Rekruttering af udenlandsk arbejdskraft: Indvandreres arbejdsmiljø og tilknytning til arbejdsmarkedet i Danmark

Rekruttering af udenlandsk arbejdskraft: Indvandreres arbejdsmiljø og tilknytning til arbejdsmarkedet i Danmark Kirsten Hviid, Flemming Wridt Jensen, Kasper Olesen & Mari-Ann Flyvholm

Rapporten Forfattere Udgiver Rekruttering af udenlandsk arbejdskraft: Indvandreres arbejdsmiljø og tilknytning til arbejdsmarkedet i Danmark Kirsten Hviid, Flemming Wridt Jensen, Kasper Olesen & Mari-Ann Flyvholm Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø (NFA) Redaktion afsluttet September 2010 Finansiering Denne landerapport udgør en del af et forprojekt, som er finansieret af Nordisk Ministerråds globaliseringsprojekt Udenlandsk arbejdskraft i Norden: Sammenlignende analyser af arbejdsvilkår, arbejdsmiljø og rekrutteringsforudsætninger Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø Lersø Parkallé 105 2100 København Ø Tlf.: 3916 5200 Fax: 3916 5201 e-post: nfa@arbejdsmiljøforskning.dk Hjemmeside: www.arbejdsmiljoforskning.dk

Rekruttering af udenlandsk arbejdskraft: Indvandreres arbejdsmiljø og tilknytning til arbejdsmarkedet i Danmark

2 DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt Indhold Indhold...2 Forord...4 1 Indledning...5 1.1 Tema...5 1.2 Problemstillinger, data og metode...5 1.2.1 Litteratur søgning...6 1.3 Definitioner og afgrænsning af arbejdskraftindvandring i dette projekt...6 2 Danmarks indvandringsregime, politik, rettigheder og formål...7 2.1 Indvandringen til og indvandringsregime i Danmark i nyere tid...7 2.2 Migrationsstyring, udlændingepolitikken og udlændingeloven...9 Østaftalen... 11 Rekruttering af arbejdsmigranter fra lande uden for EU... 11 De nye regler omkring opholds- og arbejdstilladelse... 12 2.3 Irregulær indvandring... 18 3 Danske regler for arbejdskraftindvandring inden for arbejdsmarkedet og velfærdssamfundet... 20 Jobplanen... 20 3.1 Rettigheder i forbindelse med ophold i Danmark... 22 Løn og overenskomster... 22 3.2 Velfærdsordninger... 24 Arbejdsmiljø... 24 Sociale sikringsordninger... 25 Pensionsordninger... 27 3.3 Tiltag for rekruttering og fastholdelse... 27 Nye initiativer: Familiepakker, Online Dansk og Videnbazar... 29 4 Demografi... 30 4.1 Statistiske begrænsninger og muligheder... 30 Interaktive kilder til statistik om det danske arbejdsmarked... 31 4.2 Danmark sammenlignet med andre lande... 32 4.3 Statistik om udenlandske arbejdstagere... 33 4.4 Detaljerede danske tal... 33 Oprindelseslande... 35 Køn 36 Branche... 37 5 Arbejdsmarkedsintegrering... 39 5.1 Ansættelsesvilkår... 39 Ansættelsestyper... 39 Løn 40 Arbejdstid... 40 5.2 Arbejdsforhold og arbejdsmiljø... 41 Arbejdstider... 43 Fysisk krævende arbejde... 43 Psykisk arbejdsmiljø... 43 Arbejdsskader... 44 5.3 Udbytte af medbragte kvalifikationer... 44 5.4 Mobilitet... 44 5.5 Arbejdsledighed og eksklusion... 45 5.6 Social dumping... 45 6 Push and pull faktorer... 49 6.1 Motivation for migration... 50 Økonomi og levestandard... 50

DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt 3 Professionelle, karrieremæssige og personlige udviklingsmuligheder... 51 Andre faktorer vedrørende Danmark som levested... 52 Sociale netværk... 53 6.2 Migrationsveje... 54 Sociale netværk og privat rekruttering... 54 7 Indvandreres kendskab til arbejdslivets regler... 56 7.1 Materiale om rettigheder på arbejdsmarkedet, arbejdsmiljø og lignende oversat til andre sprog... 57 8 Opsummering... 58 8.1 Hvad ved vi om hvilke faktorer, der har betydning for at sikre integration og fastholdelse af indvandrere på de nordiske arbejdsmarkeder?... 58 8.2 Fremtidsperspektiver... 60 8.3 Hvilken viden mangler?... 61 Referencer... 62

4 DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt Forord Dette forprojekt til Nordisk Ministerråds (NMR) globaliseringsprojekt om Rekruttering af udenlandsk arbejdskraft: Indvandreres arbejdsmiljø og tilknytning til arbejdsmarkedet i Norden er igangsat af Arbejdsmarkedsudvalget og Arbejdsmiljøudvalget under Nordisk Embedsmandskomité for Arbejdsliv og har til formål at skabe overblik over den eksisterende viden og praksis på området i hvert af de nordiske lande. Forprojektet skal skabe grundlaget for udvalgenes formulering af udbuddet af globaliseringsprojektet. Resultatet af forprojektets kortlægning vil blive præsenteret på en konference i København 24. november 2010. Den nordiske projektgruppe har bestået af repræsentanter fra Norge (Anne Britt Djuve, Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning (Fafo)), Sverige (Pernilla Andersson Joona, Swedish Institute for Social Research (SULCIS)), Finland (Olli Sorainen, Det finske Arbejdsministerium), Island (Eva Björnsdóttir (Reykjavik Universitet)) og Danmark (Kirsten Hviid og Mari-Ann Flyvholm, Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø (NFA)). Gruppen har holdt to arbejdsmøder hos NFA i København (4. maj og 17. august 2010) med henblik koordinering af arbejdet i projektet. Der er udarbejdet landerapporter for hvert af de nordiske lande, som vil blive tilgængelig på internettet. 1 Denne rapport, som er det danske bidrag til projektet, er udarbejdet af Kirsten Hviid, Flemming Wridt Jensen, Kasper Olesen og Mari-Ann Flyvholm, Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø (NFA). De vigtigste resultater fra landerapporterne samles i en fælles NMRrapport, som forventes klar primo oktober 2010. Mari-Ann Flyvholm, NFA projektleder 1 Den nærmere udformning af dette afklares senere med kontaktpersonen i NMR

DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt 5 1 Indledning Dette er det danske bidrag til NMR-forprojektet Forberedelse af NMR globaliseringsprojekt: Rekruttering af udenlandsk arbejdskraft: Indvandreres arbejdsmiljø og tilknytning til arbejdsmarkedet i Norden, hvor der er udarbejdet tilsvarende landerapporter fra de øvrige nordiske lande. 1.1 Tema Ifølge projektbeskrivelsen fra NMR er formålet med forprojektet at kortlægge eksisterende viden og praksis på området i hvert af de nordiske lande og udarbejde statusrapporter, der afdækker om der findes viden af betydning for projektets emneområde. 1.2 Problemstillinger, data og metode På projektgruppens første møde maj 2010 blev der udarbejdet en fælles disposition for landerapporterne, 2 som udover den indledende afgrænsning til nyere arbejdsmigranter (se nedenfor) fastlagde følgende områder til belysning: Indvandringsregime, politik og rettigheder Tiltag for rekruttering og fastholdelse Generelt overblik over situationen på arbejdsmarkedet med statistiske oplysninger om arbejdsindvandrere (arbejdsmigranter) Arbejdsmarkedsintegrering implementering og forvaltning af love og regulativer på arbejdsmarkedet Push og pull faktorer Indvandreres viden om arbejdslivets regler Det har i varierende grad været muligt at skaffe oplysninger om disse områder, hvilket afspejles i de enkelte landerapporter. 2 Dispositionen for landerapporterne er godkendt af projektets referencegruppe.

6 DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt 1.2.1 Litteratur søgning NFA s bibliotek har foråret 2010 foretaget en systematisk litteratursøgning i databasen DanBib: - søgekoder: em (emne), ma (materiale), bå (bog i papirform), kat (kategori). - ((em=indvandre? eller em=etniske minoriteter) og (em=arbejdsmarked? eller em=beskæftigelse?) og (denmark eller danish eller danmark eller dansk eller eu) og ma=bå og kat=(mono eller peri)) - eller (((ti=migrant?) eller (ti=migration)) og (denmark eller danish eller danmark eller dansk eller eu) og ma=bå og kat=(mono eller peri)) Der er kun søgt på bøger (avisartikler fravalgt), og der blev fundet 727 poster i DanBib, som er gennemgået, og de relevante bestilt hjem. Tilsvarende søgning i Web of Science gav ingen resultater. Derudover er der fundet en del krydsreferencer ved gennemgang af referencelister og en række relevante rapporter, samt via www-søgninger. De oplysninger, der indgår i denne rapport, er således baseret på et bredt udvalg af videnskabelig litteratur, statistisk materiale og rapporter fra både forskningsinstitutioner, ministerier og interesseorganisationer. 1.3 Definitioner og afgrænsning af arbejdskraftindvandring i dette projekt I de indledende faser af dette forprojekt blev landerapporterne afgrænset tematisk til at studere arbejdsindvandring og arbejdsindvandreres (arbejdsmigranters) arbejdsvilkår/arbejdsmiljø, samt politik og tiltag rettet mod denne gruppe og ikke indvandrere generelt. Tidsmæssigt afgrænses til at se på nutid samt på ændring i omfang og sammensætning af arbejdsindvandrere de sidste 10-15 år. Derudover vil også forskningsresultater om indvandrere, som har været i landet en længere årrække kunne være relevant dog med forbehold for, at det er andre indvandrergrupper, som er kommet til landet de senere år. De grupper af arbejdsmigranter, der indgår i dette forprojekt er: Indvandrere med individuelle arbejdstilladelser (individual permits) Udstationerede arbejdere (group permits/posted workers) Sæsonarbejdere (seasonal) Personer fra EU-lande eller tredjelande (EU/Third countries) Højtuddannede og kortuddannede/ikke-uddannede (High skilled AND low/no skilled) Som udgangspunkt udelades: studenter, flygtninge/asylansøgere, au pairs og illegale. Der er dog medtaget et kort afsnit om irregulær indvandring. Selvom rapporten primært tager udgangspunkt i arbejdsmigranter, vil der optræde en række andre betegnelser i de tilfælde, kilder til statistik mv. har anvendt andre betegnelser og definitioner.

DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt 7 2 Danmarks indvandringsregime, politik, rettigheder og formål Hvilke regler gælder for hvilke typer arbejdsindvandrere (EU-lande/tredjelande)? Hvilke rettigheder har de i arbejdslivet, og hvilken tilgang har de til velfærdsordninger. Indvandring til Danmark med henblik på arbejdsmigration er foregået i forskellige perioder og i bølger med varierende styrke igennem de sidste 10-20 år. I perioden mellem 2002 og 2008 er indvandringen steget til et historisk højt niveau i Danmark. Dette skyldes specielt det danske indvandringsregime, der efter 2001 blev ændret markant i retning af andre europæiske og andre vestlige landes indvandringsregimer med tiltrækningen af uddannet arbejdskraft, herunder højtuddannede og specialiserede arbejdsmigranter for øje. Reglerne og politikken omkring arbejdskraftindvandringen er således blevet markant ændret, og dette kapitel beskriver de ændringer, der er foregået igennem specifikke, herunder Greencard-, Koncern- og Beløbsordningen, der er blevet iværksat med henblik på tiltrækningen af arbejdsmigranter, samt andre relevante regler, som gælder på området, herunder regler for ansøgninger om indrejse samt udvisning af landet. 2.1 Indvandringen til og indvandringsregime i Danmark i nyere tid Beskriver de seneste forandringer i indvandringen og indvandringsregime i igennem de sidste 10-15 år med henblik på politikken og formålet med arbejdskraftindvandringen til landet. Herunder beskrives den politiske udvikling med nedprioritering af flygtninge- og familiesammenføringer og opprioriteringen af arbejdskraftindvandring. I nyere tid kan man påpege tre væsentlige indvandringsstrømme til Danmark: Den første, hvor tyrkiske, jugoslaviske og pakistanske gæstearbejdere ankom sidst i 1960 erne, den anden med flygtningestrømmene i 1980 erne og 1990 erne og de dertil hørende familiesammenføringer samt den tredje, der omhandler indvandring efter Østblokkens fald og EU-udvidelsen med de 8 nye EU-medlemsstater: Polen, Letland, Litauen, Estland, Rumænien, Tjekkiet, Slovenien og Ungarn. Den sidste indvandringsstrøm har ført til en betydelig øget indvandring til Danmark fra Øst- og Sydøsteuropa i nyere tid. Også åbningen af grænserne og især globaliseringen af markedet i Folkerepublikken Kina og andre markeder i

