AFHJÆLPNING AF SKRØBELIGHED I AFRIKA EN NY EUROPÆISK TILGANG

Transkript

1 AFHJÆLPNING AF SKRØBELIGHED I AFRIKA EN NY EUROPÆISK TILGANG INDDRAGELSE AF EUROPÆISK FORSKNING I UDVIKLINGSPOLITIKKEN EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

2

3 AFHJÆLPNING AF SKRØBELIGHED I AFRIKA EN NY EUROPÆISK TILGANG INDDRAGELSE AF EUROPÆISK FORSKNING I UDVIKLINGSPOLITIKKEN EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

4 Europæisk Rapport om Udvikling 2009, Afhjælpning af skrøbelighed i Afrika, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, Det Europæiske Universitetsinstitut, San Domenico di Fiesole. De Den Europæiske Unions, 2009 Eftertryk tilladt med kildeangivelse. Ansvarsfraskrivelse De synspunkter, der udtrykkes i rapporten, er forfatternes og indholdet afspejler ikke nødvendigvis Europa-Kommissionens, EU-landenes eller EU s holdninger. I tvivlstilfælde vil den engelske tekst gå forud for de øvrige sprogversioner.

5 OM Forord FORORD Politiske beslutningsprocesser kræver et præcist, tilbundsgående og opdateret kendskab til den givne situation. Udviklingspolitikken er ikke nogen undtagelse. I Europa har vi en lang række universiteter og forskningsinstitutioner, som beskæftiger sig med udviklingsområdet og udarbejder velfunderede analyser på området. Af flere årsager udnytter vi ikke den viden optimalt. Det skyldes blandt andet en fragmentering på området, manglende ressourcer og en manglende kobling mellem institutionerne og de politiske kredse. Det skal initiativet Mobilizing European research for development policies (Inddragelse af europæisk forskning i udviklingspolitikken) råde bod på. Initiativet støttes i øjeblikket af Europa-Kommissionen og seks medlemsstater (Finland, Tyskland, Luxembourg, Spanien, Sverige og Storbritannien), og målet er at skærpe den europæiske synsvinkel på nogle af de vigtigste aktuelle problemstillinger på udviklingsområdet på grundlag af ekspertviden, innovation og opbygning af en fælles platform mellem det europæiske forskersamfund og de politiske beslutningstagere. Europæisk rapport om udvikling (ERU), som skal udgives årligt, er et resultat af initiativet. Rapporten giver en uafhængig, vidensbaseret og fremadrettet gennemgang af udviklingsområdet med udgangspunkt i den europæiske vision. Rapporten skal hjælpe EU med at indsnævre visionen på udviklingsområdet, styrke den vedtagne politik og påvirke retningen i den internationale debat. Den skal også ses som et supplement til andre toneangivende udviklingsrapporter. Den skal afspejle de mange forskelligartede synspunkter på de enkelte problemstillinger og eventuelle specifikt europæiske indgangsvinkler, baseret på Europas politiske og sociale værdier og Europas egen historie og erfaringer. Vi er af den overbevisning, at der ikke findes en færdig facitliste på et område, der er så komplekst og rummer så mange aspekter som udviklingspolitikken 2009-udgaven er den første, og den er udarbejdet under ledelse af Det Europæiske Universitetsinstitut (EUI) i Firenze. Den omhandler det komplekse og flerdimensionale emne skrøbelighed, med særligt fokus på Afrika syd for Sahara, hvor de fleste skrøbelige lande ligger. Skrøbelighed beskrives som vor tids største problemstilling på udviklingsområdet. Der er helt berettiget en stigende opmærksomhed omkring skrøbelige situationer både i Europa og i hele det internationale samfund. Det er et område, der opprioriteres i den europæiske udviklingspolitik. Det er også et nøgleanliggende i relation til Europas sikkerhedsstrategi. Men først og fremmest er det en påtrængende moralsk nødvendighed at afhjælpe skrøbelighed. En tredjedel af verdens fattige bor i såkaldt skrøbelige lande. De pågældende lande halter bagud med at opfylde milleniummålene (MDG), og omkostningerne ved en svag statsstyring specielt når den fører til konflikter og krige er enorme både i økonomisk, menneskelig og social målestok. Situationen forværres af problemer med fødevarekrise, brændstofkrise og nu den finansielle og økonomiske krise, som truer med at ødelægge de seneste udviklingsfremskridt. Krisens menneskelige omkostninger giver særlig anledning til bekymring i de skrøbelige afrikanske lande syd for Sahara, som har en begrænset evne til at håndtere udefra kommende økonomiske chok. Skrøbelige situationer er også en væsentlig problemstilling set fra et sikkerhedsmæssigt synspunkt. I en verden, hvor den indbyrdes afhængighed er tiltagende, er det også i vores egen interesse at skrøbeligheden afhjælpes for at sikre den globale stabilitet og fremgang. I Adengolfen oplever vi igen pirateri, der er forbundet med den turbulente situation i Somalia. Vi oplever strømme af økonomiske og politiske flygtninge samt krigsflygtninge, som forståeligt nok og ofte mod deres egen vilje flygter fra de ustabile forhold i hjemlandet for at etablere en bedre og mere stabil tilværelse i Europa og i andre rige dele af verden. Og det er kun et par eksempler på vores tiltagende indbyrdes afhængighed. Endelig forekommer skrøbelige situationer i en række samfund, som er ekstremt forskelligartede. Det er lande med meget forskellige socioøkonomiske, kulturelle og politiske forhold og III EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

6 Forord samfundsstrukturer, som kræver en specifik, skræddersyet tilgang i den eksterne bistand. Udviklingspolitikkens klassiske mantraer om effektivitet såsom den internationale dagsorden for nyttevirkningen af udviklingsbistanden (Paris-erklæringen og Triple A dagsordenen), Den europæiske konsensus om udvikling og initiativet til støtte af reformer af styreformer bliver i særlig grad udfordret, når bistanden ydes i en skrøbelig kontekst. EU s forskningspapir fra 2008 om midtvejsstatus på millenniummålene the MDGs at Midpoint udarbejdet under ledelse af professor Bourguignon og i tilknytning til dette initiativ fastslår 1 at det er yderst vigtigt at afhjælpe skrøbeligheden, hvis der skal gøres fremskridt med at nå MDG. Det forudsætter et fortsat engagement og nye, opfindsomme måder at udnytte politiske, tekniske, finansielle og undertiden militære ressourcer på i samarbejde med med regeringerne, men også med civilsamfundene og de ikke-statslige aktører. I den sammenhæng indgår partner- og donorlande i øjeblikket i en international dialog om statsopbygning og fredsopbygning med det formål at nå til enighed om målsætninger og principper for interventionen under de aktuelt vanskelige forhold. Gennem intensive forberedelser har vi fået topforskere, politiske beslutningstagere og repræsentanter for civilsamfundene, både fra Europa og Afrika, til at deltage i arbejdet med at gennemføre dette ambitiøse politiske forskningsinitiativ. Ved at etablere et fælles analytisk grundlag for en bedre forståelse af de vanskelige situationer skal denne første udgave af ERU hjælpe Europa med at finjustere den strategiske tilgang til skrøbelighed og definere en mere sammenhængende politik for fremtiden. Det er et vigtigt skridt fremad for det europæiske forskningsinitiativ, der har som mål at klarlægge, hvordan vi forener udviklingsmålene med de nye globale udfordringer. Stefano Manservisi Yves Mény Generaldirektør for Europa-Kommissionens Genraldirektorat for udvikling og forbindelser med Afrika, Caribien og Stillehavsområdet Formand for Det Europæiske Universitetsinstitut 1 Se midtvejsrapporten Millennium Development Goals at Midpoint: Where do we stand and where do we need to go? EU-forskningspapir af François Bourguignon et al., 2008, mdg_paper_final_ _en.pdf IV

7 OM Kilder og bidragydere KILDER OG BIDRAGYDERE Rapporten er udarbejdet af et team under ledelse af Giorgia Giovannetti og med deltagelse af Franklin Allen, Simone Bertoli, Shailaja Fennell, Wendy Harcourt, Marta Reynal-Querol, Marco Sanfilippo, Elisa Ticci, Pascal Vennesson og Thierry Verdier. Teamet har under udarbejdelsen haft base på Robert Schuman Centre for Advanced Studies på Det Europæiske Universitetsinstitut (EUI). Ingo Linsenmann har fungeret som projektleder. Teamet ønsker at rette en særlig tak til François Bourguignon for videnskabelig rådgivning, til Luca Alinovi, Nicolas Gérard, Seth Kaplan, Stephan Klasen, Ramon Marimon, Françoise Moreau, Yaw Nyarko, Dorothée Starck og alle medlemmerne af ERU styregruppen for deres utrættelige rådgivning og støtte. Vi takker også Stefania Innocenti for hjælp til forskningen. William A. Amponsah, Mina Baliamoune-Lutz, Stefano Bartolini, Victor Davies, Jörn Grävingholt, Sven Grimm, Francesco N. Moro, Donato Romano, Alexander Sarris, Andrew Sherriff og Gianni Vaggi har i stort omfang bidraget i høringsprocessen. Lubomira Bencova, Piera Calcinaghi, Monique Cavallari, Angela Conte, Mei Lan Goei, Laetitia Jespers, Alexei Jones, Laura Jurisevic, Christine Lyon, Serena Scarselli, Elisabetta Spagnoli og Valerio Pappalardo har bidraget i de forskellige faser af udarbejdelsen. Bruce Ross Larson har fungeret som hovedredaktør. Chris Engert har varetaget den sproglige revision af baggrundsrapporterne. En stor tak til dem alle. Vi ønsker også at takke forfatterne af baggrundsrapporter og noter: Ernest Aryeetey, Niagale Bagayoko-Penone, Michael Barnett, Nicolas Berman, Elva Bova, Deborah Bryceson, Christian Büger, Maurizio Carbone, Paul Collier, Lorenzo Cotula, Nasredin Elamin, Fernanda Faria, Patrick Guillaumont, Sylvaine Guillaumont Jeanneney, Kenneth Harttgen, Damien Helly, Lelio Iapadre, Zohra Kahn, José Maria Larrú, Francesca Luchetti, Alan Matthews, Philippe Martin, Jesse McConnell, Mark McGillivray, Andrew Mold, Wim Naudé, Janvier Nkurunziza, Abena D. Oduro, Alina Rocha-Menocal, Sara Pantuliano, Jean-Philippe Platteau, Béatrice Pouligny, Prabirjit Sarkar, Ajit Singh, Aysen Tanyeri- Abur, Necla Tschirgi, Margherita Velucchi og Tony Venables. En særlig tak rettes til deltagerne i initiativet New Faces for African Development, der engageret har bidraget med friske og nye synsvinkler til rapporten, præsenteret deres arbejde og skrevet noter og rapporter. Hermed takt til Eme Akpan, Japhet Biegon, Muslilhah Badmus, Christian B. Kamga Kam, Dorine Kanmi Feunou, Nicholas Kilimani, Albert Makochekanwa Douzounet Mallaye, Ndubuisi Nwokolo Magidu Nyende, Isaac Oluwatayo, Thomas Poirier, Afees Salisu og Sigismond Wilson. Det er umuligt at nå hele vejen rundt og takke alle de mange, der har bidraget i den forberedende proces forud for offentliggørelsen denne rapport, ved de indledende arrangementer i Bruxelles (6. februar), Cambridge ( marts), Firenze ( april), Barcelona (7.-8. maj), Accra ( maj), Firenze ( juni) og Bruxelles (4. september). En komplet deltagerliste fra arrangementerne findes i bind 1B, men vi vil gerne her takke alle for deres bidrag til høringsprocessen og til gode diskussioner om et kontroversielt emne. Mange tak også til vores værtsinstitutioner, nemlig Jesus College i Cambridge, Universitat Pompeu Fabra og CREMed (Center for Research on the Economies of the Mediterranean) i Barcelona og ISSER (Institute of Statistical, Social and Economic Research) i Accra. V EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

8 Indhold Rapport européen sur le développement 2009 INDHOLD OVERBLIK 1 1. Mod en forbedring af EU s respons på skrøbelighed 4 2. Fastlæggelse af prioritetsområder 7 DEL ET 10 KAPITEL 1 - SKRØBELIGE STATER I AFRIKA SYD FOR SAHARA: OMKOSTNINGER OG UDFORDRINGER Europæisk udviklingspolitik i en hastigt foranderlig global kontekst Hvad er skrøbelighed? Statsskrøbelighedens omkostninger i Afrika syd for Sahara 18 KAPITEL 2 - SKRØBELIGE STATERS KENDETEGN Skrøbelige lande har en række fællestræk De skrøbelige lande er forskellige på mange faktorer Resume 48 KAPITEL 3 - STATSSKRØBELIGHEDENS HISTORISKE RØDDER Specifikke drivkræfter og fælles underliggende faktorer Er skrøbelighed en arv fra kolonitiden? Kolonistaterne i Afrika syd for Sahara Afkolonisering International kontekst og kontinuitet Den tidligere udviklings indflydelse på institutionerne selvstændighed og orientering udadtil Konklusion 56 KAPITEL 4 - ØKONOMISKE FAKTORER KAN FORSTÆRKE SKRØBELIGHEDEN Økonomiske faktorer påvirker statsskrøbeligheden og skrøbelighed påvirker økonomien Handelsåbenhed kan øge eller reducere statsskrøbeligheden Tosidet sammenhæng mellem direkte udenlandske investeringer og skrøbelighed Naturressourceforekomster kan skabe dårlig forvaltning Styreformen påvirker relationen mellem jord og skrøbelighed Sultne befolkninger og skrøbelige institutioner Konklusion 69 VI

9 OM Indhold DEL TO 70 KAPITEL 5 - SKØBELIGHED KONTRA MODSTANDSDYGTIGHED Styrkelse af modstandsdygtigheden Hvad indebærer en tilgang baseret på modstandsdygtighed? Statsskrøbelighed underminerer socioøkonomisk modstandsdygtighed 73 KAPITEL 6 - SKRØBELIGE STATER I AFRIKA RAMMES HÅRDT AF DEN GLOBALE FINANSKRISE Krisens enorme udfordringer mange års stabilt fremskridt sættes i stå Tre vigtige faktorer (fødevarer, brændstoffer og finansiering) og en fjerde (skrøbelighed) De fire overførselskanaler til skrøbelige lande Kan de skrøbelige stater afhjælpe krisen? 85 KAPITEL 7 - STATSOPBYGNING OG SOCIAL SAMHØRIGHED Fokus på staten igen Social samhørighed og statsopbygningens uhåndgribelige dimension Behov for en dybt rodfæstet forståelse af den lokale kontekst Komplementaritet mellem humanitær hjælp og intervention i statsopbygning i postkonfliktsituationer 97 DEL TRE 104 KAPITEL 8 - EU S POLITIK TIL AFHJÆLPNING AF SKRØBELIGHED I AFRIKA SYD FOR SAHARA EU s historiske opmærksomhed på de skrøbelige lande EU s potentiale i skrøbelige situationer Mod en forbedring af EU s respons på skrøbelighed 113 KAPITEL 9 - KONKLUSIONER PRIORITETER OG ANBEFALINGER EU s politik kan skabe resultater Prioriteter og anbefalinger 126 REFERENCER 133 BILAG 144 VII EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

10 Tabeller og figurer TABELLER OG FIGURER Boks tabel 0.1: Lande i Afrika syd for Sahara. som er i en skrøbelig situation 1 Boks figur 0.1: Befolkningspyramide for skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara 3 Boks figur 0.2: Befolkningspyramide for EU 3 Figur 0.1: Modstandsdygtighed i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara 6 Figur 0.2: Sårbarhed i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara 7 Boks figur 1.1: Udviklingsbistandens indvirkning på væksten 13 Boks tabel 1.1: Bistand til skrøbelige stater Tabel 1.1 Menneskelig udvikling i skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara 19 Figur 1.1: Absolutte ændringer i de vigtigste MDG-indikatorer ( ) 21 Figur 1.2: Relative ændringer i de vigtigste MDG-indikatorer ( ) 22 Tabel 1.2 Flygtninge og internt fordrevne personer, Tabel 1.3: Fødevaresikkerhedsindeks for skrøbelige lande 26 Figur 1.3: Udvikling i forvaltningsindikatorer for skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara 28 Tabel 2.1: Beskatning, offentlige indtægter og erhvervsklima i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara 32 Figur 2.1: Udenrigshandel (simpelt gennemsnit ) 33 Boks figur 2.1: Zambias eksport og kobberprisen ( ) 34 Boks figur 2.2: Kobberpriserne og den zambiske kwacha ( ) 35 Boks figur 2.3: Indtægter fra minedrift i Zambia ( ) 36 Figur 2.2: BNP fordelt på landbrugssektor, industri og servicesektor Tabel 2.2: Liste over fødevareimporterende og -eksporterende lande i Afrika syd for Sahara 37 Tabel 2.3: Eksportkoncentration i skrøbelige lande 39 Tabel 2.4: Skrøbelige landes eksportdestinationer i procent, gennemsnit Tabel 2.5: Offentlige udgifter i procent af BNP 40 Tabel 2.6: Befolkning 41 Tabel 2.7: Infrastruktur og geografiske forhold 43 Figur 2.3: Vækst i realt BNP i skrøbelige lande, ressourcerige skrøbelige lande og ressourcefattige skrøbelige lande Tabel 2.8: Makroøkonomiske forhold 46 Tabel 2.9: Generel sårbarhedsvurdering 47 Tabel 4.1: De nye investeringer i landbrugsjords fattigdomsbekæmpende effekt 65 Boks tabel 4.1: Tildeling af landbrugsjord (tildelinger over hektar) 67 Figur 5.1: Interaktion mellem statsskrøbelighed og socioøkonomisk modstandsdygtighed 74 Figur 6.1: Stigning i eksportens andel af BNP 77 Boks figur 6.1: Sydafrika påvirkes af Lehman Brothers kollapset Kenya og Nigeria gør ikke 78 Figur 6.2: Størst eksportfald i Afrika syd for Sahara 80 Figur 6.3: Eksport af primære produkter og industriprodukter fra Afrika syd for Sahara efter finanskrise i et partnerland 81 Figur 6.4: Estimeret nedgang i bistanden til Afrika i Boks figur 6.2: Kinas økonomiske samarbejde med skrøbelige afrikanske lande og DAC-bistand, Figur 6.5: Mange migranter er bosiddende inden for Afrika 84 Tabel 6.1: Klassificering efter modstandsdygtighed fra lav til høj 86 Figur 6.6: Krisens effekt på den sociale trivsel 87 Tabel 8.1: EU-institutioner og kontorer af relevans for skrøbelige stater 112 VIII

11 OM Bokse BOKSE Boks 0.1: Hvilke lande i Afrika syd for Sahara er skrøbelige? 1 Boks 0.2: Fællestræk hos skrøbelige lande og signifikante forskelle 3 Boks 0.3: Indvirkning af den økonomiske krise i skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara 5 Boks 1.1: Bistandseffektivitet og landebevillinger til skrøbelige stater 13 Boks 1.2: Skrøbelighed er en del af udviklingsdebatten 16 Boks 2.1: Opsving og nedtur for kobber i Zambia 34 Boks 4.1: Adfærdskodeks og Natural Resource Charter 61 Boks 4.2: Omfattende opkøb af jord i Afrika - et nærmere blik på jordhandlerne 63 Boks 4.3: Internationale investeringer i Sudan - den arabiske regions brødkurv 66 Boks 5.1: Definition af modstandsdygtighed og sårbarhed 72 Boks 5.2: Økonomisk vækst, udvikling og trivsel i skrøbelige lande 73 Boks 6.1: Afrikanske finansielle markeder afsmitning af chokeffekt 78 Boks 6.2: Kan Kina udfylde hullet? 83 Boks 6.3: Negative chok og social sikring hvilken rolle spiller de formelle og uformelle finansielle institutioner? 88 Boks 7.1: Derfor kan lokal modstandsdygtighed forbedre sikkerheden 91 Boks 7.2: Somalia og Somaliland 95 Boks 7.3: En afrikansk forvaltningsmodel 96 Boks 7.4: Internationalt engagement i skrøbelige stater erfaringerne fra Sydsudan 98 Boks 7.5: Læring fra lokalsamfundene programmer der støtter kvindelige ekskombatanter 100 Boks 7.6: Postkonflikt overgangsperioder en mulighed for at styrke kvindernes position? 101 Boks 7.7: Integration af kønsaspektet i budgetstrategien 102 Boks 8.1: Afhjælpning af statsskrøbelighed uddrag af den europæiske konsensus om udvikling Boks 8.2: Særlige bestemmelser om skrøbelighed i Paris erklæringen og bistandseffektivitet og Accrahandlingsdagsordenen 108 Boks 8.3: OECD DAC s principper for godt internationalt engagement i skrøbelige stater og situationer 109 Boks 8.4: FN s Sikkerhedsråds resolution Boks 8.5: FLEX sårbarhed 111 Boks 8.6: EU's fælles landbrugspolitik og fødevaresikkerheden i skrøbelige afrikanske stater 115 Boks 8.7: Bistand til handel 116 Boks 8.8: Økonomiske partnerskabsaftaler 117 Boks 8.9: Sikkerhed og udvikling i skrøbelige situationer problemstillinger og læring fra ESFP operationer 121 Boks 9.1: Et forslag om stabilisering af indtægterne 127 Boks 9.2: EU politik og udvikling af menneskelig kapital i Afrika 127 Boks 9.3: Et passende niveau i den regionale integration 129 Boks 9.4: Dilemmaet mellem lederskab og hegemoni i regionalt ledet forvaltningsopbygning 130 Boks 9.5: Revurdering af bistandsforvaltningen 131 IX EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

12 Forkortelser FORKORTELSER AfDB AIDS/HIV AVS BNI BNP CAP CIFP CPIA DAC DFID DUI ESFP EU FAO GD Udvikling GTZ HDI IFPRI IIED ILO MDG NATO OUB OECD/DAC UNCTAD UNDP/FNUP UNECA UNIFEM UNMIS UNODC UNRISD VFP WHO WPF WTO ZCCM Den Afrikanske Udviklingsbank Acquired Immunodeficiency Syndrome/Human Immunodeficiency Virus Afrika, Vestindien og Stillehavsområdet Bruttonationalindkomst Bruttonationalprodukt Common Agricultural Policy EU s fælles landbrugspolitik Carleton University Country Indicators for Foreign Policy Carleton Universitetets udenrigspolitiske landeindikatorer Vurdering af modtagerlandenes politikker og institutioner Development Assistance Committee OECD s Komité for Udviklingsbistand Department for International Development Det britiske ministerium for international udvikling Direkte udenlandske investeringer Europæisk sikkerheds og forsvarspolitik Den Europæiske Union FN s Fødevare og Landbrugsorganisation Europa Kommissionens Generaldirektorat for Udvikling og Forbindelser til Afrika, Vestindien og Stillehavsområdet Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Indeks for menneskelig udvikling International Food Policy Research Institute Det Internationale Institut for Fødevarepolitisk Forskning International Institute for Environment and Development Det internationale institut for miljø og udvikling Den Internationale Arbejdsorganisation Millennium Development Goals Milleniumudviklingsmål Den Nordatlantiske Traktatorganisation Officiel udviklingsbistand Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling Komité for Udviklingsbistand FN's konference for handel og udvikling FN s Udviklingsprogram United Nations Economic Commission for Africa Kommissionen for den afrikanske union United Nations Development Fund for Women De Forenede Nationers Udviklingsfond for Kvinder United Nations Mission in Sudan FN s fredsbevarende mission i Sudan FN's kontor for stoffer og forbrydelser United Nations Research Institute for Social Development FNs Institut for Forskning i Social Udvikling FN s verdensfødevareprogram Verdenssundhedsorganisationen World Population Foundation Fonden for verdens befolkning World Trade Organization Verdenshandelsorganisationen Zambia Consolidated Copper Mines Zambias konsoliderede kobberminer X

13 OM Overblik OVERBLIK Med den økonomiske krise i har vi oplevet den værste økonomiske afmatning på globalt plan siden Den økonomiske og finansielle krise har påvirket budgetterne i EU og andre industrialiserede lande og skabt enorme gældsættelser, arbejdsløshed og sociale problemer. Krisen har haft en særligt negativ virkning på de skrøbelige lande. Hovedparten af dem ligger i Afrika syd for Sahara, og man mente i første omgang, at de var beskyttet mod krisen på grund af deres ringe finansielle integration med resten af verden. Den hårdt trængte socioøkonomiske situation i Afrika syd for Sahara kræver en fornyet indsats, men EU s arbejde med sine egne sociale problemer kan komme til at flytte opmærksomheden og forrykke den bistand, der ydes under EU s bistandspolitik. EU skal fastholde og om muligt styrke indsatsen i Afrika syd for Sahara og undgå ineffektivitet i bistandspolitikken. En revurdering af EU s bistandspolitik over for skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara er påkrævet. Det er formålet med Europæisk Rapport om Udvikling 2009 (ERU 2009). Europæisk Rapport om Udvikling 2009 skal analysere de omkostninger, der er forbundet med skrøbelighed, og disses karakter (Del 1), de skrøbelige landes kapacitet til at håndtere skadelige chokvirkninger som finanskrisen i (Del 2), og EU s nuværende engagement i forhold til de sårbare lande, samt i hvor høj grad EU s udviklingspolitik kan hjælpe de nationale interessenter med at opbygge modstandsdygtighed (Del 3). Der sættes fokus på Afrika syd for Sahara, fordi regionen synes i særlig grad at halte bagud med hensyn til staternes konsolidering. Et konkret faktum overtrumfer alle de teoretiske diskussioner om, hvordan skrøbelighed defineres og måles. Landene i Afrika syd for Sahara udgør konstant et flertal i gruppen af skrøbelige stater (boks 0.1). 1 Boks 0.1: Hvilke lande i Afrika syd for Sahara er skrøbelige? Der findes forskellige indikatorer og klassifikationer af skrøbelige stater. Boks tabel 1 viser den operationelle liste over lande i Afrika syd for Sahara i skrøbelige situationer, der er anvendt i rapporten: Boks tabel 0.1: Lande i Afrika syd for Sahara. som er i en skrøbelig situation: Angola Ækvatorialguinea Nigeria Burundi Eritrea Rwanda Cameroun Etiopien São Tomé og Príncipe Den Centralafrikanske Republik Gambia Sierra Leone Tchad Guinea Somalia Comorerne Guinea-Bissau Sudan Den Demokratiske Republik Congo Kenya Togo Republikken Congo Liberia Uganda Elfenbenskysten Mauretanien Zimbabwe Djibouti Niger Listen er udarbejdet af OECD (2009) men har ikke OECD s officielle påtegning. Listen er fremkommet som en samling af de to nederste kvintiler i Verdensbankens vurdering af modtagerlandenes politikker og institutioner (Country Policy and Institutional Assessment) for 2007, Brookings indekset Index of State Weakness in the Developing World for 2008 og Carleton Universitetets Country Indicators of Foreign Policy for ERU 2009 anvender listen i praksis, men betragter den ikke som en officielt godkendt liste, da vi er af den overbevisning, at definitionen i sig selv er dynamisk (se kapitel 1). De menneskelige og økonomiske omkostninger forbundet med skrøbelighed er faktorer, der taler for, at man tilpasser udviklingsmodeller, strategier og konkrete tiltag, så der opbygges en modstandsdygtighed i samfundene. Det vil sige, at man skal styrke de socioøkonomiske systemers evne til at tilpasse sig og håndtere chokvirkninger og ændrede vilkår uden at skade befolkningerne. I en verden, hvor globale chokvirkninger bliver mere og mere alvorlige og påvirker flere mennesker, er det socioøkonomiske systems modstandsdygtighed afgørende for et lands udviklingsbane. Modstandsdygtighed skal være en central målsætning i de nationale udviklingsstrategier og dermed også for udviklingsbistanden. De skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara har mange fælles karaktertræk de har alle omfattende strukturproblemer og dårligt fungerende institutioner. De adskiller sig dog også på mange andre dimensioner (Figur 0.2). For dem er nødsituationer reglen frem for undtagelsen. I forsøgene på at afbøde chokvirkninger mangler landene ofte et langsigtet perspektiv i de valg, der træffes, og kortsigtede behov kommer til at overskygge de langsigtede målsætninger. EU kan hjælpe landene med at blive på den rigtige bane, hvor skrøbeligheden erstattes af modstandsdygtighed og bæredygtig vækst. For at løse opgaven skal EU anlægge en fleksibel og 1 Eksempelvis ligger 29 af de 49 lande, som OECD har udpeget som struktursvage (2009), i Afrika syd for Sahara. 1 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

14 Overblik langsigtet tilgang i sit engagement, og der er brug for nye måder at forvalte støtten på for at øge effektiviteten. Der skal fastlægges en troværdig langsigtet politik med tilhørende budgetforpligtelser, som ikke strider mod principperne om national suverænitet. Et sådant engagement kan hjælpe de sårbare lande til at udvide tidshorisonten i deres egne politikker. Når prioriteterne skal omsættes til specifikke forskrifter og retningslinjer for interventionen, kræver det en dybt forankret basal viden, så der tages højde for forhold som historie, kultur, økonomi og politik, som varierer stærkt fra land til land i de sårbare afrikanske lande syd for Sahara. Detaljerede politiske forskrifter kan kun formuleres ved at matche politisk ekspertise med viden om den lokale kontekst. 2 EU S KOMPARATIVE FORDELE UDVIKLING AF MENNESKELIG OG SOCIAL KAPITAL OG STØTTE TIL INSTITUTIONEL UDVIKLING EU s og medlemslandenes udviklingsbistand åbner mange muligheder. For de fleste af de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara er Europa den største bistandsyder, samhandelspartner, kilde til udenlandske investeringer og et relevant mål for migranter. Og EU er en vigtig politisk, diplomatisk og økonomisk blok. Alligevel har vi i Europa svært ved at glemme, at skrøbeligheden ofte stammer tilbage til kolonitiden og afkoloniseringsprocessen, af og til forstærket af udenlandske virksomheders uansvarlige forretningsførelse og ulovlig og strafbar handel med Europa. EU skal opretholde sit engagement i de skrøbelige lande, respektere nationale ejerforhold, tænke videre end til institutionsopbygning, udnytte de komparative fordele fuldt ud og koncentrere indsatsen om at udvikle menneskelig og social kapital og understøtte den institutionelle udvikling på lokalt og regionalt plan. I modsætning til de fleste bistandsorganisationer 3 rækker EU s politiske virkemidler langt ud over den økonomiske bistand og omfatter også handel, landbrug, fiskeri, sikkerhed, indvandring, klimaforandringer, miljø, globaliseringens sociale dimension, beskæftigelse, forskning og udvikling, informationssamfundet, energi og forvaltning. 4 Derudover har vi i EU historisk set arbejdet med institutionsudvikling i forskelligartede samfund karakteriseret ved institutioner med forskellige rødder, traditioner og historie. Fra sine egne udvidelsesprocesser kender EU problemstillingerne ved at overgå fra militærdiktatur til demokrati (f.eks. i Grækenland, Portugal og Spanien i 1970'erne) og ved at integrere lande, som først for nylig er gået over til en markedsdrevet økonomi. Erfaringerne giver os en særdeles nyttig viden om, hvordan skrøbelighed kan håndteres. Men vi må heller ikke overdrive Europas mulighed for at bidrage. Vi ser en verdensorden med en stigende multipolaritet, hvor nye politiske og økonomiske magtcentre slutter sig til de gammelkendte aktører. USA-Kina-EU konstellationen er blevet omdrejningspunktet i det internationale system. Ud over de store internationale organisationer har også andre lande bidraget over for de skrøbelige stater, fra USA til lande i Østasien og Den Arabiske Golf. Især Kina har bygget infrastruktur, investeret i jord og styrket den bløde magt i de fleste skrøbelige lande. EU s initiativer til at håndtere statsskrøbelighed, såsom bistanden til stats- og fredsopbygning, kan af partnerlandene blive opfattet som indblanding og politisk farvet. Initiativerne kan også utilsigtet indvirke på landets naturlige interne processer og dynamik. Derudover kan intern modstand og forhindringer i EU svække engagementet i udviklingspolitikken. EU's aldrende befolkning, den store gældsbyrde, som er opbygget under krisen, og EU's udvidelse er alle faktorer, som kan svække incitamentet til at afsætte offentlige ressourcer til det internationale udviklingssamarbejde. 2 GTZ (2008) gennemgår seks landeanalyser og understreger den geografiske forskellighed og forskelle i regeringsfase og udviklingsorientering: the do no harm approach, sensitivity to context and thorough knowledge of the country remain indispensable to any strategy development [ en gør ingen skade tilgang, opmærksomhed på kontekst og tilbundsgående viden om landet er stadig nødvendige forudsætninger for strategiudvikling ] (s. 12). 3 Bistandsorganisationer og internationale institutioner har et langt mere begrænset handlespektrum, som ofte begrænses til kortsigtet nødhjælp og bistand, fordi de er pålagt institutionelle forpligtelser på et konkret område. Se baggrundsrapport af Paul Collier (2009a) i Bind 1B om dette emne. 4 Se EU rapport 2009 om sammenhæng i udviklingspolitikken, som udpeger 12 relevante politikområder. 2

15 OM Overblik Boks 0.2: Fællestræk hos skrøbelige lande og signifikante forskelle De sårbare lande er ikke i stand til at mobilisere ressourcer i landet eller til at opkræve væsentlige skatteindtægter via beskatning. I de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara udgør regeringernes indtægter eksklusive bistanden sjældent mere end 20 % af BNP. Skatteniveauet ligger på 6-13 % af BNP, og der er således kun begrænsede muligheder for at tilbyde offentlige varer og tjenesteydelser. Lav menneskelig udvikling. De lave offentlige investeringer i menneskelig udvikling afspejles i dårligt fungerende uddannelses- og sundhedssystemer. Selvom mange skrøbelige lande har reduceret de militære udgifter, har besparelserne ikke resulteret i en øget indsats på sundheds- og uddannelsesområdet. Lav befolkningstæthed. De fleste skrøbelige lande karakteriseres ved en meget lav gennemsnitlig befolkningstæthed: 15 ud af 29 lande har færre end 40 indbyggere pr. kvadratkilometer, mens befolkningstætheden i de skrøbelige lande ligger på omkring 84. Befolkningen er ung og i vækst (i klar modsætning til befolkningspyramiden i EU). Derudover bor størstedelen af befolkningen i de sårbare lande i landområderne. Boks figur 0.1: Befolkningspyramide for skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara Kvinder Mænd Befolkning, millioner Boks figur 0.2: Befolkningspyramide for EU Kvinder Mænd Befolkning, millioner Kilde: U.S. Census Bureau International Data Base Svagheder i både blød og hård infrastruktur. De skrøbelige lande har kun 8 meter asfalteret vej pr. kvadratkilometer, hvorimod de strukturstærke har 18. Transportomkostningerne i skrøbelige lande (især ved handel internt i Afrika) er mere end dobbelt så høje som i Sydøstasien. Det tager ca. 116 dage at flytte en container fra en fabrik i Den Centralafrikanske Republik til den nærmeste havn. Den samme transaktion tager fem dage fra København. Den mest direkte flyrute mellem Tchad og Niger er via Frankrig mere end kilometer, der er kun et ugentligt fly fra Bangui i Den Centralafrikanske Republik til Europa, antallet af mobillinjer pr indbyggere ligger trods en meget omfattende udvidelse for nylig kun på halvdelen af, hvad det gør i de strukturstærke lande. 3 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

