: Forbehold ved levering af personlig og praktisk hjælp, jf. lov om social service 83 a, 83 og 84 for Øerne: Askø, Femø og Fejø. På øerne er normal praksis at der er sundhedspersonale tilstede i tidsrummet mellem 9-13 til udførsel af visiteret personlig og praktisk hjælp. På Askø, Fejø og Femø skal hjælpen kunne varetages af 1 person. I de tilfælde, hvor borgeren på en af øerne har behov for støtte og hjælp ud over de gængse tidspunkter, er der følgende muligheder i serviceloven, for person hjælp: Udpeget privat person (LSS 94) til levering af LSS 83 hjælp Afløsning i hjemmet, jf. LSS 84 Kommunalbestyrelsens serviceniveau og kvalitetsstandarder Det er Sundheds- og Ældreministeriets vurdering på baggrund af ovenstående, at det ikke er i overensstemmelse med serviceloven og den generelle lighedsgrundsætning, hvis en kommunalbestyrelse fastsætter forskellige serviceniveauer for hjælp efter servicelovens 83 for hjælp på hhv. øer og på fastlandet i den pågældende kommune. Kvalitetsstandarden skal udarbejdes mindst en gang årligt, og kommunalbestyrelsen kan beslutte at ændre i serviceniveauet for bl.a. hjemmehjælp. Kommunalbestyrelsen Side 5
vil således også på baggrund af en vejledende udtalelse fra Ankestyrelsen have mulighed for at beslutte at ændre deres kvalitetstandard. I tilfælde hvor det ændrede serviceniveau medfører ændringer i den enkelte borgers ydelser, har borgeren krav på en ny afgørelse med udgangspunkt i en konkret og individuel vurdering af den pågældendes behov og funktionsevne. Uanset den fastsatte kvalitetsstandard og det vedtagne serviceniveau i en kommune skal hjælpen til den enkelte borger altid tildeles på baggrund af en konkret og individuel vurdering af den enkeltes behov og forudsætninger. Dette gælder også, selvom det ikke fremgår af kommunens kvalitetsstandard. Servicelovens 87, hvorefter kommunalbestyrelsen skal sikre, at de opgaver, der er nævnt i 83-85, i fornødent omfang kan varetages døgnet rundt, finder ligeledes anvendelse i hele kommunen, og derved også på øer i kommunen. Kommunalbestyrelsen skal træffe en afgørelse om tildeling af personlig hjælp og pleje m.v. efter servicelovens kapitel 16. Kommunalbestyrelsen skal behandle anmodninger om hjælp efter 83 ved en konkret, individuel vurdering af behovet for hjælp til de opgaver, som modtageren ikke selv kan udføre. Afgørelse efter loven træffes på baggrund af faglige og økonomiske hensyn. Hensynet til kommunernes økonomi kan dog aldrig stå alene, da kommunalbestyrelsens afgørelse skal baseres på en konkret, individuel vurdering af borgerens behov. Kommunalbestyrelsen skal ud over de hensyn, der følger af serviceloven, træffe sin afgørelse i overensstemmelse med de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger. Tilrettelæggelse af hjælpen Det er Sundheds- og Ældreministeriets vurdering, at begrænsningerne i den trafikale tilgængelighed kan være et sagligt hensyn, som kan have betydning ved kommunernes tilrettelæggelse af hjælpen på fx øer. Det betyder, at kommunen kan inddrage som et sagligt hensyn i deres tilrettelæggelse af hjælpen, hvis der er begrænsningerne i den trafikale tilgængelighed til øen, fx hvis der ikke er færgedrift til øen på visse tidspunkter af døgnet. Det ændrer ikke på kommunalbestyrelsens pligt til at sikre en løsning på borgerens ret til at få den nødvendige hjælp. I forhold til Lollands Kommunes kvalitetsstandard for 2017 bemærker Sundheds- og Ældreministeriet endvidere, at såfremt borgeren har behov for personlig og praktisk hjælp efter servicelovens 83, skal borgeren tildeles hjælpen efter servicelovens 83. Afløsning efter servicelovens 84 gives i hjemmet til afløsning af ægtefælle, forældre eller andre nære pårørende, der passer en person med nedsat fysisk elle psykisk funktionsevne. Efter servicelovens 84, stk. 1 skal kommunalbestyrelsen tilbyde afløsning eller aflastning til ægtefælle, forældre eller andre nære pårørende, der passer en person med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Det er derfor Sundheds- og Ældreministeriets vurdering, at afløsning efter servicelovens 84 ikke er substituerbart med personlig og praktisk hjælp efter serviceloven 83, men at servicelovens 84 har et andet anvendelsesområde og en anden målgruppe end servicelovens 83. Side 6
Efter servicelovens 94 kan en person, som er berettiget til hjælp eller støtte efter servicelovens 83, vælge selv at udpege en person til at udføre opgaverne. Den udpegede person skal godkendes af kommunalbestyrelsen, som herefter skal indgå kontrakt med den pågældende om omfang og indhold af opgaverne, om leverancesikkerhed, jf. servicelovens 90, og om betaling m.v. Der er tale om en kanbestemmelse, og således en mulighed som borgeren, der er berettiget til hjælp eller støtte efter servicelovens 83 har. Det er derfor Sundheds- og Ældreministeriets vurdering, at det ikke er en ordning, som borgeren er forpligtet til at anvende. Det er kommunalbestyrelsen, der har forsyningsansvaret for tilbuddene om hjælp efter serviceloven, jf. servicelovens 4, stk. 2. Kommunalbestyrelsen opfylder sit forsyningsansvar ved brug af egne tilbud og ved samarbejde med andre kommuner, regioner eller private tilbud. I øvrigt bemærker Sundheds- og Ældreministeriet i forhold til Lolland Kommunes kvalitetsstandard for 2017, at det med henvisningen til sundhedspersonale er uklart for Sundheds- og Ældreministeriet, om der uden for tidsrummet er andre personalegrupper til stede, der leverer personlig og praktisk hjælp. Med venlig hilsen Ina Vang Runager Side 7