Embedsmandsudvalget vedrørende analyse af planloven Til Embedsmandsudvalget vedrørende analyse af planloven 6. februar 2015 Arkitektforeningen finder det meget positivt, at ministerierne og KL har engageret sig i en analyse af planloven, som forhåbentlig kan munde ud i en givende offentlig diskussion. Arkitektforeningen bidrager med glæde til en udvikling af planloven og anden lovgivning i tilknytning hertil. Derfor tillader vi os at bibringe embedsmandsudvalget vores indspil i relation til dets arbejde. Planloven bør kunne forstås I relation til KL s eksempelkatalog Barrierer for vækst i den fysiske planlægning, der danner udgangspunkt for udvalgets arbejde vil Arkitektforeningen gerne anføre, at planloven naturligvis kan danne barriere for vækst, hvis det er nødvendig for at værne landets natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelse af dyre- og plantelivet, som der står i formålsparagraffen. Samtidigt skal det dog pointeres, at planloven indeholder redskaber, som er uundværlige i tilrettelæggelsen af en hensigtsmæssig udvikling hvilket kan indebære vækst i kommunerne. Det er en gammel erkendelse, at større anlægs- og byggeopgaver ikke er noget rent privat anliggende. Det gælder ikke mindst i det åbne land og inden for kystzonen, at der er naturværdier, der har betydning for borgere ud over den pågældende kommune. Planloven er således det bedste rammeværktøj, vi har på det nationale niveau til at værne om de fælles værdier i vores byer og landskaber. Alligevel er der god grund til at underkaste planloven et eftersyn. Planloven er en af de mest komplicerede love, vi har. Et væsentligt element i loven er borgernes retssikkerhed, men varetagelsen heraf svækkes, hvis det er for vanskeligt for borgerne at forstå loven og sætte sig ind i de planer, som loven danner grundlag for. Som følge af de talrige ændringer siden planlovens ikrafttræden i 1992 er loven blevet vanskelig at overskue for de primære brugere og ikke mindst for interesserede borgere. Den er simpelthen blevet for 1
svær at forstå og anvende. Problemet er delvist kommunikativt, og det kunne overvejes at supplere planloven med cases, der viser og belyser muligheder inden for planloven. Forberedelse til en gennemgribende bearbejdning ser ud til at ligge ud over kommissoriet for embedsmandsudvalget, og må i sagens natur også kræve mere tid, end den udvalget har til rådighed. Det kan imidlertid være en bekymring, hvis der sker justeringer på grundlag af udvalgets arbejde, som kan gøre loven endnu vanskeligere at sætte sig ind i. Vi opfordrer derfor til, at udvalget lægger op til, at der nedsættes et udvalg eller en kommission, der har de nødvendige kvalifikationer vedrørende lovgivning om fysisk planlægning og den nødvendige tid til at foretage en sådan lovforberedelse. I et sådant arbejde bør der naturligvis være plads til en bred offentlig debat, hvilket vi ser frem til at der i første omgang lægges op til med embedsmandsudvalgets forslag. I relation til synsvinklen i KL s eksempelkatalog, Barrierer for vækst vil det være hensigtsmæssigt for den videre debat, hvis embedsmandsudvalget inddrager den kendsgerning, at talrige kommunale planstrategier har fokus på kommunens udvikling. Det samme gælder eksempler på hvordan kommune- og lokalplanlægning udgør vigtige led i udvikling af de pågældende kommuner og byer. Den kvalitetsudvikling der i de senere år har fundet sted i mange bycentre, har baggrund i dels den fysiske planlægning, dels en begrænsning af storcentre og fastholdelse af forbud mod hypermarkeder. Ligeledes er den fysiske planlægning afgørende for gennemførelse af byomdannelse og nye byområder. Man bør heller ikke se bort fra, at de nuværende regler i nogle tilfælde forhindrer gennemførelse af projekter, der ville have uheldige konsekvenser for natur- og miljøværdier. Det vil være et værdifuldt bidrag til forståelsen, hvis udvalget inddrager dette aspekt i arbejdet. Kvalitet i planlægningen Det indgår i kommissoriets pkt. 2, at vurderingen skal omfatte bestemmelser i lokalplaner om æstetik, bygningshøjde og bebyggelsesprocent. Byggeloven har bl.a. til formål at fremme arkitektonisk kvalitet i byggeriet. Formålsbestemmelsen kan dog ikke danne grundlag for at afvise et projekt, med mindre der i en lokalplan er fastsat konkrete bestemmelser om den nærmere udformning. Vi forventer, at vurderingen også omfatter muligheder for - gennem byggeloven eller bestemmelser i en lokalplan - at styrke kommunernes muligheder for at varetage intentioner om arkitektonisk kvalitet. Bestemmelser i en lokalplan om æstetik, bygningshøjde og bebyggelsesprocent er værdifulde elementer i planlægning og administration af såvel bevaringsområder, byomdannelsesområder som i nye byområder. Vi må opfatte disse bestemmelser som de centrale reguleringsredskaber, som kommunalbestyrelserne har, med vidtgående konsekvenser for grundværdi- og ejendomsværdidannelsen. Der ses da heller ikke at være nogen begrundelse for at svække kommunalbestyrelserne kompetence på dette område.