16 Overblik Koncentration i eksporten. Indekset for diversifikation i eksporten ligger under halvdelen af indekset for strukturstærke lande, og det afslører en særdeles høj grad af koncentration. Med meget få undtagelser eksporterer de skrøbelige lande hovedsageligt primærprodukter. I 2006 udgjorde primærprodukter i gennemsnit mere end 80 % af eksporten, hvoraf 30 % var brændstoffer, og i lande som Angola, Tchad, Republikken Congo og Ækvatorialguinea var andelen over 90 %. Høj risikoeksponering for udbrud af væbnede konflikter. Ud af befolkningerne på Bottom Billion listen, som er en pendant til listen over skrøbelige lande, er 73 % - eller har for nylig været - udsat for borgerkrig. Derudover er risikoen for, at der opstår borgerkrig i landene over en vilkårlig periode på fem år, særdeles høj en ud af seks. 5 Men Divergerende vækstrater. Skrøbelige lande oplevede en vækstrate på ca. 4 % årligt fra 2000 til Men de skrøbelige og ressourcerige lande oplevede vækstrater på 6,3 % med de højeste vækstrater på 10 % i 2002 og 8,5 % i Skrøbelige og ressourcefattige lande havde vækstrater på omkring 2,3 %. Indkomst. Den reelle indkomst pr. indbygger, som gennemsnitligt lå på 600 USD i 2008 i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara, viser så store udsving som fra 100 USD i Den Demokratiske Republik Congo til USD i Ækvatorialguinea. Gennemsnitlig levetid. I São Tomé og Príncipe er den gennemsnitlige levetid over 65 år, og således på niveau med gennemsnittet i de industrialiserede lande, men indbyggerne i Sierra Leone og Zimbabwe kan kun forvente en gennemsnitlig levetid på lidt over 40 år. Direkte udenlandske investeringer (DUI) går kun til de ressourcerige lande. Mere end 70 % af alle udenlandske investeringer i de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara blev i perioden kanaliseret til bare fem lande - Angola, Tchad, Ækvatorialguinea, Nigeria og Sudan, som alle er rige på naturressourcer. Valutareserver knappe eller rigelige. Nogle skrøbelige lande har meget knappe valutareserver (under 90 dages importdækning). I april 2009 havde Etiopien, Guinea og Zimbabwe kun reserver til dækning af én måneds import, hvorimod de olieeksporterende lande havde reserver til et halvt år. Udlandsgæld. De olieeksporterende lande har en begrænset udlandsgæld, og indikatorerne for gældsbyrden er under kontrol. For eksempel er forholdet mellem gælden og bruttonationalindkomsten og mellem den samlede gæld og værdien af vare- og serviceeksporten blevet væsentligt forbedret i Angola og Sudan siden De ressourcefattige og skrøbelige lande som Guinea-Bissau og Liberia har stadig en stor gældsbyrde, som underminerer den fremtidige udvikling. 1. MOD EN FORBEDRING AF EU S RESPONS PÅ SKRØBELIGHED En gennemgang af EU s nuværende indsats over for skrøbelige situationer (kapitel 8) afslører, at der er brug for fremskridt på flere fronter. Den første forbedring er af generel karakter, nemlig at sikre en højere gennemførelsesgrad. Den nuværende mangelfulde gennemførelse skaber et misforhold mellem de teoretiske politiske rammer og den konkrete intervention ude i marken. Det er et helt grundlæggende problem, fordi effekten af den førte politik måles på gennemførelsen. Derudover skal gennemførelsen af politikken skræddersys til de enkelte lande, da en universalløsning ikke kan løse de forskelligartede behov i de skrøbelige lande. Dernæst er der behov for mere specifikke forbedringer på følgende områder: Der skal opbygges en solid forståelse af den lokale kontekst, så man kan foretage en effektiv intervention på et velinformeret grundlag baseret på en forståelse af forholdene. 6 Det skal undersøges, hvordan princippet om ejerskab kan tilpasses, når man arbejder i lande med ineffektive eller illegitime statsinstitutioner. Under sådanne forhold er det særligt udfordrende at yde budgetstøtte, men det er en helt typisk situation i de fleste skrøbelige lande. Selv i lande med demokratiske institutioner, er regeringens legitimitet ofte skrøbelig, og det gør det vanskeligt at gennemføre langfristede politikker via budgetstøtte, med mindre den gennemføres under tæt overvågning. Vi skal undgå, at bredden i EU s politikker giver bagslag, og at de forskellige politikker har indirekte uønskede virkninger i de skrøbelige stater. Den horisontale sammenhæng mellem politikker skal modsvares af en bedre vertikal sammenhæng. Det kan 5 Collier I postkonfliktsituationer, forandrer konteksten sig meget hurtigt, og mange udfordringer skal løses på samme tid. Her er det nødvendigt med et fleksibelt miks (GTZ, 2008, s. 22). 4

17 OM Overblik sikre en bedre koordinering inden for EU og mellem fællesskabet og EU-medlemsstaterne, som ofte er modvillige mod at afgive deres rolle som initiativtager. Med en sådan koordinering kan EU agere som en samlet enhed, og det vil gøre EU s udviklingspolitik mere ansvarlig og lettere at forstå for modtagerne. EU s handelspolitik skal i højere grad tage højde for de specifikke behov i de skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara, og vi skal sikre, at bilaterale aftaler ikke bremser de regionale eller multilaterale integrationsprocesser. Verdenshandelsorganisationen Verdenshandelsorganisationens regler giver mulighed for at gøre visse undtagelser for udviklingslandene og særligt for de mindst udviklede lande, men der er ingen konkrete bestemmelser vedrørende skrøbelige stater eller situationer. På det område er der brug for en stor indsats. Der er behov for et skift fra reaktive til præventive interventioner, så udviklingen i lande i skrøbelige situationer ikke følger en ond cirkel, hvor de statslige institutioners effektivitet og legitimitet udhules yderligere. En sådan omlægning kan kræve, at man betragter skrøbeligheden på regionalt plan, da en negativ naboeffekt kan bringe statsopbygningen og den sociale samhørighed i fare. 7 Vi skal have en bedre forståelse af, hvordan sammenhængen mellem sikkerhed og udvikling bedst håndteres. Fred og sikkerhed er nogle af hovedområderne i det strategiske partnerskab mellem EU og Den Afrikanske Union. Vi har høstet en række positive erfaringer, men i andre tilfælde har tiltag på sikkerhedsområdet påvirket udviklingspolitikken. Hvis vi skal nå en højere gennemførelsesgrad, kræver det, at vi revurderer de prioriterede områder, koncentrerer indsatsen om få, veldefinerede og vedtagne mål, forenkler procedurerne og i de situationer, hvor de statslige institutioner er særligt ineffektive eller uvillige til at udføre deres opgaver, skal vi finde de rigtige organisationer eller partnere til at gennemføre politikkerne. 8 Det vil ikke blot føre til en bedre gennemførelse af politikkerne men også opbygge tillid mellem modtager- og donorlande og sikre læring i det politiske arbejde. Selvom vi kan konstatere synlige fremskridt, og EU s politiske dokumenter nu i højere grad udstikker den politiske retning, er der stadig lang vej for at omsætte hensigter til praksis. De finansielle instrumenter og procedurer er blevet mere enkle og fleksible, men de er stadig for komplekse, arbejdstunge, langsommelige og besværlige for modtagerne at håndtere. Boks 0.3: Indvirkning af den økonomiske krise i skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara De skrøbelige lande er kun i ringe grad integreret i den globale økonomi, og i første omgang blev de skånet for finanskrisens direkte effekter. De er dog efterfølgende blevet ramt af den globale recession og handelssammenbruddet. Den økonomiske og finansielle krise fulgte efter en periode med høje og fluktuerende fødevare- og brændstofpriser. Da priserne toppede i midten af 2008, kom de fødevare- og olieimporterende skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara under stærkt pres, valutareserverne blev udhulet, og det blev vanskeligt at betale for importen og bevare væksten i landene. Da opsvinget bristede, resulterede det i en svingende produktion og en opbremsning i investeringerne i langfristet produktionskapacitet. De fleste af de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara oplevede næsten samtidig fødevare-, brændstof- og finanskrise. Ifølge de seneste estimater ligger væksten i BNP i 2009 på ca. 1,5 %, hvilket er en nedgang for den skønnede vækst på 5,5 % i oktober Med de tal bliver 2009 det første år i 10 år, hvor de fleste skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara oplever en negativ vækst i det faktiske BNP per capita, hvilket sætter milleniummålene under pres og underminerer den politiske stabilitet. En lavere vækst har ikke altid en negativ effekt på den menneskelige udvikling, med den indebærer en tilbagegang særligt i form af nedskæringer i uddannelses- og sundhedsudgifterne, hvilket kan have alvorlige konsekvenser på lang sigt. De skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara har nationale banksektorer af begrænset størrelse og ubetydelig eller ingen værdipapirhandel. Når det lave finansielle udviklingsniveau i regionen tages i betragtning sammen med de skrøbelige landes begrænsede kobling til det globale finansielle system, skal de vigtigste kanaler for spredning af krisen findes i selve de økonomiske sektorer. De eksponeres primært for krisen via handel. Nedgangen i eksportindtjeningen ledsages af en negativ udvikling i handelsbetingelserne, der forstærkes af de skrøbelige landes uforholdsmæssigt store afhængighed af vareeksporten og polariseringen i eksporten. Handelssammenbruddet kom i 2009, og en sådan udvikling rammer de afrikanske lande syd for Sahara hårdere end andre lande på grund af nedskæringer i handelsfinansieringen (de mest ustablile lande oplever de største nedskæringer) og på grund af eksportsammensætningen. De skrøbelige lande er også særligt udsatte på grund af den lavere tilgang af DUI, der skyldes investorernes afventende holdning i usikre situationer, (potentielt) 7 Mange af vores historiske erfaringer fra arbejdet med struktursvaghed viser, at der er behov for en regional tilgang. Balkanlandene er et godt eksempel. 8 Se Collier (2009b), figur 9.5 i kapitel 9 og GTZ (2008) vedrørende de praktiske erfaringer i marken. 5 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

18 Overblik lavere tilgang af udenlandsk bistand og lavere pengeoverførsler fra migranter. Interne pengeoverførsler i Afrika har særlig stor betydning, da migranter fra de skrøbelige lande ikke kan betale de høje omkostninger forbundet med udvandring til højindkomstlande og derfor oftest flytter til lande i nærheden. Men de vigtigste tilrejselande for migranter fra de skrøbelige lande nemlig Nigeria og Sydafrika er de eneste lande i Afrika syd for Sahara, som er direkte påvirket af krisen. De skrøbelige lande blev ramt hårdt, med virkningerne er meget forskellige fra land til land, og derfor ses der ikke en større sårbarhed i skrøbelige lande. Den egentlige forskel er, at evnen til at genetablere økonomien efter en chokvirkning er langt ringere. Figur 0.1: Modstandsdygtighed i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara Strukturstærke Skrøbelige ingen data Høj modstandsdygtighed Middel modstandsdygtighed Lav modstandsdygtighed 6

19 OM Overblik Figur 0.2: Sårbarhed i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara Strukturstærke Skrøbelige ingen data Lav sårbarhed Middel sårbarhed Høj sårbarhed 2. FASTLÆGGELSE AF PRIORITETSOMRÅDER EU skal bygge på de tidligere erfaringer, lære af fejltagelserne, tilpasse indsatsen til forhold i hurtig forandring og samtidig respektere den nationale suverænitet, og på den baggrund skal vi fastlægge vores egne prioritetsområder for bistanden. Analyserne i ERU 2009 rapporten peger på fem prioritetsområder, som bør udgøre EU s langfristede engagement i de skrøbelige afrikanske lande syd for Sahara med en styrkelse af modstandsdygtigheden som mål. 1. Understøtte statsopbygning og social samhørighed. Den grundlæggende målsætning med det eksterne engagement i skrøbelige lande er at bidrage til landenes egen statsopbygningsproces. 9 Den nøgleprioritet har EU godkendt i Den europæiske konsensus om udvikling, 10 og derfor er den mål for indsatsen i de skrøbelige afrikanske lande syd for Sahara. Et sådant engagement bliver komplekst, fordi man ikke kan anlægge en ekstern (europæisk) synsvinkel på processerne. Statsopbygningsprocessen i de skrøbelige afrikanske lande syd for Sahara kommer ikke til at ligne statsopbygningsprocessen i Europa i det 19. århundrede. På samme måde kan den sociale samhørighed ikke blive den samme mellem etniciteter og religioner, som går hundreder af år tilbage i tiden. Viden om de lokale sammenhænge spiller en afgørende rolle for det eksterne engagement i skrøbelige stater. Den er nødvendig for at identificere, hvilke aktører der kan drive forandringerne og føre landene ud af skrøbeligheden, muligvis ad forskellige veje. Forandringsagenterne skal styrkes, og særligt skal man opfordre kvinderne til at deltage i statsopbygningen. Men det er også vigtigt at svække de mulige vetonedlæggere og støtte lederne i deres bestræbelser på at genopbygge en ny social aftale mellem staten og borgerne og mellem forskellige grupperinger og etniske grupper. Hvis bestemte grupper udsættes for diskrimination og udelukkes fra politisk repræsentation, er konfliktrisikoen højere, og processen ud af skrøbelighed vanskeliggøres. 2. Udligne forskellene mellem de kortsigtede behov og den langsigtede modstandsdygtighed. I de skrøbelige lande skal fokus flyttes fra at dække de kortsigtede og akutte behov til en mere langsigtet horisont, og til det formål kan EU etablere en garantiordning, som sikrer de skrøbelige lande mod udsving i eksportindtjeningen. Med en (mere) stabil indtjening har de skrøbelige lande mulighed for at styrke de langsigtede komparative fordele. 3. Udbygge menneskelig og social kapital. Investering i uddannelse af borgerne i de skrøbelige lande for dermed at forsøge at udligne forskellene mellem kønnene og opbygge social kapital er de bedste midler til at skabe bæredygtig vækst og udvikling og til at styrke modstandsdygtigheden. Skrøbelige og konfliktramte lande har ustabile uddannelsessystemer, og det fører til lav 9 Se OECD/DAC Se Europa-Parlamentet Rådet Kommissionen EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

20 Overblik deltagelse og øget analfabetisme blandt den voksne befolkning. Der skal ydes passende støtte ikke kun til grunduddannelserne men også til de tertiære uddannelser med fokus på ligestilling og opbygning af lokal viden og innovation. Det kan også være afgørende at målrette interventionen mod de unge, særligt i skrøbelige postkonflikt stater, for at reducere tilgangen til illegale aktiviteter som f.eks. ulovlig handel og smugling. 4. Støtte bedre regional forvaltning herunder regionale integrationsprocesser. Via regionale handelsaftaler kan de afrikanske lande udnytte stordriftsfordele på store regionale markeder, styrke den nationale konkurrenceevne, øge investeringsafkastet og tiltrække DUI, hvilket kan føre til teknologioverførsel og vækst. Via aftalerne kan landene oprette fælles investeringspuljer til indkøb af infrastrukturprojekter, hvor man udnytter stordriftsfordele og internaliserer investeringernes regionale effekt på tværs af flere lande. Og endelig kan handelsaftalerne give de mindre afrikanske lande mulighed for at føre effektive forhandlinger vedrørende den økonomiske politik med andre handelsblokke eller med store private partnervirksomheder. Fra et institutionelt synspunkt kan de regionale aftaler skabe en bedre opbakning bag de politiske mekanismer og reformer. De kan være særligt relevante i lande, hvor det indenlandske mandat til at indgå aftaler er svagt. I den sammenhæng kan de regionale integrationsaftaler bruges som et redskab til institutionsopbygning. Ved at træde ind i en handelsblok med stærke klubregler kan det blive lettere at forankre de demokratiske reformer og opbygge tillid i medlemslandene. 5. Fremme sikkerhed og udvikling i regionen. En indsats på sikkerheds- og udviklingsområderne kræver en flerstrenget strategi. Det kræver en langsigtet indsats at ændre den politiske kultur i Europa fra at være neutral og indadrettet til deltagelse i den globale styring. I den forbindelse er det afgørende at skabe en kobling mellem EU s globale ansvar og de europæiske borgeres nationale trivsel. De politiske beslutningstagere i EU skal være opmærksomme på, at EU-tiltag på alle områder fra landbrug og fiskeri til handel og forskning og udvikling kan have indflydelse på sikkerhedsområdet. Omvendt kan tiltag på sikkerhedsområdet påvirke udvikling og handel. EU skal ændre sin lineære social engineering-tilgang, der fokuserer på de tilgængelige instrumenter, til en mere fleksibel, strategisk tilgang, som anerkender, at mange af donorlandenes målsætninger og politikker er kontroversielle og politiske af karakter. Den stigende anvendelse af instrumenter til civil og militær kriseledelse giver mulighed for ikke blot at opfordre til fælles planlægning (militær, civil og vedrørende udvikling), men også til at anlægge en mere strategisk tankegang. Det giver også mulighed for at belønne den risikovillighed hos det EU-personale, hvilket ofte er afgørende i situationer med skrøbelighed. Ignorerer man de umiddelbare sikkerhedsproblemer, kan det have en modsatrettet effekt. I stedet for at gennemføre en eksisterende plan kan man opnå gode resultater ved at tage befolkningens sikkerhedsbehov alvorligt. Det kan være det første skridt mod et ægte lokalt ejerskab, der også omfatter metoder til bekæmpelse af kønsbetinget vold. Kort sagt vil manglende handling have meget høje omkostninger for både donorer og modtagere. I de skrøbelige lande mærkes omkostningerne i form af ringe menneskelig udvikling og manglende sikkerhed på grund af den vedvarende udviklingskløft - prisen for ikke at opnå modstandsdygtighed. For Europa som geografisk ligger tæt på Afrika og på kontinentets problemer med eksplosiv demografisk udvikling, ulovlig handel, smugling, pirateri, kønsbetinget vold og miljøtrusler kan den negative afsmitning blive betydelig. Derfor skal EU s indsats revurderes. EU har ikke råd til at lade bistandsmidler gå til spilde eller til at være ineffektiv. For at sikre en effektiv udviklingspolitik, der skaber resultater, skal EU: handle i fællesskab og definere politikker i fællesskab. Debatten blandt EU-medlemmer og i det europæiske fællesskab kan være åben og livlig, men når en politik er fastlagt og vedtaget i fællesskab, skal EU holde sig til den. forpligte sig til en langsigtet politik og undgå at ændre på de politiske målsætninger og primære interesseområder, fordi de specifikke problemer i lande i skrøbelige situationer netop er overvejende strukturelle og vedvarende. Det er karakteristisk for skrøbelige lande, at de er ude af stand til at forfølge langsigtede målsætninger. sikre, at opgaven med at gennemføre politikken delegeres optimalt. Den rigtige uddelegering er helt afgørende, fordi donor- og modtagerlande ikke selv er de bedste til at gennemføre og overvåge programmerne på grund af behovet for at tage højde for komplekse nationale forhold. I en sådan situation kan det være formålstjenligt at adskille de forskellige regeringsfunktioner. Arbejdet med udarbejdelse af politikker adskilles fra den konkrete tildeling af midler og fra overvågningen, som foretages af uafhængige organer. være klar over, at statsopbygning og etablering af social samhørighed i de afrikanske lande syd for Sahara er en lang udviklingsproces, som kommer til at tage helt nye, forskelligartede og uforudsigelige former i de enkelte lande og i regionen. Processen kræver en konstant bevågenhed og tilstrækkelig opbakning i institutionerne på det operationelle plan. For at kunne tage højde for alle de ovennævnte forhold har vi brug for at udbygge vores viden på mange områder. Et af dem kunne være den rolle, som de vedvarende uligheder spiller i skrøbelige situationer, og et andet område kunne være behovet for sociale sikkerhedsnet og sociale organisationer som forudsætning for at skabe modstandsdygtighed. 8

21

22 DEL ET VIDEN OM SKRØBELIGHED

23 OM KAPITEL 1 SKRØBELIGE STATER I AFRIKA SYD FOR SAHARA: OMKOSTNINGER OG UDFORDRINGER 1. EUROPÆISK UDVIKLINGSPOLITIK I EN HASTIGT FORANDERLIG GLOBAL KONTEKST Udryddelse af fattigdom og bæredygtig udvikling har aldrig været vigtigere. Vi skal udrydde fattigdom i en situation med stigende globalisering og gensidig afhængighed mellem landene. Den aktuelle situation har skabt nye muligheder men også nye udfordringer. (Den europæiske konsensus om udvikling 2005) Hvis EU skal indfri hensigten om at fremme en mere retfærdig og bæredygtig udvikling på globalt plan, skal vi også løse de udfordringer, der er forbundet med globaliseringen i det 21. århundrede. Verdens lande, samfund og økonomier er mere forbundne og mindre isolerede end tidligere og påvirkes derfor også lettere af forandringer og forskellige eksterne kræfter, som interagerer med landenes interne dynamik. Samtidig med den større grad af integration forrykkes det globale økonomiske tyngdepunkt mod øst. Med en stigende andel af det globale BNP og den samlede eksport bliver Kina og Indien vigtige spillere i international sammenhæng. I Afrika syd for Sahara er det i særdeleshed Kina. Udviklingspolitikken kan ikke lukke øjnene for den nye sociopolitiske ligevægt. Befolkningsmønstrene er et andet aspekt af globaliseringen i det 21. århundrede. Hvor EU har en aldrende befolkning, er landene i Afrika syd for Sahara karakteriseret ved en ung befolkning. I 2010 fordeler Afrikas befolkning sig med 40 % i gruppen 0-14 år og 20 % i gruppen år. Dermed vil 60 % af den samlede befolkning være under 25 år mod 28 % i EU. Disse tendenser samt problemerne med global opvarmning, internationale kriminelle organisationer og de nylige fødevareprisstigninger er vigtige eksempler på de udfordringer, som samfundene står overfor. De nævnte forhold har gjort, at vi i har oplevet den værste globale økonomiske afmatning siden Den økonomiske og finansielle krise har påvirket budgetterne i EU og andre industrialiserede lande. Særligt hårdt har den ramt verdens fattigste lande, hvoraf de fleste ligger i Afrika syd for Sahara. Foreløbige analyser viser, at op mod 90 millioner mennesker kan blive fastholdt i fattigdom på grund af krisen, 1 samtidig med at den har medført ekstra børnedødsfald. 2 Men de tal udtrykker kun i ringe grad krisens menneskelige omkostninger. De menneskelige og økonomiske omkostninger skaber et påtrængende behov for en tilpasning af udviklingsmodeller, strategier og konkrete tiltag, så der opbygges en modstandsdygtighed i samfundene. Det vil sige, at strategierne skal styrke de socioøkonomiske systemers evne til at tilpasse sig og håndtere chokvirkninger og ændrede vilkår uden at skade befolkningerne. I en verden, hvor globale chokvirkninger bliver mere og mere alvorlige og rammer bredere, heriblandt mange mennesker, som tidligere kun i ringe omfang blev påvirket, er modstandsdygtigheden i det socioøkonomiske system afgørende for et lands udviklingsbane. Modstandsdygtighed skal være en central målsætning i de nationale udviklingsstrategier og dermed også for udviklingsbistanden. 1 DFID 2009 og Verdensbanken 2009a. 2 Verdensbank-rapporten 2009b. 11 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

24 Kapitel UDVIKLINGSSTØTTE TIL SKRØBELIGE STATER SKABER ET PARADOKS I de senere år er de skrøbelige lande blevet prioriteret højt af donorlandene på grund af det dårlige udbytte af udviklingsbistanden og på grund af alvorlige overtrædelser af menneskerettighederne. 3 Landene karakteriseres ved alvorlige problemer i de statslige institutioner, og de skaber store udfordringer for det internationale udviklingsarbejde. Skrøbeligheden resulterer i menneskelige omkostninger, som er høje, udbredte og langvarige. Når man lever i en skrøbelig stat, er man afskåret fra de grundlæggende serviceydelser, som staten i andre lande garanterer, såsom opretholdelse af sikkerhed og overholdelse af menneskerettighederne. Skrøbelighed har også en negativ afsmittende effekt både regionalt og globalt. Der er større udfordringer forbundet med at yde bistand til skrøbelige lande end under andre forhold. Landene er ofte vanskelige partnere. Bistandsstrømmene kan udløse utilsigtede effekter. Den manglende kapacitet i de nationale regeringer gør bistandens mindre effektiv. I lande med skrøbelige statsinstitutioner kan udviklingspartneren være illegitime, ikke-repræsentative eller svage regeringer, eller flere konkurrerende aktører. Med de rammer falder sandsynligheden for, at bistanden når ud til befolkningen eller understøtter det langsigtede perspektiv. Donorlandene kan endda komme til at hindre en afhjælpning af skrøbeligheden. Bistandsstrømmene teknisk bistand undtaget kan resultere i en lavere sandsynlighed for at træde ud af gruppen af skrøbelige lande. 4 Paradokset omtales i Dambisa Moyos bestseller Dead Aid, og det er et klart signal om, at det internationale engagement i de skrøbelige lande skal forbedres. 5 På den baggrund bliver statsopbygningen den centrale målsætning for det internationale engagement i de skrøbelige stater, og det bekræftes i Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations (Principper for godt internationalt engagement i skrøbelige stater og situationer). 6 Resultatbaseret tildeling af bistand der løst defineres som øget bistand til lande, der skaber gode resultater har gjort de skrøbelige lande hjælp-løse (boks 1.1). De skrøbelige SSA-lande har endnu større risiko for at komme til at halte bagud. Ud af 48 skrøbelige lande modtog 29 af SSA-landene 49 % af den samlede netto OUB-strøm i I Vestafrika har flere af landene aldrig været tæt på en statskonsolidering, og regionen er en af de fattigste og mest ustabile i verden. Fra 1998 til 2005 var mindst 35 bevæbnede grupper aktive i Elfenbenskysten, Gambia, Guinea, Guinea Bissau, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Senegal og Sierra Leone. 8 Senest har man set folkedrab i Sudan og den østafrikanske region De store søer. Og på Afrikas horn finder man en af de mest omtalte og problemfyldte stater, nemlig Somalia. Afrika syd for Sahara er altså det område, hvor de fleste skrøbelige stater findes. Skrøbeligheden kan have veldefinerede historiske årsager fælles for landene (kapitel 3). Ved at sætte fokus på regionen kan vi opnå en bedre forståelse af de udviklingsmæssige udfordringer, som skrøbeligheden er årsag til. Det internationale samfund skal væk fra den paradoksale situation, hvor mindre bistand ydes til de lande, som har størst brug for den. Samtidig skal bistandsprocedurerne tilpasses til de konkrete forhold, de særlige samfundsforhold og til dynamikken i de skrøbelige lande. De skrøbelige lande kan anvendes som syretest af EU s løfte om at yde en bedre og mere omfattende udviklingsbistand, som bekræftes i den europæiske konsensus om udvikling. Processen bliver ikke let. Under den aktuelle økonomiske og finansielle krise skal EU-landene finansiere deres voksende offentlige underskud. Og med den seneste udvidelse af EU er det blevet sværere at nå til enighed om tildeling af støtte. 3 Der findes flere klassifikationer og statistiske opgørelser over skrøbelige stater. Med mindre andet er angivet, anvender rapporten den (ikke officielle) liste over skrøbelige og postkonflikt lande, der er anvendt i OECD s årsrapport 2008 om Resource Flows to Fragile and Conflict-Affected States (Ressourcestrømme til skrøbelige og konfliktramte stater, OECD 2009). Den er fremkommet som en kombination af tre lister: de to nederste kvintiler i Verdensbankens vurdering af modtagerlandenes politikker og institutioner (Country Policy and Institutional Assessment (CPIA) 2007), Brookings indekset Index of State Weakness in the Developing World 2008 og Carleton Universitetets indeks Country Indicators for Foreign Policy (CFIP) Listen over struktursvage stater omfatter Afghanistan, Angola, Burundi, Cambodia, Cameroun, Den Centralafrikanske Republik, Tchad, Comororne, Den Demokratiske Republik Congo, Republikken Congo, Elfenbenskysten, Djibouti, Ækvatorialguinea, Eritrea, Etiopien, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Haiti, Irak, Kenya, Kiribati, Laos, Liberia, Mauretanien, Myanmar, Nepal, Niger, Nigeria, Nordkorea, Pakistan, Papua Ny Guinea, Rwanda, São Tomé og Príncipe, Sierra Leone, Salomonøerne, Somalia, Sudan, Tadjikistan, Timor-Leste, Togo, Tonga, Uganda, Uzbekistan, Vanuatu, Det palæstinensiske selvstyreområde, Republikken Yemen og Zimbabwe. Som beskrevet i næste afsnit er det en kontroversiel opgave at opstille en liste over skrøbelige stater, både i politisk henseende og analysemæssigt. ERU 2009 rapporten betragter ikke denne klassifikation som officiel, men anvender den som operationelt grundlag. 4 Chauvet og Collier Moyo OECD/DAC OECD, DAC Statistics Online Database, for perioden UNODC

25 OM Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara: Omkostninger og udfordringer Boks 1.1: Bistandseffektivitet og landebevillinger til skrøbelige stater Af Mark McGillivray, Cheføkonom ved Australian Agency for International Development (AusAID) Ville den økonomiske vækst i de skrøbelige stater være lavere, højere eller den samme, hvis landene ikke modtog udviklingsbistand. Er udviklingsstøtten til de skrøbelige stater samlet set eller for det enkelte land for lav, for høj eller tilpas set ud fra et vækstperspektiv? Litteraturen om udviklingsstøttens virkning på den økonomiske vækst er blevet mere valid over de seneste 10 år takket være bedre data, et bedre teorigrundlag og anvendelse af mere præcise empiriske metoder. 9 Litteraturen har dog stadig en del væsentlige begrænsninger. Den største svaghed er, at litteraturen ikke har været i stand til at belyse, hvordan de forskellige kanaler til bistandsoverførsel påvirker væksten. Litteraturen peger på en robust konklusion, som fremgår af næsten alle nyere undersøgelser. Relationen mellem udviklingsbistand og vækst følger et omvendt U-mønster, hvor et højere bistandsniveau medfører højere vækstrater indtil en vis grænse, hvorefter en yderligere stigning i bistanden giver lavere vækstrater. Den grænse betegnes som udviklingsbistandens væksteffektive niveau. Ved det niveau giver bistanden den maksimale mervækst i per capita indkomsten i modtagerlandet. Opdagelsen af den omvendt U-formede relation mellem bistand og vækst har haft særlig betydning for de skrøbelige stater. Den aftagende nyttevirkning, når bistanden når op over det væksteffektive niveau, fører til den fortolkning, at modtagerlandene har en begrænset absorptionskapacitet. Begrænsningerne kan have flere årsager, hvoraf de væsentligste er ineffektive politikker og institutioner, hvilket er kendetegnende for de skrøbelige lande. På den baggrund fremsætter forskerne den hypotese, og nogle politiske beslutningstagere forudsætter, at relationen mellem bistand og vækst i skrøbelige og andre (strukturstærke) stater følger et forløb som illustreret i boks figur 1. I skrøbelige stater forventes bistand-vækst relationen at være den samme som i strukturstærke lande men med et lavere væksteffektivt bistandsniveau (a i nf* ), hvor bistanden vil skabe en negativ mervækst, hvis bistanden øges over det givne niveau, og bistanden generelt ved alle niveauer skaber en lavere mervækst. Boks figur 1.1: Udviklingsbistandens indvirkning på væksten g i 0 a i f* a i f** a i nf* a i nf** a i Skrøbelige stater Ikke-skrøbelige stater Bemærk: ai refererer til en given bistand, der ydes til et modtagerland i, gi refererer til i s reelle vækst i per capita BNP, a i nf* er det væksteffektive niveau for bistand til skrøbelige stater, og a i nf** er det bistandsniveau, hvorover bistanden giver en negativ vækstrate i denne type stat. McGillivray og Feeny (2008) har undersøgt data for bistand og vækst for årene 1977 til 2001 for at undersøge, om de empiriske data understøtter sammenhængene i boks figur 1.1. De definerer skrøbelige stater som tilhørende de to nederste kvintiler i CPIA-vurderingen. I landene i det nederste kvintil, benævnt de meget struktursvage stater af McGillivray og Feeny (2006), bidrog den officielle udviklingsbistand med 1,37 procentpoint til den reelle vækst i per capita BNP i perioden. Sammenlignet var mervæksten på 2,47 procentpoint i de andre skrøbelige stater, som ligger i CPIA-vurderingens andet kvintil. 9 Undersøgelser af litteraturen findes i Morrissey (2001), Clemens et al. (2004) og McGillivray et al. (2006). 13 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

