i:\december-2000\bolig-b-12-00.doc Af Bent Madsen December 2000 VINTERBYGGEFOND I forbindelse med finansloven blev det aftalt, at forligsparterne skal have afklaret spørgsmålet om en vinterbyggefond inden 1. april. Mislykkes det, er det meget sandsynligt, at de 3 ekstra G-dage fra finanslovforhandlingerne tages op igen. Imidlertid er der ingen garanti for, at de ekstra G-dage vil mindske sæsonvariationen. Tværtimod kan der være en risiko for, at de øgede omkostninger ved vejrligsdage yderligere neddrosler aktiviteten om vinteren især i de små og mellemstore virksomheder. Det vil være meget uheldigt, hvis sæsonvariationen i byggeriet ikke mindskes eller måske endda øges. For det første belaster det dagpengekontoen, men derudover er der betydelige negative struktureffekter af sæsonvariationen, nemlig: at efteruddannelsen af medarbejderne i byggeriet er særdeles lille. Virksomhederne har nemlig ingen tilskyndelse til at uddanne medarbejdere, som med stor sandsynlighed arbejder i en anden virksomhed næste sæson. at indtaget af lærlinge er lavt. Den lave aktivitet om vinteren gør det dyrere at have lærlinge. at risikoen for flaskehalse i højsæsonen er højere. at mekaniseringsgraden er for lav, fordi kapitalapparatet ikke kan udnyttes effektivt nok. at det er vanskeligt at rekruttere unge til byggeriet, fordi de typisk ikke vil have sæsonarbejde. Det må vurderes, at de strukturelle omkostninger er ganske betydelige, og de har uden tvivl været stærkt medvirkende til den katastrofale produktivitetsudvikling i byggeriet gennem de sidste 30-40 år. Dette papir, som AE har udarbejdet i samarbejde med BAT-kartellet, er et bud på en principskitse for en vinterbyggefond. I den kommende tid arbejdes der videre med konkretiseringer.
2 VINTERBYGGEFOND Finansloven I forbindelse med Finanslovaftalen for 2001 blev det aftalt, at: Der iværksættes en undersøgelse af mulighederne for at indrette en vinterbyggefond med henblik på et forslag efter nedenstående retningslinier: Der gennem økonomisk tilskyndelse til øget vinterbyggeri opnås en reduktion i sæsonledigheden i bygge- og anlægssektoren. Fonden bliver selvfinansierende og indebærer dermed ikke subsidiering af byggesektoren. Omkostningerne i forbindelse med administration af ordningen hos bygherrerne, entreprenørerne og de offentlige myndigheder bliver mindst mulige. Parterne vil fortsætte forhandlingerne med henblik på en afklaring senest den 1. april 2001. Bunden opgave Aftalen om Finansloven lægger således op til en bunden opgave. Der skal udarbejdes en praktisk brugbar model for en vinterbyggefond inden 1. april 2001- altså indenfor de kommende 4 måneder ellers falder vinterbyggefonden bort. Der er imidlertid ingen tvivl om, at der - vinterbyggefond eller ej er politisk vilje til at gøre noget for at mindske de samfundsøkonomisk dyre sæsonudsving i byggeriet. Mislykkes forsøget på at skabe en vinterbyggefond, er det endog meget sandsynligt, at der i stedet indføres 3 ekstra G-dage, som der var lagt op til i finanslovforhandlingerne. Samfundsøkonomisk er G-dage imidlertid dårlig løsning. Grundlæggende kan der stilles spørgsmålstegn ved, om et øget antal G-dage rent faktisk vil øge byggeaktiviteten om vinteren. Den positive effekt modvirkes således af, at de øgede omkostninger i forbindelse med vejrligsdage yderligere kan neddrosle aktiviteten om vinteren. Dette vil især være et problem for de mindre virksomheder. Derimod er det entydigt, at en vinterbyggefond vil øge byggeaktiviteten om vinteren, fordi fonden gør vinterbyggeri billigere end i dag, mens sommerbyggeri bliver lidt dyrere.