8 DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt de Sydøstasiatiske lande har ført til en øget indvandring til Danmark fra disse områder. De tyrkiske, jugoslaviske og pakistanske gæstearbejdere i Danmark var primært arbejdsmigranter, der ankom til de lande i Europa, der i efterkrigsårene havde udviklet en industriel produktionsform og økonomisk højkonjunkturer igennem økonomisk ekspansion og kapitalinvesteringer i sværindustrien. Især i Tyskland opstod et øget behov for arbejdskraft i bil- og metalindustrien, hvor man rekrutterede arbejdskraft fra landområder i Tyrkiet, Jugoslavien og Pakistan. Efter en økonomisk nedgang i Tyskland søgte flere af gæstearbejderne til de skandinaviske lande [35]. I Danmark fandt de mandlige arbejdsmigranter beskæftigelse på skibsværfter og inden for industriel forarbejdning og produktion. Efter oliekrisen i starten af 1970 erne, der fik økonomiske konsekvenser for sværindustrien, indførtes i 1973 et total indvandringsstop for gæstearbejdere. Herefter bestod indvandringen fortrinsvist af familiesammenføringer til gæstearbejderne, men også flygtningestrømmen til Danmark var i perioden generelt stigende. Flygtningene ankom til Europa via de Forende Nationers Højkommissariat for flygtninge (UNHCR), flygtningekonventionen af 28. juli 1951, og krigsflygtninge eller personer ramt af brud på menneskerettighederne fik asyl i Danmark 3 [35]. Op igennem 1980 erne kom der mange flygtninge. Fra Libanon var det fortrinsvis statsløse palæstinensere fra flygtningelejre, men der kom også libanesere. Flygtninge fra Iran ankom i forbindelse med krigen imellem Iran og Irak. Desuden ankom flygtninge fra Afghanistan og Pakistan foruden vietnamesiske bådflygtninge. I løbet af 1990 erne kom der flygtninge fra Irak som følge af den første Golfkrig, flygtninge fra Bosnien Hercegovina i forbindelsen med borgerkrigen i det tidligere Jugoslavien, samt flygtninge fra flygtningelejre i Somalia og Etiopien. Efter år 2000 er flygtninge ankommet fra krigen i Afghanistan og Golfkrigen i Irak. Danmark har endvidere modtaget politiske flygtninge fra Sydøstasien, herunder Folkerepublikken Kina og Tibet, samt fra Rusland, Ukraine og Hvide Rusland indtil 2007, hvor antallet af flygtninge reduceredes til et fåtal på grund af ændringer i udlændingeloven [34, 58]. Efter kollapset af den kommunistiske Østblok i slutningen af 1980 erne samt EU-udvidelsen i 2004 gældende for Polen og de baltiske lande er indvandringen fra især Østeuropa til Danmark øget i betydelig grad. Åbningen af grænserne har givet nye muligheder for befolkningsgrupper herfra for at kunne rejse til vestlige lande. Overgangen fra en planøkonomi til en markedsøkonomi fik endvidere omfattende sociale og økonomiske konsekvenser for befolkningerne. Mange udrejste på kortere arbejdsophold i vesteuropæiske lande som følge af en relativ fattigdom og trængte husholdsøkonomier i forbindelse med lukninger af tidligere statsdrevne virksomheder. Denne migrationsform udviklede sig i løbet af år 2000 til også at omfatte længerevarende udstationeringer i virksomhe- 3 Se https://www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=120712 ( 7)

DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt 9 der samt udviklingen af professionelle karrierer i udlandet. Antallet af mænd, der migrerer fra disse lande til Europa, herunder Danmark, er steget relativ mere end antallet af kvinder [9, 19, 20]. Samtidig har forskellige europæiske virksomheder ramt af mangel på arbejdskraft tiltrukket og ansat arbejdsmigranter fra de østeuropæiske lande. Efter indgåelsen af Østaftalen i 2004 (se side 11) er arbejdsmigranter fra de nye EU-8 lande indvandret til Danmark. De østeuropæiske arbejdsmigranter har fundet beskæftigelse inden for brancher på arbejdsmarkedet i Danmark, hvor rekrutteringen af dansk arbejdskraft har været vanskelig. Endvidere har lønniveauet i de vesteuropæiske lande været en faktor i at kunne tiltrække arbejdsmigranter fra østeuropæiske lande, hvor lønniveauerne ligger langt under de vesteuropæiske niveauer [9, 20]. Især ses antallet af polske arbejdstagere at være steget betydeligt. Antallet af statsborgere fra Polen er næsten tredoblet i perioden 2000-2008, fra 5.508 til 13.753 [34, 58], og opholdstilladelser med henblik på lønarbejde til polakker lå i 2007 på 9.394, hvilket, set i forhold til 2002 med kun 363 opholdstilladelser, viser en eksplosiv stigning i antallet af arbejdsmigranter fra Polen. I dag udgør polske arbejdsmigranter den største gruppe af arbejdsmigranter fra de nye EU-8 lande i Danmark [34]. Men også antallet af arbejdsmigranter fra de øvrige EU 8-lande er steget, og i 2007 lå antallet af opholdstilladelser i forbindelse med lønarbejde på henholdsvis 3.168 for litauere, 1.403 for lettere og 757 for estere. 4 De østeuropæiske arbejdsmigranter har fået beskæftigelse inden for sektorer som landbrug, gartneri og skovbrug, bygge- og anlæg samt servicesektoren. Mange polske arbejdsmigranter er beskæftigede inden for bygge- og anlægsbranchen samt inden for rengøringsbranchen [6, 24, 28]. Migranter fra andre lande uden for EU, herunder Folkerepublikken Kina, Filippinerne, Thailand og Pakistan, ses også beskæftiget inden for brancher med mangel på arbejdskraft, især hotel- og restaurations branchen samt i servicesektoren med rengøring. 2.2 Migrationsstyring, udlændingepolitikken og udlændingeloven Indvandrere, der ankom til Danmark igennem 1980 erne og 1990 erne, fik tildelt opholdstilladelser på baggrund af udlændingelovens asyl- eller familiesammenføringsregler, hvormed indvandrere kunne få familiesammenført ægtefæller fra hjemlandene. Flygtninge kunne endvidere få opholdstilladelse på baggrund af beskyttelse af asylansøgere i forhold til FN s flygtningekonvention af 28. juli 1951, FN s konvention om borgerlige og politiske rettigheder og konventionen mod tortur og anden grusom 4 Folketal pr. 1. januar 2007 bearbejdet fra Statistikbanken: efter kommune/region, civilstand, alder, køn og tid.

10 DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf 5 [2]. Opholdstilladelser på baggrund af familiesammenføring eller asyl har indtil 2001 udgjort det største opholdsgrundlag for indvandringen til Danmark fra 1980 og op igennem 1990 erne. Den danske udlændingepolitik blev i 2002 ændret markant. Fra at være en relativ liberal udlændingepolitik på linje med de andre skandinaviske lande, indførte regeringen stramninger i forhold til asyl- og familiesammenføringer i Danmark. Tre grundprincipper opridsedes i regeringens nye udlændingepolitik i 2002, henholdsvis overholdelse af internationale konventioner, begrænsning af udlændinges adgang og krav til udlændingenes selvforsørgelse samt bedre integration af bosatte indvandrere og deres arbejdsmarkedsdeltagelse [47: s. 1]. Sideløbende med begrænsningerne indførte regeringen nye ændringer i udlændingeloven, hvormed rekruttering af arbejdstagere fra udlandet kunne dække et stigende behov for kvalificeret arbejdskraft igennem en række særordninger [47: s. 5]. Denne politik kunne ses i forlængelse af konklusioner fra en række rapporter, dels fra internationale organisationer og dels fra nationale kommissioner, der påpegede et presserende behov for tilførsel af arbejdskraft i forbindelse med en aldrende befolkning og konsekvenserne heraf for velfærdsstaten på den ene side samt globaliseringen og en stigende international konkurrence på den anden side [50: s. 14]. Regeringens udlændingepolitik afspejlede konklusionerne om den fremtidige mangel på arbejdskraft ved at optimere adgangen til Danmark for kvalificerede arbejdstagere, og rettede fokus på arbejdsmarkedsdeltagelsen igennem rekruttering, oplysning og integration på arbejdsmarkedet og virksomheder for de nye arbejdstagere [47: s. 7]. Som følge af udlændingepolitikken blev udlændingeloven i 2002 ændret på flere områder. Første område for ændring var reglerne om familiesammenføring: 24-års-, samlivs-, tilknytnings- og selvforsørgelseskravet. Ifølge de nye regler skal ægtefæller med dansk statsborgerskab herefter være fyldt 24 år inden indgåelse af ægteskab, indgåelsen skal være frivillig, den herboende ægtefælle skal være i stand til at forsørge sin nye ægtefælle ved at tjene en vis indkomst, parrets samlede tilknytning til Danmark skal være større end til et andet land, og ægtefællen skal kunne stille en passende bolig til rådighed for parret [57]. Det andet område, hvor der skete ændringer i udlændingeloven gjaldt området for asyl. Ændringerne gælder dels indsatsen i nærområder, hvor nødhjælpsindsatsen over for flygtningene lægges ud i nærområderne, og dels anvendelsen af Dublin Konventionen i behandling af asylsager efter 1. april 2006, hvor kun ét EU-land behandler asylansøgningerne. En asylansøger, der ankommer til Danmark efter først at have været indvandret til et andet EUland, sendes tilbage hertil [34]. Disse lovændringer har betydet en væ- 5 http://www.fln.dk/dadk/publikationer/notater/menneskerettighedsnotater/notater+vedr%c3%b8rende+menneskerettighe der.htm

DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt 11 sentlig indskrænkning af asyl som grundlag for opholdstilladelse. Siden 2001 er antallet af opholdstilladelser i forbindelse med familiesammenføringer og asyl blevet væsentligt reduceret. I 2006 havde Danmark i forhold til Sverige og Norge det laveste antal af asylansøgere [59]. Udviklingen i antallet af opholdstilladelser har siden fulgt et mønster, hvor arbejdstilladelser som grundlag for tildeling af opholdstilladelse er steget kraftigt, mens asyl- og familiesammenføringer har været støt faldende [11, 58]. Østaftalen En tredje og lidt nyere ændring af udlændingeloven gælder overgangsordningen kaldet Østaftalen, der blev vedtaget i Folketinget i 2004 gældende for borgere fra EU-8 landene. Østaftalen blev vedtaget på baggrund af fagbevægelsens og politiske partiers bekymringer om, hvorvidt de åbne grænser inden for EU ville kunne destabilisere dele af arbejdsmarkedet i forbindelse med en deregulering af eksisterende lønaftaler og overenskomster, såfremt arbejdstagere fra de nye østeuropæiske lande frit kunne indrejse og tage arbejde i Danmark. Østaftalen skulle sikre, at arbejdsmigranter fra EU-8 landene for at få opholdstilladelse og arbejde i landet skulle kunne fremvise en gyldig arbejdskontrakt inden for en overenskomstdækket eller på anden måde godkendt virksomhed samt søge om arbejdstilladelse inden arbejdsforholdet kunne påbegyndes. Aftalen er ophævet fra 1. maj 2009, og efter denne dato skal arbejdsmigranter fra EU-8 landene ikke længere søge om ophold- eller arbejdstilladelse igennem Udlændingeservice og de danske ambassader i hjemlandene, men efter indrejse registreres hos Statsforvaltningen for derefter at blive registreret i Registeret for Udenlandske Tjenesteydere (RUT) med hensyn til betaling af told og skat [9, 20, 44]. Rekruttering af arbejdsmigranter fra lande uden for EU Den danske regering har, i lighed med andre europæiske lande som Storbritannien og Holland, igennem rekrutteringsprogrammer søgt at rekruttere udenlandske arbejdstagere til erhvervssektoren og arbejdsmarkedet, der under den økonomiske højkonjunktur har været ramt af mangel på kvalificeret arbejdskraft [29: s. 7, 37: s. 42]. Dette har ført til en række af andre ændringer i udlændingeloven. Regeringen har introduceret nye ordninger, hvormed arbejdstagere uden for EU har kunnet opnå opholdstilladelse. I 2002 indførtes Greencard-ordningen for højtuddannede arbejdstagere, Beløbsordningen for højtlønnede arbejdstagere, og Koncernordningen for de særligt kvalificerede arbejdstagere [34]. Også visumregler i forbindelse med praktik-, studie-, au pair samt erhvervsophold er blevet anvendt til udstedelse af opholdstilladelser, såfremt disse visa søges inden udrejse fra hjemlandene.

12 DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt Siden 2003 er antallet af opholdstilladelser udstedt på baggrund af arbejdstilladelser steget markant, og arbejdstilladelser udgør efter 2004 langt den største del af de nye opholdstilladelser [11]. Denne udvikling betyder, at tilknytningen til arbejdsmarkedet også i højere grad end tidligere betinger de nye indvandreres opholdstilladelse i landet. For arbejdstagere uden for EU betyder tab af arbejdstilladelse, evt. i forbindelse med ophør af arbejdsforholdet, også tab af opholdstilladelse. Den nye indvandringspolitik betyder for de nye arbejdsmigranter, at de befinder sig i en position, hvor tilknytningen til arbejdsmarkedet betinger opholdstilladelsen, hvilket er til forskel fra den tidligere indvandringspolitik, hvor indvandrerne kunne forblive i landet. Derfor vil den økonomiske krise, der indtraf i slutningen af 2008 og starten af 2009, sandsynligvis få konsekvenser for især de udenlandske arbejdstagere på det danske arbejdsmarked. Spørgsmålet er dog med hvilken effekt, eftersom visse brancher stadig efterspørger kvalificeret arbejdskraft fra udlandet på grund af en fortsat mangel på arbejdskraft [7]. De nye regler omkring opholds- og arbejdstilladelse I forbindelse med ændringerne af reglerne i den nye udlændingelov i 2002 blev der indført en række særordninger eller positive tiltag for at tiltrække særligt kvalificerede fra tredjelande. De vigtigste af disse ordninger var Positivlisten, Beløbs- og Greencard-ordningen. Ifølge en NMR-rapport om rekruttering af kompetencearbejdskraft til Norden [36], foregik langt den største del af indvandringen til Danmark mellem 2002 og 2007 via Positivlisten. Efter 2008 skiftede billedet, således at de fleste ansøgere kom via Beløbsordningen, efter at dennes beløbsgrænse blev sænket. Greencard-ordningen giver ansøgere fra tredjelande mulighed for indrejse via et pointbaseret system og kræver ikke, at ansøgeren på forhånd har et konkret jobtilbud [36: s. 41]. I udlændingeloven 9 a, stk. 16, blev der 1. juni 2008 indført en ændring, der betød, at arbejdstagere med særlige kvalifikationer og kompetencer, der havde fået et konkret tilbud om arbejde og opholdt sig lovligt i landet, kunne forblive i landet imens deres ansøgninger om opholdstilladelse blev behandlet. En ny opholdstilladelse kræver, at ansøgeren personligt møder op hos en statslig myndighed, som Udlændingeservice, ambassade eller politiet. Tidligere måtte arbejdstagere rejse tilbage til hjemlandet for at søge om en ny opholdstilladelse [15: s: 26]. Positivlisten Positivlisten omfatter faggrupper, hvor særlig kvalificerede indvandrere kan få job via Jobkort-ordningen. Positivlisten opgøres på baggrund af arbejdsmarkedsbalancemodellen og giver ansøgere fra tredjelande med konkrete uddannelses- og jobmæssige kompetencer og kvalifikationer mulighed for at opnå arbejds- og opholdstilladelser, jobkort, i forbindelse

DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt 13 med et konkret jobtilbud, såfremt det fremgår af arbejdsmarkedsbalancemodellen, at der er behov for denne type af arbejdskraft. Typiske faglige kvalifikationer, som har været efterspurgte, har været inden for fag som læger, specialiserede ingeniører, IT-specialister, forskere samt sygeplejersker. Positivlisten er en regulering af, hvad der, set i et dansk arbejdsmarkedsperspektiv, er positivt kvalificeret udenlandsk arbejdskraft inden for en konkret periode, afhængig af høj- eller lavkonjunkturer og knyttet til arbejdsgiveres, uddannelsesinstitutioners og virksomheders aktuelle behov. Foruden at varetage behovet for kompetencearbejdskraft, er Positivlisten indrettet på at fastholde et niveau for løn- og ansættelsesvilkår, der generelt er gældende på det danske arbejdsmarked, og som overholder arbejdsmarkeds overenskomster og love [36: s. 41]. Beløbsordningen Beløbsordningen er en ordning, der sikrer en regulering af adgang til landet, såfremt at ansøger indkomstmæssigt ligger på et vist lønmæssigt niveau. Beløbsordningen kan give adgang for ansøgere med særlige indkomster, hvormed de kan efterleve selvforsørgelseskravet uden at skulle opfylde kravet til særlige uddannelsesmæssige kompetencer. Ordningen gælder personer, der har et arbejde med en indkomst over eller svarende til beløbsgrænsen. Afviste asylansøgere kan eksempelvis få ophold via Beløbsordningen, såfremt de får løn svarende til beløbsgrænsen. Beløbsordningen har endvidere muligheden for løbende at tilpasse og justere adgangen ved hjælp af reguleringen af beløbsgrænserne. Efter 2008 blev beløbsgrænset sænket fra 450.000 kr. til 375.000 kr. Efter 2008 har flere ansøgere fra tredjelande fået opholdstilladelse via Beløbsordningen end via Positivlisten [36: s. 34]. Greencard-ordningen Ansøgere, der kan opnå et vis antal point, kan opnå opholdstilladelse igennem kvalifikationer og kompetencer uden på forhånd at have et konkret jobtilbud [36: s. 41]. Ifølge ordningen skal ansøgere have minimum 100 point, som tildeles efter fem kriterier: uddannelse, sprogfærdigheder, arbejdserfaring, tilpasningsevne og alder. 6 Fra at være en passiv regulering af ansøgere, er Greencard-ordningen blevet anvendt til aktiv rekruttering af specifikt kvalificerede ansøgere fra tredjelande fra statens side, for på denne måde at dække virksomheders behov for arbejdskraft i højkonjunkturperioden i 2007. Work in Denmark Center på ambassaden i New Delhi blev oprettet af Udenrigsministeriet i 2008 og centeret har markedsført Danmark, som arbejds- og opholdsland. 7 Dette har betydet en voldsom øgning i antallet af ansøgere fra 6 http://www.nyidanmark.dk/da-dk/ophold/arbejde/greencard-ordningen/greencardordningen.htm 7 http://www.um.dk/nr/exeres/da894b25-aac6-4f9f-bc70-f73a3350b159.htm

14 DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt Indien, herunder læger, sygeplejersker, ingeniører og IT-specialister. Antallet af opholdstilladelser til disse specialister er således steget markant i 2008 [36: s. 35]. Efter krisen i 2009-2010 er rekrutteringen imidlertid blevet neddroslet i forbindelse med den faldende efterspørgsel på denne type arbejdskraft. 8 Koncernordningen Koncernordningen giver ifølge udlændingelovens kapitel 1, 9 a, stk. 2-4 mulighed for, at en virksomhed kan overføre særlige kvalificerede ansatte fra udenlandske afdelinger til afdelinger i Danmark såfremt arbejdet eller projektet forudsætter, at arbejdet er af innovativ art eller uddannelsesmæssig karakter. Eksempelvis kan IT-eksperter inden for Mærsk overføres fra afdelinger i udlandet til den danske afdeling via Koncernopholdsordningen, hvis der kræves sådanne ansatte forbundet med virksomhedernes særlige opgaver. Visum Nordiske borgere kan tage ophold og arbejde uden visum og uden opholdstilladelse i Danmark. EU-landenes borgere kan uden visum frit tage ophold i Danmark i op til tre måneder efter indrejsen. Udenlandske statsborgere fra lande uden for EU og Norden skal have visum for at indrejse til landet. Forskellige typer visa tildeles alt efter den udenlandske statsborgers indrejseformål. Visum kan tildeles i forbindelse med besøg hos nærmeste familie i landet, hvis ikke særlige forhold taler herimod, for eksempel hvis der foreligger en velbegrundet vurdering om, at vedkommende vil tage permanent ophold i landet i forbindelse med besøget. Turistvisa gives endvidere i forbindelse med ferieophold, såfremt ansøgere kommer fra en turistlandegruppe, dvs. lande hvorfra personer vurderes ikke at have til hensigt at tage ophold i landet efterfølgende. Forretningsvisa giver besøgende fra en virksomhed i udlandet tilladelse til at besøge en virksomhed eller forretning her i landet, og visum til kulturelle besøg udstedes i forbindelse med kulturelle, forskningsmæssige eller sportslige begivenheder [58: s. 48]. I 2008 blev der på repræsentationerne i udlandet i alt givet 70.000 tilladelser og truffet 13.735 afgørelser i Udlændingeservice. Tallene beror på et overordnet skøn i Udenrigsministeriet. Kina var med 5.300 visa i 2007 rekordindehaver i udstedelsen af forretningsvisa der var erhvervet igennem danske ambassader i udlandet, og 403 visa erhvervet fra Udlændingeservice [34: s. 50]. 8 Beskæftigelsesministeriet og NMR: Rekruttering af højtuddannet arbejdskraft hvorfor og hvordan?, konference 3. maj 2010. http://www.arbeidslivinorden.org/i-fokus/utenlandskarbeidskraft/faellesnordisk-indsats-for-mere-udenlandsk-arbejdskraft

DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt 15 Studie- og praktikophold Opholdstilladelse i forbindelse med studie-, praktik- og au pair ophold har endvidere været et opprioriteret område i udlændingeloven. Opholdstilladelse tildeles ansøgere fra tredjelande, der er under uddannelse, til studieophold på danske universiteter, højere læreanstalter eller uddannelsesinstitutioner og højskoler. Studerende kan endvidere blive i landet i forbindelse med jobsøgning efter endt studium i op til 6 måneder. Udlændingelovens 9 c, stk. 1 giver opholdstilladelse i forbindelse med et praktikophold [15: s. 28]. Opholdstilladelse tildeles i forbindelse med et praktikophold på et godkendt praktiksted, hvis ansøgeren er under uddannelse i sit hjemland. 9 Ordningen er især blevet anvendt i forbindelse med landbrugspraktikanter inden for landbrugssektoren og opholdsvarigheden er almindeligvis 18 måneder, dog 24 måneder hvis praktikopholdet gives i forbindelse med et skoleforløb [15: s. 28]. Endelig kan opholdstilladelse opnås igennem au pair ophold. For studie- og praktikordningen gælder arbejdstilladelser i begrænset omfang. Studerende kan arbejde op til 15 timer om ugen og på fuld tid i ferieperioden, og praktikanter har arbejdstilladelse i op til 18 måneder knyttet til deres praktiksted. Au pair ordningen giver opholdstilladelse i 18 måneder men ikke arbejdstilladelse, da arbejdet i forbindelse med huslige opgaver og børnepasningen hos værtsfamilien ikke anses som et lønarbejde. 10 Antallet af opholdstilladelser inden for studieordningen har siden 2002 været i kraftigt stigning. I 2002 lå antallet på opholdstilladelser på i alt 9.422 og i 2008 på 20.236 tilladelser [58]. Lønarbejdere, selvstændige og udstationerede arbejdstagere Det er tidligere blevet påpeget, at udviklingen efter 2002 har betydet, at opholdstilladelser i overvejende grad har været betinget af ansøgeres ansættelse på arbejdsmarkedet og deres arbejdskontakt. Denne udvikling skal især ses i lyset af EU s regler for arbejdskraftens fri bevægelighed inden for EU, som blev indført med Romtraktaten i 1957, og som gav EU borgere retten til at krydse grænserne inden for EU til beskæftigelses-, tjeneste- eller servicemæssige formål idet enhver statsborger inden for EU kan tage ophold i et hvilket som helst andet land inden for EU uden først at skulle indhente opholds- eller arbejdstilladelse. Desuden vil denne EU borger og arbejdstager også være berettiget til de samme rettigheder og pligter, som andre nationale arbejdstagere. For Danmarks vedkommende har Østaftalen imidlertid reguleret arbejdskraftens frie bevægelighed inden for EU igennem en overgangsordning, hvor arbejdstagere fra de nye EU-8 lande, Polen, Litauen, Letland, Estland, Ungarn, Tjekkiet, Slovakiet, Slovenien og senere Rumænien og Bulgarien (herefter benævnt EU-10), skulle indhente arbejdstilladelser fra Udlændingeservice. Derfor har opholdstilladelserne fra de nye EU lande samt tredjelande i høj 9 http://www.nyidanmark.dk/da-dk/ophold/praktikanter/praktikanter.htm 10 http://www.nyidanmark.dk/da-dk/ophold/au_pair

16 DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt grad været forbundet med ansættelsesforhold og arbejdstilladelser. Efter 1. maj 2009, hvor Østaftalen er bortfaldet skal arbejdstagere fra EU-10 lande kun skal lade sig registrere. For arbejdstagere uden for EU er arbejdstilladelser er fortsat betingelser for at opnå opholdstilladelse. 1. maj 2008 trådte en ny lov om udstationering af lønmodtagere i kraft (lov nr. 263 af 23. april, 2008). I forhold til den tidligere lov (lov nr. 849 af 21. april, 2006) med udgangspunkt i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/71/EF, indeholdt den nye lov en udvidelse af anmeldelsespligten af udstationerede lønmodtagere, der herefter skulle registreres i RUTregistret. I 2010 indførtes yderligere en skærpelse af anmeldelsespligten i lov nr. 509 af 19. maj 2010, 11 for udenlandske selvstændige virksomheder, der udstationerer lønmodtagere. Hensigten med loven var at forhindre tilfælde af social dumping [5]. Ifølge denne lov skal virksomheder registrere sin egen og dens lønmodtageres identitet, sted, tid og art for udførsel af tjenesteydelser. Loven omfatter endvidere en anmeldelsespligt for selvstændige virksomheder, der ikke har udstationerede lønmodtagere. Loven trådte delvist i kraft 1. juni 2010. Lovens regler gældende de udenlandske virksomheder uden udstationerede lønmodtagere træder først i kraft d. 1. januar 2011 ( 1, stk. 3; 7 a, stk. 2; 7 d; 10 a, stk. 1, nr. 2-4 og 10, stk. 2). 12 Et andet område, hvor reguleringer angående arbejdskraften er blevet søgt reguleret igennem Østaftalen, gælder vikarer fra udenlandske virksomheder, som opfattes som individuelt vandrende arbejdstagere. Vikarer fra de 10 nye EU-lande skulle tidligere både have arbejds- og opholdstilladelser, og skal nu kun registreres. Efter Østaftalens udfasning skal kun vikarer fra tredjelande have arbejds- og opholdstilladelser. Vikarer inden for EU er efter 2011 dækket af EU-vikardirektivet (Europaparlamentets og Rådets direktiv 2008/104/EF af 19. november 2008 om vikararbejde). Vikarer har samme rettigheder i forhold til overenskomstsgældende aftaler som andre lønmodtagere inden for EU 13 [5]. Generelt kan man nævne tre forskellige typer af arbejdskraftsbevægelser fra de nye østeuropæiske lande siden 2004 ud fra de gældende regler for arbejdskraftens fri bevægelig og Østaftalen: a) arbejdstagere, der er ansatte på en virksomhed i landet; b) arbejdstagere, der er selvstændige erhvervsdrivende og c) arbejdstagere, der er enten grænsependlere eller udstationerede i landet [15: s. 60, 49]. a) Arbejdstagere, der får ansættelse på en virksomhed i Danmark kan påbegynde et arbejdsforhold. Arbejdspladsen kan både omfatte nationale såvel som internationale virksomheder med datterselskaber i Danmark samt vikarbureauer (ifølge Østaftalen indtil 1.juni 2007 kunne arbejdsforholdet for denne type arbejdskraft først påbegyndes, 11 https://www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=131902&exp=1 12 http://www.at.dk/da/regler/love/sam-849-rut.aspx 13 http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:l:2008:327:0009:0014:da:pdf

DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt 17 når der var indhentet en arbejds- og dermed opholdstilladelse igennem Udlændingeservice). b) Arbejdstagere, der opretter deres egne selvstændige virksomheder/ selskaber i Danmark, kan få ophold. Her gælder også retten til at ansætte og rekruttere arbejdstagere fra udlandet til virksomheden. (Østaftalen har ikke reguleret denne type arbejdskraftsbevægelse). c) Arbejdstagere, der er udstationerede i forbindelse med at udføre konkrete tjenester eller ydelser som arbejdstagere i en udenlandsk virksomhed, der skal udføre en opgave i landet, kan indrejse og udføre denne tjeneste. (Østaftalen krævede, at denne type arbejdskraft skulle være fastansat i virksomheden og søge om EU-opholdsbevis såfremt tjenesten varede længere end tre måneder). Blandt de udstationerede findes en kategori, som betegnes som arbejdsudlejede. De kommer til en dansk virksomhed som udlejet arbejdskraft fra en udenlandsk virksomhed. Her er det den danske virksomhed, som bærer ansvaret. For denne type af arbejdstagere var der specifikke skatteordninger, som ikke gælder for gruppen af øvrige udstationerede arbejdstagere [49: s. 24-28]. EU-opholdsbeviser Efter 1. maj 2009, hvor Østaftalen er udfaset, gælder de tre typer af arbejdskraftsbevægelser inden for EU uden anden regulering end at arbejdstagere fra nye EU-lande skal ansøge om et registreringsbevis, et EUopholdsbevis, senest 3 måneder efter indrejse. Her skal dokumentation for arbejdsforholdet, såsom beviser for selvstændigt erhverv eller ansættelseskontrakt samt et gyldigt identitetskort eller pas, forelægges hos den regionale statsforvaltning. 14 Sæsonarbejdere Sæsonarbejdere fra Norden eller EU/EØS kan tage sæsonarbejde i Danmark uden arbejdstilladelse, hvis arbejdet varer under 3 måneder, og derudover skal et registreringsbevis rekvireres i forbindelse med arbejdet. Sæsonarbejdere fra tredjelande (undtagen Australien, Chile, Japan og New Zealand, hvor der gælder særlige regler) skal have både arbejds- og opholdstilladelse i Danmark for at søge om sæsonarbejde i landet. 15 Pendlere For pendlere eller grænsependlere gælder de samme regler som for andre nationale og EU-borgere, der pendler. Pendlere har skattefordele i forbindelse med befordring og dobbelt husførelse. De kan vælge at betale skat i hjemlandet og få fradrag i Danmark. Pendlere har ikke, som andre 14 Bekendtgørelse om ophold i Danmark for udlændinge, der er omfattet af Den Europæiske Unions regler (EU-opholdsbekendtgørelsen) https://www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=116794 15 http://jobcenter.workindenmark.dk/seasonarbejder/saesonarbejde.aspx

18 DANMARK: Slutversion til NMR-forprojekt bopælsregistrerede, krav på fx sprogundervisning. Der har været rejst tvivl om reglerne gældende for pendlere [16]. Udenlandske statsborgeres medfølgende familiemedlemmer En udenlandsk statsborger kan medbringe sin ægtefælle eller børn, såfremt den herboende udenlandske statsborger kan forsørge familiemedlemmerne. Ifølge udlændingeloven skal opholdstilladelse til en udenlandsk ægtefælde eller familiemedlem, der ansøger om familiesammenføring, gives efter udlændingelovens 9, stk. 5, nr. 1, medmindre ganske særlige grunde taler derimod. Opholdstilladelsen er betinget af, at den herboende person, som det påhviler at forsørge ansøgeren, i en periode på 1 år inden tidspunktet for indgivelse af ansøgningen og frem til meddelelsen af opholdstilladelse ikke har modtaget hjælp efter lov om aktiv social politik eller integrationsloven (selvforsørgelseskravet). 16 2.3 Irregulær indvandring Stramninger i asyl- og familiesammenføring kombineret med rekruttering af udenlandske arbejdstagere har også haft en effekt i forhold til den irregulære indvandring. Selvom migrationsforskningen tidligere har rejst tvivl om tilstedeværelse af irregulære indvandrere på det danske arbejdsmarked af nogen nævneværdig betydning på grund af den høje regulering, peger ny forskning på en stigning i den irregulære indvandring til Skandinavien, herunder Danmark [18, 26, 52, 60]. Irregulære indvandrere ses beskæftiget fortrinsvist inden for hotel- og restaurationsbranchen, servicefag, herunder rengøringsbranchen samt landbrug og gartneri, foruden på det sorte marked inden for prostitution og sexindustrien [3]. Ny forskning peger på, at antallet af irregulære migranter har været stigende [18, 60], selvom den irregulære indvandring til Danmark er søgt reguleret blandt andet igennem strengere straffe i forbindelse med overtrædelse af udlændingeloven, tvangsudsendelse af afviste asylansøgere til deres hjemlande samt hævelse af strafferammen i straffelovens 125 a for menneskesmugling fra 4 år til 8 år, højere bøder til arbejdsgivere, der beskæftiger irregulær arbejdskraft, foruden beslaglæggelse af gevinsten af denne arbejdskraft ifølge udlændingelovens 59 stk. 7-9 17 [1]. Kontrollen med den irregulære arbejdskraft og arbejds- og opholdstilladelserne ude på arbejdspladserne har været sporadisk i form af razziaer 16 Notat om ændring af praksis for administration af kravet i udlændingelovens 9, stk. 5 (selvforsørgelseskravet) http://www.nyidanmark.dk/nr/rdonlyres/758f6145-6575-4b44-96d4-e8071dd0c258/0/praksisnotat_om_aendring_af_praksis_for_administration_af_selvforsoergelseskravet_juli2005.pdf 17 Rigsadvokaten http://www.rigsadvokaten.dk/default.aspx?id=63&recordid63=991 www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=120712