26 Kapitel 1 McGillivray og Feeny (2008) er den eneste undersøgelse vedrørende udviklingsbistand og vækst, som specifikt har undersøgt de skrøbelige stater. Dog har en række andre undersøgelser set på bistand og vækst i landene i Afrika syd for Sahara. 10 Gomanee et al. (2005) undersøgte bistanden til 25 SSA-lande i perioden og fandt, at en stigning i bistanden på 1 procentpoint af BNP i gennemsnit medfører en stigning i landets vækstrate på et kvart procentpoint. Clemens et al. (2004) undersøgte bistandens kortsigtede virkning og fandt, at bistanden øgede den gennemsnitlige årlige vækst i per capita indkomsten i SSA-landene med mindst et halvt procentpoint mellem 1973 og Lensink og Morrissey (2000) fandt, at selvom bistanden havde en ringere virkning på væksten i SSA-landene end andre steder, var virkningen positiv og signifikant. Undersøgelserne støttede altså delvist de resultater, som fremgår af McGillivray og Feeny (2008). McGillivray og Feeny (2008) og Feeny og McGillivray (2009) kommer også med et estimat af a i f* og a i nf* for de meget skrøbelige stater (13,88 % af BNP) og andre skrøbelige stater (38,38 % af BNP). Sammenligner man tallene med den faktiske officielle udviklingsbistand (OUB) fra bilaterale og multilaterale organer i 2004, ser det ud til, at de skrøbelige stater ydes en for lav bistand set i relation til væksteffektiviteten (boks tabel 1). De lande, hvor differencen er størst set i forhold til BNP i gruppen af meget skrøbelige stater er Elfenbenskysten og Nigeria. Hvis der var ydet bistand på det væksteffektive niveau, ville den gennemsnitlige mervækst i alle de omhandlede skrøbelige stater have været 1,92 procentpoint sammenlignet med den faktiske bistand i Men det er tilsyneladende ikke alle skrøbelige stater, som har modtaget en for lav bistand. Ti skrøbelige stater modtog udviklingsbistand ud over det væksteffektive niveau i Af alle de omhandlede skrøbelige stater modtog Burundi og Salomonøerne den største overskydende bistand set fra et vækstperspektiv. Boks tabel 1.1: Bistand til skrøbelige stater 2004 Meget skrøbelige stater Andre skrøbelige stater Alle skrøbelige stater OUB (millioner UDS) Væksteffektiv OUB (millioner USD) Vækst ved faktisk OUB ( % gennemsnit) -0,46 3,43 1,25 Mervækst pga. væksteffektiv bistand 1,43 2,47 1,92 ( % gennemsnit) Lande der modtager bistand ud over væksteffektivt niveau Lande der modtager bistand under væksteffektivt niveau Note: meget skrøbelige stater ligger i det nederste kvintil af CPIA, andre skrøbelige stater i næstnederste kvintil af CPIA. McGillivray og Feeny (2008) og Feeny og McGillivray (2009) fremhæver, at det væksteffektive niveau for udviklingsbistanden kun skal bruges som retningsgivende for beregning af det beløb, som donorlandene skal tildele de skrøbelige lande. De understreger også, at donorlandene kan have mange andre velunderbyggede mål for udviklingsbistanden, som berettiger afvigelser fra det væksteffektive beløb. Deres resultater viser dog, at donorlandene nøje bør overveje at yde bistand til lande, der afviger væsentligt fra det væksteffektive beløb, og efterprøve, om afvigelserne kan retfærdiggøres ud fra udviklingsmæssige kriterier. 10 Bemærk at alt efter hvilken definition, der anvendes, ligger cirka halvdelen af alle struktursvage stater i Afrika syd for Sahara. 14

27 OM Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara: Omkostninger og udfordringer 1.2 EU S UDVIKLINGSPOLITIK I STRUKTURSVAGE LANDE EU s og medlemslandenes udviklingsbistand åbner mange muligheder. For de fleste udviklingslande er Europa en vigtig bistandsyder, samhandelspartner, investor og migrantionsland. Og EU er en vigtig politisk, diplomatisk og økonomisk blok. De europæiske lande har et stort ansvar over for de skrøbelige lande, da skrøbeligheden ofte stammer tilbage til kolonitiden og afkoloniseringsprocessen, af og til forstærket af udenlandske virksomheders uansvarlige forretningsførelse og ulovlig og strafbar handel med Europa. Men vi må heller ikke overvurdere potentialet i udviklingsbistanden fra Europa. Vi ser en verdensorden med en stigende multipolaritet, hvor nye politiske og økonomiske magtcentre dukker op. USA-Kina-EU konstellationen er blevet omdrejningspunktet i det internationale system. Ud over de store internationale organisationer gør andre lande også en indsats i de skrøbelige stater, fra USA til lande i Østasien og Den Arabiske Golf. Europas initiativer til at afhjælpe skrøbelighed, såsom bistand til stats- og fredsopbygning, kan af partnerlandene blive opfattet som indblanding og politisk farvet. Initiativerne kan også utilsigtet indvirke på landets naturlige interne processer og dynamik. Endelig kan modstand og forhindringer internt i EU svække det udviklingspolitiske engagement. EU's aldrende befolkning, den store gældsbyrde, som er opbygget under krisen, og EU's udvidelse er alle faktorer, som kan bevirke, at landene anvender de offentlige midler til indenlandske formål frem for i det internationale udviklingssamarbejde. På den baggrund skal omhandle skrøbelighed i Afrika syd for Sahara og EU s udviklingspolitik i skrøbelige situationer. Den skal analysere mulige forbedringer i EU s nuværende engagement i de skrøbelige lande og EU s udviklingspolitiks potentiale med hensyn til at hjælpe de nationale interessenter med at bekæmpe skrøbelighed. Der sættes fokus på Afrika syd for Sahara, fordi regionen synes i særlig grad at halte bagud med hensyn til staternes konsolidering, og fordi flertallet af skrøbelige stater ligger i regionen. Arbejdet bygger på en tilgang til fastlæggelse af prioriteter og udviklingspolitik baseret på opbygning af modstandsdygtighed. Statsinstitutionerne og deres evne til at inddrage og udnytte indenlandske ressourcer er et af de centrale elementer i et socioøkonomisk systems modstandsdygtighed. De skal sikre den interne orden, borgernes sikkerhed og kontrol over landområdet, udbyde sociale tjenester, styrke lovgivningen og beskytte landet mod samt sikre tilpasning til individuelle og kollektive risici. Statsinstitutionerne har altså betydning for borgernes trivsel også i tider med uro og forandringer. 1.3 RAPPORTENS STRUKTUR ERU 2009 understøtter målet om at skabe en ny europæisk tilgang til afhjælpning af skrøbelighed i Afrika syd for Sahara. Rapporten er inddelt i tre dele. Første del er en analyse af hvad statsskrøbelighed er samt dens omfang og afledte omkostninger i Afrika syd for Sahara. Rapporten beskriver de typiske kendetegn ved økonomien i en skrøbelig stat, gennemgår de økonomiske faktorer, der kan påvirke statsinstitutionernes funktion, landets styre og den sociopolitiske stabilitet, og gennemgår de forskellige fortolkninger, som fremsættes i litteraturen om skrøbelighedens historiske og politiske rødder i Afrika. I rapportens anden del undersøges sammenhængen mellem socioøkonomisk modstandsdygtighed og statsskrøbelighed fra et teoretisk synspunkt, og den vurderes i relation til effekten af den globale økonomiske krise i i de skrøbelige lande. I rapportens sidste del diskuterer vi forskellige politikker. Kapitel 8 tegner et overblik over EU s engagement i skrøbelige lande og analyserer sikkerhedspolitikken. Vi gennemgår både udfordringer og muligheder ved eksterne aktørers støtte til statsopbygningen i partnerlande, og rapporten forsøger at identificere eksempler på god praksis baseret på internationale erfaringer på området. I det sidste kapitel foreslår rapporten mulige kriterier og prioriteter for EU s intervention i skrøbelige situationer. 15 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

28 Kapitel 1 2. HVAD ER SKRØBELIGHED? Der er mange forskellige definitioner på skrøbelighed i den eksisterende litteratur (boks 1.2) og begrebet skrøbelige stater er meget omdiskuteret. Paul Collier ønskede som udgangspunkt ikke at offentliggøre den berømte Bottom Billion liste som ofte opfattes som synonym med gruppen af skrøbelige lande 11 med den begrundelse, at det ikke er en gruppe, man ønsker at tilhøre, og ved at stemple et land risikerer man at skabe en selvopfyldende profeti. 12 Trods en vis uenighed om definitionen er der i den akademiske og politiske litteratur enighed om visse grundlæggende kendetegn. Stewart og Brown (2009) konstaterer, at alle eksisterende definitioner er opbygget omkring skrøbelighedens tre primære dimensioner, nemlig ineffektive myndigheder, utilstrækkeligt serviceudbud og manglende legitimitet, der bevirker, at staten svigter med hensyn til at beskytte borgerne mod vold, tilbyde basale tjenester til alle borgere og med at blive anerkendt som legitim af borgerne. Denne opfattelse af skrøbelige stater udtrykkes indirekte i OECD s definition af principper for godt internationalt engagement i skrøbelige stater og situationer - en stat er skrøbelig, når de statslige strukturer mangler politisk vilje og/eller kapacitet til at sikre de grundlæggende strukturer, der kan sikre bekæmpelse af fattigdom samt udvikle og garantere befolkningernes sikkerhed og menneskerettigheder. 13 OECD foreslår, at man sætter fokus på legitimitetens afgørende rolle og borgernes forventninger ved at ændre definitionen af en skrøbelig stat til stater, der ikke er i stand til at indfri befolkningens forventninger eller styre ændringer i forventningerne og i kapaciteten via den politiske proces. 14 Boks 1.2: Skrøbelighed er en del af udviklingsdebatten 1990 erne og starten af det nye årtusinde var præget af et progressivt skift væk fra projektbaseret bistand over til budgetstøtte og af en stigende erkendelse af, hvordan politikken i modtagerlandene påvirker bistandsprogrammernes effekt. 15 Resultatet af de to vigtige ændringer var en øget selektivitet i bistanden. Det voksende fokus på selektiv bistand, som afspejles i the Monterrey Consensus, medførte et klart skift i den bilaterale tildeling af bistand. 16 Donorlandene stod over for et dilemma: en mere selektiv tildeling af bistanden havde den alvorlige omkostning, at bistanden blev reduceret til lande, hvor der var mest behov for den, men hvor den samtidig var mest ineffektiv. Derfor blev nogle lande hjælp-løse, da lande præget af ineffektiv styring oplevede en stærk nedgang eller store udsving i bistandsstrømmen. 17 Følgelig virkede den stigende bekymring over struktursvaghed som et politisk svar på et operationelt anliggende (Guillaumont and Guillaumont Jeanneney 2009). Donororganisationerne oplevede problemer i interaktionen med lande med manglende politisk commitment og utilstrækkelig kapacitet til at udvikle og gennemføre en politik, der gavner de fattige. 18 Denne definition, som OECD Development Assistance Committee er fremkommet med, viser, at begrebet skrøbelige lande er forbundet med afhængigheder, da begrebet refererer til et misforhold mellem landets politiske vilje eller kapacitet og donorsamfundets generelle prioriteter. De forskellige definitioner er opstået delvist på grund af den ekstreme politiske følsomhed forbundet med et begreb, som implicit eller eksplicit sår tvivl om et lands politiske prioriteter eller om dets evne til at forfølge dem. Selv før angrebet på USA 11. september 2001 blev de skrøbelige lande betragtet som mulig rugekasse for terrorgrupper på grund af den begrænsede kontrol med områderne. Sikkerhed og udvikling er tæt forbundne faktorer i de skrøbelige stater, og nogle forfattere opfordrer til, at der etableres et bredere sæt værktøjer, herunder militær intervention, for at klare de aktuelle udviklingsmæssige udfordringer i de pågældende lande. 19 OECD s Development Assistance Committee begyndte at omtale skrøbelige situationer netop for at udvide perspektivet ud over selve staten. 20 Dokumentet Principper for godt internationalt engagement bekræfter, at det langsigtede mål for et engagement i landene er at hjælpe de nationale aktører, som gennemfører reformer, med at opbygge effektive, legitime og modstandsdygtigs statsinstitutioner, der er i stand til at indgå i et produktivt samarbejde med befolkningen om at fremme bæredygtig udvikling. 21 Ved at henvise til organisationer, der gennemfører nationale reformer, understreger man den holdning, at statsopbygning er en intern proes, som kun i mindre omfang kan påvirkes af eksterne aktører. 11 Zoellick Collier 2007, s OECD/DAC 2007, s OECD Chhotray og Hulme Dollar og Levin Levin og Dollar 2005, Fielding og Mavrotas OECD/DAC Bourguignon et al. 2008, Collier OECD/DAC OECD/DAC 2007, s. 1, fremhævet. 16

29 OM Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara: Omkostninger og udfordringer En afledt ændring i definitionen er, at man i stedet for en definition af skrøbelighed, som ganske vist implicit fokuserer på relationen mellem et land og donorsamfundet, anlægger en definition, der søger at identificere de typiske kendetegn ved en skrøbelig stat. Det Europæiske Råd anerkender, at: skrøbelighed refererer til svage eller svigtende strukturer og til situationer, hvor den sociale kontrakt brydes på grund af statens manglende evne eller vilje til at varetage de grundlæggende funktioner, indfri sine forpligtelser og ansvar med hensyn til retshåndhævelse, beskyttelse af menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder, sikkerhed og tryghed for befolkningen, bekæmpelse af fattigdom, serviceudbud og en transparent og retfærdig forvaltning af ressourcer og magtadgang. 22 Ved at referere til den sociale kontrakt, der er resultatet af løbende forhandlinger mellem samfundet og staten, beskriver man langt bedre skrøbelighedens vidtrækkende effekter. En definition af skrøbelighed, der er baseret på befolkningens forventninger, tager ikke standpunkt til indholdet i den sociale kontrakt. Der lægges et interessant dynamisk aspekt ind i definitionen, fordi skrøbeligheden kan betrages som en manglende evne til at styre de forandringer, der kan påvirke indholdet i den sociale kontrakt. Det fokus er parellelt med argumentationen hos Baliamoune-Lutz og McGillivray, som hævder, at begrebet skrøbelig stat kun bør anvendes til at beskrive stater ud fra sandsynligheden for sammenbrud eller sårbarhed over for negative chok, 23 hvilket svarer præcist til argumentationen hos OECD-DAC. Sammenbruddet af den sociale kontrakt på grund af et misforhold mellem statens kapacitet og befolkningens forventninger skaber en latent ustabilitet, som kan føre til konflikt, som igen er det ultimative udtryk for skrøbelighed. Kaplan fører argumentationen et skridt videre ved at definere skrøbelige stater ud fra elementer i statens opbygning, og hvorvidt der er et signifikant misforhold mellem de formelle og uformelle institutioner. Ifølge Kaplan kan landegrænser, som tvinger grupper med forskellig identitet og ringe fælles historie til at arbejde sammen, samt retssystemer og politiske systemer, som ikke afspejler værdier, holdninger og samfundets organisering let skabe afstand mellem staten og den befolkning, som den skal betjene, og sådanne sociopolitiske vilkår skaber sandsynligvis en regering, som er ude af stand til at indfri borgernes forventninger. 24 En sidste definition, der f remsættes af Engberg-Pedersen og andre, afliver det snævre fokus på staten, som kendetegner de definitioner, som vi har gennemgået, og definerer situationer med skrøbelighed som institutionel ustabilitet, der underminerer forudsigelighed, gennemsigtighed og ansvarlighed i de offentlige beslutningsprocesser og udbudet af sociale serviceydelser og befolkningens sikkerhed. 25 I tråd med den argumentation kobler Ikpe skrøbelighed sammen med statens evne til at tilpasse sig til ændrede vilkår, beskytte borgerne, modvirke chokvirkninger og styre konflikter uden at gribe til vold. 26 En pludselig forstyrrelse eller gradvis nedbrydning af statens evne til at indfri borgernes forventninger, til at følge en responsiv politisk proces til styring af ændringer i relationen mellem staten og samfundet eller til at opretholde kontrol over landområdet er altså kendetegnende for skrøbelige stater. Det skal understreges, at manglende legitimitet, svage myndigheder og utilstrækkeligt serviceudbud hænger sammen og forstærker hinanden gensidigt, selvom de rent begrebsmæssigt ikke hænger sammen. Som eksempel kan nævnes, at selvom borgernes forventninger er kulturelt bestemt og landespecifikke, kan statens evne til at sikre befolkningens grundlæggende behov og menneskerettigheder betragtes som en forudsætning for de statslige institutioners legitimitet. Skrøbelighed antager mange forskellige former både kvalitativt og kvantitativt fra land til land. Den kan udløses af forskellige faktorer, fra voldelige konflikter til en gradvis nedbrydning af statens kapacitet og legitimitet. Og den kan være af varierende intensitet. Der er størst risiko for, at de statslige funktioner bryder sammen i politiske eller økonomiske overgangsperioder, under ekstrem politisk ustabilitet, under rekontruktion af staten og de politiske strukturer i konfliktramte lande, i de tidlige faser af statsdannelsen og i langvarige perioder med hyppige og alvorlige eksterne omvæltninger og chokvirkninger. En dårlig styring i de sårbare situationer kan skabe en accelererende og selvforstærkende proces mod de værste konsekvenser af skrøbelighed - konflikter og autoritære regimer, der udøver massiv og systematisk undertrykkelse og krænker udvalgte befolkningsgruppers menneskerettigheder. Skrøbelige stater og situationer vil derfor ofte være stærkt præget af uensartethed. Nogle forfattere bemærker også, at begrebet er bredt i den forstand, at det grupperer lande, som er svære at sammenligne. 27 Brinkerhoff argumenterer for, at skrøbelige stater er i en dynamisk udvikling, som følger en cyklus fra stabilitet mod konflikt, krise og/eller sammenbrud og derfra igen mod 22 Rådet for Den Europæiske Union Baliamoune-Lutz og McGillivray Kaplan For en kritisk diskussion af Kaplans argumentation refereres til kapitel Engberg-Pedersen et al. 2008, s Ikpe 2007, s Faria og Magalhães-Ferreira EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

30 Kapitel 1 genopbygning og stabilitet. 28 Det betyder, at det enkelte land kan være præget af specifikke begrænsninger med hensyn til kapacitet og politisk vilje. Nogle forfattere fører argumentationen et skridt videre og hævder, at det ikke er muligt at foretage en troværdig opdeling i skrøbelige og strukturstærke lande, og sætter spørgsmålstegn ved gevinsten ved at sætte nogle lande i den bredt definerede gruppe af skrøbelige lande. 29 Briscoe hævder, at definitionen af statsskrøbelighed kun beskriver en række symptomer, nemlig fattigdom, usikkerhed, konfliktrisiko og korruption. 30 Debatten om skrøbelighed skaber fornyet fokus på statsinstitutionerne i udviklingsprocessen og understreger behovet for at tilpasse den eksterne intervention og prioriteringerne ud fra et dybt forankret kendskab til den lokale politiske og økonomiske kontekst. De mange grader af skrøbelighed og de mange forskellige måder, den giver sig udtryk på, indebærer, at et dybt forankret kendskab til den lokale kontekst er afgørende for at kunne sikre et vellykket eksternt engagement i skrøbelige lande. Selv ved alvorlige statssammenbrud fører skrøbelighed ikke nødvendigvis til et politisk vakuum, da uformelle institutioner, om end kun delvist, kan udføre nogle af de statslige funktioner. Engberg-Pedersen et al. hævder, at i skrøbelige situationer, hvor staten er ikke eksisterende eller meget svag, udfører ikke-statslige institutioner ofte statslignende funktioner med hensyn til sikkerhed og sociale serviceydelser, 31 og den observation stemmer overens med Dixits teoretiske argumentation. 32 Eksempelvis sikres opretholdelse af lov og orden i Somalia af de Islamiske domstole, og sharia-domstole sikrer opretholdelse af retsorden [... ] under anarki, og sagerne løses gratis og hurtigt sammenlignet med de internationale standarder, som Leeson observerer. 33 Selvom den aktuelle situation langt fra er ideel, er den dog langt bedre end i 1991, og det gælder ikke kun forbedringer i retssystemet. Human Development Report for Somalia 2001 observerer, at der er flere grundskoler i landet nu end sidst i 1980 erne, og den private sektor leverer vand og elektricitet. 34 Observationerne viser, at eksterne aktører skal tage de ikke-statslige institutioner i betragtning ved intervention i skrøbelige lande. Et snævert fokus på staten isoleret set giver ikke en velunderbygget forståelse af skrøbeligheden og den bedste måde at afhjælpe den på. 3. STATSSKRØBELIGHEDENS OMKOSTNINGER I AFRIKA SYD FOR SAHARA Statens afgørende rolle med hensyn til at skabe en socioøkonomisk modstandsdygtighed, menneskelige færdigheder og trivsel afspejles i de dårlige udviklingsresultater, som ses i lande, der kategoriseres som skrøbelige på grund af utilstrækkelige statsinstitutioner. De mekanismer, der fører til dårlige udviklingsresultater og til problematiske forhold mellem donorlande og modtagerlandets regering, er forskelligartede. Statsskrøbelighed kan opstå af forskellige årsager, da statens dannelse, funktion og stabilitet er resultaterne af en kompleks proces, der spænder fra en fælles borgerfølelse til kontrol over landområdet. Trods de forskellige mekanismer er de økonomiske, sikkerheds- og udviklingsmæssige omkostninger forbundet med skrøbelighed store, udbredte og varige under forskellige vilkår. 3.1 EN STOR BYRDE FOR DEN MENNESKELIGE UDVIKLING En samlende og samtidig afslørende - opgørelse af skrøbelighedens direkte omkostninger kan udledes af den menneskelige udvikling i skrøbelige lande. De skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara er overrepræsenteret i gruppen af lande med lav menneskelig udvikling. I indeks over menneskelig udvikling ligger de fra en 128. plads til São Tomé og Príncipe ned til en 179. plads til Sierra Leone, det sidste land på listen ud af de lande, som indekset medtager. I indeks over menneskelig udvikling ligger de skrøbelige lande i gennemsnit på 0,459 i 2006 (0,329 for Sierra Leone og 0,643 for São Tomé and Príncipe). 28 Brinkerhoff 2007, s Easterly Briscoe 2008, s Engberg-Pedersen et al. 2008, s Dixit Leeson 2007, s UNDP

31 OM Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara: Omkostninger og udfordringer Tabel 1.1 Menneskelig udvikling i skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara Land Placering i Indeks for menneskelig udvikling (1) Indeks for menneskelig udvikling (1) Forventet levealder ved fødsel (1) Alfabeti-seringsgrad blandt voksne (2) Børnedødelighed blandt børn under 5 år (pr ) (3) Dødelighed blandt mødre (pr levendefødte børn) (3) Angola 157 0,484 42,1 67,4 202, Burundi 172 0,382 48,9 59,3 164, Cameroun 150 0,514 50,0 67,9 142, Den Centralafrikanske Republik 178 0,352 44,0 48,6 178,5 980 Tchad 170 0,389 50,4 25,7 209, Comorerne 137 0,572 64,5 74,2 61,3 400 Den Demokratiske Republik Congo 177 0,361 46,1 67,2 121, Republikken Congo 130 0,619 54,5 86,0 128,6 740 Elfenbenskysten 166 0,431 47,7 48,7 196,4 810 Djibouti 151 0,513 54,2 123,7 Ækvatorialguinea 115 0,717 50,8 87,0 166,9 680 Eritrea 164 0,442 57,2 73,6 450 Etiopien 169 0,389 52,2 35,9 129,3 720 Gambia 160 0,471 59,0 115,3 690 Guinea 167 0,423 55,3 29,5 145,2 910 Guinea-Bissau 171 0,383 46,0 62,8 194, Kenya 144 0,532 52,7 73,6 102,4 560 Liberia 176 0,364 45,1 54,4 138, Mauretanien 140 0,557 63,6 55,2 119,4 820 Niger 174 0,370 56,2 29,8 170, Nigeria 154 0,499 46,6 71,0 185, Rwanda 165 0,435 45,8 64,9 153, São Tomé og Príncipe 128 0,643 65,2 87,5 94,0 Sierra Leone 179 0,329 42,1 37,1 145, Somalia Ingen tal Ingen tal 47,5 177,9 Sudan 146 0,526 57,8 60,9 109,6 Togo 159 0,479 58,0 53,2 96,7 510 Uganda 156 0,493 50,5 72,6 120,9 550 Zimbabwe Ingen tal Ingen tal 41,7 90,7 92,3 880 Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara 0,469 51,2 59,2 138,3 976 Strukturstærke stater i Afrika syd for Sahara 0,545 53,2 66,4 97,5 614 Afrika syd for Sahara 0,500 52,2 62,9 123,2 824 Noter:... angiver, at der ingen data er tilgængelige, Ej klassificeret angiver, at landet ikke er klassificeret, (1) Data er for 2006, (2) Data er for personer på 15 år og opefter for 2006, (3) Data er for 2008, (4) Data er for 2000 tilpasset efter gennemgang hos UNICEF, WHO og UNFPA for at tage højde for dokumenterede problemer med manglende eller mangelfuld rapportering og klassificering. Kilde: ERU's bearbejdning af UNDP s rapport om menneskelig udvikling (2008), OECD og AfDB (2009) African Economic Outlook EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

32 Kapitel 1 Der er andre menneskelige, sociale og økonomiske omkostninger forbundet med skrøbelighed end de tre elementer, som indgår i indekset. Skrøbelige lande har en signifikant lavere opfyldelsesgrad for den brede vifte af milleniummål end andre udviklingslande. 35 Der er en stærk negativ korrelation mellem skrøbelighed og opnåde resultater med hensyn til milleniummålene. De skrøbelige SSA-stater mangler mest i at indfri 2015-milleniummålene. Ved at fastlægge en klassifikation af skrøbelige stater baseret på CPIA-vurderingen 2006, finder Harttgen og Klasen frem til, at skrøbelighed fører til klart dårligere udviklingsresultater, hvad angår fattigdom, underernæring, uddannelsesdeltagelse og dødelighed blandt børn under fem år. 36 Ifølge CPIA-vurderingen er antallet af fattige i de skrøbelige stater mere end tre gange så højt som i de strukturstærke stater. Andelen, der gennemfører grundskolen, antallet af undervægtige børn, børnedødeligheden i aldersgruppen under 5 år og beskæftigelsesgraden er alle faktorer, der viser, at den menneskelige udvikling ligger meget lavere i de skrøbelige stater end i de strukturstærke. De skrøbelige SSA-stater ligger øverst på listen, hvad angår dødelighed blandt børn under 5 år og befolkningens beskæftigelsesgrad. Tallene for perioden viser samme udvikling. Samtidig viser udviklingsindikatorerne såsom fattigdom, forventet levetid og børnedødelighed visse forskelle i gruppen af skrøbelige lande. Selvom den samlede forskel mellem skrøbelige og strukturstærke lande er tydelig, dækker de samlede tal over store forskelle inden for gruppen. Kun i nogle lande har den seneste tids høje vækstrater haft en positiv indvirkning på udviklingsmålene. Det er slet ikke tilfældet i Guinea, hvor 29 % af den voksne befolkning stadig er analfabeter, og heller ikke i Angola, hvor dødeligheden blandt børn under 5 år lå over 20 % i børn ud af (se tabel 1.1). To af de seneste udgaver af Global Monitoring Report viser, at de skrøbelige lande ikke gør fremskridt i forhold til milleniummålene. I nogle lande bliver situationen endda forværret. 37 Sammenlignet med mellem- og lavindkomstlande har de skrøbelige stater defineret ud fra CPIA-klassifikationen nået langt dårligere resultater med hensyn til at indfri milleniummålene i perioden Harttgen og Klasen tegner et lidt andet billede, hvor de skrøbelige landes resultater i forhold til milleniummålene sammenlignes ud fra en anden klassifikation af landene. 38 Ifølge dem skaber de skrøbelige lande lige så store absolutte fremskridt mod målene som de øvrige udviklingslande, selvom de stadig halter væsentligt bagud. 39 Ændringer i MDG-indikatorerne fra 2000 til 2006 viser store forskelle fra land til land og mellem indikatorer i de skrøbelige lande, hvorimod der ikke ses systematiske forskelle i mønstrene i skrøbelige og strukturstærke lande. Hvis analysen i stedet omhandlede skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara, ses et andet mønster, hvor statsskrøbelighed synes at have større indflydelse på fremskridtene mod MDG. Figur 1.1 og 1.2 viser, at de skrøbelige SSA-lande er bagud i forhold til det øvrige kontinent både hvad angår relative og absolutte forandringer mod MDG-målene. De dårligste resultater ses i lande, hvor statsskrøbeligheden er størst. Lande med en lav CPIA-vurdering i 2007 på alle dimensioner økonomisk styring, strukturpolitik, social indkludering/lighed, styring af den offentlige sektor er overrepræsenteret blandt landene i Afrika syd for Sahara. 35 Se baggrundsrapport af Harttgen og Klasen, som giver et samlet billede af, hvordan forskellige definitioner påvirker resultaterne. 36 Harttgen og Klasen Verdensbank-rapporten 2007, 2009a. 38 Harttgen og Klasen Harttgen og Klasen Bemærk, at konklusionerne i Harttgen og Klasen (2009) kan være behæftet med bias på grund af manglende data, da de relevante oplysninger for at kunne opgøre fremskridtene mod milleniummålene mangler for mange af de skrøbelige lande. Hvis man antager, at fremskridtene i de lande, hvor data mangler, ligger under gennemsnittet, vil også de absolutte fremskridt mod målene ligge lavere for de skrøbelige lande. 20

33 OM Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara: Omkostninger og udfordringer Figur 1.1: Absolutte ændringer i de vigtigste MDG-indikatorer ( ) ANTAL FATTIGE AFSLUTTET GRUNDSKOLE CPIA-SSA SSA CPIA-All CPIA-SSA SSA CPIA-All UNDERVÆGTIGE BØRNEDØDELIGHED BLANDT BØRN UNDER 5 ÅR ,5 0 CPIA-SSA SSA CPIA-All 1-2 0,5-4 0 CPIA-SSA SSA CPIA-All -6-0, Noter: CPIA-SSA er lande i Afrika syd for Sahara medtaget i CPIA-vurderingen 2007 (med en CPIA-vurdering under 3,2), CPIA-All er lande, som har en CPIA-vurdering under 3,2 på en af CPIA-vurderingens delpunkter (økonomisk styring, strukturpolitik, social inkludering/lighed, styring af den offentlige sektor) i 2007, SSA er alle lande i Afrika syd for Sahara. Til beregning af middelværdi for hver skrøbelighedsindikator beregnes ændringer i antal fattige, antal der afslutter grundskolen, antal undervægtige og beskæftigelsesgraden i procent og ændringer i børnedødelighed blandt børn under 5 år beregnes som absolut ændring i dødsfald pr børn. Kilde: Harttgen og Klasen EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

34 Kapitel 1 Figur 1.2: Relative ændringer i de vigtigste MDG-indikatorer ( ) ANTAL FATTIGE ( ) AFSLUTTET GRUNDSKOLE ( ) 0,15 0,45 0,10 0,40 0,05 0,35 0,00 CPIA-SSA SSA CPIA-All 0,30 0,25-0,05 0,20-0,10 0,15-0,15 0,10 CPIA-SSA SSA CPIA-All UNDERVÆGTIGE ( ) BØRNEDØDELIGHED BLANDT BØRN UNDER 5 ÅR ( ) 0,08 0,06 0-0,01-0,02 CPIA-SSA SSA CPIA-All 0,04-0,03 0,02-0,04 0 CPIA-SSA SSA CPIA-All -0,05-0,06-0,02-0,07-0,04-0,08 Note: Se note til figur 1.1. Kilde: Harttgen og Klasen

35 OM Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara: Omkostninger og udfordringer 3.2 OMKOSTNINGERNE ER HØJE OG MANGEARTEDE Der er forskellige grader af skrøbelighed, hvor den i værste fald fratager mennesker de grundlæggende rettigheder og krænker den grundlæggende ret til liv, frihed og sikkerhed. Den kan være et mål for regeringens evne til at udøve sine vigtigste opgaver som f.eks. at garantere fødevaresikkerhed, og skrøbeligheden kan føre til voldelige konflikter og borgerkrige med alvorlige menneskelige, sociale og økonomiske omkostninger. Konflikter. 73 % af befolkningerne i landene på Bottom Billion-listen, som er en retningsgivende liste over skrøbelige stater, har for nylig oplevet eller befinder sig i en situation med borgerkrig. Derudover er risikoen for, at der opstår borgerkrig i de lande i en given femårs periode uforholdsmæssigt høj, nemlig en ud af seks. 40 Afhængigheden mellem skrøblighed og konflikter er dynamisk og kompleks. Konflikterne kan på samme tid være et resultat af skrøbelighed og en af de faktorer, som skaber den. Skrøbelige lande er ofte kendetegnet ved en udbredt social udelukkelse af særlige grupper (etniske, religiøse, ejere af naturressourcer), som kan udløse konflikter. Men konflikterne underminerer også statens kapacitet til at levere offentlig service, svækker institutionerne, bremser de økonomiske resultater og hindrer fattigdomsbekæmpelse. De faktorer tilammen skaber øget ustabilitet. Konflikternes afledte omkostninger er mange og udbredte. 41 Der er direkte omkostninger, som kan opgøres i tal. Døde og sårede, sygdomme, internt fordrevne personer og masseudvandring. Andre omkostninger er indirekte og kan være afbrydelse af landets økonomiske aktiviteter, omlægning af statens udgifter fra sundhed og uddannelse til militærudgifter og omfordeling af de offentlige indtægter (eksempelvis fra skat af olieeksport, som man så det under krisen i Nigerdeltaet). Konflikter kan også føre til øget arbejdsløshed særligt blandt unge mænd, hvilket kan føre til øget kriminalitet og skabe grobund for ekstremisme. På grund af manglende kontrol over landområdet ser man ofte efter en konflikt, at hele regioner omlægges til dyrkning af narkotika, hvor narkotikasmugling (som er profitabel) sker uhindret, og befolkningen giver sig i kast med illegale aktiviteter i stedet for at vende tilbage til deres tidligere beskæftigelse, som ofte ikke eksisterer længere. Nogle omkostninger kan ikke opgøres. Et lands borgere er ofte traumatiseret i en lang periode efter en konflikt, men de psykiske omkostninger er vanskelige at gøre op. Vi opgør her, så vidt det er muligt og med visse usikkerheder, de vigtigste omkostninger for Afrika syd for Sahara. 42 Tabstallene kan opgøres tilnærmelsesvis, 43 men de fleste civile dødsfald på grund af vold og sygdomsudbrud kan ikke opgøres. Dermed bliver det også vanskeligt at estimere det samlede antal dødsfald forårsaget af voldelige konflikter. Den afrikanske udviklingsrapport 2009 indeholder en opgørelse af dødsfald i kampe og krig for udvalgte afrikanske lande. I Angola ( ) har der været ca dødsfald i kampe og 1,5 millioner dødsfald i alt, i Burundi ( ) er ca døde i kampe og i alt, og i Den Demokratiske Republik Congo ( ) var der 5,4 millioner dødsfald i alt, og dermed har borgerkrigen i Congo kostet flest dødsfald siden anden verdenskrig. 44 Data for internt fordrevne personer, der opholder sig i Somalia, Sudan, Republikken Congo og Elfenbenskysten er lettere at fremskaffe og mere sammenlignelige (tabel 1.2). At være fordrevet er en omkostning i sig selv og medfører derudover sygdomsspredning, fejlernæring og vold (særligt mod kvinder som ofte udsættes for ekstrem vold og voldtægt) Collier Collier, Hoeffler og Söderbom (2004) hævder, at en borgerkrig varer gennemsnitligt ca. syv år, men at det tager ca. 21 år at genetablere statens førkrigsindtjening. De samlede omkostninger forbundet med borgerkrige beregnes til knap 3 milliarder USD årligt. 42 Se Reynal-Querol 2009 og AfDB 2009 mht. en analyse af årsagerne til konflikter. 43 Tabstallet fra kamphandlinger udgør i gennemsnit under 30 % af det samlede antal konfliktafledte hændelser. 44 AfDB 2009, s AfDB EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