3 Det centrale problem Omkostningerne ved at bygge om vinteren påhviler først og fremmest bygherren, der som udgangspunkt helst vil have byggeriet skubbet til sommerperioden. Omvendt er det i entreprenørernes interesse at få skubbet noget af byggeaktiviteten til om vinteren, så de får en mere jævn kapacitetsudnyttelse - og samtidig kan det lette rekrutteringen af mandskab. Ideelt set vil forretningsmæssige forhandlinger mellem bygherre og entreprenør føre til, at omkostningerne ved at have ledig produktionskapacitet (ledigt materiel og mandskab) om vinteren modsvares af de ekstra omkostninger ved at foretage vinterforanstaltninger. Problemet er bare, at det kun er de privatøkonomiske omkostninger og ikke de samfundsøkonomiske omkostninger, der indgår i de forretningsmæssige forhandlinger mellem bygherre og entreprenør. Det skyldes, at entreprenøren ikke bærer den fulde samfundsmæssige omkostning ved den ledige produktionskapacitet om vinteren, herunder især udgifter til dagpenge. Strukturelle effekter Herudover er der væsentlige afledte negative strukturelle effekter af sæsonvariationen, nemlig: at efteruddannelsen af medarbejderne i byggeriet er særdeles lille. Virksomhederne har nemlig ingen incitamenter til at uddanne medarbejdere, som med stor sandsynlighed arbejder i en anden virksomhed næste sæson. at indtaget af lærlinge er lavt. Den lave aktivitet om vinteren gør det dyrere at have lærlinge. at risikoen for flaskehalse i højsæsonen er højere. at mekaniseringsgraden er for lav, fordi kapitalapparatet ikke kan udnyttes effektivt nok. at det er svært at rekruttere unge til byggeriet, fordi de typisk ikke vil have sæsonarbejde. Det må vurderes, at de strukturelle omkostninger er ganske betydelige, og de har uden tvivl været stærkt medvirkende til den katastrofale produktivitetsudvikling i byggeriet gennem de sidste 30-40 år.
4 To overordnede strategier for en vinterbyggefond Der kan vælges to overordnede strategier for en konstruktion af en vinterbyggefond. Den ene strategi er at lave en samlet vinterbyggefond for al byggeri baseret på et generelt bidrag. Dette bidrag kan beregnes af omsætningen i byggeriets virksomheder og af prisen på byggevarer. Provenuet af dette bidrag tilbageføres fuldt ud til erhvervet via refusion til vinterforanstaltninger. Den anden strategi er at lave 3 særskilte vinterbyggefonde, nemlig en for nybyggeri, en for reparationog vedligehold samt muligvis en for anlæg. Herunder kommenteres de to overordnede strategier. En samlet vinterbyggefond Udgangspunktet for den samlede vinterbyggefond er, at alt byggeri og byggevarer pålægges et beskedent bidrag, som indbetales til en vinterbyggefond. Bidraget kan udformes som en beskeden procent af virksomhedernes omsætning og som en beskeden procent på prisen på byggevarer. Baggrunden for, at bidraget både pålægges byggevirksomhederne og byggevarerne, er, at et bidrag alene på byggevirksomhederne isoleret set vil favorisere gør-det-selv arbejde og sort arbejde. Når afgiften også pålægges byggevarerne, vil gør-det-selv arbejde og sort arbejde også bidrage til vinterbyggefonden. Eller sagt på en anden måde vil der være en slags skat på sort arbejde og dårligt håndværk. Samtidig er det tanken, at byggevirksomhederne