Med hensyn til kommissoriets pkt. 3 om kystzone og strandbeskyttelseslinjen forventer vi, at det indgår i udvalgets overvejelser, at selv et relativt mindre anlæg eller en mindre bebyggelse kan have visuelt skæmmende virkninger for et stort område, mens det vil kræve urealistisk megen bebyggelse for i vækstmæssig henseende at modsvare den afvandring, der af strukturelle årsager finder sted i bl.a. mange kystkommuner. Mange bestemmelser i planloven afspejler væsentlige værdier. Det drejer sig dels om procedurer og rettigheder (bl.a. inddragelse af borgerne og borgernes hørings- og klageret vedrørende retlige spørgsmål), dels om fysiske genstande for planlægningen (bl.a. friholdelse af kystzonen (planlægningszonen) og det åbne land for anlæg og bebyggelse, der ikke har en planlægningsmæssig begrundelse for en sådan placering samt en lang række andre forhold, der legitimt må betegnes som statslige interesser i kommuneplanlægningen. Der er endvidere en væsentlig kvalitet i at større anlægs- og byggeopgaver sker på grundlag af en planlægning. Det er en almindelig erfaring, som er underbygget i forskningsprojektet - Lokalplanlægning i Danmark 2009-2011, af Arne Post, Dansk Byplanlaboratorium 2012 -, at der gennem udarbejdelse af forslag til lokalplaner sker en bearbejdning og afvejning af en række interesser vedrørende arealanvendelsen samt at inddragelse af borgerne i planlægningsprocessen i mange tilfælde påvirker det endelige resultat på en positiv måde. KL s planeksempler De tre spørgsmål 1, som KL s notat stiller, og som dermed indirekte indgår i udvalgets kommissorium, er meget brede og komplicerede at svare på. Det giver ikke megen mening, bare at svare ja eller nej, men tvinger man os til det, hælder vi nok snarere til ja end nej. Det er dog diskussionen, der er det væsentlige i den sammenhæng, og den bidrager vi meget gerne til, hvis udvalget eller andre ønsker at give os muligheden. Som vi har anført i indledningen mener vi, at det igangværende arbejde ikke bør resultere i yderligere lappeløsninger i planloven, men at der er brug for en grundlæggende offentlig debat om planloven og de værdier den er baseret på. Som led heri er det oplagt at se dels på de muligheder, der givetvis er for at forenkle samtidigt med, at kerneværdierne bevares, dels at se på hvordan praksis i kommunerne kan udvikles, så kommune- og lokalplanlægningen bliver lettere for borgerne at forstå og sætte sig ind i. Noget mere konkret, der indgår i kommissoriet, er eksemplerne i KL s notat, som vi derfor for de flestes vedkommende har valgt at kommentere i det følgende. 1 1) Er der den rette afvejning af hensyn til benyttelse og beskyttelse? 2) Er der den rette afvejning af hensyn til overordnet statslig styring og lokalt råderum? 3) Understøtter loven, at kommunerne anvender ressourcerne rigtigt i den fysiske planlægning?