36 Kapitel 1 Tabel 1.2 Flygtninge og internt fordrevne personer, 2008 Internt drevne personer beskyttet eller under hjælp Oprindelsesland Samlet antal flygtninge fra FN s Flygtningehøjkommissariat Samlet berørt befolkning Angola Burundi Cameroun Den Centralafrikanske Republik Tchad Comorerne Den Demokratiske Republik Congo Republikken Congo Elfenbenskysten Djibouti Ækvatorialguinea Eritrea Etiopien Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenya Liberia Mauretanien Niger Nigeria Rwanda São Tomé og Príncipe Sierra Leone Somalia Sudan Togo Uganda Zimbabwe Afrika syd for Sahara Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara Strukturstærke stater i Afrika syd for Sahara Kilde: ERU s bearbejdning af FN s Flygtningehøjkommissariats online befolkningsdatabase. Konflikter fører ikke kun til et lavere nationalprodukt. De går også ofte ud over landets infrastruktur på grund af bombeangreb og andre kamphandlinger og på grund af færre ressourcer til vedligeholdelse og renoveringsarbejder. Både finansiel og menneskelig kapital flygter ud af landene, men det er vanskeligt at kvantificere fænomenet uden at have de kontrafaktiske tal. Under og efter konflikter ses store forandringer i sektorsammensætningen i et lands BNP (Collier 2007). Nogle sektorer er mere sårbare over for konflikter end andre. De høje militærudgifter stjæler ofte ressourcerne fra uddannelsessektoren, hvilket koster dyrt i det lange løb og kan have en permanent indvirkning på væksten i landet. En anden omkostning, som er vigtig på grund af effekten på indenrigspolitikken, er, at både politiske beslutningstagere og private investorer arbejder mere kortsigtet. Vedvarende konflikter skaber en konstant nødsituation, som får regeringerne til at reagere med kortsigtede tiltag En tilsvarende problemstilling drejer sig om militærsektorens optimale størrelse i konflikttruede lande (se Acemoglu et al. 2009). 24

37 OM Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara: Omkostninger og udfordringer Fødevareusikkerhed. Statens rolle med hensyn til at etablere de institutionelle og lovgivningsmæssige rammer for fødevareproduktion og distribution samt regeringsindgreb og reformer kan påvirke både fødevaretilgængeligheden og forskellige befolkningsgruppers adgang til fødevarer. Statsskrøbelighed kan ad flere veje blive den bagvedliggende årsag til fødevareusikkerhed: 47 Manglende kapacitet. Når en stats leveringskapacitet svigter eller risikerer at svigte er der større sandsynlighed for, at en fødevarekrise kan opstå. Det kan være forårsaget af utilstrækkeligt udbud af basale tjenester. Skrøbelige statsinstitutioner er i mindre grad i stand til at etablere mekanismer, som understøtter de fattiges adgang til fødevarer og som kan beskytte borgerne (både forbrugere og producenter) mod fluktuationer i de globale fødevarepriser eller mod andre udsving i forsyningernes oprindelse og mængde såsom konjunkturbestemt usikkerhed forårsaget af sæsonudsving i visse økonomiske aktiviteter. Svigtende myndigheder. Når statsmyndigheden svigter, kan barrierer for fødevaredistribution og manglende kapacitet til at beskytte produktionsanlæg til landbrugsproduktion og distribution føre til fødevarekriser og humanitære nødsituationer. Manglende legitimitet. Implementering af sociale sikringssystemer afhænger ikke kun af statens kapacitet men også af statens villighed og ansvarlighed med hensyn til at løse opgaven. Nogle af de typiske kendetegn ved illegitime statsinstitutioner (ineffektivt demokrati, forfølgelse af modstandere eller befolkningsgrupper, militærets fremtrædende rolle i regeringen, kontrol over medier) kan være en trussel mod fødevaresikkerheden for store befolkningsgrupper. Ifølge nobelprismodtager Amartya Sen, er eksempelvis en fri presse afgørende for udbredelsen af information om fødevarekriser og for at fastholde regeringens ansvar for at sikre og beskytte adgangen til fødevarer. 48 Statsskrøbelighed og fødevareusikkerhed er derfor nært forbundne fænomener (se tabel 1.3). I de skrøbelige lande syd for Sahara lå den gennemsnitlige fødevareindtagelse på Kcal pr. person sammenlignet med Kcal i andre lande syd for Sahara, og samtidig lå andelen af underernærede 8 procentpoint højere (35 % imod 23 %). Ikke alene ligger indikatorerne for fejlernæring gennemsnitligt lavere i de skrøbelige lande. Der ses også voldsomme udsving. I de fleste skrøbelige lande syd for Sahara ligger underernæringsgraden over 40 % og topper med 68 % i Eritrea og 76 % i Den Demokratiske Republik Congo. 49 I Global Hunger Index 2008 også kaldet det globale sultindeks, der er et samlet indeks udarbejdet af International Food Policy Research Institute, og som måler sult og fejlernæring, 50 påvises en ekstremt alarmerende situation med hensyn til fødevare- og ernæringssikkerhed i 25 SSA-lande, hvoraf 16 er på vores operationelle liste over skrøbelige stater. Og ser man på verdensplan, omfatter de 10 lande, hvor fødevareusikkerheden er steget siden starten af 1990 erne, 6 skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara 51 (Burundi, Comorerne, Den Demokratiske Republik Congo, Guinea-Bissau, Liberia og Zimbabwe). Undersøgelserne viser, at statsskrøbelighed kan underminere både fødevare- og ernæringssikkerheden. 47 Stewart og Brown Drèze og Sen FAO GHI kombinerer tre lige tungt vejende indikatorer: Andelen af underernærede i procent af befolkningen, forekomst af undervægt blandt børn under fem år og børnedødelighed blandt børn under fem år. Data i GHI 2008 er fra perioden 2001 til 2006, og data i GHI 1990 er for perioden (IFPRI 2008). 51 IFPRI EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

38 Kapitel 1 Tabel 1.3: Fødevaresikkerhedsindeks for skrøbelige lande Land Forekomst af underernæring i procent (1) Fødevaretilgængelighed (kcal/person/dag) (2) Fødevareproduktionsindeks Angola Burundi Cameroun Den Centralafrikanske Republik Tchad Comorerne Den Demokratiske Republik Congo Republikken Congo Elfenbenskysten Djibouti Ækvatorialguinea Eritrea Etiopien Gambia Den Guinea Guinea-Bissau Kenya Liberia Mauretanien Niger Nigeria Rwanda São Tomé og Príncipe Sierra Leone Somalia Sudan Togo Uganda Zimbabwe Afrika syd for Sahara Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara Strukturstærke stater i Afrika syd for Sahara Noter: angiver ingen tilgængelige data, (1) Data for perioden , (2) Data i kcal pr. person pr. Dag og for perioden ; (3) Data for perioden (gennemsnit for er sat til 100). Kilde: ERU s bearbejdning af OECD og AfDB (2009) African Economic Outlook 2009 og FAOSTAT. Krænkelse af menneskerettigheder - fokus på vold mod kvinder. Statsskrøbelighed kan indebære store omkostninger særligt for de mest sårbare samfundsgrupper, som har størst brug for social beskyttelse, som f.eks. kvinder, børn og ældre. Konsekvenserne for kvinderne er et af de mest tydelige eksempler på de alvorlige omkostninger forbundet med statsskrøbelighed. I skrøbelige stater er der en højere risiko for voldelige konflikter, og konsekvenserne heraf er ikke lige alvorlige for mænd og kvinder. Det er dog vanskeligt at finde officielle tal, der underbygger den almindelige overbevisning. I en skrøbelig kontekst vil den lave økonomiske vækst tvinge kvinderne ud i indkomstskabende arbejde med længere arbejdstid og typisk i den uformelle sektor og i landbrugserhvervene. Krigsindustrien, der udvikles for at støtte konflikten, kan være en ny indkomstkilde ligesom olie, diamanter og andre ædle metaller i Angola, Congo-Brazzaville, Den Demokratiske Republik Congo, Liberia, Sierra Leone og Sudan. Men kvindernes økonomiske muligheder kan blive truet af lukninger i andre industrier og sammenbrud i regeringsstrukturerne med efterfølgende tab af job. I Angola, Eritrea, Mozambique og Zimbabwe har kvinderne mistet deres beskæftigelsesmuligheder 26

39 OM Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara: Omkostninger og udfordringer i den formelle sektor, da mændene vendte tilbage fra borgerkrigen. Og under en konflikt, hvor mændene er væk, står kvinderne alene med ansvaret for at opretholde husholdningen. Mange kvinder har ikke ret til at arve eller overtage deres afdøde mænds jord og ejendom. I Sudan, hvor befolkningen har levet i krig siden landet blev selvstændigt i 1956, er kvinder og børn blevet ramt hårdt. Flertallet af de fordrevne og de, der bor i lejre for internt fordrevne personer, er kvinder og børn. De fleste kvinder i Sudan, og særligt i den sydlige del af landet, lever i ekstrem fattigdom, analfabetismen er udbredt, og der er begrænset adgang til sundhedspleje og vand. Dødeligheden blandt mødre er en af de højeste i verden med pr levende fødte børn i det sydlige Sudan og 509 i det nordlige Sudan. 90 % af alle kvinder i det sydlige Sudan er analfabeter. Kvinderne har også været ofre for kønsbetinget vold, for eksempel voldtægt med graviditet som følge. I slutningen af 2005, hvor 2,2 millioner internt fordrevne personer levede i lejre, var situationen blevet så usikker for kvinderne, at de risikerede at blive voldtaget, hvis de forlod lejren for at samle brænde. 52 I Den Demokratiske Republik Congo har et af krigens kendetegn været den tilfældige anvendelse af voldtægt som krigsvåben. Fra 1998 til 2003 blev der indberettet tilfælde af voldtægt i provinsen South Kivu og i Kalemie. Læger uden grænser rapporterer, at 75 % af de voldtægtssager, som de har behandlet på verdensplan, var foregået i det østlige Congo. 53 Stigmatiseringen i forbindelse med seksuel vold er meget høj. Kvinderne frygter, at de ved at gå til politiet mister alle muligheder for at blive gift, eller at deres mand vil forlade dem. De er også bange for hævn fra overgrebsmændene, hvis de indberetter overfaldet. Konsekvenserne af den udbredte seksuelle vold er dybe sår på samfundet, startende med ofrenes værdighed og både fysiske og moralske integritet. Omfanget og karakteren af den seksuelle vold har også skabt alvorlige sundhedsmæssige problemer med øget forekomst af HIV og andre seksuelt overførte sygdomme. Den manglende sundhedsinfrastruktur, særligt i yderområderne, har forværret problemet. I det nordlige Uganda er situationen ifølge en rapport fra 2007 udarbejdet af Amnesty International Doubly Traumatised, at kvinder og unge piger udsættes for seksuel og kønsbetinget vold og samtidig har meget svært ved at sikre, at overgriberne bliver stillet for retten. 54 Undersøgelsen blev gennemført i fem områder i 2007, og den afslører den diskrimination, som kvinderne udsættes for, når de forsøger at indberette voldtægt, overgreb, vold i hjemmet, overfald og andre former for vold. 55 Amnesty International mener, at det nuværende retssystem i det nordlige Uganda er yderst utilstrækkeligt, særligt med hensyn til at sikre, at kvinder og piger beskyttes mod seksuel og kønsbetinget vold. Eksemplerne viser, at de voldelige konflikter, som er kendetegnende for de skrøbelige stater, påvirker kvinderne i alvorligt omfang og på måder, som er vanskelige at håndtere. Den vold og de tab, som de udsættes for i samfundet, forhindrer dem ofte i at deltage i samfundet som fuldgyldige borgere og i at deltage i genopbygningen af institutionerne og i gennemførelsen af statsreformerne. Kvinderne udsættes for alvorlige menneskerettighedskrænkelser, ikke kun i konfliktsituationer, men også når retssystemet er ude af stand til at kontrollere de illegale og kriminelle aktiviteter. En rapport udgivet af UNODC for nylig afslører, at kvinderne i Vestafrika betaler en høj pris i form af menneskehandel med henblik på seksuel udnyttelse, ofte på grund af problemer med tilbagebetaling af gæld. 56 I 2006 blev 570 vestafrikanske ofre for seksuel udnyttelse opsporet i 11 europæiske lande. Så hvis 1 ud af 30 bliver fundet, hvilket virker sandsynligt, kan vi antage, at der er op mod ofre om året. 57 Antallet af prostituerede synes at være stabilt over tid men med variationer fra land til land. Markedet for seksuelle ydelser estimeres til en værdi af ca. 850 millioner USD pr. år STATSSKRØBELIGHED OG DE AFLEDTE OMKOSTNINGER ER LANGVARIGE De begrænsede fremskridt med hensyn til at indfri milleniummålene samt omlægningen af udgifterne under og efter en konflikt fra uddannelse til militær giver et fingerpeg om de langvarige menneskelige, sociale og økonomiske omkostninger. Den vedvarende skrøbelighed stammer fra dybt forankrede politiske og institutionelle forhold i landet. Femogtredive af de lande, som Verdenbanken i 1979 vurderede som skrøbelige, er det stadig i dag 30 år senere, 59 hvorimod sandsynligheden for varigt at træde ud af gruppen af skrøbelige lande lå så lavt som 1,85 % årligt i perioden WILPF The Guardian Amnesty International Amnesty International UNODC UNODC 2009, s UNODC OECD Chauvet og Collier EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

40 Kapitel 1 Den tendens stemmer overens med det historiske forløb i forbindelse med statsdannelsen i Europa, som varede flere århundreder med krige og omfattende økonomiske, sociale, politiske og teknologiske forandringer. Støtte til statsopbygningen fra eksterne aktører kan bidrage til at konsolidere staten, men processen er og bliver intern. I lande, hvor statsdannelsen endnu ikke er færdig, forventes det at være sværere og mere langvarigt at afhjælpe skrøbeligheden. Statsskrøbelighedens langvarige karakter afspejles også i dårlig styring og ringe fremskridt i håndhævelse af retsstatsprincippet. Dårlig styring er et symptom og en parameter for statsskrøbeligheden. Skrøbelige lande udviser dårlige resultater på forvaltningsindikatorerne (figur 1.3). I de fleste af dem er der en stærk politisk ustabilitet, udbredt korruption og ringe tillid til retsstatsprincippet. Et lavt forvaltningsniveau har tendens til at være vedvarende og i stort omfang bestemt af den tidligere udvikling. Lande, der havde en svag regering og retsstat i 2000, har større sandsynlighed for også at ligge lavt i 2008, og i mange skrøbelige lande var regeringen og retsstaten svagere i 2008 end i Figure 1.3: Udvikling i forvaltningsindikatorer for skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara POLITISK STABILITET ,50 0,00-3,50-3,00-2,50-2,00-1,50-1,00-0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00-0,50-1,00 STATSEFFEKTIVITET ,50 0,00-3,50-3,00-2,50-2,00-1,50-1,00-0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00-0,50-1, ,50-2, ,50-2,00-2,50-2,50-3,00-3,00-3,50-3, RETSSTATSPRINCIP KORRUPTION ,50 0,00-3,50-3,00-2,50-2,00-1,50-1,00-0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00-0,50-1,00 0,50 0,00-3,50-3,00-2,50-2,00-1,50-1,00-0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00-0,50-1, ,50-2,00-2, ,50-2,00-2,50-3,00-3, , ,50 Bemærk: Forvaltningsindikatorerne måles i enheder fra -2,5 til 2,5. Jo højere værdi, jo bedre forvaltningsmæssige resultater kan landet udvise. Den politiske stabilitet er et mål for den opfattede sandsynlighed for, at en regering vil blive destabiliseret eller væltet med ukonstitutionelle eller voldelige midler. Regeringens effektivitet er et mål for kvaliteten i den offentlige service, kvaliteten i den civile service og graden af uafhængighed af politisk pres, kvaliteten af de formulerede politikker og deres gennemførelse samt troværdigheden i regeringens forpligtelse over for den givne politik. Retsstatsprincippet er et mål for, i hvilket omfang aktørerne har tiltro til og overholder samfundsreglerne, særligt kvaliteten af kontraktshåndhævelse, politiet og domstolene samt sandsynligheden for kriminalitet og vold. Korruption er et mål for, i hvilket omfang den offentlige magt udøves for egen vindings skyld, herunder korruption i mindre og større målestok, samt i hvilket omfang staten er besat af landets elite og domineres af private interesser. Kilde: Kaufmann, Kraay og Mastruzzi Kaufmann et al

41 OM Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara: Omkostninger og udfordringer Statsskrøbelighedens indvirkning på landets styre kan skabe kræfter i et land, som modarbejder de processer, der skal bekæmpe skrøbeligheden. Når den demokratiske kontrol nedbrydes, kan der opstå interesser, som modarbejder den sociale velfærd. Det er interesser, der arbejder for at forsvare og opretholde muligheder for korruption, politisk interferens og rent-seeking aktiviteter, som yderligere svækker statens position. Og i autoritære regimer kan staten blive et middel til personlig vinding. Sådanne situationer vil være præget af ustabilitet, da forsøg på at tilkæmpe sig fordele kan resultere i voldelige regeringsskift, men den bagvedliggende destruktive dynamik vil ofte være konstant SKRØBELIGE LANDE ER DÅRLIGE NABOER Skrøbelighedens omkostninger synes heller ikke at kende til landegrænser. Estimater viser, at 80 % af skrøbelighedens omkostninger i mistet økonomisk vækst - oppebæres af nabolandene, som oplever en betydelig negativ naboeffekt i form af et væksttab på ca. 0,6 % pr. år pr. nabo. Og da landene i gennemsnit har 3,5 nabolande, kan tab forårsaget af den negative naboeffekt beregnes til ca. 237 milliarder USD årligt. 63 Skrøbelige lande har en negativ indvirkning på deres nabolande via andre kanaler. Skrøbeligheden synes ikke at være smitsom, men den skaber negative effekter på tværs af lande såsom udbredelse af politisk uro og ustabilitet. 64 Man har ingen undersøgelser, der viser, at en skrøbelig stat har en systematisk indvirkning på sandsynligheden for, at der opstår civile konflikter i nabolandene eller krig mellem landene. 65 Men der er set eksempler på en afledt negativ effekt, som f.eks. Charles Taylors regering i Liberia, der leverer lejesoldater, penge, våben og infrastruktur til oprørsgrupperne i Sierra Leone i håbet om at få kontrol over de lokale diamantminer og økonomiske netværk. Risikoen for ustabilitet og voldelige konflikter spreder sig lettere over landegrænser på grund af de store regionale våbenmarkeder i Afrika. 66 De utætte landegrænser i Afrika gør, at våben og ammunition let kan cirkulere mellem lande, så udbudet kan tilpasses til efterspørgslens geografiske fordeling. 67 En anden negativ naboeffekt er flygtningestrømmene på tværs af lande, primært mellem nabolande, som indebærer væsentlige omkostninger for modtagelseslandet. 68 Flygtningenes bevægelser bidrager til spredning af malaria i landene syd for Sahara. 69 Og de flygtninge, der bevæger sig fra Rwanda og Burundi til Kagera regionen i det nordvestlige Tanzania er en stor byrde for sundheds- og uddannelsessektoren. 70 Store flygtningestrømme kan også destabilisere nabolandene. 71 Og som de seneste voldelige hændelser i regionen De store søer viser, kan flygtningelejrene blive udgangspunkt for dannelsen af voldelige grupper. Flygtninge og internt fordrevne personer i Afrika syd for Sahara kommer næsten alle sammen fra de skrøbelige lande i regionen (se tabel 1.2). Andre illegale strømme, som tiltrækkes af lande med begrænset kontrol over landområdet og en svag retsstat, kan også være en trussel mod stabiliteten i nabolandene, særligt de lande, der har en utilstrækkelig retshåndhævelseskapacitet. Guinea Bissau er transitland for kokain, der transporteres fra Sydamerika til Europa, og det har væsentlige sikkerhedsmæssige og humanitære konsekvenser. 72 På det ellevte topmøde mellem lederne af FN s fredsmissioner i Vestafrika (afholdt i Dakar den 4. november 2007) udtrykte lederne af fredsmissionerne i Vestafrika i 2007 bekymring i anledning af den alarmerende stigning i narkotikahandlen og den trussel, det udgør mod stabiliteten både i landet og i regionen generelt. 3.5 SKRØBELIGE LANDE ER KILDER TIL GLOBALE TRUSLER Skrøbelighedens negative effekter kan være af globalt omfang. Begrebet statsskrøbelighed dukkede op i udviklingspolitikken på et tidspunkt, hvor der var udbredt bekymring over de globale sikkerhedstrusler forårsaget af svage og ikke-eksisterende statsstrukturer. Der sættes dog ofte spørgsmålstegn ved årsagssammenhængen mellem statsskrøbelighed og transnationale trusler som terrorisme. 73 Sammenhængen mellem skrøbelighed og terrorisme i Afrika syd for Sahara er til stadighed et kontroversielt emne. Det er ikke alle de skrøbelige lande syd for Sahara, der er påvirket af terrorisme, og slet ikke af den terrorisme, som har tværnationale 62 UNODC 2009, s Chauvet at al Iqbal og Starr Iqbal og Starr Lambach Studdard Killicoat 2007b. 68 UNHCR Montalvo og Reynal-Querol Baez Mandel UNODC Chandler (2006) argumenterer for, at opfattelsen af mislykkede stater som en sikkerhedstrussel er [...] overdrevet, og Hehir (2007), Patrick (2007), Newman (2007) og Stewart (2007) fremfører samme argumentation. 29 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

42 Kapitel 1 målsætninger og rækkevidde. Terrorgrupperne er også opstået i og har opereret i lande, der har stærke og stabile stater og brede regeringssystemer. Man kan antage, at de skrøbelige lande har mindre betydning for de tværnationale terrorister i dag, hvor de arbejder i globale netværk med autonome celler i en lang række lande både de rige og de fattige lande. 74 De tiltagende problemer med pirater i Adengolfen beskrives som et skoleeksempel på skrøbelighedens tværnationale trusler. 75 Europa-Parlamentets beslutning af 23. oktober om piratvirksomhed til søs understreger truslens overhængende karakter, og EU s militære respons på Afrikas horn under den nylige Atalanta mission understreger vigtigheden yderligere. Sammenhængen mellem skrøbelighed og piratvirksomhed virker oplagt, men der foreligger ikke mange undersøgelser om de aspekter af statsskrøbelighed, som skulle fostre piratvirksomhed og væbnede røverier. 76 Piratvirksomheden i Adengolfen afslører også de begrænsninger, der er forbundet med at beskrive truslerne som forårsaget af skrøbelighed alene. Eksterne faktorer har været afgørende for pirateriets opblomstring, 77 fordi udenlandske fiskerifartøjer aggressivt bevægede sig ind i Somalias rige og upatruljerede havområder på bekostning af kystens lokale fiskere efter Siad Barres fald i De somaliske fiskeres klager over de udenlandske trawlere og over en formodet dumpming af giftigt affald i deres have 79 kan ikke i tilstrækkeligt omfang forklare pirateriets opblomstring. 80 Men det ser ud til, at en del af skrøbelighedens høje omkostninger kan være forårsaget af udenlandske aktører, der udnytter foreliggende profitmuligheder. Trods de manglende årsagssammenhænge viser fordelingen af bistand fra DAC donorlandene, at sikkerhed er et højt prioriteret kriterium for tildeling af støtte. De fire skrøbelige lande, som modtog de største bistandsbeløb i 2007, udgjorde enten en overhængende sikkerhedsrisiko Afghanistan og Irak eller var væsentlige spillere i stærkt ustabile regioner Pakistan og Etiopien. De fire lande modtog halvdelen af den bistand, som blev tildelt til skrøbelige lande DE SKRØBELIGE LANDE ER RUGEKASSE FOR ORGANISERET KRIMINALITET OG ILLEGAL HANDEL Som tidligere nævnt blomstrer den organiserede kriminalitet i skrøbelige lande og har tendens til at opstå, hvor statsinstitutionerne er svage. Nogle aktiviteter kan give en stor indtjening såsom olietyveri og narkotikahandel. Andre udbredte aktiviteter er cigaretsmugling, forfalskning (særligt malariapiller), økonomisk bedrageri, high-tech kriminalitet, våbenhandel, organiseret seksuel udnyttelse og hvidvask af penge. Muligheden for at opnå et stort økonomiske udbytte øger risikovilligheden. Ved kokainhandel falder hovedparten af indtjeningen uden for det land (eller den region), hvor kokainen dyrkes og sælges. Omkring 250 tons kokain kommer årligt fra Vestafrika til Europa, hvor det har en værdi af ca. 11 milliarder USD, hvis det når ud på engros markedet. 82 Hvad angår stjålen olie og falske cigaretter, bliver en stor del af pengene i landet (eller regionen). Hvor kokainhandlen medfører globale omkostninger, vil effekten af svindel med olie og cigaretter ofte være af mere lokal karakter. Den stjålne olies miljøpåvirkning medfører en sundhedsrisiko og forringer livskvaliteten i landene omkring Nigerdeltaet. Den ulovlige handel med forfalsket medicin er omfattende og involverer især de lande, hvor mange rammes af malaria og AIDS og nabolandene hertil. De manglende sanktioner for den type forbrydelser er et symptom på svage statsinstitutioner, som gør det muligt at spekulere i menneskers sundhed. Risikoen for udbredelse af avanceret våbenteknologi som f.eks. atomvåben og kemiske og biologiske våben eller transportraketter er lav. 83 Men udbredelse af håndvåben og andre taktiske våben kan påvirke den regionale sikkerhed. Sammenhængen er klar - de kunder, der efterspørger de mindre våben, er primært de grupper, der ønsker at destabilisere staten. Fra 1998 til 2004 blev mere end håndvåben beslaglagt eller indsamlet i regionen (Vestafrika), hvoraf mindst efterfølgende blev destrueret. Det lyder som høje tal, men det er i virkeligheden ingenting i sammenligning med det antal håndvåben, man regner med er i omløb i Vestafrika (estimeret til 7-10 millioner) Se for eksempel Korteweg 2008, Takeyh og Gvosdev Den somaliske regerings manglende evne til at patruljere i de havområder, der hører til landets eksklusive økonomiske zone har ført til FN s Sikkerhedsråds vedtagelse af resolution 1816, der giver andre landes flåder tilladelse til at bekæmpe pirater i de somaliske havområder (Guilfoyle 2008). 76 Nincic Menkhaus 2009, s FAO (2009) anslår, at 700 udenlandsk ejede fartøjer er fuldt beskæftiget med ulovligt fiskeri i Somalias havområder. 79 Hansen Menkhaus (2009) mener, at piratvirksomheden i Somalia er et skoleeksempel på et skift i en væbnet gruppes motiv fra nød til grådighed. 81 OECD UNODC Stewart UNODC 2009, s

43 OM KAPITEL 2 SKRØBELIGE STATERS KENDETEGN Der er bred enighed om, at statsskrøbelighed skyldes, at statsinstitutionerne ikke er i stand til at levere den grundlæggende service, enten på grund af utilstrækkelig kapacitet til at udføre grundlæggende statsfunktioner eller fastlægge de rigtige prioriteter. De afrikanske lande syd for Sahara, hvor statinstitutionerne er skrøbelige, har væsensforskellige sociale, strukturelle og økonomiske karakteristika. Forskelligheden er ikke overraskende, da hvert land har sin egen specifikke socioøkonomiske og historiske baggrund. Selvom der kan være nogle fælles bagvedliggende årsager som f.eks. dannelsen af kolonistater (se kapitel 3), er de forhold, der skaber skrøbeligheden, specifikke for det enkelte land. Der findes ikke en anerkendt liste over skrøbelige lande. I det følgende anvender vi som nævnt i kapitel 1 af praktiske årsager den liste over lande i skrøbelige situationer vedtaget i OECD (2009), og afgrænser analysen til landene i Afrika syd for Sahara. Listen er fremkommet ved at samle tre lister: de to nederste kvintiler i CPIA 2007, Brookings indekset Index of State Weakness in the Developing World 2008 og Carleton Universitetets [...] (CFIP) 2007 indeks [...]. [Det er] en ændring i forhold til rapporterne fra 2005, 2006 og [...] De to yderligere indekser, som afspejler DAC s definition af skrøbelighed og konflikt (medtager både statens kapacitet og legitimitet og inddrager sikkerhedsdimensionen) er medtaget for at gøre listen mere robust. 1 Listen omfatter yderligere fem afrikanske lande syd for Sahara, nemlig Ækvatorialguinea, Etiopien, Kenya, Rwanda og Uganda, som tidligere ikke blev betragtet som skrøbelige. Kenya er eksempelvis kommet på listen efter den politiske uro, der efterfulgte presidentvalget i Andre lande har længe været klassificeret som skrøbelige ifølge Verdensbankens definition, som blev fastlagt allerede i 1970 erne, og nogle lande som f.eks. Elfenbenskysten og Zimbabwe har gradvist ændret status fra succeshistorier til skrøbelige lande. 1. SKRØBELIGE LANDE HAR EN RÆKKE FÆLLESTRÆK 1.1 MANGLENDE EVNE TIL AT MOBILISERE RESSOURCER I LANDET MED DERAF FØLGENDE AFHÆNGIGHED AF EKSTERNE RESSOURCER Skrøbelige lande er ikke i stand til at mobilisere indenlandske ressourcer og inddrive tilstrækkelige indtægter via beskatning. Statens indtægter i de skrøbelige lande syd for Sahara udgør, når bistanden ikke medregnes, sjældent mere end 20 % af bruttonationalindkomsten (se tabel 2.1). Kun i 4 ud af de 29 lande Angola, Republikken Congo, São Tomé og Príncipe og Ækvatorialguinea udgør statens indtægter en stor del af BNP, men det skyldes ikke skatteopkrævninger men snarere den rigelige forekomst af naturressourcer, som det fremgår af tabel OECD 2009, s. 21. Se også kapitel 1, fodnote EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

44 Kapitel 2 Tabel 2.1: Beskatning, offentlige indtægter og erhvervsklima i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara Land Offentlige indtægter (1) Skatteindtægter (2) erhvervsklima (3) Vurdering af Angola 46,7 168 Burundi 18,6 177 Cameroun 18,8 164 Den Centralafrikanske Republik 10,3 6,0 180 Tchad 20,6 175 Comorerne 12,7 155 Den Demokratiske Republik Congo 14,8 6,3 181 Republikken Congo 42,7 8,5 178 Elfenbenskysten 19,2 14,9 161 Djibouti 153 Ækvatorialguinea 38,3 167 Eritrea 22,8 173 Etiopien 12,8 10,7 116 Gambia 21,4 130 Guinea 14,3 171 Guinea-Bissau 14,6 179 Kenya 22,2 18,3 82 Liberia 23,6 157 Mauretanien 160 Niger 15,2 172 Nigeria 16,0 118 Rwanda 13,6 139 São Tomé og Príncipe 40,1 176 Sierra Leone 10,8 11,0 156 Somalia Ej klassificeret Sudan 147 Togo 17,0 13,9 163 Uganda 12,6 13,0 111 Zimbabwe 6,0 158 Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara 20,2 11,4 Strukturstærke stater i Afrika syd for Sahara 25,4 22,4 Afrika syd for Sahara 24,5 17,7 Noter:... angiver ingen tilgængelige data, Ej klassificeret angiver, at landet ikke er klassificeret, (1) Data medregner ikke bistand og er for 2007 udtrykt i procent af BNP, (2) Skatteindtægter i procent af BNP dækker statens skatteopkrævning til dækning af offentlige udgifter, og data dækker det seneste tilgængelige år, (3) Data er for Kilder: IMF (2009a) Regional Economic Outlook-Sub-Saharan Africa, Verdensbank-rapporten (2008a) World Development Indicators 2008, Verdensbank-rapporten (2009) Ease of doing business ranking. Gupta og Tareq (2008) påpeger, at selvom de offentlige indtægter i landene syd for Sahara i gennemsnit er steget i forhold til BNP over de seneste 25 år, så skyldes stigningen fortrinsvis afgifter eller selskabsbeskatning på olie- og mineselskaberne, hvorimod indtægter fra andre kilder end naturressourcer er steget med ca. 1 % siden I nogle skrøbelige lande udgør handelsafgifter en meget høj del af de samlede skatteindtægter, og Angola og Nigeria topper listen med 20 %. 3 Data til opgørelse af skatteindtægter foreligger kun for få lande. I gennemsnit udgør skatteindtægten 11 % af BNP i de ni lande, som vi har data for, med laveste andel i CAR og DRC. Med så begrænset et skattegrundlag følger det helt naturligt, at udbudet af offentlige ydelser må blive stærkt begrænset. Den manglende evne til at mobilisere indenlandske ressourcer gør behovet for god forvaltning, effektive statsbudgetter og en ansvarlig statsstyring mindre. Der er heller ikke et pres på staten for at føre en udviklingsorienteret politik, som kan styrke det 2 Ifølge Stümer 2008 var skatteindtægterne fra udvindingssektoren i Den Demokratiske Republik Congo på 16,4 millioner USD i 2006, hvor værdien af mineralsektoren i 2004 var ca. 1 milliard USD. Det tyske institut for geovidenskab og naturressourcer German Federal Institute for Geosciences and Natural Resources fastholder, at mineraler til en værdi af yderligere 1 milliard USD er blevet smuglet ud af landet. 3 Så vidt vides er data for handelsafgifter i forhold til den samlede skatteindtægt kun tilgængelige for nogle skrøbelige lande, nemlig Angola (22,2 %), Kenya (8,0 %), Nigeria (22,2 %) og Uganda (9.0 %). Se Volkerink