ikke skal betale vinterfondsbidraget på byggevarerne, så de så at sige ikke bliver ramt to gange. Det kan gøres ved, at vinterfondsbidraget på byggevarerne modregnes i virksomheders vinterfondsbidrag. Udbetalingerne fra den samlede vinterbyggefond kan ske som en refusion på fx 80 pct. af de dokumenterede udgifter til såkaldte vinterforanstaltninger, som de defineres i vinterbekendtgørelsens bilag, jf. Bygge- og boligstyrelsens vejledning om vinterbyggeri. I praksis er det den bekendtgørelse, som bygherre og udførende afregner udgifter til vinterforanstaltninger efter i dag, så det vil næppe give megen ekstra administration. Vinterbyggefonden skal hvile i sig selv, dvs. bidragene og refusionerne skal have samme størrelse. Nettobelastningen af byggeerhvervet vil således som udgangspunkt være nul. Imidlertid vil de priva-
5 tes bidrag til den samlede vinterbyggefond via bidraget på byggevarer føre til, at erhvervet opnår et nettogevinst på vinterbyggefonden. For de enkelte virksomheder i byggeriet vil der være forskel på, hvilken umiddelbar nettogevinst de vil have af en vinterbyggefond. Nogle virksomhedstyper vil i højere grad kunne drage nytte af refusionerne for vinterforanstaltninger end andre. Imidlertid er det væsentligt at være opmærksom på, at en jævnere sæsonudvikling i byggeriet bredt vil gavne byggeriets virksomheder også dem, der ikke umiddelbart modtager refusioner. Derfor vil det være betænkeligt, hvis der laves en række undtagelsesordninger for visse virksomhedstyper, og i øvrigt vil det gøre ordningen vanskeligere at administrere og kan give anledning til omgåelser. Der kan dog være grund til nærmere at overveje i hvilket omfang, aktiviteter i forbindelse med store tunge anlægsopgaver skal indgå. For mange af de store anlægsopgaver som fx metroen og broforbindelserne arbejdes der i praksis igennem vintersæsonen, fordi det simpelthen er for dyrt at stoppe arbejder af den type. På den baggrund kunne det overvejes at give byggerier af den type amnesti for vinterbyggefonden, og det er heller ikke på forhånd oplagt, om de netto vil kunne bidrage positivt eller negativt til fonden. Det kunne også overvejes at give amnesti til byggevirksomheder, som deltager i større anlægsarbejder (fx vejarbejder), som ikke kan udføres, når der er frost i jorden. Generelt skal der dog vises varsomhed med at uddele amnestier, da det som nævnt både kan gå hen og blive et praktisk og administrativt problem og give anledning til omgåelser. Administrationen af fonden kan mht. opkrævning af bidrag lettest ske fra centralt hold, hvorimod udbetalingerne af refusioner kun kan ske af myndigheder med lokal tilknytning, hvis der skal udøves et effektivt tilsyn. Samtidig bør der være en vis sammenhæng mellem udøvelsen af tilsynet og det økonomiske ansvar, hvis tilsynsforpligtelsen skal udøves så effektivt som muligt. Kontrollen med udbetalingerne af refusion kan derfor naturligt henlægges til den enkelte kommune, som alligevel har pligt til at føre tilsyn med byggerier i kommunen. Modellen kan fx bestå i, at den enkelte kommune kun får refunderet en vis andel af de udbetalte refusioner til vinterforanstaltninger i kommunen, men samtidig modtager kommunen et fast bloktilskud på området.