Eksempel 3: Tilladelse til 12 boliger - en ny lille by - i det åbne land, ca. 400 m fra kysten og uden sammenhæng med eksisterende bebyggelse vil ikke kunne begrundes med udnyttelse af ældre, nedslidte ejendomme, og ville kunne have vidtgående konsekvenser for bestræbelser for at friholde det åbne land for erhvervsmæssigt unødvendig bebyggelse. Afslaget kan formentlig ses som eksempel på værdien af de nugældende landzonebestemmelser i planloven. Eksempel 4: Så vidt vi har erfaret skyldes Naturstyrelsens indsigelse, at asfaltværket i Holbæk kommune ligger i et OSD-område i landzone, og at der var lagt op til en væsentlig udvidelse, samt at et værk af den påtænkte størrelse og på dette sted ville være i strid med nationale interesser. Afslaget kan formentlig bl.a. ses som eksempel på værdien af varetagelse af særlige drikkevandsområder. Eksempel 5: Lovændring der giver mulighed for at sikre flere almene boliger i de største byer, er gennemført. Eksempel 6: Så vidt vi har erfaret var Naturstyrelsens indsigelse mod forslag til lokalplan for solceller ved Rødby Fjord begrundet med et ønske om at få en redegørelse for beskyttelse af et OSD-område. Det fremgår af PlansystemDK, at lokalplanen blev vedtaget endeligt den 19. september 2013. Sagen kan formentlig ses som eksempel på en velfungerende planproces. Eksempel 9: Så vidt vi har kunnet se, var de skitserede shelters i bl.a. Faaborg-Midtfyn kommune udformet, så de kunne lukkes af og have ståhøjde/flere etager og med materialer og udformning, så de havde karakter af hytter i stil med campinghytter. Med bl.a. saunaer, kajakhoteller og shelters med brændeovne fandt Naturstyrelsen, at de ikke kunne betegnes som beskedne opholdsfaciliteter for friluftslivet. Naturstyrelsens indsigelse kan formentlig ses som et godt eksempel på en værdifuld varetagelse af naturværdier inden for strandbeskyttelseslinjen. Eksempel 11: Så vidt vi har erfaret har Ringsted Kommune som udgangspunkt anført, at opførelse af en 42 m høj telemast ville være i strid med principperne i en lokalplan for området. Endvidere har kommunen anført, at man ikke umiddelbart var villig til at udarbejde en ny lokalplan, da der efter kommunens opfattelse dels var eksisterende master, der kunne anvendes, dels at en ny mast med fordel kunne placeres uden for området. Sagen kan formentlig ses som et godt eksempel den retssikkerhed, der er og bør være forbundet med en lokalplan. Eksempel 12: Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse om lokalplanpligt om en sag i Svendborg er dateret den 22. 1. 2014 og forslaget til lokalplan blev fremlagt allerede fra den 26. 2. 2014. Lokalplanen blev den 27. 5. 2014 vedtaget endeligt med enkelte rettelser på grundlag af indsigelser. Der deltog 35 i et borgermøde, og der var 10 indsigelser samt en underskriftindsamling med 11 underskrifter. Sagen kan formentlig ses som eksempel på værdien af, at dialog med borgerne sker på grundlag af en formaliseret lokalplanproces.
De refererede eksempler tyder ikke på, at planloven ikke understøtter en rigtig anvendelse af ressourcerne. Derimod ville ressourcerne i nogle tilfælde kunne være brugt bedre, hvis man i de pågældende kommuner havde vurderet de gældende regler anderledes. Lignende nuanceringer kan måske være relevant for andre af den KL nævnte eksempler, hvilket vi forventer indgår i analysen. Det er ikke overbevisende, at eksempler som de nævnte udgør barrierer for vækst. De handler snarere om kompetenceafgrænsning mellem kommuner og staten. Der kan naturligvis forekomme afgørelser, hvor der ikke er foretaget den rette afvejning mellem statslige og kommunale interesser. Det ses dog ikke umiddelbart at være tilfældet i de nævnte eksempler, der snarere tyder på en korrekt varetagelse af væsentlige overordnede interesser fra Naturstyrelsens og Natur- og Miljøklagenævnets side. Som vi har anført i indledningen mener vi, at det igangværende arbejde ikke bør resultere i yderligere lappeløsninger i planloven, men at der er brug for en grundlæggende offentlig debat om planloven og de værdier den er baseret på. Som led heri er det oplagt at se dels på de muligheder, der givetvis er for at forenkle samtidigt med, at kerneværdierne bevares, dels at se på hvordan praksis i kommunerne kan udvikles, så kommune- og lokalplanlægningen bliver lettere for borgerne at forstå og sætte sig ind i. Med notatet stiller Arkitektforening sig til rådighed for den videre debat ligesom vi gerne uddyber ovenstående. Med venlig hilsen, Annette Blegvad Konstitueret direktør Leder af Arkitektforeningens politik- og analyseafdeling