45 OM Skrøbelige staters kendetegn økonomiske system og øge skatteindtægterne. 4 En mulig årsag kan være, at landet styres af en lille magtelite. Jo mindre den er, jo ringere vil incitamentet være til at levere offentlig service nationalt og udvikle gennemgribende politikker for at fremme den økonomiske vækst. 5 Der ses en sammenhæng mellem de lave statsindtægter i de skrøbelige afrikanske lande syd for Sahara og deres ekstroversion eller deres politiske og økonomiske realtioner uden for landet (se kapitel 3). Landene har historisk set især i kolonitiden men også tidligere været afhængige af eksterne indtægtskilder. For de fleste skrøbelige lande udgør bistand, direkte udenlandske investeringer og pengeoverførsler en stor andel af BNP, og andelen ligger en del over gennemsnittet for landene i Afrika syd for Sahara, men sammensætningen varierer betydeligt fra land til land (figur 2.1). For de fleste af landene er OUB den vigtigste indtægt. I Burundi, Republiken Congo, Eritrea, Guinea-Bissau, Liberia og Sierra Leone udgør bistanden en andel af BNP, 6 der er lige så stor som eller højere end statens indtægter. Pengeoverførsler spiller en afgørende rolle, særligt i Liberia og Togo. 7 I andre lande som Ækvatorialguinea, Gambia, Tchad, Mauretanien, São Tomé og Príncipe og Sudan stammer de eksterne indtægter fra eksport af nogle få naturressourcer som f.eks. olie og mineraler og fra ressourcesøgende direkte udenlandske investeringer. De eksterne indtægtskilder dæmper regeringens incitament til at mobilisere ressourcer lokalt i form af en generel beskatning. For den politiske elite kunne en øget beskatning få den (utilsigtede) effekt, at borgerne i kraft af en ny dynamik i samfundet ville stille regeringen til ansvar for fordelingen af de offentlige udgifter. Ekstroversionen hæmmer samfundsdynamikken. Figur 2.1: Udenrigshandel (simpelt gennemsnit ) Burundi Guinea-Bissau São Tomé og Príncipe Republikken Congo Gambia Sierra Leone Mauretanien Ækvatorialguinea Djibouti Uganda Rwanda Eritrea Etiopien Tchad Niger Sudan Togo Den Demokratiske Republik Congo Guinea Nigeria Comorerne Kenya Den Centralafrikanske Republik Cameroun Angola Zimbabwe Elfenbenskysten Nettoindtægt OUB, alle donorlande Direkte udenlandske investeringer Overførsler fra migranter Noter: Data for Somalia er ikke tilgængelige. Data for overførsler er ikke tilgængelige for Zimbabwe, Angola, Den Centralafrikanske Republik, Tchad, Eritrea, Djibouti og Den Demokratiske Republik Congo. Data for Liberia er ikke medtaget i figuren, da de viser afvigelser. Kilde: ERU s bearbejdning af OECD og AfDB (2009) African Economic Outlook Den primære konsekvens af en sådan finansieringsmekanisme er, at de skrøbelige lande hovedsageligt baserer sig på den primære sektor, og det indebærer igen, at eksportens sammensætning er utilstrækkeligt differentieret, og at investeringer i menneskelig udvikling og infrastruktur går i stå. 4 Tilly, Adam og O Connell, I 2007 udgjorde udviklingsbistand gennemsnitligt 15 % af de skrøbelige staters BNP. I flere lande udgår udviklingsbistanden over 20 %, hvilket afspejler en meget stærk afhængighed af bistanden. Bistandsstrømmene vil ofte være mere svingende end den indenlandske indtjening og pengeoverførsler, og det begrænser den mellemlangsigtede planlægning og en effektiv fordeling af regeringens budget, som påpeget i Gupta og Tareq Bemærk, at Liberia ikke er medtaget i figuren, men pengeoverførsler udgør mere end 100 % af BNP (107 % ifølge OECD og AfDB 2009). Bemærk også, at værdien af pengeoverførsler ofte vil være undervurderet, da data kun medtager officielle overførsler. Ifølge de seneste estimater, skal de uformelle overførsler være meget høje (Verdensbank-rapporten 2008b). Ifølge African Development Indicators 2007 (Verdensbank-rapporten 2008b) kan de i Sudan udgøre helt op til 85 % af de samlede overførsler og i Ghana omkring 65 %. 33 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

46 Kapitel 2 Boks 2.1: Opsving og nedtur for kobber i Zambia Af Elva Bova, Ph.d. kandidat ved School of Oriental and African Studies, University of London På grund af Kina og Indiens voldsomme efterspørgsel på kobber steg kobberpriserne fra USD pr. meterton i 2002 til USD i Boomet betød store konskvenser for Zambias økonomi, hvor kobbereksporten udgør mere end 60 % af den samlede eksport. Eksporten sted fra 61 millioner UDS i 2002 til 600 millioner USD i 2008, og væksten i BNP lå stabilt på 5,6 % i gennemsnit, delvist også på grund af en tilgang af direkte udenlandske investeringer, lav inflation og set sundt makroøkonomisk fundament. I juli 2008 faldt kobberprisen ned til USD pr. meterton i oktober, eksporten faldt til 270 millioner USD i april 2009, og væksten i BNP forventes i 2009 at ligge under 4 %. 8 Den betydelige nedgang i kobbereksporten førte til lukning af et antal miner, herunder to fabrikker på Luanshya minen, der er landets største mine. I alt havde kobbersektoren mistet job pr. december Boks figur 2.1: Zambias eksport og kobberprisen ( ) USD pr. meterton m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m01 Millioner USD Eksport Kobberpriser Kilde: IMF-International Financial Statistics and Direction of Trade Statistics VALUTAPÅVIRKNING Opsvinget og den efterfølgende nedtur påvirkede forstærkede kursudsvingene på den zambiske valuta, som primært er markedsbestemt og udviser en tæt afhængighed af kobberprisen. Under opsvinget medførte stigningen i eksportingtægterne fra minedrift en valutakursstigning, som blev forstærket af en samtidig stigning i bistand, porteføljeinvesteringer og direkte udenlandske investeringer. Fra juli til november 2005 steg den zambiske kwacha nominelt med 30 %, og stigningen ødelagde dele af landets ikke-traditionelle eksport. Værst gik det ud over bomuld, tobak og kaffe, hvor indtjeningen faldt med mere end 30 % på ét høstår. 10 Da kobbermarkedet brød sammen, faldt valutakursen med 40 % i løbet af tre måneder fra oktober til december Kursfaldet skyldtes også en væsentlig nedgang i porteføljeinvesteringerne, som bevirkede et månedligt fald på 5 % i børsindekset på børsen i Lusaka. 11 Selvom det havde positiv indvirkning på konkurrenceevnen i den ikke-traditionelle eksport, var valutakursfaldet skyld i indlandske prisstigninger. På grund af valutakursfaldet og de stigende globale fødevarepriser steg inflationen i landet fra 8,5 % i januar 2008 til 16 % i december 2008, hvor stigningen primært skyldtes prisstigningerne på fødevareprodukter, som udgør 20 % af landets samlede import. Zambias nationalbank forsøgte at modvirke kursfaldet via salg af fremmed valuta. Dermed blev valutareserverne reduceres med 23 % med deraf følgende stigende risiko for, at valutareserverne bliver opbrugt IMF Ndulo et al Weeks et al. 2007, Weeks 2008, Fynn og Haggblade 2007, Export Board of Zambia Ndulo et al Ndulo et al

47 OM Skrøbelige staters kendetegn Boks figur 2.2: Kobberpriserne og den zambiske kwacha ( ) UDS pr. meterton m m05 Zambisk kwacha pr. USD 2002m m m m m m m m m m m m m m m m m m m m01 Zambisk kwacha Kobberpriser Kilde: IMF - International Financial Statistics. FINANSPOLITISK VIRKNING Kobbereksporten bidrager kun i ringe grad til den zambiske regerings budget. I midten af 1990 erne blev den statsejede virksomhed Zambia Consolidated Copper Mines (ZCCM) privatiseret på grund af de enorme tab, som virksomheden led i en periode med lave råvarepriser. Ved privatiseringsreformen blev industrien opdelt i seks forskellige enheder, som kontrolleres og ledes af tværnationale koncerner. Zambias regering beholdt mellem 15 % og 20 % i hver enhed, som kontrolleres direkte af den statsejede virksomhed ZZCM-International Holding. ZCCM-IH kunne ikke skabe en indtjening under kobberboomet, fordi man stadig var i gang med at betale den gæld, som blev opbygget i 1990 erne. Skatteindtægterne fra mineselskaberne var næsten ikke eksisterende indtil Det lykkedes virksomhederne at forhandle hemmelige og meget favorable aftaler med Zambias regering (udviklingsaftaler), som fastlagde lave afgifter (0,6 % i modsætning til 3 %), lavere eksportskatter (15 % i modsætning til 25 %) og en række koncessioner og fradrag som f.eks. fremføring af underskud over en 20-årig periode (Fraser og Lungu 2007). Da aftalerne blev offentliggjort i 2007 tvang internationale organisationer og lokale ngo er regeringen til at gennemføre en skattereform, og en ny skattelov blev vedtaget ved udgangen af Men den forventede 9 % stigning i budgettet baseret på de nye skatter kunne ikke realiseres, og den skattemæssige indtjening steg kun med 3 % i 2008 (Green 2008). Da kobberpriserne faldt i juli 2008, pustede det nyt liv i debatten om mineskatten, og virksomhederne blev tildelt nye koncessioner i januar Med dem forsvinder den høje beskatning, der blev udløst, når kobberpriserne steg over et givet niveau, og virksomhederne får mulighed for at foretage skattemæssige afskrivninger af alle investeringer 100 % i omkostningsåret (Green 2008). Sammenbruddet på kobbermarkedet og de følgende minelukninger har rejst spørgsmålet om, hvorvidt regeringen bør eje en større andel af minerne for at skabe et bedre grundlag for den makroøkonomiske styring under opsving og afmatning. Men forslaget møder voldsom modstand hos mineselskaberne og Verdensbanken. Obiageli Ezekwesili, der er vicepræsident for Verdensbanken i Afrika, udtrykker det sådan den populistiske reaktion er at sige lad os tage en andel, men ønsker man at investere usikker kapital i en sektor, hvor den private sektor kan tage risikoen? ( ) det bedste vil være at lade den private sektor drive mineindustrien Reuters, EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

48 Kapitel 2 Boks figur 2.3: Indtægter fra minedrift i Zambia ( ) ,00 Milliarder zambiske kwacha 8.000, , , ,00 Indtægt Skat Mineskat Kilde: Verdensbanken, World Development Indicators, og Zambias indkomstskattemyndighed. 1.2 AFHÆNGIGHED AF PRIMÆRE PRODUKTER De fleste skrøbelige lande er kendetegnet ved en meget lav gennemsnitlig befolkningstæthed. 15 ud af 29 lande har mindre end 40 indbyggere pr. kvadratkilometer, hvorimod befolkningstætheden i ikke-skrøbelige lande ligger på ca. 84. Derudover bor flertallet af befolkningen i de lande i landområderne i Burundi helt op til 90 % (se tabel 2.6). En så høj andel af landbefolkning indikerer en høj beskæftigelsesgrad inden for landbruget. Landbruget udgør en betragtelig andel af BNP særligt i de skrøbelige lande, som ikke har rige forekomster af naturressourcer (se figur 2.2). 14 Derudover udgør landbrugsprodukterne en stor andel af eksporten, og hovedparten af eksportindtægterne kommer stadig fra landbruget i lande som Burundi, Etiopien, Gambia og Sierra Leone. Figur 2.2: BNP fordelt på landbrugssektor, industri og servicesektor 2006 Zimbabwe Angola Burundi Uganda Cameroun Togo Den Centralafrikanske Republik Sudan Sierra Tchad Leone São Tomé and Comorerne Príncipe Den Demokratiske Republik Rwanda Congo Republikken Nigeria Congo Elfenbenskysten Niger Mauritania Djibouti Ækvatorialguinea Liberia Eritrea Kenya Guinea-Bissau Etiopien Gambia Guinea Gambia, Guinea The Guinea-Bissau Ethiopia Eritrea Kenya Equatorial Liberia Guinea Mauretanien Djibouti Côte d Ivoire Niger Congo, Nigeria Rep. of Congo, Dem. Rwanda Rep. of São Tomé og Comoros Príncipe Sierra Leone Chad Central African Republic Sudan Cameroon Togo Uganda Burundi Zimbabwe Angola 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Agriculture Landbrug Industry Industri Services Kilde: Verdensbank-rapporten (2008a) World Development Indicators Bemærk at landbrugsindkomster er vanskelige at beskatte. Se Volkerink

49 OM Skrøbelige staters kendetegn Landbruget i de afrikanske lande syd for Sahara er præget af lav produktivitet, uudviklet teknologi, små bedrifter og vanskeligheder med at få produkterne ud på markedet. Derudover øger manglende information, ufuldstændige markeder og markedskraftens koncentration på få store aktører risikoen for markedssvigt i de skrøbelige lande væsentligt. 15 Ifølge Ng og Aksoy (2008) har hovedparten af de afrikanske lande syd for Sahara en nettofødevareimport (tabel 2.2). Alle de skøbelige lande på nær fem (Cameroun, Elfenbenskysten, Kenya, Somalia og Sudan) hører til den gruppe, og de har alle en stor befolkningsandel, der er underernærede. 16 Derudover har mange af dem en nettoolieimport. Tabel 2.2: Liste over fødevareimporterende og -eksporterende lande i Afrika syd for Sahara Angola Benin Burundi Cape Farewell projektet: Den Centralafrikanske Republik Tchad Comorerne Den Demokratiske Republik Congo Republikken Congo Ækvatorialguinea Eritrea Etiopien Gabon Gambia Ghana Guinea Guinea-Bissau Lesotho Fødevareimportører (1) Liberia Malawi Mali Mauretanien Mauritius Mozambique Niger Nigeria Rwanda São Tomé og Príncipe Senegal Seychellerne Sierra Leone Tanzania Togo Uganda Zimbabwe Fødevareeksportører Botswana Namibia Burkina Faso Somalia Cameroun Sydafrika Elfenbenskysten Sudan Kenya Swaziland Madagaskar Zambia Noter: Lande tilhørende den operationelle definition på skrøbelighed er markeret med fed skrift, (1) Fødevarer defineres ifølge SITC revision 2 som rå fødevarer undtagen foderstoffer, forarbejdede fødevarer og fiskerivarer. Et land betegnes som fødevareimporterende, hvis importen var større end eksporten i gennemsnit over 2004/2005. Kilde: ERU s bearbejdning af Ng og Aksoy (2008). Afhængigheden af fødevareimporten, som ikke modsvares af en eksport af andre mindre ustabile produkter (f.eks. fremstillingssektoren) er en strukturel faktor, der kan øge sårbarheden i de afrikanske lande syd for Sahara. 17 Det gælder særligt i perioder med høje fødevarepriser som i juni Selvom der ikke foreligger systematisk udarbejdede estimater for fødevareprisstigningernes effekt på de skrøbelige lande, 18 formodes de at være blandt de lande, der blev hårdest ramt. De fleste af de lande, der i den seneste rapport State of World Food Security blev identificeret som værende i risiko for udhulning 15 VFP I de skrøbelige afrikanske lande syd for Sahara er den andel af befolkningen, der er underernærede, på 35 %, og i de ikke-skrøbelige lande er den 23 %. Se tabel 1.3 i kapitel Sarris og Rapsomanikis De fleste undersøgelser indeholder landestudier og regionale eller globale analyser af fødevarekrisen og fødevareprischok (Wodon og Zaman 2008, Aksoy og Isik-Dikmelik 2008, Ivanic og Martin 2008, Dessus 2008). 37 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

50 Kapitel 2 af fødevaresikkerheden som følge af høje fødevarepriser, er skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara (19 ud af 26 afrikanske lande syd for Sahara). 19 I juli 2009 var 18 af de 30 lande, hvor fødevarekrisen krævede ekstern assistance fra FAO, skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara. 20 For nogle fødevarer som f.eks. mejeriprodukter, korn og olie gik priserne på en veritabel himmelflugt, 21 og selv da de begyndte at falde igen, blev de liggende på et historisk højt niveau. Den tendens førte til højere importudgifter og deraf følgende stigende underskud på handelsbalancens løbende poster, og den havde også en effekt på variable som valutakursen, nationalbankens valutareserver og udenrigsgældens størrelse. 22 Den voldsomme stigning i råvarepriserne, der sammen med nedgangen i enhedsprisen på forarbejdede varer skabte en forbedring i bytteforholdet for fødevarer efter en langvarig nedgang fælles for de fleste råvarer, førte dog samtidig til stærke valutakursudsving og en øget usikkerhed, hvilket lagde en begrænsning på producenternes adgang til kreditmarkederne og dermed også på teknologiinvesteringerne. Udviklingen i fødevarepriserne påvirker de fattige husstande i byområderne og landbohusstandene forskelligt afhængigt af markedsadgang og adgang til teknologi og kapital. De landbohusstande, som ikke er jordbesiddere, og hvor en kvinde er i spidsen for husstanden, rammes hårdest af stigende fødevarepriser. En 50 % stigning i majsprisen vil i Malawi, Zambia og Uganda medføre en stigning i antallet af husstande udsat for fødevareusikkerhed med ca. 5 % i gennemsnit. 23 Befolkningsandelen, der lever under fattigdomsgrænsen, stiger med 3,5 %, hvis fødevarepriserne stiger med 50 %. 24 De skrøbelige lande er derudover underlagt dårligere forhåndsbetingelser. Deres begrænsninger med hensyn til at imødegå de stigende fødevarepriser skal blandt andet findes i den høje fattigdomsrate, dårlige muligheder for forbrugsomlægning i husstandene på grund af fødevareudgifternes høje budgetandel, en allerede ekstremt høj fødevareusikkerhed, høj afhængighed af fødevareimport og visse makroøkonomiske begrænsninger med hensyn til at gennemføre prisstabilitetsforanstaltninger (lave fødevarereserver, utilstrækkelige valutareserver og pres mod valutakursen). 1.3 EKSPORTKONCENTRATION Eksportdiversifikationsindekset for de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara ligger under halvdelen af indekset for ikke-skrøbelige lande (se tabel 2.3), hvilket understreger den høje koncentrationsgrad i eksporten. Med få undtagelser eksporterer de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara hovedsageligt primærprodukter. Primærprodukter både brændstof og andet udgjorde i gennemsnit mere end 80 % af deres eksport i Brændstof alene udgjorde 26,2 % af eksportindtjeningen, og i nogle lande som Angola, Tchad, Republikken Congo, Ækvatorialguinea og Nigeria udgjorde indtægterne fra brændstof mere end 90 %. Basisfødevarer, som hører til gruppen af primære råvarer, genererer en væsentlig andel af de samlede eksportindtægter, nemlig i gennemsnit 27 %, og topper med over 80 % i Gambia, Guinea-Bissau og São Tomé og Príncipe. I andre lande som Den Demokratiske Republik Congo, Guinea og Sierra Leone udgør mineralprodukter den overvejende andel af råvarer, der eksporteres. Eritrea, Liberia og Togo er undtagelser fra reglen, hvor eksport af forarbejdede varer i 2006 genererede mere end halvdelen af landenes eksportindtægter. Eksporten er også koncentreret på få markeder. 15 af landene i Afrika syd for Sahara henter mere end halvdelen af deres eksportindtægter fra eksport til et enkelt geografisk område. Nærmere betegnet henter ni lande mere end 50 % af deres indtægter fra eksport til Europa. For tre af landene, nemlig Djibouti, Togo og Zimbabwe er handel med andre afrikanske lande den største post og udgør mere end 50 % af den samlede eksport (se tabel 2.4). 19 FAO 2008a. 20 FAO Bemærk at ændringer i verdenspriserne ikke altid slår igennem med fuld eller symmetrisk virkning på de indenlandske markeder på grund af eksportrestriktioner, afgifter, høje transportomkostninger og høje markedsføringsomkostninger. For at kunne vurdere effekten på de indenlandske priser har periodens varighed også betydning. I nogle tilfælde er der kun en kort periode med forskel mellem de indenlandske priser og verdenspriserne, men i de fleste tilfælde er prisforskellene langt mere langvarige og med langt større forstyrrende effekt. 22 FAO 2008b. 23 Sarris og Rapsomanikis, Wodon og Zaman,

51 OM Skrøbelige staters kendetegn Tabel 2.3: Eksportkoncentration i skrøbelige lande Råstoffer, Indeks for diversifikation ikke spiselige, Land af Eksport undtagen uforarbej- Fødevarer, eksporten (1) ( % af BNP) (2) brændsel (3) Brændsel (4) dede (5) de varer (7) Metal (6) Forarbejde- Angola 1,1 72,7 2,0 97,5 0,1 1,8 0,4 Burundi 2,6 9,6 97,0 0,0 42,0 50,8 2,9 Cameroun 3,3 24,7 33,2 61,6 11,6 4,9 3,0 Den Centralafrikanske Republik 5,5 13,6 95,5 0,2 1,1 60,7 1,7 Tchad 1,1 12,8 4,5 94,6 0,0 0,0 0,6 Comorerne 4,9 15,2 Den Demokratiske Republik Congo 7,6 80,7 83,4 12,6 1,4 73,0 2,7 Republikken Congo 1,4 34,3 7,6 90,3 0,2 4,2 0,6 Elfenbenskysten 7,7 49,0 43,5 36,9 34,6 0,5 19,4 Djibouti 5,9 16,9 0,7 11,6 2,7 15,1 Ækvatorialguinea 1,3 88,6 1,4 94,5 0,0 0,0 3,7 Eritrea 2,1 6,4 43,6 0,0 27,5 6,2 52,0 Etiopien 4,7 14,2 93,9 0,0 70,5 6,8 6,0 Gambia 6,6 44,2 85,9 0,0 80,7 0,9 14,1 Guinea 3,2 30,1 89,4 5,5 8,8 78,0 3,1 Guinea-Bissau 1,2 27,9 82,3 0,5 80,0 0,6 17,0 Kenya 21,9 25,9 57,3 7,3 38,8 2,8 35,4 Liberia 3,5 34,2 15,8 14,6 0,4 0,7 69,1 Mauretanien 3,9 93,1 28,3 64,7 0,0 Niger 1,4 17,4 87,4 1,5 22,6 60,1 9,8 Nigeria 1,3 43,4 3,6 95,0 1,5 0,3 0,8 Rwanda 4,1 9,6 92,3 0,7 54,7 34,0 6,5 São Tomé og Príncipe 3,9 13,3 95,1 0,0 91,7 0,0 4,9 Sierra Leone 7,3 23,2 90,4 0,1 9,1 80,4 7,3 Somalia 6,6 86,4 0,2 55,0 10,3 9,1 Sudan 1,2 10,8 87,5 5,4 3,1 1,2 Togo 9,3 41,9 45,5 0,8 20,1 11,2 51,1 Uganda 10,4 14,1 77,1 4,4 50,3 15,0 18,5 Zimbabwe 10,8 31,1 69,8 1,1 8,4 29,5 29,1 Afrika syd for Sahara 7,4 36,1 58,5 22,6 23,8 24,1 18,9 Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara 5,0 31,1 57,3 26,2 27,0 21,5 13,8 Strukturstærke stater i Afrika syd for Sahara 11,1 40,3 60,2 13,3 19,0 26,6 26,4 Noter: (1) Data er for 2007 og går fra 0-100, (2) Eksporten udregnes som et aritmetisk gennemsnit af eksportstrømmene i perioden , (3) Data angives som procentandel af den samlede vareeksport for 2006, råstoffer omfatter SITC kategorierne 0, 1, 2, 4, 68, 667, 971, (4) Data angives som procentandel af den samlede vareeksport for 2006, brændstof er ifølge SITC 3, (5) Data angives som procentandel af den samlede vareeksport for 2006, råstoffer omfatter SITC kategorierne 0, 22, 4; (6) Data angives som procentandel af den samlede vareimport for 2006, malm, metaller, ædelsten og ikke-monetært guld omfatter SITC kategorierne 27, 28, 68, 667, 971, (7) Data angives som procentandel af den samlede vareeksport for 2006, forarbejdede varer omfatter SITC kategorierne 5 til 8 dog ikke Kilde: ERU s bearbejdning af Verdensbank-rapporten (2008a) World Development Indicators 2008, OECD og AfDB (2009) African Economic Outlook 2009, UNCTAD, Handbook of Statistics, online database. 39 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

52 Kapitel 2 De produkter, som de skrøbelige lande eksporterer ud af Afrika hovedsageligt brændstoffer 25 er nogle andre end de produkter, de eksporterer inden for regionen, hvor der også er tale om forarbejdede varer. Derfor er deres eksport til andre afrikanske lande mere diversificeret end eksporten til resten af verden. Derfor vil en ekspansion i den afrikanske samhandel kunne reducere effekten af udsving i råvarepriserne og dermed også mindske de skrøbelige landes sårbarhed over for handelschok. Relationen mellem statsskrøbelighed og eksportkoncentration kan henføres til ressourcerigdommen. Rigelige naturressourcer kan have afgørende betydning for en siddende regerings fokus og handlinger og skabe en overdreven tillid til naturressourcerne og dermed hindre ekspansion i fremstillingssektoren og svække forvaltningen. 26 Chauvet og Collier (2008) mener, at ressourceindtægterne i væsentlig grad nedsætter mulighederne for at opnå en stabil udvikling ud af skrøbelighed. En fordobling af ressourceindtægterne i forhold til BNP betyder også cirka en fordobling af den tid, det tager. Derudover kan de skrøbelige lande på grund af den ringe eksportdiversifikation lettere blive ramt af hollandsk syge, som opstår, når valutakursen stiger som følge af kapitaltilgang og dermed gør eksporten mindre konkurrencedygtig. Tabel 2.4: Skrøbelige landes eksportdestinationer i procent, gennemsnit Udviklede økonomier - Amerika Udviklede økonomier - Europa Land Afrika Øst-, Syd- og Sydøstasien Vestasien Angola 1,7 41,0 0,0 39,6 11,0 Burundi 15,2 10,2 1,2 0,8 49,1 Cameroun 9,5 14,1 1,1 6,5 64,0 Den Centralafrikanske Republik 7,1 14,1 5,8 4,9 66,0 Tchad 0,6 19,3 0,0 75,5 4,5 Comorerne 1,6 16,4 6,1 18,3 50,1 Republikken Congo 2,5 61,7 0,4 23,9 8,4 Den Demokratiske Republik Congo 6,8 14,1 0,0 10,9 58,9 Elfenbenskysten 28,9 5,0 0,8 11,9 45,0 Djibouti 87,4 2,0 7,0 0,6 2,9 Ækvatorialguinea 0,2 36,2 0,2 30,9 27,4 Etiopien 9,7 11,8 11,9 6,9 40,7 Gambia 9,9 47,3 0,3 1,7 38,2 Guinea 1,9 8,6 0,0 6,3 45,4 Guinea-Bissau 17,5 70,6 7,9 3,7 Kenya 42,7 10,6 2,3 6,9 29,3 Liberia 5,4 10,9 1,2 9,6 71,9 Mauretanien 16,8 11,5 0,6 1,5 53,1 Niger 27,4 0,7 0,1 16,2 45,9 Nigeria 9,0 5,0 0,7 49,9 22,1 Rwanda 2,8 35,5 0,3 3,2 19,2 São Tomé og Príncipe 4,2 7,5 3,0 1,7 79,3 Sierra Leone 2,7 3,4 0,3 10,8 78,1 Somalia 5,0 10,4 83,3 0,2 0,7 Sudan 3,3 61,1 7,1 1,1 3,1 Togo 64,1 13,8 0,3 0,8 15,5 Uganda 20,8 7,9 4,4 4,4 51,3 Zimbabwe 56,9 9,1 1,5 6,6 23,3 Kilde: UNCTAD, Handbook of Statistics, online database. 25 Da olie primært eksporteres ud af regionen, vil samhandlen med andre afrikanske lande gennemsnitligt være lavere for de skrøbelige olieeksporterende lande end for de lande, som ikke er olieeksportører. 26 Se kapitel 4 og Collier 2009 for en yderligere analyse af mekanismerne. 40

53 OM Skrøbelige staters kendetegn 1.4 LAV MENNESKELIG UDVIKLING De lave offentlige investeringer i menneskelig udvikling afspejles i dårligt fungerende uddannelses- og sundhedssystemer. Selvom mange skrøbelige stater har nedbragt deres militærudgifter, har det ikke resulteret i et større budget til sundheds- og uddannelsessektoren (se tabel 2.5). Tabel 2.5: Offentlige udgifter i procent af BNP Land Sundhedssektoren (1) Uddannelses-sektoren (2) Militærudgifter (3) Angola 3,3 2,3 2,6 1,3 3,7 Burundi 1,1 0,7 3,5 5,1 3,4 4,7 Cameroun 0,9 1,5 3,2 3,3 1,5 1,4 Den Centralafrikanske Republik 1,4 1,4 2,2 1,4 1,6 1,1 Tchad 2,0 1,3 1,6 1,9 0,9 Comorerne 2,8 1,8 3,8 Den Demokratiske Republik Congo 0,2 1,6 1,9 Republikken Congo 1,8 0,9 7,4 1,8 1,2 Elfenbenskysten 1,2 0,9 4,6 1,3 1,5 Djibouti 4,3 5,1 3,5 8,3 5,9 4,2 Ækvatorialguinea 3,3 1,2 0,6 Eritrea 2,6 1,7 2,4 24,1 Etiopien 2,7 3,0 2,4 5,5 8,5 2,1 Gambia 1,7 2,5 3,8 2,0 1,1 0,6 Guinea 0,7 0,7 2,0 1,7 2,4 2,0 Guinea-Bissau 1,6 1,5 5,2 3,9 Kenya 2,0 2,2 6,7 7,1 2,9 1,6 Liberia 1,4 3,6 7,2 0,8 Mauretanien 2,0 1,5 4,6 2,9 3,8 3,0 Niger 1,8 2,1 3,3 3,4 1,0 Nigeria 1,1 1,2 0,9 0,9 0,6 Rwanda 1,6 6,6 4,9 3,7 1,9 São Tomé og Príncipe 9,1 9,0 Sierra Leone 1,1 1,7 3,8 1,4 2,1 Somalia 1,2 1,2 Sudan 0,5 1,4 6,0 3,5 4,4 Togo 1,5 1,5 3,6 3,1 1,6 Uganda 1,6 1,9 1,5 5,2 3,0 2,0 Zimbabwe 4,5 4,4 7,7 4,6 4,4 1,9 Afrika syd for Sahara 2,0 2,6 4,0 4,4 2,8 2,3 Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara 1,7 2,0 3,8 3,6 3,1 2,9 Strukturstærke stater i Afrika syd for Sahara 2,5 3,5 4,3 5,5 2,5 1,5 Kilder: (1) WHO (2008), (2) UNESCO Institute of Statistics (2008), (3) SIPRI (2008). 41 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

54 Kapitel 2 Som resultat så vi i kapitel 1, at Afrika syd for Sahara halter bagefter resten af kontinentet, hvad angår voksne analfabeter. 59,2 % af den voksne befolkning er analfabeter sammenlignet med 66,4 % i de øvrige afrikanske lande syd for Sahara (se tabel 1.1). Den lave grad af menneskelig udvikling bekræftes også af børnedødeligheden blandt børn under 5 år, som ligger på 138 ud af levende fødte børn i de skrøbelige lande, hvilket er langt højere end den gennemsnitlige rate på 98, som måles i de andre afrikanske lande syd for Sahara. Lave offentlige investeringer i uddannelse og sundhedspleje resulterer ikke kun i en lav menneskelige udvikling, men har også en skæv effekt på mænd og kvinder. Ulighederne mellem kønnene er større i de skrøbelige lande end i resten af Afrika syd for Sahara, fordi de skrøbelige statsinstitutioner påvirker kvindernes vilkår negativt. Forskellen mellem HDI og GDI en målestok for uligheden mellem kønnene er gennemsnitligt dobbelt så høj i de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara end i de ikke-skrøbelige lande. 27 Forskellen er formodentlig endnu højere, da data mangler for to lande Somalia og Sudan som formentlig er kendetegnet ved manglende ligestilling. Ringe eller ingen offentlige midler til sundhedssektoren øger dødeligheden blandt mødre, som er meget højere end i de ikke-skrøbelige lande (se table 1.1). Den manglende evne til at levere sociale serviceydelser rammer hele befolkningen og øger samtidig ulighederne mellem mænd og kvinder. Fertilitetsraten i skrøbelige lande er højere og falder langsommere end i ikke-skrøbelige lande (se tabel 2.6). Fertilitetsraten er vigtig, fordi familier med mange børn har sværere ved at betale for børnenes skolegang. Familier med færre børn kan derimod med større sandsynlighed tilbyde børnene en bedre uddannelse. 27 ERU s bearbejdning af FNUP (2008). 42

55 OM Skrøbelige staters kendetegn Tabel 2.6: Befolkning Land Befolkningstæthed (1) Aldersgruppen 0-14 år (2) andel (2) Landbefolkningens Samlet fertilitetsrate, gennemsnit (3) Samlet fertilitetsrate, gennemsnit (3) Ingen uddannelse Fordeling af unge mødre (4) Grundskole Gymnasieuddannelse Højere uddannelse Angola Burundi ,0 89,7 6,8 6,8 Cameroun 39 41,2 44,5 6,4 5,0 24,5 43,0 32,2 0,3 Den Centralafrikanske Republik 7 43,0 61,8 5,8 4,9 71,8 21,4 6,6 0,2 Tchad 8 47,3 74,2 6,7 6,4 Comorerne ,0 62,3 7,2 4,0 Den Demokratiske Republik Congo 27 47,3 67,3 6,6 6,7 Republikken Congo 11 47,1 39,4 6,3 5,6 Elfenbenskysten 59 41,9 54,6 7,4 5,0 Djibouti 35 Ækvatorialguinea 18 44,4 60,9 5,7 5,9 Eritrea 46 44,8 80,2 6,5 5,5 Etiopien 77 44,5 83,7 6,3 5,5 73,6 20,4 5,6 0,3 Gambia ,1 45,3 6,5 4,7 Guinea 37 43,7 66,5 6,9 5,7 79,4 12,3 8,0 0,2 Guinea-Bissau 59 47,5 70,3 7,1 7,1 Kenya 64 42,8 79,0 7,5 5,0 10,3 70,2 18,3 1,2 Liberia 37 47,1 41,2 6,9 6,8 Mauretanien 3 43,0 59,4 6,4 5,8 Niger 11 49,0 83,0 8,2 7,9 86,9 10,1 3,0 0,0 Nigeria ,3 51,0 6,9 5,7 53,7 21,0 24,0 1,3 Rwanda ,5 79,8 8,5 5,9 24,4 69,9 5,4 0,3 São Tomé og Príncipe ,5 41,2 6,4 4,0 Sierra Leone 80 42,8 58,6 6,5 6,5 Somalia 13 44,1 64,3 7,2 6,4 Sudan 16 39,2 58,3 6,5 4,4 Togo ,5 59,2 7,0 5,3 Uganda ,5 87,3 7,1 7,1 12,1 68,0 18,0 1,9 Zimbabwe 34 40,0 63,6 7,1 3,6 Afrika syd for Sahara 87 43,0 62,1 6,6 5,2 Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara 86 44,1 63,3 6,8 5,7 Strukturstærke stater i Afrika syd for Sahara 84 41,1 60,2 6,3 4,5 Noter: angiver, at der ingen data er tilgængelige, (1) Antal personer pr. km 2, data er for 2006, (2) Data er for 2006, (4) Senest tilgængelige år. Kilder: (1), (2) og (3) Verdensbank-rapporten (2008a) World Development Indicators 2008, (4) Verdensbank-rapporten, Demographic and Health Surveys for forskellige år og lande. 43 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