6 De 3 vinterbyggefonde Den anden overordnede strategi er at oprette 3 vinterbyggefonde, som omfatter nybyggeri og tilhørende anlægsarbejder, reparation og vedligeholdelse samt muligvis anlæg. Nybyggeriet og anlægsarbejder i forbindelses med nybyggeri (fundament og kloakering) er utvivlsomt det væsentligste område for en vinterbyggefond, fordi sæsonudsvingene her er store, og der er oplagte muligheder for at få dem bragt ned på et samfundsøkonomisk forsvarligt niveau. Det beskrives i afsnittet om en nybyggeri-fond herunder. Reparation- og vedligehold har noget lavere sæsonmæssige udsving end nybyggeriet, fordi mange af reparations- og vedligeholdsarbejderne sker indendørs. Arbejder på klimaskærmen (tag og facade) er dog meget sæsonfølsomme, og de er også ofte tunge på faglært arbejdskraft. Derfor foreslås der her en R&V-fond. Anlægsarbejder er mange ting. Fundamentet til et sommerhus og Storebæltsbroen er anlægsarbejder. De små anlægsarbejder udføres som nævnt ofte i tilknytning til nybyggeri, og vil derfor være inde under nybyggeri-fonden. De meget store anlægsarbejder vil ofte være helt ufølsomme overfor sæsonen, fordi det simpelthen er for dyrt at lade dem ligge stille i vinterhalvåret. Andre større anlægsarbejder som fx anlæggelse af en motorvej vil det måske være samfundsøkonomisk urentabelt at udføre om vinteren, men det bør undersøges nærmere i perioden frem til 1. april. Derfor er der ikke i dette papir et konkret forslag til en anlægsfond. Principperne i Nybyggeri-fond Udgangspunktet kan være, at alt nybyggeri uanset om det påbegyndes sommer eller vinter skal pålægges en afgift på måske 100-200 kr. pr. kvadratmeter. Afgiften opkræves i forbindelse med igangsætningen af byggeriet eller senest ved ibrugtagningen. Bygherren og de udførende har dog en tilskyndelse til at indbetale afgiften, da de ellers ikke kan modtage udbetalinger til dækning af vinterforanstaltninger. Udbetalingerne fra nybyggeri-fonden kan ligesom for den samlede vinterbyggefond ske som en refusion på fx 80 pct. af de dokumenterede udgifter til såkaldte vinterforanstaltninger som defineret i vinterbekendtgørelsen.
7 Kontrollen med ordningen bør henlægges til de enkelte kommuner, som alligevel har pligt til at føre tilsyn med byggerierne under opførelsen for at sikre, at de opfylder lovens krav. Den enkelte kommune kan således overdrages ansvaret for at opkræve afgift og udbetale refusion fra nybyggeri-fonden efter nærmere bestemte satser, der fastsættes af By- og Boligministeriet. For at give kommunen tilskyndelse til at administrere nybyggeri-fonden så godt som muligt, kan risikoen for ubalance helt eller delvis påhvile kommunen. Opgjort på landsplan skal nybyggeri-fonden hvile i sig selv, dvs. nettobelastningen af byggeerhvervet herfra er nul. Den konkrete størrelse af afgiftssatsen må forudses at skulle finjusteres over et par år, når der på landsplan skal sikres balance. Størrelsen af Nybyggerifonden Hvert år påbegyndes 8½ millioner kvadratmeter. Hvis der indbetales 150 kr. pr. kvm. til nybyggerifonden, så vil det årlige provenu svare til ca. 1,3 mia.kr., og med en refusionsprocent på fx 80 kan den bære vinterforanstaltninger på i størrelsesorden (1,3/0,80)=1,6 mia.kr. I den nuværende vinterbekendtgørelse er byggerier under 500 m 2 undtaget. En sådan undtagelse vil ikke være hensigtsmæssig i forbindelse med en nybyggeri-fond. Tværtimod synes der at være gode muligheder for at skubbe noget af parcelhusbyggeriet til vintermånederne, da det er en forholdsvis enkel opgave at totalinddække et etplans hus på 150 m 2. En ophævelse af undergrænsen betyder også, at mindre byggeriet som fx garager, udestuer m.m. også pålægges med en afgift. Mange af den slags byggerier opføres som gør-det-selv arbejde og nogle måske endda som sort arbejde. Gør-det-selv arbejdet og selvsagt heller ikke det sorte arbejde har udsigt til at kunne modtage refusioner for vinterforanstaltninger fra nybyggeri-fonden. På den baggrund kunne det være naturligt at foreslå, at helt små byggerier under fx 50-75 m2 ikke skal betale afgift. En anden og mere offensiv strategi vil dog være, at alle byggerier skal betale afgift uanset, om det kan forventes at modtage refusion eller ej. Det ville gøre ordningen mere enkelt, og samtidig medvirke til at gøre sort arbejde hvidt.