56 Kapitel DÅRLIG BLØD OG HÅRD INFRASTRUKTUR En underudviklet fysisk infrastruktur er et andet fællestræk ved de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara. De skrøbelige lande har kun 8 meter asfalteret vej pr. kvadratkilometer, hvorimod de ikke-skrøbelige lande har 18 meter (tabel 2.7). Tabel 2.7: Infrastruktur og geografiske forhold Andel asfalterede veje( 1) Andel af befolkning uden adgang til vandkilder med forbedret vand (4) Land Mobiltelefon-linjer Ressource -rige (3) Isoleret område (5) Angola 4,3 29,1 ja 49 nej 3 Antal landegrænser Burundi 46,2 2,9 nej 29 ja 3 Cameroun 10,5 24,5 ja 30 nej 6 Den Centralafrikanske Republik 0,0 3,0 nej 34 ja 5 Tchad 0,2 8,5 ja 52 ja 5 Comorerne 361,7 4,8 nej 15 nej 0 Den Demokratiske Republik Congo 1,2 34,2 nej 29 ja 9 Republikken Congo 2,5 10,5 ja 54 nej 4 Elfenbenskysten 20,1 36,6 ja 19 nej 5 Djibouti 5,3 nej 8 nej 3 Ækvatorialguinea 0,0 43,4 ja 57 nej 2 Eritrea 7,4 1,7 nej 40 nej 3 Etiopien 4,5 1,5 nej 58 ja 5 Gambia 64,0 46,8 nej 14 nej 1 Guinea 17,7 21,3 ja 30 nej 6 Guinea-Bissau 26,7 17,5 nej 43 nej 2 Kenya 15,4 30,2 nej 43 nej 5 Liberia 5,9 15,0 nej 36 nej 3 Mauretanien 0,8 41,6 nej 40 nej 4 Niger 3,0 6,3 nej 58 ja 7 Nigeria 31,4 27,3 ja 53 nej 3 Rwanda 101,0 6,5 nej 35 ja 4 São Tomé og Príncipe 227,0 19,1 ja 14 nej 0 Sierra Leone 12,6 13,2 ja 47 nej 2 Somalia 4,1 6,9 nej 71 nej 3 Sudan 1,7 21,3 ja 30 nej 8 Togo 41,8 18,1 nej 41 nej 3 Uganda 67,5 13,6 nej 36 ja 5 Zimbabwe 47,3 9,2 nej 19 ja 4 Afrika syd for Sahara 11,4 25,7 Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara 7,8 17,9 Strukturstærke stater i Afrika syd for Sahara 18,5 36,9 Bemærk: angiver, at der ingen data er tilgængelige, (1) Meter asfalteret vej pr. km 2, Data er for det seneste tilgængelige år, (2) Antal telefonlinjer pr indbyggere, data er for 2007, (3) Et land klassificeres som ressourcerigt, hvis indtægterne fra primære råstoffer (olie og andre råstoffer) udgør mere end 10 % af BNP, (4) Data er for 2007, (5) klassifikationen udarbejdet af IMF. Kilder: (1) Verdensbank-rapporten (2008a) World Development Indicators 2008, (2), (3) og (5) IMF (2009a) Regional Economic Outlook Sub-Saharan Africa 2009, (4) Human Development Indices A Statistical Update

57 OM Skrøbelige staters kendetegn Dårlig vejinfrastruktur 28 hindrer kommunikation og transport mellem landets centrum og yderområder og forstærker skævfordelingen i de offentlige udgifter til fordel for byerne og kan virke hindrende på den regionale integration. Over de seneste år har Kina foretaget omfattende investeringer i afrikansk infrastruktur, særligt i de skrøbelige lande, for at forbedre kvaliteten og adgangen til naturressourcer. Som en del af bistandsprogrammerne sker der via de kinesiske investeringsprojekter en hurtig genopbygning af havne, dæmninger og veje i post-konflikt lande som Angola og Den Demokratiske Republik Congo. 29 Men uden investeringer i den bløde infrastruktur politik og lovgivning, grænseregler og toldadministration vil transportomkostningerne fortsat være et problem i de skrøbelige lande. De skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara halter også bagud med hensyn til telekommunikation. Antallet af fasnettelefonlinjer er stagneret over de sidste 10 år, hvorimod antallet af mobilabonnenter har været i stærk vækst. Landene er altså førende i overgangen fra fastnet- til mobiltelefoni, 30 fordi et mobilabonnement kræver en langt lavere startinvestering, som generelt støttes af udenlandske firmaer. Trods udviklingen er antallet af mobilabonnementer pr indbyggere kun halvdelen af, hvad det er i ikke-skrøbelige lande (se tabel 2.7), og under 3 % af befolkningen anvender internettet, mod 4,2 % i hele Afrika og 23 % af verdens befolkning. 31 De fælles træk den manglende evne til at mobilisere indenlandske ressourcer og afhængigheden af eksterne ressourcer, ringe udvikling af menneskelig kapital, dårlig infrastruktur og afhængighed af primære produkter og koncentration i eksporten gør det muligt at identificere en gruppe af lande, der er i en skrøbelig situation. Ser man på andre dimensioner, er der dog stadig forskelle mellem de skrøbelige lande. 2. DE SKRØBELIGE LANDE ER FORSKELLIGE PÅ MANGE FAKTORER Under den seneste periode med stabil vækst i landene syd for Sahara, oplevede Angola en tocifret vækst, mens Zimbabwe havde negativ vækst. Derimod har Zimbabwe lav analfabetisme og lav børnedødelighed, hvilket forholder sig modsat i Angola, hvor analfabetismen og børnedødeligheden begge ligger højt (se tabel 1.1). Forskellene mellem de skrøbelige lande kan aflæses på flere indikatorer. For eksempel er de økonomiske vækstrater steget siden midten af 1990 erne på hele kontinentet. Tendensen har været til stede også i gruppen af skrøbelige lande, hvor væksten har ligget på ca. 4 % årligt fra 2000 til Men i de forskellige undergrupper har vækstraterne været meget variable. I de ressourcerige skrøbelige lande lå væksten på 6,3 % med de højeste vækstrater på 10 % i 2002 og 8,5 % i 2004 (se figur 2.3). I de ressourcefattige skrøbelige lande lå væksten på 2,3 %. I de enkelte lande varierer vækstraten også meget pr. år og i gennemsnit. 32 Figur 2.3: Vækst i realt BNP i skrøbelige lande, ressourcerige skrøbelige lande og ressourcefattige skrøbelige lande % Ressourcefattige skrøbelige lande Ressourcerige skrøbelige lande Skrøbelige lande Kilde: ERU s bearbejdning af IMF (2009b) World Economic Outlook Crisis and Recovery, april Transportomkostninger i Afrika er 136 % højere end i andre regioner med væsentlige forskelle mellem lande og produkter. De er formentlig endnu højere i Uganda, hvor den effektive eksportbeskatning på grund af transport tidligt i 2000-årene var på 40 %, [...] meget højere end gennemsnittet for AVS-landene på 15 % (UNCTAD 2009, s. 38). 29 Se boks 6.2 Kan Kina afhjælpe manglerne? i kapitel 6. Ifølge Stümer 2008, vil Kina i Den Demokratiske Republik Congo bygge infrastruktur omfattende km vej, 3500 km jernbane, 32 hospitaler, 145 sundhedscentre og to universiteter til en værdi af 6 milliarder USD til gengæld for import af kobber og kobolt, s Se International Telecommunication Union Bemærk at stigningen i antal mobilabonnementer er størst i Nigeria med 11 millioner abonnenter, men Kenya og Elfenbenskysten står også for en høj andel. 31 Se International Telecommunication Union Se IMF 2009a. 45 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

58 Kapitel 2 Den reelle per capita indkomst, der i 2008 i gennemsnit lå på 600 USD i de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara, svinger fra 100 USD i Den Demokratiske Republik Congo til USD i Ækvatorialguinea. Forskellen mellem de to yderpunkter i gruppen af skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara er tæt på at være den samme som forskellen mellem gennemsnittet for gruppen og OECD-medlemslandene, og den er et godt eksempel på de store forskelle, der er i gruppen af skrøbelige lande. Men BNP og per capita BNP er ikke de eneste interessante dimensioner. Det er vigtigt også at tage andre aspekter i betragtning for at få et bedre billede af den økonomiske og sociale situation og graden af bæredygtighed og dermed kunne implementere passende politiske foranstaltninger. 33 Eksempelvis afspejler komponenterne i indekset over menneskelig udvikling nogle vigtige aspekter ved forskelligartetheden. Den forventede levealder ved fødsel varierer meget i regionen syd for Sahara. I São Tomé og Príncipe er den forventede levealder over 60 år, hvilket svarer til gennemsnittet for udviklingslandene, men borgerne i Mauretanien og Zimbabwe kan kun forvente at blive 40 år gamle. Den forventede levealder i gruppen af skrøbelige lande afviger dog ikke meget fra levealderen i ikke-skrøbelige lande. 34 Tabel 2.8: Makroøkonomiske forhold Land Udlandsgæld i % of BNP (1) Reserver opgjort i antal måneders import (2) Sektorsammensætning af BNP (3) Landbrug Industri Fremstilling Service Reelt per capita BNP (4) Angola 9,9 5,1 8,9 69,7 4,3 21, Burundi 150,5 4,5 54,0 19,0 27,0 113 Cameroun 4,9 5,4 19,9 33,2 18,1 46,9 687 Den Centralafrikanske Republik 55,6 2,5 55,8 15,5 7,5 28,7 223 Tchad 12,0 8,3 20,5 54,8 5,3 24,7 410 Comorerne 61,2 7,3 45,2 11,8 4,2 366 Den Demokratiske Republik Congo 52,3 0,9 45,7 27,7 6,5 26,6 101 Republikken Congo 122,6 4,0 4,2 73,5 4,9 22, Elfenbenskysten 53,7 3,6 22,7 26,3 18,3 51,0 528 Djibouti 4,0 17,0 79,0 Ækvatorialguinea 1,1 12,1 2,7 94,3 8,6 3, Eritrea 66,2-2,2 17,5 23,0 8,7 59,5 162 Etiopien 11,3 1,8 47,3 13,5 5,3 39,2 180 Gambia 46,0 5,1 29,0 15,0 56,0 383 Guinea 77,6 1,1 12,9 37,5 3,7 49,6 515 Guinea-Bissau 257,0 8,0 61,8 11,5 7,2 26,8 141 Kenya 18,8 4,1 27,1 18,8 11,5 54,1 485 Liberia 571,8-6,0 54,0 19,0 27,0 134 Mauretanien 13,1 47,8 39,1 Niger 16,0 5,6 41,0 17,0 43,0 190 Nigeria 2,4 12,1 33,0 39,0 28,0 626 Rwanda 16,8 7,0 41,0 21,2 8,5 37,8 315 São Tomé og Príncipe 105,8 4,9 17,0 21,0 63,0 783 Sierra Leone 17,7 5,5 46,4 25,0 28,6 247 Somalia Sudan 32,3 28,5 6,2 39,2 Togo 85,1 5,3 44,0 24,0 32,0 222 Uganda 12,3 9,2 32,3 18,4 9,1 49,2 352 Zimbabwe 20,1 0,9 19,0 24,0 57,0 Afrika syd for Sahara 50,2 5,0 26,0 30,1 10,6 43, Skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara 73,9 4,6 30,4 30,3 8,1 39,2 601 Strukturstærke stater i Afrika syd for Sahara 18,9 5,4 19,7 29,4 12,9 50, Bemærk: angiver, at der ingen data er tilgængelige, (1) og (2) Data er for 2007, (3) Data er for 2006 med undtagelser af Niger (2003) og Burundi, Togo og Zimbabwe (2005), (4) Data er for Kilder: (1) OECD og AfDB (2009) African Economic Outlook 2009, (2) og (4) IMF (2009a) Regional Economic Outlook Sub-Saharan Africa 2009, (3) Verdensbank-rapporten (2008a) World Development Indicators Fitoussi et al Se tabel 1.1 i kapitel 1. 46

59 OM Skrøbelige staters kendetegn Mere end 70 % af alle indgående direkte udenlandske investeringer i de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara blev i perioden 2000 til 2007 foretaget i kun fem lande, nemlig Angola, Tchad, Ækvatorialguinea, Nigeria og Sudan, som alle har rige forekomster af naturressourcer. 35 Der ses ikke noget klart mønster i de primære makroøkonomiske variable. Nogle skrøbelige lande har meget lave valutareserver (under 90 dages importdækning). 36 I april 2009 havde Etiopien, Guinea og Zimbabwe reserver til én måneds importdækning, hvorimod de olieeksporterende lande havde seks måneders importdækning. De lave reserver gør landene mere sårbare over for eksterne chok. Og på lang sigt mangler de ressourcer til at udbygge fremstillingssektoren og diversificere økonomien. For udlandsgælden er der heller ikke et fælles mønster. 37 Takket være de store indtægter har de olieeksporterende lande begrænset udlandsgæld, og gældsindikatorerne er i vidt omfang under kontrol. Eksempelvis er indikatorerne gæld i forhold til bruttonationalindkomst og samlet gæld i forhold til vare- og serviceeksport blevet forbedret væsentligt i Angola og Sudan siden De ressourcefattige skrøbelige lande som Liberia og Guinea-Bissau har stadig en stor gældsbyrde, som underminerer landenes fremtidige udvikling. Ud fra de makroøkonomiske indikatorers niveau og udviklingstendens kan man beregne et lands økonomiske sårbarhedsindeks. 39 Tabel 2.9: Generel sårbarhedsvurdering Vurdering Land Naudé (2009) AfDB Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Udvikling Angola Høj Høj Lav Burundi Høj Meget Høj Middel Cameroun Middel Lav Lav Den Centralafrikanske Republik Lav Høj Høj Tchad Middel Modérée Lav Comorerne Lav Ej klassificeret Middel Den Demokratiske Republik Congo Høj Høj Høj Republikken Congo Lav Ej klassificeret Lav Elfenbenskysten Høj Høj Middel Djibouti Ej klassificeret Ej klassificeret Høj Ækvatorialguinea Lav Lav Lav Eritrea Lav Meget Høj Middel Etiopien Lav Modérée Middel Gambia Lav Høj Høj Guinea Middel Ej klassificeret Middel Guinea-Bissau Middel Modérée Middel Kenya Middel Høj Middel Liberia Høj Høj Høj Mauretanien Ej klassificeret Ej klassificeret Høj Niger Lav Meget Høj Middel Nigeria Høj Høj Lav Rwanda Lav Høj Middel São Tomé og Príncipe Middel Høj Høj Sierra Leone Lav Høj Middel Somalia Ej klassificeret Ej klassificeret Ej klassificeret Togo Middel Meget Høj Middel Uganda Lav Lav Middel Zimbabwe Ej klassificeret Ej klassificeret Høj 35 OECD Gruppen af afrikanske lande syd for Sahara har i gennemsnit reserver til 5,2 måneders dækning, og de ikke-skrøbelige lande har reserver til 5,0 måneder. Der er ingen signifikant forskel mellem de to grupper, selvom der er forskelle inden for gruppen. 37 I gennemsnit har de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara en officiel udlandsgæld på 73,9 % af BNP, hvor den i de ikke-skrøbelige lande ligger på 18,9 %, igen uden forskelle mellem de to grupper. 38 Reisen Den økonomiske sårbarhed er kun ét aspekt ud af mange, når man skal vurdere et lands sårbarhed. De økonomiske faktorer har dog den fordel, at de er lettere at måle end de sociale aspekter. Strukturel sårbarhed, som omfatter faktorer som politisk ustabilitet, dårligt fungerende institutioner og konflikter diskuteres i kapitel 5. Det er vigtige faktorer i de skrøbelige lande, men da de er vanskelige at måle, er det også problematisk at foretage en vurdering. Tabel 2.9 måler kun den økonomiske sårbarhed for lande i skrøbelige situationer. Baggrundsrapporten af Allen og Giovannetti, 2009, har i Volume 1b en komplet liste, der omfatter alle lande syd for Sahara, for hvilke der er en tilstrækkelig datamængde. Der foreligger ikke en vurdering for lande som Somalia, hvor der kun fandtes data for én af komponenterne i det økonomiske indeks. 47 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

60 Kapitel 2 Bemærk: Ej klassificeret angiver, at landet ikke er klassificeret, sårbarhedsindeks måler en kombination af et lands økonomiske og budgetmæssige situation samt diversifikationsgraden i landets eksportkurv. Kilde: Naudé (2009) og Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Udvikling, personlig kommunikation. Et land er økonomisk sårbart, når det er særligt følsomt over for eksterne chok. Derfor vil vi i det følgende vurdere udsættelse for chok og reaktionsevne. Vi ønsker at undersøge, om de skrøbelige lande som forventet er mere sårbare over for chok end de øvrige lande i Afrika syd for Sahara. Som hos Naudé (2009) undersøger vi diversifikation, udlandsgældens størrelse, graden af økonomiens åbenhed, grænseoverskridende gæld, kapital i forhold til risikovægtede aktiver og vækstrate for kredit til den private sektor. 40 Mere præcist vil vi analysere følgende for hvert land, hvor data foreligger (Mauretanien, Somalia, Sudan og Zimbabwe er følgelig ikke medtaget): Åbenhed målt som eksportandel i forhold til BNP. Eksportkoncentration målt som Herfindal-Hirschman Index jo større diversifikation i eksportens sammensætning, jo mindre sårbart er landet. Gældsætningsgrad til udlandet målt som udlandsgæld i forhold til BNP. Lovpligtig kapital i forhold til risikovægtede aktiver. Grænseoverskridende gæld. Vækst i kredit til den private sektor. Vi beregner en vurdering for landene som simpelt gennemsnit for at undgå skævheder. Vi vurderer alle lande i Afrika syd for Sahara både skrøbelige og ikke-skrøbelige ifølge et kriterium, hvor en lav vurdering betyder lav skrøbelighed og en høj vurdering betyder høj skrøbelighed. Vi opdeler derefter landene ligeligt i tre grupper fra lav til høj (tabel 2.9). De lande, som ifølge vores definition befinder sig i skrøbelige situationer, fordeles ligeligt i de tre grupper KONKLUSION Statsfunktionernes afgørende rolle for den menneskelige og økonomiske udvikling giver sig udtryk i nogle fælles kendetegn for de skrøbelige lande, som analyseres i dette kapitel. Ringe evne til at mobilisere indenlandske ressourcer og til at fremme økonomisk diversifikation og avancere i værdikæden, høj afhængighed af eksterne finansielle ressourcer samt utilstrækkelig menneskelig kapital og problemer med underudviklet og usammenhængende infrastruktur er alle symptomer på statsskrøbelighed. Der er dog bag de fælles kendetegn en række udprægede forskelle, der skyldes landenes historiske baggrund, forskelle i rigdomme, geografi og etnisk og religiøs samhørighed. Der er stor forskel på de skrøbelige landes situation, hvad angår udviklingsresultater og sårbarhedsgrad. De forskellige skrøbelighedsparametre både fællestræk og forskelle kan kombineres på mange måder og ændrer sig desuden over tid. Derfor er det vanskeligt at kategorisere de skrøbelige lande, selv i brede undergrupper, da det indebærer en række subjektive vurderinger. 40 Guillaumont og Guillaumont Jeanneney (2009) vurderer strukturel sårbarhed ud fra et økonomisk sårbarhedsindeks, der kombinerer udsættelsen for chok befolkningsstørrelse, afstand til verdensmarkedet, koncentration i vareeksport, og relativ andel af værditilvækst i landbrug, skovbrug og fiskeri og selve chokkets omfang. AfDB (2009) anvender strukturelle makroøkonomiske faktorer som fald i reserver, høj grad af udenlandsk ejerskab i banksystemet, forventet inflation og nedgang i BNP-vækst, bytteforholdet og handelsbalancens løbende poster. Europa-Kommissionen og Generaldirektoratet for Udvikling anvender tre sæt variable, nemlig afhængighed af eksportindtægter, afhængighed af ekstern finansiering og reaktionskapacitet. 41 Vurderingerne udarbejdet af African Development Bank og Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Udvikling giver lignende resultater. De skrøbelige lande fordeles i de forskellige grupper, selvom de variable, der er anvendt til at vurdere landene efter skrøbelighed, er forskellige. 48

61 OM KAPITEL 3 STATSSKRØBELIGHEDENS HISTORISKE RØDDER Her i kapitlet undersøger vi, om statsskrøbeligheden i Afrika syd for Sahara har fælles historiske rødder i de forskellige lande, fordi vi står over for en kendsgerning, der hæver sig over alle de teoretiske diskussioner om definition og målig af skrøbelighed. 1 Landene i Afrika syd for Sahara udgør altid et flertal i gruppen af skrøbelige stater. De store forskelle i den institutionelle udvikling i regionen tyder på, at en fælles historisk baggrund for statsskrøbelighed ikke kan ses isoleret men at den er tæt forbundet med dynamikken i det enkelte land. Dette kapitel skal ikke give en detaljeret redegørelse for de faktorer, som gør de enkelte lande i Afrika syd for Sahara skrøbelige, og det skal ikke ses som en erstatning eller en let genvej til en grundig analyse af den lokale kontekst. Kapitlet skal derimod give en viden, der er relevant for et effektivt eksternt engagement i skrøbelige situationer. Det er naturligt at se Kapløbet om Afrika, som blev anført af de europæiske lande i slutningen af det 19. århundrede, som den bagvedliggende historiske årsag til den skrøbelighed, som stiller mange af de afrikanske lande syd for Sahara i en vanskelig situation. Den historiske baggrund er fælles for de meste af regionen, og det er påvist, at kolonitiden har haft en langsigtet indvirkning på det mønster, som den institutionelle udvikling har fulgt i koloniseringsperioden. 2 Statsinstitutionerne kan være skrøbelige selv i lande som Etiopien og Liberia, som ikke var udsat for kapløbet om Afrika, og den europæiske kolonialisme kan have forhindret opbygningen af stærke statsstrukturer i regionen. Selvom kolonitiden blev et vendepunkt i regionens historie, varede den kun i en kort periode. Derfor undersøger vi her i kapitlet også muligheden for, som også Herbst (2000) beskriver, at skrøbeligheden snarere skyldes dybt forankrede regionale karakteristika, som har gjort og stadig gør det vanskeligt at følge en institutionel udviklingsproces, som fremmer opbygningen af legitime og effektive stater. Det gør ikke kolonitidens betydning for den efterfølgende institutionsopbygning mindre vigtig. Men det sætter tingene i et større perspektiv. 3 Kapløbet om Afrika fandt ikke sted i et institutionelt vakuum. Dannelsen af kolonistaterne skete i samspil med de eksisterende institutionelle rammer i kolonilandene, som snarere end at være statiske og upåvirkelige over tid blev stærkt på virket af kolonitidens indflydelse. 1. SPECIFIKKE DRIVKRÆFTER OG FÆLLES UNDERLIGGENDE FAKTORER Landene i Afrika syd for Sahara udviser nogle klare fælles symptomer, men statsskrøbeligheden har ikke mange andre fællesnævnere end symptomerne - fattigdom, usikkerhed, konfliktrisiko og korruption. 4 Selvom man ikke må overse den regionale dimension, bestemmes statsskrøbeligheden mest sandsynligt af landespecifikke faktorer, som også er årsag til den forskellighed i gruppen af skrøbelige lande, som vi har beskrevet i kapitel 2. En tilbundsgående forståelse af, hvad der har bevirket landets negative udvikling, hvor kapaciteten og ligitimiteten i de statslige institutioner gradvist nedbrydes, kan næppe opnås gennem analyser, der sigter bredt. Alligevel kan den geografiske koncentration af skrøbelige stater være en indikation af, at der findes en række fælles regionale faktorer, som med sandsynlighed i samspil med de landespecifikke faktorer er årsag til de skrøbelige statsinstitutioner. Hvis vi kan fastlægge en række valide fælles faktorer, der bidrager til, at skrøbeligheden opstår og fastholdes, kan det danne grundlag for en bredere analyseramme, der kan anvendes til at strukturere og forstå de landespecifikke faktorers afgørende betydning. I hovedparten af debatten om statsskrøbelighed, både i de akademiske kredse og i udviklingssamfundet, udelades skrøbelighedens historiske rødder. Men ved at bringe skrøbelighedens historiske dimension frem kan vi opnå et sundere og mere troværdigt europæisk engagement med hensyn til at understøtte statsopbygningen. Europa kan næppe forvente, at engagementet opfattes som neutralt eller rent teknisk, da det er en udbredt opfattelse i Afrika syd for Sahara, at Europa er skyld i statsinstitutionernes skrøbelighed. Nogle forfattere hævder endda, at det nuværende engagement blot er en anden afskygning af den tidligere mission civilisatrice, som lå bag den europæiske kolonisering under Kapløbet om Afrika. 5 En grundig analyse af de europæiske landes rolle er derfor en forudsætning for en effektiv europæisk støtte til statsopbygningen. 1 Bertoli og Ticci For eksempel, Acemoglu et al. 2001, Lange 2004, Angeles og Neanidis Som Robinson (2002) observerer, er det forsat et uløst empirisk problem at vurdere forskellige historiske faktorers relative indflydelse. 4 Briscoe 2008, s Paris EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

62 Kapitel 3 2. ER SKRØBELIGHED EN ARV FRA KOLONITIDEN? De europæiske lande, som i århundreder har haft fæstninger langs de afrikanske kyster, fik i slutningen af det 19. århundrede og begyndelsen af det 20. århundrede politisk herredømme over det meste af Afrika syd for Sahara inden for få årtier. Kolonitiden har præget afrikas historie, selvom der gik mindre end hundrede år fra Berlinkonferencen, til de portugisiske kolonier fik deres uafhængighed midt i 1970 erne. Tre elementer er nødvendige for at understøtte påstanden om, at statsskrøbeligheden er en af kolonitidens følger i Afrika. Vi skal identificere de fremtrædende karakteristika ved kolonistaterne og ved deres dannelsesproces, som minder om de særlige kendetegn ved skrøbelige statsinstitutioner. Når vi kan påvise et sammenfald, skal vi forklare, hvorfor de institutionelle karakteristika ikke forsvandt eller ændredes væsentligt, da landene blev politisk uafhængige af de tidligere kolonimagter. Endelig skal vi beskrive de faktorer, der har bevirket, at de nævnte karakteristika er blevet vedvarende i staterne efter kolonitiden, nu hvor der er gået mere end et halvt århundrede, siden Guldkysten blev uafhængigt af Storbritannien i 1957, hvilket banede vej for afkoloniseringen af hele Afrika syd for Sahara. 3. KOLONISTATERNE I AFRIKA SYD FOR SAHARA Fire faktorer vedrørende i dannelsen af statsinstitutionerne i Afrika syd for Sahara har relation til statsskrøbelighed. Det første element er, at staterne er kunstigt dannet dannelsen af kolonistater skete uden hensyntagen til sociale, institutionelle og kulturelle karakteristika i de koloniserede territorier. Det andet element er, at formålet var udnyttelse statsinstitutionerne blev opbygget med det formål at overføre ressourcer til kolonimagten og ikke at skabe lokal udvikling. Det tredje element er en indbygget ekstroversion staten opbyggede tætte økonomiske bånd med kolonimagten i et politisk afhængighedsforhold. Det fjerde element er det indirekte styre et administrativt kolonistyre, som blev indført i Det Britiske Imperium, 6 og som både Frankrig og Belgien også praktiserede i deres kolonier. 7 De europæiske kolonimagter overførte intstitutionelle strukturer, der var uden sammenhæng med den lokale kontekst. 8 Statsinstitutionernes udvikling i perioden før kolonitiden havde fulgt en anden retning end udviklingen i Europa. 9 Kolonistaterne blev ikke dannet ved konsolidering af uformelle institutioner og mægling mellem konfliktende interesser i samfundet gennem en årelang proces. De blev i stedet påtvunget udefra af det militære overherredømme fra de europæiske lande. Staten [er] over det meste af Afrika overvejende en kunstig størrelse spændt ud over det underliggende samfund, som en sådan stat aldrig ville være udsprunget af, og som ikke efterspørger den. 10 Statsinstitutionernes kunstige karakter øger afstanden mellem dem og samfundet. 11 Systemet med indirekte styre kunne ikke afhjælpe misforholdet, da kun de laveste trin i koloniadministrationen kunne varetages af den lokale befolkning. De fleste steder havde man traditionelle overhoveder, men deres rolle og ofte også deres relation til lokalsamfundet blev ændret af kolonimagterne. 12 Den argumentation, der fremføres i Kaplan (2009), er i tråd med den argumentation, som fremsættes i litteraturen om økonomien i udviklingsarbejdet. Myrdal (1972) mener netop, at de svage statsstrukturer i efterkolonitiden skyldes, at statsinstitutionerne er blevet etableret af udefra kommende, hvilket har plantet en vedvarende modstand mod dem i borgerne og en modvillighed mod at følge institutionernes regler. De kunstige statsstrukturer i kolonistaterne skulle ikke understøtte den økonomiske udvikling i de koloniserede områder men pleje kolonimagternes økonomiske interesser. De interesser blev ikke opfyldt via en vent for surplus-betragtning. I stedet trak kolonimagterne både naturressourcer og skatteindtægter ud af kolonierne, som blev pålagt ekstremt høje skatter, hvilket kun i meget begrænset omfang virkede fremmende på udviklingen af den lokale infrastruktur. Kolonistatens udnyttende karakter er nært forbundet med ekstroversionen eller orienteringen mod kolonimagten. 13 Et tydeligt symbol på orienteringen mod kolonimagterne er, at landenes hovedstæder ligger langs kysten. Systematisk skabte europæerne 6 Lugard Lange Kaplan Herbst Luling 1997, s Kaplan Ranger 1983, s , UNECA Clapham

63 OM Statsskrøbelighedens historiske rødder hovedstæder, som flyttede magtcentrum ud mod havet og væk fra de magtcentre inde i landet, som afrikanerne havde opbygget gennem lang tid. 14 Eksempelvis blev Accra hovedstad på Guldkysten i stedet for Kumasi inde i landet, som havde været centrum for Ashanti kongedømmet, og Bamako erstattede Timbiktu som Malis politiske hovedstad. Det begrænsede fokus på forholdene inde i landet i kolonistaterne ses også i den begrænsede udvikling af vejnettene, som var typisk for kolonitiden. Infrastrukturen blev forsømt, med mindre den kunne give et direkte afkast. Jernbanerne blev eksempelvis bygget for at fragte rastoffer inde fra landet og ud til havnene, og sjældent med det formål at forbinde områder inde i landet. Den høje dødelighed blandt europæere i Afrika syd for Sahara påvirkede også koloniherredømmet og begrænsede mulighederne for større direkte bosættelser. 15 Kolonimagterne især Storbritannien men også til en vis grad Frankrig og Belgien bosatte sig kun i meget begrænset omfang i kolonierne og anvendte princippet om indirekte styre i administrationerne. De øverste lag i koloniadministrationen blev varetaget af kolonister, mens kolonimagterne benyttede sig af de traditionelle og eksisterende institutioner til at opretholde orden uden for hovedstaden, 16 fordi koloniadministrationen havde begrænset rækkevidde ud i landområderne. Princippet med indirekte styre skabte decentraliseret despotisme, 17 fordi kolonimagterne ændrede på relationerne mellem de traditionelle overhoveder og samfundene. Før kolonitiden kunne samfundene fjerne overhovederne fra magten, men nu kunne kun koloniadministrationen give eller fratage dem magt. 18 Med systemet skulle de traditionelle overhoveder nu i mindre omfang stå til ansvar over for deres samfund, og kunne bruge deres lokale myndighed til at skabe personlig velstand, hvilket dannede grundlag for den efterfølgende privatisering af staten. 19 De fire nævnte faktorer i kolonistaterne i Afrika syd for Sahara som er indbyrdes forbundte ligner nogle af kendetegnene for statsskrøbelighed. Den kunstige måde, de er dannet på, skaber en distance mellem statsinstitutionerne og samfundet, der hindrer de politiske processer, som ellers kunne bringe borgernes forventninger og statens kapacitet i balance. Den begrænsede udviklingsorientering i de skrøbelige stater modsvarer kolonistaternes udnyttelsesprincip, mens den manglende evne til at mobilisere indenlandske ressourcer modsvarer ekstroversionen i kolonitidens statsinstitutioner. Og den todelte statsstruktur understøttet af det indirekte kolonistyre kan have dannet grundlag for den nypatrimonialistiske holdning i nogle skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara AFKOLONISERING Med undtagelse af de portugisiske kolonier, som måtte igennem en lang og voldelig kamp for at få deres selvstændighed, og de sydafrikanske kolonier løsrev landene syd for Sahara sig fra den politiske afhængighed af de tidligere kolonimagter på nogle få år efter 1957, hvor den selvstændige stat Ghana blev dannet af det tidligere britiske Guldkysten. Den fredelige overgang fra koloniherredømme til politisk selvstændighed var en oplagt mulighed for at skaffe sig af med de uhensigtsmæssige dele af kolonistaternes instutitionsopbygning. Men den politiske elite i de nye lande gik sjældent længere end til at afrikanisere bureaukratiet uden samtidig at omdanne institutionerne. Hvorfor tog den institutionelle udvikling ikke en markant drejning i Afrika syd for Sahara i tiden efter uafhængigheden? Det var nødvendigt at skabe en afrikanisering af statsinstitutionerne for at afskaffe den kunstige institutionsopbygning, og det kunne have reduceret misforholdet mellem de formelle og uformelle institutioner. Men en række klare faktorer hindrede en sådan udvikling. For det første var den administrative struktur og magtstrukturernes rækkevidde forholdsvis svag i flere kolonistater. Det bevirkede, at de nationale politiske ledere var tilbageholdende med at foretage omfattende ændringer i en institutionsstruktur, som de ønskede at konsolidere. De havde brug for at overtage en funktionsdygtig regeringsmaskine frem for at skulle opbygge en ny fra bunden i en utroligt omtumlet periode, hvor landene på samme tid havde opnået selvstændighed og skulle reorganisere hele den politiske struktur. 21 Samtidig afskar de overdrevet vesterlige rets-, forvaltnings- og uddannelsessystemer lokalsamfundene fra at udnytte deres egne ressourcer, kapaciteter og sociale netværk og skabte unødvendige konflikter mellem de formelle og de uformelle institutioner. En stærk centralisering i regeringsstrukturerne i lande, hvor de formelle statsorganer er ineffektive, og hvor der er få alternative indtægtskilder, tvinger samfundsgrupperne ud i en kamp om de knappe statsressourcer, med øget politisk fragmentering som følge. 14 Herbst 2000, s Acemoglu et al Lange Lange Lugard Bayart Mamdani Clapham 1996, s EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