8 Det kunne også overvejes at indføre muligheder for dispensation til byggerier, som er meget sæsonsikre, som fx fabrikshaller eller store stalde. Imidlertid viser det sig ofte i praksis, at også disse byggerier har indbygget sæsonsvingninger, fordi hallerne fx skal mures. Derfor kan en dispensation vise sig mindre hensigtsmæssig. Som modellen er foreslået her med en fast afgift pr. kvadratmeter på fx 150 kr., vil nybyggeri-fonden belaste forskellige typer af byggerier forskelligt. Gedigne boligbyggerier kan koste omkring 15.000 kr. pr. kvadratmeter, hvorimod store haller og stalde kan koste helt ned til 3.000 kr. pr. kvadratmeter. En fast afgift vil således belaste billigt byggeri relativt hårdest. På den baggrund kan det overvejes at differentiere afgiften, men det vil gøre ordningen mere kompliceret, og vinterforanstaltninger på dyrt byggeri er ikke nødvendigvis dyrere end på billigt byggeri. Principperne i reparations- og vedligeholdelsesfonden. Udgangspunktet kan være, at der ved alle reparations- og vedligeholdelsesarbejder over en vis bagatelgrænse skal indbetales en afgift til R&V-fonden svarende til fx 1 pct. af summen. Opkrævning af bidraget til R&V-fonden kan ske efter helt samme retningslinier, som det foreslås for nybyggerifonden, dvs. kommunen opkræver beløbet. Her foreligger imidlertid et særligt problem med at fastlægge opkrævningsgrundlaget. For offentlige og offentligt støttede byggeopgaver kan grundlaget i princippet være det accepterede tilbud efter en udbudsrunde. For de private er ikke samme grundlag og slet ikke når licitationsloven bortfalder så her er et reelt problem med at fastlægge et solidt opkrævningsgrundlag. Hvis strategien med de tre fonde forfølges, skal dette problem afklares. Udbetalinger fra R&V-fonden kan ligesom for nybyggeri-fonden tænkes at ske som en refusion på fx 80 pct. for afholdte vinterforanstaltninger, herunder overdækning. Satsen for afgiften og størrelsen af refusionen bør ske efter retningslinier fastsat af By- og Boligministeriet. For at give kommunen tilskyndelse til at administrere R&V-fonden så godt om muligt bør risikoen for ubalance helt eller delvis påhvile den enkelte kommune. Opgjort på landsplan skal også R&V-fonden hvile i sig selv. Ligesom det var tilfældet med nybyggerifonden, kan det også her forudses, at den konkrete størrelse af afgiftssats og refusion skal finjusteres over et par år for at sikre balance på landsplan.
9 Størrelsen af en R&V-fond Det er vanskeligt at skønne over den nøjagtige størrelse, som en R&V-fond kan tænkes at få. I følge den såkaldte udsnitsstatistik arbejder omkring 40 pct. af de beskæftigede medarbejdere og mestre i byggeriet med reparation og vedligehold. Det peger i retning af, at fonden vi få et betydeligt volumen, men det vil selvsagt afhænge af satsen og bagatelgrænsen. Det kunne overvejes at indføre dispensationsmuligheder for bidrag til R&V-fonden, hvis byggesagerne mest hensigtsmæssigt kan placeres om sommeren. Her er reparation og vedligehold på skoler et typisk eksempel. Imod sådan en generel dispensationsmulighed taler dog, at det ofte kan være muligt at udføre den slags opgaver også i vinterperioden. Derfor bør man være forsigtig med generel amnesti for visse typer af byggeri. Kommunerne I begge overordnede strategier for en vinterbyggefond udfører kommunerne tilsynet og bærer selv en vis økonomisk risiko. Principielt set er der derfor en fornuftig balance mellem ansvar og risiko, som kan sikre en god administration af ordningen. For meget små kommuner kan det dog vise sig uhensigtsmæssigt, fordi enkeltstående større byggeprojekter kan give anledning til ekstraordinært store afgifter og/eller refusioner. Derfor kan det overvejes at koble vinterbyggefondene for visse mindre kommuner sammen med større nabokommuner, og det kan måske også generelt forbedre de små kommuners tilsyn med byggeri.