64 Kapitel 3 Derudover var mange af de nye statsledere uddannet i Vesten Julius Nyerere var uddannet i Storbritannien, Léopold Sédar Senghor i Frankrig og Kwarne Nkrumah i USA. Og de ledere, der var uddannet i Afrika som f.eks. Milton Obote eller Félix Houphouët-Boigny kom fra akademiske institutioner, som var stærks inspireret af de vestlige politiske værdier og institutioner. De så en afrikanisering af statsinstitutionerne som en tilbagevenden til de politiske strukturer fra før kolonitiden, som ville hæmme udviklingen. 22 De traditionelle institutioner havde understøttet kolonistaterne, og det blev en hindring for, at man kunne tage udgangspunkt i dem for at nedbringe kløften mellem statsstrukturerne og de lokale kulturelle og politiske værdier. 23 Den udnyttende karakter i kolonitidens statsinstitutioner var helt tydeligt skadelig for udviklingen i de afrikanske lande syd for Sahara, men den kunne fortsat tjene til at opfylde de politiske lederes egne interesser. Acemoglu et al. (2001) påpeger, at i mange tilfælde, hvor de europæiske magter etablerede autoritære institutioner, overlod de den daglige ledelse af staten til en lille national elite. Denne lille gruppe bevarede ofte kontrollen over staten efter uafhængigheden og fortsatte med at fremme institutionernes udnyttende karakter. 24 Staternes ekstroversion kunne ikke umiddelbart ændres ved uafhængigheden, da de afrikanske lande syd for Sahara havde en dybt rodfæstet afhængighed af eksterne indtægtskilder. Eksempelvis var vejnettet bygget for at skabe forbindelse til udlandet og ikke for at fremme den lokale økonomiske udvikling. Derudover var en orientering mod omverden fortsat i den politiske elites interesse. Collier (2009a) hævder, at Mobutu Sese Soko som opbyggede sin personlige formue af indtægter fra Zaires eksport af naturressourcer ikke havde interesse i at gøre landet mindre afhængigt af eksterne indtægtskilder. 25 Det havde krævet en tilsvarende national orientering med hensyn til at generere ressourcer til staten. Et større fokus på skatteindtægter ville have været starten på en udvikling gavnlig for samfundet men ugunstig for ham selv mod større krav om ansvarlighed over for borgerne og en progressiv styrkelse af statsinstitutionerne. Ud over den manglende politiske vilje til at styrke den nationale evne til ressourcemobilisering var der alvorlige kapacitetsmæssige begrænsninger. Det vanskeligt at hæve skatterne i en dårligt udviklet statsstruktur, hvor staten har svært ved at håndhæve sin magt uden for byerne, og hvor hovedparten af befolkningen bor i de tyndt befolkede landområder. Derfor affødte den nyvundne politiske uafhængighed i landene syd for Sahara ikke væsentlige ændringer i udviklingen af statsinstitutionerne. Hermed er andet trin i argumentationen, der kæder den nuværende statsskrøbelighed sammen med kolonitiden, holdbart. Der er et solidt grundlag og belæg for at forklare, hvorfor den nyvundne politiske uafhængighed i landene syd for Sahara ikke skabte væsentlige ændringer i udviklingen af landenes statsinstitutioner. 5. INTERNATIONAL KONTEKST OG KONTINUITET Den politiske uafhængighed blev ikke efterfulgt af en institutionel udvikling. Nu er det mere end tredive år siden de sidste lande blev afkoloniseret. I den mellemliggende periode er der ikke sket væsentlige ændringer i institutionerne, og vi har derfor brug for at finde frem til de faktorer, der forklarer, hvorfor institutionerne ser ud til at være stivnet i deres form. Der findes eksempler på vellykket institutionel udvikling i enkelte lande i Afrika syd for Sahara, som for eksempel Boswana, men det er undtagelsen snarere end reglen. Hvorfor? De uafhængige stater i Afrika syd for Sahara blev dannet ved et internationalt pennestrøg og blev omgående anerkendt af FN's sikkerhedsråd. 26 Sådan blev bottom billion landene dannet med ringe hensyntagen til deres økonomiske og politiske levedygtighed. Med hensyn til den økonomiske levedygtighed bemærker Collier (2009a), at flere af de nye stater var små, og i kolonitidens relativt korte varighed havde borgerne i koloniområderne ikke nået at samles omkring en fælles national identitet. Da Sydasien i 1949 fik sin selvstændighed efter det britiske kolonistyre, blev der kun dannet to uafhængige lande, nemlig Indien og Pakistan, bestående af en lang række selvstændige politiske enheder fra før kolonitiden. Det franske Vestafrika derimod blev opdelt i mange små lande, hvor grænserne var tegnet vilkårligt på et landkort. De lande var for små til at være en stat, hvormed menes, at landenes begrænsede størrelse gjorde det umuligt for dem at tilbyde borgerne sikkerhed og ansvarlighed. 27 Kolonitidens vilkårligt tegnede grænser skabte befolkninger bestående af grupper med forskellig og ofte uforenelig identitet, og det var en trussel mod den politiske levedygtighed i efterkolonitidens stater Clapham Bemærk at opfattelsen af de uformelle institutioner som tilbagestående hurtigt efter uafhængigheden blev suppleret af, at den politiske elite hældede til de traditionelle overhoveder for politisk støtte. Det bevirkede, at misforholdet mellem de formelle og uformelle institutioner forblev uændret og samtidig bevarede man over tid de negative virkninger af princippet om indirekte styre fra kolonitiden. 24 Acemoglu et al Et lignende argument fremsættes i Mamdani Collier 2009a. 26 Collier 2009a. 27 Collier 2009a. 28 Kaplan 2009, s

65 OM Statsskrøbelighedens historiske rødder Hvor forskellige stammer og etniske identiteter var fremherskende i førkolonitiden, vedtog kolonimagternes administrationer at immobilisere befolkningerne, styrke etniciteten og skabe en strammere social definition, selvom Afrika syd for Sahara ikke før kolonitiden havde været karakteriseret ved en fælles stammeidentitet, da de fleste afrikanere havde bevæget sig mellem flere identiteter. 29 Ranger referer eksplicit til, at det traditionelle Afrika blev opfundet i kolonitiden, og bekræfter dermed, at visse typiske karaktertræk i efterkolonitidens afrikanske samfund som f.eks. relevansen af etnisk tilhørsforhold eller stammefællesskab ikke er en arv fra førkolonitiden, men snarere blev opfundet eller væsentligt styrket under koloniherredømmet. Som et meget typisk eksempel på den udvikling fortæller Newbury (1998), at den belgiske administration i Rwanda [...] søgte at skabe struktur i den sociale orden og at rationalisere og standardisere heterogene sociale relationer [...]. I 1930 erne udstedte de identitetskort, der fastlagde en persons etniske tilhørsforhold. [...] den slags foranstaltninger skabte ikke etnisk samhørighed, men tjente i stedet til at skabe synlige sociale klasser. I kolonitidens Rwanda blev Hutuerne på den måde kategoriseret som anden klasses borgere. Det blev klart illustreret gennem kolonistyrets allokering af sociale og økonomiske ressourcer. 30 Eksemplet viser, at opdelingen i grupper efter etnisk gruppe og stammerelation ofte blev skabt af koloniherredømmet på samme måde som statsstrukturerne blev det. De nye stater i Afrika syd for Sahara led altså under to strukturmæssige problemer fragmenteret politisk identitet og svage nationale institutioner som tilsammen hindrede etableringen af stabile nationale regeringssystemer og i høj grad underminerede statens legitimitet og skabte en politisk orden, der er yderst ustabil og vanskelig at reformere. Den politiske fragmentering og de svage regeringsorganer blev gensidigt selvforstærkende og underminerede eventuelle forsøg på at opbygge en legitim og effektiv stat. Den etniske opdeling, og for den sags skyld også opdelingen efter religion og klan samt den geografisk og socioøkonomisk betingede politiske fragmentering, forhindrede etableringen af en af de vigtigste forudsætninger for at skabe en effektiv stat [...] nemlig etableringen af apolitiske administrative strukturer (statsforvaltning, domstole, politi, forsvar) understøttet af en ideologi, der legitimerer den neutrale statsmyndigheds rolle med hensyn til at opretholde den sociale orden ved hjælp af fastlagte procedurer og retsstatsprincippet. 31 Hvor grupper præget af samhørighed og med en lang fælles historie kan udvikle avancerede politiske, økonomiske og samfundsmæssige systemer, som opretholder stabilitet og skaber økonomisk fremskridt, er splittede befolkninger præget af mangel på de samme mekanismer. Fragmenterede samfund, der samtidig har svage regeringsstrukturer, synes at blive trukket ned i kvælende onde cirkler, hvor illoyalitet, mistillid, unddragelse, udnyttelse, isolering, uorden og stagnation ifølge Putnam forstærker hinanden. 32 Når dysfunktionelle og uproduktive adfærdsmønstre først dominerer et samfund, har de tendens til at blive vedvarende. North forklarer, at det stærke præg, som den tidligere udvikling har sat på de institutionelle rammer skaber et negativt incitament til produktiv aktivitet [fordi der opstår] organisationer og interessegrupper, der udspringer af de eksisterende begrænsninger, og det er en vigtig forklarende faktor bag de vedvarende lave vækstrater i udviklingslandene. 33 Nunn (2007) præsenterer en flerparametermodel, som viser, at en udefra påført institutionsstruktur præget af usikker ejendomsret og lavt produktionsniveau, hvor staten trækker ressourcer ud af økonomien, kan bestå, selv efter den eksterne udnytter er væk. Samfundet er fanget i en suboptimal balance, også når perioden med ekstern udnyttelse ophører, og derfor vil en politisk uafhængighed ikke automatisk føre til, at de uhensigtsmæssige institutionsstrukturer nedbrydes. 34 De fleste af efterkolonitidens stater i Afrika syd for Sahara havde en begrænset økonomisk og politisk levedygtighed som udgangspunkt, og det politiske landkort over regionen er ikke blevet ændret siden kolonitidens ophør. Det er siden 1945 ikke sket, at en stat er blevet opslugt af et naboland ved militær indgriben. 35 Disse lande har ikke været udsat for den eksterne militære trussel, som var så afgørende for opbygningen af de stærke europæiske stater. 36 Vi citerer igen Collier (2009b), afkoloniseringen skete i kølvandet af historiens mest gruvækkende verdenskrig og under den kolde krigs atomkapløb. Det er ikke overraskende, at stemningen var præget af, at nabokrige ikke længere var en acceptabel regeringshandling. Det var forbundet med for store omkostninger og en krig mellem nabolande kunne eskalere til 3. verdenskrig. Efter internationalt pres, blandt andet international mægling via FN og regionale grupper som Organisation of African Unity, blev risikoen for en international krig kraftigt reduceret. [ ] Den darwinske proces, hvor stærke stater opsluger de mindre levedygtige stater, og som blandt andet havde skabt Tyskland ved at samle 300 stater til ét land, var helt ophørt med at fungere. 37 Eksterne militærtrusler havde skabt behov for en introvert stat, hvor det var nødvendigt at inddrive skatter til finansiering af det militærapparat, der var nødvendigt for at skærme sig mod de eksterne trusler. Statens behov for at mobilisere nationale ressourcer 29 Ranger 1983, s Newbury 1998, s Easterly 2000, s Putnam 1993, North 1990, Nunn 2007, s Collier 2009b, s Tilly, Collier 2009b, s EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

66 Kapitel 3 tilskyndede borgerne til at holde staten ansvarlig for anvendelsen af skatteindtægterne og derigennem at lægge begrænsninger på statens handlefrihed. Derudover gjorde behovet for at skaffe ressourcer det nødvendigt for staten at etablere udviklingsorienterede institutioner og eksempelvis sikre ejendomsretten, fordi den indenlandske ressourcemobilisering havde afgørende indvirkning på det økonomiske systems styrke. Eksterne trusler medvirkede også til at styrke den fælles nationale identitet og styrkede den politiske proces, som samlede statens og samfundets interesser. Selvom staterne syd for Sahara ikke var udsat for eksterne trusler, var de meget ustabile, men truslen skyldtes interne oprør og kom ikke fra nabolandene. 38 De vedvarende oprør skyldtes delvist de nye staters ringe størrelse, hvor oprørerne havde større reel chance for at overvinde landets militær og overtage magten, hvorimod de store lande er mere sikre. 39 Beskyttelse mod ekterne trusler som offentligt gode betragtet er i både den politiske elites og samfundets interesse. Men det er beskyttelse mod interne trusler ikke. Undertrykkelse af en intern trussel er et privat gode, som dele af samfundet muligvis ikke støtter. Det bidrager heller ikke til at styrke den fælles nationale identitet. Interne trusler truer ikke i væsentligt omfang regeringens stabilitet, da man estimerer, at kun et ud af fem forsøg på internt oprør fører til, at regeringen væltes. Derfor var den alvorligste trussel mod magteliten i de afrikanske stater syd for Sahara hæren, da militærkup har en langt bedre succesrate end folkelige oprør. 40 Det bragte også den måske vigtigste mekanisme bag konsolideringen af statsinstitutionerne i Europa ud af spil, Nemlig en styrkelse af hæren. Mobutu Sese Soko svækkede helt bevidst Zaires hær og opdelte den i flere enheder for at minimere risikoen for militærkup. Og det førte netop til den paradoksale situation, at det lille land Rwanda kunne invadere sin store nabo Zaire i 1990 erne. 41 Derfor tjente statsskrøbeligheden i de afrikanske lande syd for Sahara et veldefineret formål for den lokale politiske elite. Efterkolonitidens vedvarende svage statsinstitutioner var også i de tidligere kolonimagters interesse. 42 Da de opgav den politiske kontrol, ønskede de at bevare den økonomiske kontrol, så de fortsat kunne udnytte de værdifulde ressourceforekomster i de tidligere kolonier. Udviklingsbistand fra donorlandene kan også have medvirket til at fastholde orienteringen mod omverden i efterkolonitidens stater og dermed til at svække incitamenterne til en mere effektiv national ressourcemobilisering. Udvælgelseskriteriet fra konferencen i Monterrey var at belønne modtagerlande, hvor det nationale miljø virker fremmende på mobiliseringen af nationale ressourcer, og som udviser en effektiv udnyttelse af internationale investeringer og bistand. 43 Men der er en generel bekymring for, at bistanden kan have den modsatte effekt på netop den faktor, der er så afgørende for at styrke de statslige institutioner. 6. DEN TIDLIGERE UDVIKLINGS INDFLYDELSE PÅ INSTITUTIONERNE SELVSTÆNDIGHED OG ORIENTERING UDADTIL Det mønster, som etableringen af kolonierne fulgte, har haft en stærk og varig indflydelse på faktorer, som vi i dag bedømmer institutionernes kvalitet efter. 44 Teorien bag de empiriske analyser som ikke kun vedrører Afrika syd for Sahara er, at den høje dødelighed blandt de europæiske kolonister havde stærk indflydelse på deres etableringsmønstre. I de kolonier, hvor europæerne etablerede sig i begrænset omfang på grund af den høje dødelighed var der lavere sandsynlighed for, at kolonimagtens juridiske og institutionelle rammer blev fulgt. Sådanne rammer blev implementeret i de kolonier, hvor de europæiske bosiddende krævede det, fordi de havde en direkte interesse i at kopiere de udviklingsorienterede institutionelle rammer, som var typiske i de europæiske lande. Men i lande, hvor den europæiske etablering var begrænset og det var den i de fleste lande i Afrika syd for Sahara med de portugisiske kolonier som undtagelse var kolonistatens institutionelle rammer sandsynligvis af udnyttende karakter. 45 Det er ikke kun omfanget af de direkte bosættelser i kolonierne, der er afgørende. Kolonistyreformen er også afgørende. 46 En undersøgelse af 30 britiske kolonier, hvoraf halvdelen ligger i Afrika syd for Sahara, tester den hypotese, at princippet med indirekte styre i kolonierne havde en negativ virkning på institutionsudviklingen i efterkolonitiden. Udbredelsen af det indirekte styre der defineres som antallet af traditionelle retssager anerkendt af kolonierne i forhold til det samlede antal retssager i 1955 har afgørende indflydelse på flere faktorer, 38 Collier 2009b. 39 Collier 2009b. 40 Collier 2009b. 41 Collier 2009a. 42 Wallerstein Dollar og Levin Acemoglu et al Den varige effekt af kolonisternes bosættelsesmønstre er for nylig blevet bekræftet af Angeles og Neanidis (2009), som viser, at de har indflydelse på den nuværende magtelites udviklingsorientering og ad den vej også på udviklingsbistandens effektivitet. 46 Lange 2004, Acemoglu et al

67 OM Statsskrøbelighedens historiske rødder der måler institutionel kvalitet såsom effektivitet i bureaukratiet, statens lovgivningsbyrde, retsstatsprincippet og fravær af korruption i regeringen. 47 Selvom undersøgelsen kun vedrører tidligere britiske kolonier, understøtter resultatet de, der argumenterer for, at princippet om indirekte styre har haft en negativ indvirkning i Afrika syd for Sahara. Indtil nu har vi støttet ideen om, at kolonitiden har bidraget til at skabe de skrøbelige statsinstitutioner i Afrika syd for Sahara. Vi kan endda konkludere, at vores argumentation styrker den specifikke fortolkning af statsskrøbeligheden i Afrika, at staterne i regionen svigtede, før de blev dannet. 48 Det står helt klart, at de fleste af Afrikas sammenbrudte stater på intet tidspunkt i efterkolonitiden har endog bare nærmet sig en ideel moderne vestlig politisk styreform. 49 Derfor kan begrebet statssvigt som ofte bruges i stedet for statsskrøbelighed uden klar betydningsforskel være særdeles misvisende. 50 Statsskrøbelighed har for nylig ramt lande, som længe er blevet betragtet som succeshistorier med hensyn til økonomisk og institutionel udvikling i regionen som f.eks. Elfenbenskysten og Zimbabwe. Men det er et faktum, at en udpræget og vedvarende statsskrøbelighed primært er set i lande, hvor effektive statsinstitutioner aldrig har eksisteret. Det skal også bemærkes, at den observation forstærker tvivlen i forbindelse med det europæiske kolonistyres begrænsede tidsrum. Man skal ikke undervurdere arven fra kolonistyrets effekt på institutionsudviklingen i efterkolonitidens stater, med det er væsentligt at analysere om og i sidste ende hvordan kolonistyret har interageret med nogle af de eksisterende og dybere rodfæstede faktorer. Herbst (2000) argumenterer overbevisende for, at kolonimagternes påvirkning i Afrika syd for Sahara gennem nogle årtier kun er teoretisk. På grund af Berlin-konferencen kunne europæerne overtage Afrika og styre området med en minimal indsats. 51 I 1939 havde en gennemsnitlig britisk distrikskommissær sammen med sin stab af afrikanere ansvar for et område på størrelse med Wales. Der var i alt i administratorer og 938 politifolk, som regerede over 43 millioner indbyggere i de britiske kolonier i de tropiske afrikanske lande. Tilsvarende regerede embedsfolk 15 millioner afrikanere i Fransk Vestafrika, 887 personer regerede 3,2 millioner i Fransk Ækvatorialguinea, og personer regerede 9,4 millioner i belgisk Congo i Tallene indikerer kolonistaternes begrænsede muligheder for at udbrede deres administrative magt over de enorme områder, som de angiveligt kontrollerede, hvilket ud over det begrænsede administrative personale yderligere blev begrænset på grund af kolonitidens dårligt udviklede vejnet. Hvorfor valgte kolonimagterne ikke at konsolidere kontrollen over Afrika syd for Sahara? Den mest sandsynlige forklaring er kapacitet, snarere end manglende vilje. Den udfordring, som Afrika syd for Sahara stillede de europæiske lande over for, var præcis den samme, som førkolonitidens herskere i Afrika havde oplevet, [som havde] kæmpet i århundreder med at udbrede deres magt. 53 Forfatteren mener, at det fundamentale problem for statsbyggerne i Afrika både førkolonitidens konger, kolonitidens guvernører eller de senere præsidenter har været at skulle udbrede magten over ufremkommelige områder med relativt lav befolkningstæthed. 54 Ifølge den argumentation er det næppe sandsynligt, at de europæiske lande på blot nogle få årtier skulle have været i stand til at konsolidere statsinstitutioner, hvor førkolonitidens herskere i stort omfang ikke havde kunnet eller slet ikke havde forsøgt at gøre det samme. Nogle af kolonistaternes kendetegn ses ikke kun i de nuværende uafhængige stater, men var også karakteristiske for førkolonitidens politiske enheder, og det tyder på en endnu stærkere udviklingsafhængighed og uforanderlighed i den institutionelle udvikling i regionen. Distancen mellem magthaverne og samfundet afspejles i det, som Herbst (2000) kalder vigtigheden af afgang (primacy of exit), når magthavernes og visse sociale gruppers interesser ikke kunne forenes. Afgangen kunne være i form af mobilitet, da migration for at flygte fra sociale eller politiske problemer var [...] almindeligt blandt Yoruba, Edo, Fon folkene og mange andre. 55 Mobiliteten svækkede magthaverne, som Barfield (1993) bemærker i tilfælde af stammerne i Sudan: Dinka høvdingens magt var svækket [...] fordi grupper af modstandere kunne flytte til andre områder frem for at underlægge sig hans magt, når de var utilfredse. 56 Muligheden for afgang via udvandring begrænsede i stort omfang magthavernes evne til at skabe ressourcer i samfundet, da spredte og mobile befolkningsgrupper ikke genererer ikke de ressourcer, som permanente regeringsinstitutioner efterspørger, og heller ikke sikrer de sociale strukturer og værdier, som er nødvendige som understøtter dem. 57 Disse problemer skabte en grad af ekstroversion allerede i førkolonitidens institutioner, som skaffede ressourcer udefra via handel over store afstande. Den udadvendte orientering i førkolonitidens stater var allermest markant i fobindelse med slavehandlen. Slaverne blev rekrutteret enten i samfundet, hvor en person kunne være dømt på baggrund af en formodet anklage fremsat af retsinstanserne, 58 eller ved overfald i nabolandene, hvilket nedbrød tilliden og eroderede den sociale kapital. 47 Lange Anderson 2004 citeret i Englebert og Tull Englebert og Tull 2008, s Cammack et al Herbst 2000, s Herbst 2000, s Herbst 2000, s Herbst 2000, s Herbst 2000, s Barfield 1993, s Clapham 1996, s Nunn EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

68 Kapitel 3 Denne tragiske form for omverdensorientering i førkolonitiden havde varige konsekvenser for institutionerne i de afrikanske lande syd for Sahara, som igen afspejles i den nuværende skrøbelighed i statsinstitutionerne. Nunn (2008) påviser, at slavehandlen bremsede den økonomiske udvikling i de afrikanske lande syd for Sahara via den skadelige effekt på statsinstitutionerne. Slavehandelen skabte mistillid til statsinstitutionerne, og der opstod stærkt lokale etniske identiteter. Det skader relationen mellem staten og samfundet, særligt når staten som udgangspunkt er svag. 59 Et nyligt indlæg af Nunn og Wantchekon (2009) viser også, at slavehandlen havde en langsigtet negativ effekt på den sociale kapital, fordi enkeltpersoners tillid til familie, naboer og den lokale regering er lavere, hvis deres forfædre levede under risiko for slavehandel, 60 og det kan forstærke statsskørbelighedens negative effekt. Nunn og Puga (2009) påviser, at slavehandlen forvandlede det uvejsomme terræn til en velsignelse for landene i Afrika syd for Sahara. Den direkte effekt var, at det hindrede den økonomiske udvikling, og den direkte og mere relevante effekt var, at det beskyttede befolkningen mod slavehandlernes togter. 7. KONKLUSION Den geografiske tæthed af skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara tyder på, at der findes en række bagvedliggende årsager til skrøbeligheden, der er fælles for landene, og som spiller sammen med landespecifikke faktorer. Den argumentation, vi har gennemgået her i kapitlet støtter den opfattelse, at en række historiske faktorer danner grundlag for statsinstitutionernes skrøbelighed. Dannelsen af kolonistaterne under kapløbet om Afrika skabte nogle institutionelle karakteristika, som stadig findes i de nuværende statsstrukturer. Hverken staternes opnåelse af politisk uafhængighed eller de årtier, der er gået siden da, har ændret væsentligt på de stærkt udviklingsafhængige forhold i de afrikanske stater syd for Sahara. Selvom kolonitiden formentlig har haft en afgørende rolle, er det ikke nok at se på den, hvis man ønsker at finde de historiske faktorer, der påvirker statsinstitutionernes skrøbelighed i Afrika syd for Sahara. Førkolonitiden har også haft en betydning for den fremtidige institutionsudvikling i regionen. Både førkolonitiden og kolonitiden har haft en langvarig effekt ikke kun på statsinstitutionernes formelle struktur, men også på andre sociale faktorer, som er bestemmende for, i hvilket omfang en styreform er skrøbelig eller sund. Særligt er de etniske tilhørsforhold i væsentligt omfang blevet styrket under slavehandlen i førkolonitiden og på grund af koloniherredømmernes ønske om strammere definitioner og synliggørelse. Selvom historien har afgørende betydning for skrøbeligheden, giver analyserne her i kapitlet ikke nogen nem genvej fra de historiske forhold i Afrika syd for Sahara til en forklaring af den nuværende diffuse statsskrøbelighed. De meget forskellige, landespecifikke forløb, som statsinstitutionerne har gennemgået i de forskellige lande, tyder på, at en effektiv stat kan opstå selv i en kontekst, hvor odds er dårlige ud fra historiske og geografiske faktorer. Man må dog ikke have for store forventninger til effekten af en styrkelse af de afrikanske stater syd for Sahara. 59 Collier 2009b, Kaplan Nunn og Wantchekon 2009, s

69 OM KAPITEL 4 ØKONOMISKE FAKTORER KAN FORSTÆRKE SKRØBELIGHEDEN Statsskrøbelighedens har ikke udviklet sig i et simpelt forløb med årsag og virkning, og den er ikke resultatet af en enkelt faktor. Den påvirkes af vekselvirkningen mellem og resultaterne af en række risici og pres, kumulative mekanismer og mulighedsvinduer, der har indflydelse på statsmaskineriets legitimitet og funktion. De nuværende statsinstitutioner er vokset ud af statsdannelsens historiske rødder, og deres samspil med andre forhold såsom geografiske karakteristika og etniske og religiøse befolkningsgrupper. Deres udvikling over tid er derimod afhængig af eksogene og endogene økonomiske faktorer, der, når de indvirker på den institutionelle kontekst, kan øge statsskrøbeligheden. Det kan bringe statsinstitutionerne ind i en ond cirkel, hvor deres kapacitet i stigende grad sættes på spil. Eller det kan styrke staten ved at fremme politisk stabilitet, legitimitet og ansvarlighed. Reformer, udviklingspolitik, eksterne økonomiske chok og kræfter afhængigt af den historiske arv og de nationale regeringers og de internationale institutioners løfter - kan være årsag til skrøbelighed, men de kan også være den platform, der danner vejen ud af skrøbeligheden ØKONOMISKE FAKTORER PÅVIRKER STATSSKRØBELIGHEDEN OG SKRØBELIGHED PÅVIRKER ØKONOMIEN Niveauet og udviklingsforløbet i landets økonomi kan påvirke statsskrøbeligheden i et land, men kan også samtidig være et resultat af skrøbeligheden. 2 De økonomiske relationer skaber forskellige interesser og incitamenter til at samarbejde eller konkurrere og opdeler samfundet i tydelige sociale grupper. Derudover påvirkes tilvejebringelsen af de økonomiske ressourcer til statsopbygningen og til intern social fordeling af mønstret i den økonomiske udvikling. Eksempelvis har mange tidligere kolonistater i et forsøg på at frigøre sig fra det tidligere koloniherredømme, som købte deres produkter (garanterede eksportmarkeder), implementeret indadrettede importsubstitutionspolitikker, som ofte øger statens rolle på en yderst suboptimal måde. Her i kapitlet analyserer vi de økonomiske processer, som er karakteristiske for skrøbelige stater, og som hænger sammen med symptomerne på skrøbelighed fra svag styring og korruption til statsfjendtlig adfærd og konflikt. Vi undersøger også, hvordan disse faktorer kan indvirke på hinanden og gøre staterne mere skrøbelige eller skabe en god cirkel med større vækst og stærkere institutioner. Formålet er at sætte fokus på tidsaspektet og konsistens over tid i håndteringen af skrøbelighedens forskellige aspekter. Mere præcist: Handelsåbenhed påvirker skrøbeligheden via handlens potentielle gevinster, som kan hjælpe landene ud af skrøbeligheden og over mod modstandsdygtighed, men også via værdien af eftertragtede ressourcer, alternativomkostninger ved konflikter, og muligt aftalt spil mellem private agenter og offentlige embedsfolk. Direkte udenlandske investeringer kan skabe konkurrence i den lokale økonomi gennem en mere effektiv allokering af indenlandske ressourcer og en reduktion i udgifter og negative sideeffekter ved den offentlige forvaltning. I det tilfælde har de direkte udenlandske investeringer en positiv virkning på væksten, der i omfang afhænger af sektoren og den mobiliserede indenlandske arbejdskraft. Uden passende incitamenter og lovgivning kan de udenlandske investorer dog komme til at bidrage til dårlig forvaltning og korruption eller deltage direkte eller indirekte i krigsøkonomien og finansiering af krigsherrer og civile konflikter. Naturressourcerigdom kan hjælpe statsinstitutionerne til at udføre deres funktioner, og skatter fra ressourceudvinding bidrager til de fleste regeringers indtægter i de skrøbelige stater (kapitel 2). Men de skrøbelige stater risikerer også at komme ind i en ond cirkel, hvis ressourceforvaltningen varetages under svigtende statskapacitet ressourcespiralen. Ressourcerigdom har en positiv effekt på væksten i lande med velfungerende institutioner og en negativ effekt i lande med dårligt fungerende institutioner. 3 Så når de skrøbelige stater er kendetegnet ved dårligt fungerende institutioner, er det mere sandsynligt, at naturressourcerne bliver en ond spiral for dem end for andre afrikanske lande, hvor naturressourcerne kan styrke den eksportafledte vækst. 1 Fosu Robinson (2009) påpeger, at Botswana er et interessant eksempel på den egentlige interaktion mellem den økonomiske udvikling og statskonsolideringen. Efter selvstændigheden i 1966 stod Botswana i en udgangssituation, der lignede situationen i de andre lande syd for Sahara, som har været igennem en mindre vellykket og fredelig statsdannelse og økonomisk udvikling. Fælles med de andre lande stod Botswana over for fattigdom, udbredt analfabetisme, dårlig infrastruktur, arv fra kolonitiden og multiple etniske grupper. Landet havde rigeligt med kvæg ligesom Sudan og Somalia, og diamantforekomster som Angola og Sierra Leone. Ifølge Robinson kan dannelsen af den moderne stat som blev opbygget efter en lang proces med stats- og institutionsopbygning arvet far Tswana staterne give en forklaring på Botswanas succes og samtidig vise den afgørende rolle, som statsinstitutionerne spiller for den økonomiske udvikling og effektiviteten i de økonomiske politikker og paradigmer. 3 Mehlum et al EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

70 Kapitel 4 Intertemporale substitutionseffekter er meget relevante i denne situation. Naturressourcerne giver mulighed for indkomst nu men ofte med en lavere fremtidig indkomst som resultat. En effektiv forvaltning kræver derfor et langsigtet perspektiv, og det kan være vanskeligt for en regering, der er illegitim eller i fare for at blive væltet. Drastiske ændringer i adgangen til land og vand har betydning for den miljømæssige bæredygtighed, fødevaresikkerhed og magtrelationerne. Det er faktorer, som er nært knyttet til handel og udenlandske investeringer, og de kan påvirke den sociale stabilitet, statsskrøbeligheden og den økonomiske vækst. Styring af fødevaresikkerheden er en af de vigtigste regeringsfunktioner, og derfor har skrøbelighed betydning for fødevaresikkerheden. En opfattelse af, at staten ikke er i stand til eller villig til at håndtere kronisk fødevareusikkerhed eller beskytte befolkningen mod fødevarechok kan underminere tilliden til de offentlige institutioner og dermed regeringens legitimitet. 2. HANDELSÅBENHED KAN ØGE ELLER REDUCERE STATSSKRØBELIGHEDEN Mens statsskrøbeligheden kan påvirke handelsåbenhedens evne til at skabe økonomiske resultater, kan den internationale handel påvirke skrøbeligheden. Handelsåbenhedens første effekt er at ændre den relative prisstruktur for varer og services, der handles med resten af verden. I en situation med dårlig styring og retshåndhævelse vil handelsåbenhed og skrøbelighed i kombination have fordelingsmæssige konsekvenser. Handelsåbenheden skaber økonomiske vækst, og den påvirker værdien af de eftertragtede ressourcer, mulighederne for korruption, alternativomkostninger ved konflikt, valg mellem produktive og destruktive aktiviteter og rent-seeking indtjeningen. I en situation med velfungerende institutioner, hvor staten er garant for sikkerhed, ejendomsret og kontrakthåndhævelse, vil handelsåbenhed generelt skabe merværdi. Men i situationer med svage institutioner forholder det sig anderledes. Selvom der kan opnås en potentiel samlet merværdi ved handel, kan fordelingen af merværdien give anledning til konflikter og virke destabiliserende, især hvor de institutioner i landet, der styrer konflikter, er ikke-eksisterende eller nedbrudt. Også strukturen bag landets komparative fordele kan påvirke fordelingen. Det er mere sandsynligt at visse grupper, der repræsenterer en trussel, udelukkes fra en andel af statens ressourcer, når landet er afhængigt af punktkilde naturressourcer (brændstoffer, mineraler og planteafgrøder som sukker og bomuld), end når der er tale om fremstillingsprodukter og diffus landbrugseksport (dyr og landbrugsprodukter dyrket på små familielandbrug som f.eks. ris og hvede). 4 Det er der mange eksempler på såsom Biafrakrigen i Nigeria sidst i 1960 erne og borgerkrigene i Angola og Den Demokratiske Republik Congo. Hvis produktionen og indtjeningen derimod er fordelt over større geografiske områder, mellem etniske grupper eller byområder, synes risikoen for civil opstand at være langt mindre. Åbenhed kan også påvirke den vertikale relation mellem staten og samfundet. Handelsåbenhed kan eksempelvis indvirke på statsinstitutionerne og den fordelingspolitik, som den politiske elite vælger. Men den kan også svække den økonomiske kobling mellem elitegrupper og andre sociale grupper lokalt i samfundet. Det kan have negative konsekvenser, hvor eliten undlader at investere i lokale offentlige goder og foretrækker ineffektive rent-seeking politikker. 5 I en række analyser har man undersøgt det empiriske grundlag for en sammenhæng mellem handelsintegration og udbrud af indenlandske konflikter og borgerkrige. Chauvet at al. (2007) betragter handel som et motiv til borgerkrig eller som et middel til at finansiere oprør. Men der er en række modsatrettede faktorer. Nogle faktorer mindsker risikoen for krig på grund af den høje alternativomkostning forbundet med en konflikt. Andre faktorer øger risikoen for krig, fordi handel skaber andre kilder til forbrug og indtjening som alternativ til den indenlandske produktion, der kan blive ødelagt i en krig. Nylige kvantitative undersøgelser i flere lande viser, at åbne lande er mere stabile end selvforsynende lande og har en mindre sandsynlighed for borgerkrig. Der er dog nogle væsentlige substitutionseffekter. Martin et al. (2008) konstaterer, at handelsintegration kan hindre krige, hvis handelsindtjeningen er truet under en borgerkrig. Men åbenheden kan også virke som en forsikringsmekanisme og sænke alternativomkostningen ved en krig. Mere præcist har handelsåbenhed modsatrettede virkninger på sandsynligheden for borgerkrig. Den kan forhindre de mest alvorlige borgerkrige (som ødelægger handlen i størst omfang), men den kan øge risikoen for mindre konflikter. 4 Isham et al Et eksempel herpå findes i Segura-Cayuela (2006). Når den politiske elite mangler vilje til at bidrage til levering af offentlige goder og statskapaciteten ikke giver mulighed for at hæve skatterne, forsøger de oftest at fordele ressourcerne via prisforskelle. Men tildelingspolitikken begrænses af det faktum, at elitens egne forretningsindtægter i et vist omfang kan indgå sammen med andre sociale gruppers produktion. I den situation vil handelsåbenhed reducere alternativomkostningen ved en fordelingsmæssig prispolitik. Med integreret handel vil produktpriserne ofte blive fastsat uden for landets økonomi, og der vil ikke længere være en forbindelse mellem elitens gevinst og de prisforskelle, som de gennemtvinger i den lokale økonomi. Det vil tilskynde dem til at manipulere de relative indenlandske priser endnu mere for at trække penge ud af de lavere sociale grupper. Denne argumentation peger på, at handelsintegration kan have en skadelig virkning i lande med lav politisk deltagelse, og hvor eliten tager ringe hensyn til resten af samfundet. 58

71 OM Økonomiske faktorer kan forstærke skrøbeligheden Ser vi nærmere på Afrika syd for Sahara og på handelsåbenhedens og liberaliseringens effekt på udbrud af borgerkrig i 37 lande i perioden , støtter Bussman et el. (2005) det synspunkt, at økonomisk åbenhed har en positiv effekt på fred og stabilitet, når omstruktureringen af af økonomien er gennemført. På kort sigt kan handelsliberaliseringen dog øge risikoen for borgerkrig og konflikt under gennemførelsen af reformer. Ifølge ovennævnte diskussion er der en politisk subsitutionseffekt mellem den kortsigtede risiko ved en handelsreform og den langsigtede gevinst ved åbenhed og mellem forebyggelse af alvorlige konflikter og den vedvarende risiko for mindre interne spændinger. En mulig løsning på en sådan substitutionseffekt kan være at yde kompensation til de, der på kort sigt taber på reformen, for at reducere den kortsigtede risiko for politisk ustabilitet og samtidig sikre tilstrækkelig tid til at gennemføre den langsigtede økonomiske reform, som sikrer fordele til tilstrækkeligt mange mennesker. 3. TOSIDET SAMMENHÆNG MELLEM DIREKTE UDENLANDSKE INVESTERINGER OG SKRØBELIGHED Hvor litteraturen er enige om, at dårlig indenlandsk forvaltning og korruption har en negativ effekt på tilgangen af direkte udenlandske investeringer, giver nye undersøgelser empirisk grundlag for, at de direkte udenlandske investeringer kan have den modsatte effekt på værtslandets forvaltningsstrukturer og på det ultimative resultat af statsskrøbelighed, nemlig konflikt og borgerkrig. Den seneste forskning giver ikke entydige empiriske beviser for relationen mellem direkte udenlandske investeringer og konflikter. Polachek et al. (2005) 6 mener, at direkte udenlandske investeringer reducerer sandsynligheden for internationale konflikter, og at handel og direkte udenlandske investeringer tilsammen reducerer konflikter, mens Gissinger og Gleditsch (1999) 7 mener, at de direkte udenlandske investeringer i de fattigste lande har en positiv effekt på den økonomiske velfærd men en negativ effekt med hensyn til fordeling og politisk uro. Barbieri og Reuveny (2005) 8 finder derimod frem til, at direkte udenlandske investeringer i de mindst udviklede lande kan afkorte borgerkrigenes varighed men ikke reducere sandsynligheden for, at de bryder ud. De empiriske undersøgelser underbygger ikke definitivt hypotesen, at der er en positiv sammenhæng mellem direkte udenlandske investeringer og statsskrøbeligehedens andre faktorer som f.eks. korruption. En nylig analyse på tværs af lande foretaget af Larrain og Tavares (2007) viser, at direkte udenlandske investeringer reducerer korruption i værtslandet væsentligt, og deres konklusion er robust med hensyn til inddragelse af forskellige determinanter for åbenhed ud over handelsintensitet og gennemsnitlige toldsatser, herunder afhængighed af naturressourcer, etnisk fragmentering, økonomiens størrelse og regeringens udgifter. 9 Relationen mellem direkte udenlandske investeringer og korruption derimod kan afhænge af udviklingsniveauet og demokratiets modenhed i værtslandet. Zhu (2007) 10 har for eksempel empirisk grundlag for, at indgangen af direkte udenlandske investeringer med en vis sandsynlighed vil nedbringe korruption i mere modne demokratier og øge korruption i mindre udviklede ikke-demokratiske lande. Selvom konklusionerne ikke er entydige, giver de et billede af udfordringerne ved fastlæggelse af en politik for direkte udenlandske investeringer. Først kan det være nødvendigt at afhjælpe statsskrøbeligheden og opbygge stærke demokratiske institutioner for at høste de økonomiske fordele ved de direkte udenlandske investeringer. Dernæst er det nødvendigt med en vis regulering på området for at sikre kvalitet i investeringerne frem for kvantitet, selvom åbenhed over for direkte udenlandske investeringer i skrøbelige situationer kan nedbringe risikoen for interne konflikter. En vigtig faktor, for at de direkte udenlandske investeringer kan bidrage til den lokale økonomi, er juridiske og ansvarsfordelingsmæssige rammer, der fremmer gennemsigtighed og ansvarlighed i investorernes hjemlande. Viden om sammenhængen mellem direkte udenlandske investeringer og statsskrøbelighed kan fås ved at se nærmere på de største modtagerlande af direkte udenlandske investeringer i Afrika syd for Sahara. I kun 13 ud af 29 skrøbelige SSA-lande ligger de direkte udenlandske investeringers andel af BNP over gennemsnittet for alle SSA-lande (det samlede gennemsnit ligger også lavt på 3,2 % sammenlignet med 4,8 % for Sydøstasien). De fleste af dem har rige forekomster af olie og naturressourcer (Angola, Tchad, Republikken Congo, Ækvatorialguinea, Nigeria, São Tomé og Principe, Sierra Leone og Sudan). 11 Så for at forstå de direkte udenlandske investeringers effekt på statsskrøbeligheden er det nødvendigt først at forstå effekten af naturressourceforekomsterne. Mens de direkte udenlandske investeringer kan have en positiv virkning på vækst og fattigdomsbekæmpelse, vil der være en negativ ekstern virkning, når institutionerne er svage med øget risiko for konflikt og dårlig forvaltning som følge. Det skaber en ond cirkel, som 6 Polachek et al Gissinger og Gleditsch Barbieri og Reuveny Se Larrain og Tavares Zhu Direkte udenlandske investeringers andel af BNP i disse lande svinger fra 5 % i Angola til 27 % i Ækvatorialguinea. 59 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

72 Kapitel 4 forstærker investeringernes effekt på skrøbeligheden. For i stedet at skabe en god cirkel skal regeringen (hvis den er legitim) forpligte sig til en retfærdig fordeling af indtægterne gennem bundne aftaler. Men regeringens lave troværdighed i skrøbelige lande gør det svært at skabe en god cirkel, med mindre eksterne aktører (som f.eks. internationale organisationer) presser på og garanterer for forpligtelserne. 4. NATURRESSOURCEFOREKOMSTER KAN SKABE DÅRLIG FORVALTNING Rigelige naturressourceforekomster skaber gode muligheder for økonomisk udvikling og statskonsoliering. En ressourcerig stat har midlerne til at opbygge den fornødne kapacitet til at udføre sine funktioner, og særligt til at finansiere de offentlige udgifter til økonomisk udvikling og fattigdomsbekæmpelse. Men sejlivede mekanismer kan true processen. Ressourceafhængigheden kan skabe en økonomisk ustabilitet som kan føre til politisk ustabilitet. Naturressourcerigdom kan påvirke den forvaltningsmæssige kvalitet, som er et nøgleelement i en velfungerende stat og dermed øge risikoen for statsskrøbelighed. For at ressourcerigdommen kan omsættes til et godt økonomisk resultat generelt set og en højere levestandard er god forvaltning måske endnu vigtigere end i ressourcefattige økonomier. Samspillet mellem ressourcerigdom og dårlig forvaltning kan skubbe statsskrøbeligheden i den forkerte retning. Naturressourcerne kan altså være både en velsignelse og en forbandelse for de ressourcerige lande. 12 Empiriske undersøgelser bekræfter, at punktkilde ressourcer og ressourceindtægter øger korruption og bremser den økonomiske og institutionelle udvikling. Da flere af de skrøbelige lande har store forekomster af naturressourcer og svage forvaltninger, skal vi finde en løsning på det problem, at naturressourcerigdommen kan forstærke statsskrøbeligheden (eller finde frem til, hvordan man udnytter de muligheder, som ressourcerigdommen giver, og transformerer økonomien til en eksportdrevet økonomi). Ved etablering af naturressourceudvinding fra søgen til udvinding og indtægtsstyring bringes regeringens ansvarlighed i spil. Ressourcerigdom øger mulighederne for at fjerne ressourcer fra en siddende regering (se kapitel 2). Der kan forekomme forskellige former for rent-seeking aktiviteter fra korruption til tyveri og konflikt. Ressourceindtægterne kan bevirke, at regeringen væltes af oprørere enten fra nationalt eller regionalt hold. Da ændringer i råvarepriserne påvirker risikoen for borgerkrig og dens eventuelle varighed, har den seneste tids debat været koncentreret om, på hvilke måder råvarerne kan påvirke risikoen for konflikt. 13 For det første kan råvareeksporten finansiere et oprør, både opbygning og varighed. For det andet kan oprør være motiveret af et ønske om at skaffe sig indtægter, og det er lettere i en situation med lovløshed som f.eks. under en konflikt. For det tredje kan naturressourcerne øge sandsynligheden for separatistkrige. Ressourcerigdom kan påvirke den siddende regerings interesser og adfærd. Det kan skade statsforvaltningen på flere måder: Ressourceindtægterne kan skade pålideligheden omkring valg i et demokratisk system, hvis regeringen anvender pengene til at opretholde magt gennem politiske vennetjenester. Køb af stemmer skader valgprocessen mere direkte. Ressourceindtægterne kan altså underminere demokratiske valgprocesser og gøre det vigtigere for regeringen at bevare magten. I et autokrati kan ressourceindtægterne reducere effektiviteten i undersøgelser af ansvarligheden og dermed reducere presset på regeringen om at opfylde borgernes behov. Ressourceindtægterne kan ændre sandsynligheden for at opnå demokrati frem for autokrati. De kan også virke udsættende på fundamentale ændringer i dårligt fungerende politikker. Det faktum, at ressourcerigdommen giver sikre indtægter, særligt i skrøbelige stater, hvor retsstatsprincippet ikke er fuldt implementeret, kan skabe omstændigheder, hvor det er svært at skabe stabilt økonomisk fremskridt og et sådant miljø er mere sårbart over for social og politisk uro. Den aktuelle litteratur har masser af beviser for, at ressourceafhængighed skaber økonomisk ustabilitet og manglende evne til at udarbejde en beskæftigelsesstrategi, der ikke udelukkende bygger på naturressourceforekomsten. 14 Hvis staten er ude af stand til at etablere de juridiske rammer for udnyttelses- og produktionslicenser til ressourceudvikling og udvinding, er der stor sandsynlighed for skævfordeling, rent-seeking aktiviteter og ineffektivitet kan forekomme. Skævfordelingen 12 Se baggrundsrapporter af Collier (2009) og Collier og Venables (2009) for en uddybende analyse af emnet. 13 Se baggrundsrapport af Reynal-Querol (2009). 14 Hovedparten af litteraturen anvender begrebet ressourceafhængighed og ikke tilgængelighed, og det fører til en opdeling, hvor nogle lande har en mere diversificeret økonomi og er mindre afhængige af naturressourcerne. 60

73 OM Økonomiske faktorer kan forstærke skrøbeligheden opstår på grund af naturressourcernes geografiske fordeling, rent-seeking opstår, fordi ejerskabet opnås ved fysisk kontrol over området, og ineffektivitet opstår på grund af usikkerhed med hensyn til at bevare kontrollen. Hvis kontrollen opfattes som midlertidig, er der et stærkt privat incitament til at opbruge aktiverne hurtigt, også selvom det indebærer samfundsmæssige omkostninger. En yderligere konsekvens er, at manglende ejendomsrettigheder, hvilket er udbredt i skrøbelige lande, fører til mangel på information. Med nye opfindelser forholder det sig også sådan, at incitamentet til at udvikle nyt er lavt, med mindre opfindelser eller opdagelser kan beskyttes. 15 Det er mere effektivt at vente på, at andre finder naturressourcerne og så efterfølgende skaffe sig kontrol over dem, selv med vold. Derfor bliver mange ressourceforekomster ikke opdaget. Boks 4.1: Adfærdskodeks og Natural Resource Charter Internationale løfter via praksiskodeks eller traktatmæssige forpligtelser kan være vigtige. Eksempler herpå er Extractive Industries Transparency Initiative (EITI - initiativ til sikring af gennemsigtighed inden for råstofudvinding), Kimberley-processen (krav om at diamanter, der handles, skal have certifikat på, at de ikke kommer fra konfliktramte områder) og det seneste udspil Natural Resource Charter. Charteret er et principsæt til regeringer og samfund om, hvordan de effektivt udnytter de muligheder, som naturressourcerne skaber. Formålet er at hjælpe regeringerne og samfundene i lande, der er rige på udtømmelige ressourcer, til at forvalte ressourcerne, så der skabes økonomisk vækst, velfærd i befolkningen på en miljømæssigt bæredygtig måde. Formålet er også at sikre, at landene ikke spilder de muligheder, som nyopdagede forekomster og råstofboom giver. Natural Resource Charter er unikt, fordi det opbygges i den inddragende proces ledet af den akademiske forskning. Charteret indeholder tolv forskrifter,... der sammenfatter de valg og mulige strategier, som en regering kan forfølge for at øge mulighederne for bæredygtig økonomisk udvikling på baggrund af naturressourceudnyttelse: 16 Udviklingen af naturressourcer skal tilrettelægges, så der sikres maksimalt udbytte for borgerne i værtslandet. Udvindingskilderne er offentlige aktiver, og beslutninger vedrørende udnyttelse skal være transparente og underlagt offentligt tilsyn. Konkurrence er afgørende for at sikre værdi og integritet. Beskatningsreglerne skal være robuste over for ændringer i vilkårene og sikre, at landet får fuldt udbytte af ressourcerne. De nationale ressourceudvindingsselskaber skal være konkurrencedygtige og må ikke have ansvar for lovgivningsmæssige funktioner eller andre aktiviteter. Ressourceudvindingsprojekter kan have alvorlige miljømæssige og sociale konsekvenser, som skal tages i betragtning og afhjælpes i alle projektfaser. Ressourceindtægterne anvendes primært til at fremme bæredygtig inkluderende vækst ved at etablere og fastholde et højt niveau i de indenlandske investeringer. Effektiv anvendelse af ressourceindtægterne kræver en gradvis udbygning af de indenlandske udgifter og udligning af udsving i indtægtsstrømmene. Regeringen skal anvende ressourcerigdommen til at øge effektivitet og omfang af de offentlige udgifter. Regeringen skal investere med henblik på, at den private sektor kan reagere på strukturelle ændringer i økonomien. Udvindingsselskabernes nationale regeringer og internationale kapitalcentre skal stille krav om og understøtte benyttelse af bedste praksis. Alle udvindingsselskaber skal følge den etablerede internationale bedste praksis for ordreafgivelse, drift og betalinger. Flere af de skrøbelige SSA-stater har tilsluttet sig EITI med det formål at forbedre forvaltningen gennem kontrol med og fuld offentliggørelse af virksomhedsbetalinger og regeringsindtægter fra olie, gas og minedrift. Olie-, gas- og mineselskaberne har indgået aftale om at støtte initiativet. Tilslutningen til EITI sender et stærkt signal om, at regeringen forpligter sig til at sikre gennemsigtighed. 15 Problemet er analogt med det, der analyseres i Dixit (1989) for FDI. Et nyligt succeseksempel er oliesøgningen i Ghana, som er blevet etableret efter en styrkelse af ejendomsrettighederne. 16 Citat fra: fundet den 5. oktober EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

74 Kapitel 4 Nationalt kan der etableres forpligtende mekanismer ved at indgå langfristede kontrakter og opbygge omdømmet. Der er også mulighed for at etablere skattemæssige ordninger, hvor en del af indtægterne sættes til side til brug på lang sigt. Niger og Liberia har kontaktet deres bistandspartnere med henblik på teknisk juridisk assistance om kontraktindgåelse. I Mozambique skal et analysearbejde skabe dialog om styring af offentlige udgifter og økonomisk ansvarlighed i forbindelse med stigende indtægter fra minedrift. Nogle lande efterspørger støtte til salg af licenser og kontraktforhandlinger med større investorer, styring af svingende råvarerelaterede indtægter og optimering af sammensætningen og kvaliteten i de offentlige investeringer. 5. STYREFORMEN PÅVIRKER RELATIONEN MELLEM JORD OG SKRØBELIGHED Dramatiske ændringer i adgangen til landområder sker ofte under indflydelse af regeringsindgreb. Via jordreformer og jordpolitik jordskatter, tildeling og registrering samt lovgivning for jordkontrakter og jordmarkeder er der store muligheder for at nedbringe fattigdom, øge produktiviteten i landbruget og beskytte miljøet. Men jordpolitikken er ikke neutral, og den kan udløse sociale spændinger. Ved tidligere konflikter i Afrika har dårlige jordreformer har været bagvedliggende eller forstærkende faktorer. Begrænser man store dele af samfundets adgang til jord kan det føre til klager, frustration, fødevareusikkerhed og forrykke den politiske magtbalance. 17 I Zimbabwe påbegyndte man en jordreform i 1980, og senere fik en fast-track resettlement store konsekvenser for landbruget og resulterede i en massiv beskæftigelsesnedgang, fødevareusikkerhed og voldelige reaktioner. 18 Jord er også en problemstilling i andre lande, der befinder sig i langvarig krise som f.eks. Den Demokratiske Republik Congo, Somalia og Sudan. 19 I Nuba bjergene i Sudan implementerede man i 1970 loven Unregistered Land Act, som afskaffede de eksisterende jordbrugsrettigheder og dannede lovmæssigt grundlag for jorderhvervelse gennem store, mekaniserede landbrugsprojekter, og det resulterede i, at mange mindre landmænd og dyreavlere og nomadefolk blev frataget jorden. Cirka halvdelen af det område, sletterne dækker (den bedste jord i regionen) blev udlagt til de nye ordninger. 20 Senere er et nyt fænomen, der kan have store konsekvenser for brug af og adgang til jord, opstået i SSA-landene. Efter fødevareog oliekriserne og på trods af den økonomiske og finansielle krise har man oplevet en bølge af udenlandske og indenlandske investeringer i landbrugsjord, og det har givet anledning til en ophedet debat. Kina, De Forenede Arabiske Emirater, Indien, Sydkorea og EU s regeringer samt private firmaer er de primære investorer i afrikansk jord. Andre store jordhandler med andre investorlande som USA, Libyen og Egypten er også blevet omtalt i den internationale presse. Foreløbige oplysninger 21 tyder på at de direkte udenlandske investeringer i jord i Afrika er placeret i en lille gruppe lande (Sudan, Mozambique, Madagascar og Etiopien). Men tendensen breder sig til andre områder af kontinentet. På det seneste er der registerret større investeringer i landbrugsjord i Angola, Den Demokratiske Republik Congo, Ghana, Liberia, Nigeria og Tanzania. Konsekvenserne for afrikansk landbrug og de afrikanske befolkninger kan blive omfattende, vedvarende og svære at ændre på. Omfanget er stadig stort set ukendt på grund af de begrænsede kvalitative og kvantitative oplysninger, som hverken er pålidelige eller transparente, men de tilgængelige oplysninger tyder på, at fænoment ikke er af ubetydeligt omfang. I bare fem afrikanske lande (Etiopien, Madagascar, Mali, Mozambique og Sudan) er store 22 jordhandler for 2,5 millioner hektar blevet godkendt siden Hvis udestående kontrakter medregnes, er tallet endnu større. 23 Fænomenet er stadig nyt, men hvis bølgen fortsætter kan de være farligt for udviklingen i et skrøbeligt land. Derfor er det vigtigt at overvåge udviklingen og forhindre eventuelle negative effekter på den sociale stabilitet og statsskrøbeligheden, som denne særlige form for direkte udenlandske investeringer i landbrug måtte have. Interessen er opstået ud fra en opfattelse af, at store landbrugsområder og uudnyttede vandressourcer er tilgængelige og disponible i Afrika, men det er den seneste udvikling i fødevare- og oliepriserne og nogle af de store fødevareeksportørers protektionistiske reaktioner, der har udløst fænomenet. Højere efterspørgsel på fødevarer med jordintensive produktionsteknikker (produktion af kød- og mejeriprodukter), stigende efterspørgsel på alternative energikilder til de fossile brændstoffer, stigende knaphed på vand til produktion og lav vækst i landbrugsproduktiviteten og i nogle områder en nedgang i landbrugsproduktionen er alt 17 Vlassenroot et al Sachikonye 2003, Pons-Vignon og Solignac Lecomte Alinovi og Russo Pantuliano Oplysningerne stammer fra Cotula et al. 2009, von Braun og Meinzen-Dick 2009, GRAIN Mere end hektar. 23 Cotula et al

75 OM Økonomiske faktorer kan forstærke skrøbeligheden sammen faktorer, der skaber pres for en landbrugsekspansion. Fødevareimportørerne kan være mindre tilbøjelige til at tiltro fødevaresikkerheden til de internationale markeder, og outsourcing af fødevareproduktionen er blevet en mere farbar national strategi. Koblingen mellem direkte udenlandske investeringer og udenrigspolitikken og de nationale interesser forstærkes af de statsejede virksomheders og de selvstændige velfærdsfondes stigende engagement på de internationale markeder. Selvom hovedparten af jordhandlerne er indgået med private og udenlandske investorer, og i nogle lande er nationale investorer i stigende omfang interesserede i opkøb af landbrugsjord, er investeringerne ofte støttet af regeringen og både værtsregeringen og landsstyre fremmer og støtter omfattende investeringer i jord. 24 Mange afrikanske lande forsøger i øjeblikket at udnytte de stigende priser på jord og vand. Derfor kræver man sædvanligvis, at investoren indgår forpligtelser vedrørende investeringer, infrastruktur eller beskæftigelse ved indgåelse af jordhandler. Ideen er at fremme landets økonomiske udvikling og reducere fattigdommen ved at bytte rigelige ressourcer for knappe. Jord byttes for kapital, infrastruktur, teknologi og færdigheder. I mange afrikanske lande, og særligt de skrøbelige, bor størstedelen af befolkningen i landområderne. Landbrugsudviklingen kan hjælpe til at begrænse fattigdommen og skabe økonomisk vækst, og investeringer i infrastruktur, viden og teknologi kan have betydelige positive afsmittende effekter. Boks 4.2: Omfattende opkøb af jord i Afrika et nærmere blik på jordhandlerne Af Lorenzo Cotula, Seniorforsker Law and sustainable development, International Institute for Environment and Development Jordhandler er omfattet af én kontrakt eller flere. De undersøges sammen med andre juridiske tekster, der fastlægger de bredere lovgivningsmæssige rammer, herunder national og international lovgivning. Kontrakterne er komplekse og meget forskellige fra land til land og endog fra projekt til projekt. Det kræver en yderligere indsats at identificere tendenser i kontraktpraksis og sammenligne forskellige kontraktudgaver. Men en analyse af et begrænset antal kontrakter fra Afrika sætter fokus på nogle hovedproblemstillinger. PARTER OG GENEREL OPBYGNING Som udgangspunkt involverer jordhandlerne mindst to parter. Den ene part er der køberen, der normalt er et privat eller regeringsejet selskab. Det kan også være en udenlandsk regering, der opkøber jord direkte for eksempel under en Special Agricultural Investment Agreement indgået i 2002 af Syrien og Sudan. Modparten i handlen er sælger, som enten er en regering eller i sjældnere tilfælde en privat jordejer. Den tilsyneladende enkelthed dækker over en række komplekse forhold. I her handel kan der indgå flere kontrakter og lovgivningsinstrumenter - fra en rammeaftale, der beskriver hovedtrækkene i den overordnede aftale, hvor værtsregeringen forpligter sig til at stille jorden til rådighed for investor, til mere specifikke instrumenter (kontraktmæssige eller andet) omhandlende den egentlige overdragelse af jorden eller dele af den. I hvilket omfang jordhandlerne forhandles eller følger en standard varierer fra land til land og i de forskellige forhandlingsfaser hvor instrumenter til tildeling af jord ser ud til at være mere standardiserede (som forpagtningsaftalerne hos Malis Office du Niger). Den enkelte handel involverer typisk en lang række parter i de forskellige faser med forberedelse, forhandling, kontraktunderskrivelse og idriftsættelse af projektet. I første fase er flere regeringsorganer i værtslandet involveret. Selv i lande, der tilbyder en central indgang (one-stop-shop) for mulige investorer, ofte et investeringsfremmekontor, vil denne instans ikke håndtere alle aspekter af en jordhandel. Private investorer har den fordel, at de kan agere som en samlet juridisk enhed med samme værdisæt. Men også her er billedet mere nuanceret. Et muligt scenarium er, at implementeringen af aftaler indgået mellem regeringer varetages af private operatører, enten fra projektstart eller i senere faser for at fremskynde processen. Eksempelvis giver Syrien-Sudan aftalen Syrien mulighed for at uddelegere implementeringen til den private sektor efter godkendelse af Sudans regering. OVERDRAGELSE AF JORDRETTIGHEDER, SIKRER DE LOKALE INTERESSER Jordleasing er mere udbredt en køb i Afrika, og varigheden kan være fra kortfristede leasingaftaler op til 99 år. Værtsregeringerne har en afgørende rolle ved tildeling af jordleasingaftaler, ikke mindst fordi de formelt ejer al jorden eller næsten det hele. Derfor er det afgørende, i hvilket omfang regeringen tilgodeser lokale interesser i jord, vand og andre naturressourcer. 24 Cotula et al EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

76 Kapitel 4 Men værtsregeringerne kan indgå jordaftaler uden at høre de lokale brugere af jorden først. Derudover kan manglen på gennemsigtighed og demokratisk kontrol i kontraktforhandlingerne føre til korruption, og til at eliten opsuger overskuddet. I Mozambique og andre lande stiller lovgivningen ikke krav om, at investorerne skal høre lokalbefolkningen, før jordtildelingen gennemføres. I Ghana er aftaler med lokale ledere almindelige. Men selv i de tilfælde er mangelfuld implementering af lovkravene og lav grad af ansvarlighed hos de lokale ledere et ofte forekommende problem. Sikkerhed for lokale jordrettigheder er også et hovedanliggende. De nationale lovgivninger er forskellige, men nogle typiske regler underminerer lokalbefolkningens beføjelser. Det er blandt andet usikre brugsrettigheder til statsejet jord, manglende adgang til registreringsprocedurer, kun kompensation for mistede forbedringer som f.eks. afgrøder og ikke for jorden og forældede erstatningstakster. Resultatet kan blive, at lokalbefolkningen taber, og selv investorer, som ønsker at følge god praksisskik oplever mangel på klare regeringsprocedurer og retningslinjer. DEN ØKONOMISKE LIGEVÆGT I JORDAFTALER Jordafgifter og andre pengeoverførsler er enten ikke-eksisterende eller ubetydelige på grund af et ønske om at tiltrække investorer, de lave opfattede alternativomkostninger og manglen på velfungerende jordmarkeder. Men det behøver ikke at indebære, at aftalen er skæv. Der kan være andre fordele for værtslandet, i tilfælde hvor investor forpligter sig til et givet investeringsniveau og udvikling af infrastruktur som f.eks. vandingssystemer. På grund af investeringsforpligtelsernes store betydning for aftalernes økonomiske ligevægt er det særligt vigtigt, at forpligtelserne kan håndhæves. Regeringens tildeling af jord er ofte betinget af, at investor skal overholde investeringsplanerne i projektets første år, hvorefter tildelingen bekræftes. Men de afrikanske regeringer benytter sig sjældent af denne mulighed for at holde investorerne ansvarlige, fordi kontrakternes ordlyd ofte ikke er tilstrækkeligt specifik til at kunne håndhæves. Og enkeltstående vurderinger i den tidlige fase af projektimplementeringen sikrer ikke den løbende overvågning og tildeling af sanktioner for misligholdelse af investeringsforpligtelsen gennem hele projektets levetid. Selvom jordaftalerne er meget forskelligt opbygget, indikerer en mindre stikprøve af kontrakter, at der kan gøres en langt større indsats for at stramme op på de områder, der vedrører den økonomiske ligevægt - især ved en sammenligning af kontrakterne med den praksis, der anvendes i andre sektorer som f.eks. olie og gas. Trods meget store variationer mangler kontrakterne ofte robuste mekanismer til overvågning og håndhævelse af investors forpligtelser, garanti for fordele til lokalbefolkningen, fremme af de mindre jordbrugs deltagelse i produktionsaktiviteterne (f.eks. gennem kontraktlandbrug, joint venture aftaler med lokale jordejere eller andre former for fælles produktion), maksimering af regeringens indtægter og hensyn til fødevaresikkerhed både i hjemlandet og værtslandet. En modernisering af landbruget kan hjælpe de afrikanske lande et skridt videre i værdikæden. Udvikling af landbruget kan skabe nye leveveje, øge beskæftigelsen og booste landbrugets produktivitet (via forbedrede kornsorter, viden og teknologi). Jordinvestorerne og landbrugsvirksomhederne kan stimulere udviklingen af eller investere direkte i infrastruktur, teknologi og interventioner for at forbedre markedsadgangen, mens jordskatter og koncessioner kan skabe skatteindtægter. Men risiciene er imidlertid bekymrende. Ændringer i adgangen til jord og vandressourcer, i ressourcestyringen og i produktionsteknikkerne kan påvirke den miljømæssige bæredygtighed, fødevaresikkerheden, magtrelationerne og den sociale stabilitet, særligt hvis transaktionerne er præget af ubalancerede forhandlinger. Man risikerer at miste kontrollen over jorden i store dele af samrundet, med negative konsekvenser for fødevaresikkerheden, den sociale stabilitet og de lokale beskæftigelses- og indkomstmuligheder som følge. Når jorden forvaltes af udenlandske investorer, kan de skabe skadelige incitamenter til at anvende ubæredygtige produktionsteknikker, og jordhandlerne og forhandlingerne forud kan skabe muligheder for korruption og legitimere personlige gevinster på bekostning af de langsigtede nationale interesser. I nogle SSA-lande er der sandsynlighed for, at jordhandlerne skaber gnidninger mellem parterne (box 4.3). 25 Opkøbene vil ofte være mere profitable i områder med kunstvanding, adgang til vand og infrastruktur, og som er tæt på markederne. Og de fleste jord- og vandressourcer, som er investeringsmål, er ikke ubrugte ressourcer. Selvom de klassificeres som ubenyttet, vil der ofte være eksisterende brugere, som gør krav på ressourcerne. Fænomenet er blevet dokumenteret i Etiopien, Tanzania og Mozambique. 26 Det understøtter formodningen om, at ressourceudnyttelsesgraden med sandsynlighed er undervurderet i Afrika, fordi størstedelen af de lokale ressourcebrugere ikke har en formel ejendomsret, særligt i landområderne. Produktionsteknikker, som ikke kræver konstant rådighed over jorden, er udbredte (græssende dyr, lange braklægningsmetoder osv.). Derfor er mange mennesker afhængige af fælles og frit tilgængelige ressourcer til livets opretholdelse. 25 Cotula et al og GRAIN Sulle 2009, Nhantumbo og Salomao

77 OM Økonomiske faktorer kan forstærke skrøbeligheden Internationale udviklingsorganisationer og forskerne arbejder på en række anbefalinger og assistance til interessenterne (investorer, regeringer, lokalbefolkninger og civilsamfundet) med henblik på at høste de potentielle fordele ved den fornyede interesse i landbrugsinvesteringer. Men indsatsen kræver store omkostninger, og resultaterne er usikre. Det er en stor udfordring at sikre, at de indenlandske og udenlandske investeringer i Afrikas landbrugsjord medvirker til at bekæmpe fattigdommen, og særligt i skrøbelige lande (tabel 4.1). De lande står svagt i forhandlingerne og har ikke kapaciteten til at løse konflikter vedrørende ressourcerne. Tabel 4.1: De nye investeringer i landbrugsjords fattigdomsbekæmpende effekt Betingelser for, at de omfattende jordinvesteringer får en bæredygtig fattigdomsbekæmpende effekt Klar definition og anerkendelse af eksisterende brugsrettigheder til ressourcer. Udformning af kontrakter, der afbalancerer investorernes, regeringernes og lokalbefolkningernes prioriteringer, perspektiver og incitamenter. Troværdighed og eksigibilitet i investorers og værtsregeringers forpligtelser. Identifikation af og kompensation for rettigheder oppebåret af personer, der påvirkes. Etablering af bedre og flere eskæftigelsesmuligheder. Landbrugsprojekter skal øge produktiviteten og være miljømæssigt bæredygtige. Tiltag der bidrager til at opfylde betingelserne Adkomstbeviser til jord og ressourcer, kortlægning af samfundsressourcer og uformel ressourceanvendelse, involvering af lokalbefolkningerne i beslutningsprocessen. Implementering af transparente og involverende beslutningsprocesser. Teknisk assistance til opbygning af kapacitet til kontraktudformning, overvågning og styring. Udgangsvurdering af miljømæssige, sociale og økonomiske vilkår. Kontraktovervågning ved statsinstitutioner eller internationale interessenter. Tiltag til sikring af gennemsigtighed og udbredelse af information. Se tiltag herover vedrørende udformning og håndhævelse af kontrakter. Øge fagforeningers og arbejdstagerorganisationers involveringsgrad. Se tiltag ovenfor. Etablering og styrkelse af institutioner (regler, agenturer og strukturer) med ansvar for miljølovgivning og overvågning. Teknisk assistance til nye investorer og mekanismer til adoption af lokal viden om landbrugsteknik. Observationer Størstedelen af Afrikas befolkning har ikke en formel brugs- eller ejendomsret over de naturressourcer, de har adgang til. Udstedelse af adkomstbeviser til jord kræver tids- og ressourcekrævende processer. Den internationale erfaring viser, at dårligt udformede jordejendomsreformer og adkomstprogrammer kan ekskludere sårbare grupper og skabe destabiliserende kræfter. Det er særligt vanskeligt at inddrage de lokale interessenter på et transparent og velinformeret grundlag i lande med lavt uddannelsesniveau og svage sociale kontrakter mellem borgerne og statsinstitutionerne. Se ovenfor. En af de væsentligste hindringer for denne betingelse er ubalancen i forhandlingsstyrke og forhandlingskompetencer mellem investorer, regeringer og lokalsamfundene og landmændene. Lokalbefolkningerne mangler oftest de økonomiske og menneskelige ressourcer til at opfylde betingelserne. Modtagerregeringerne vil ofte mangle den nødvendige kapacitet og budgetressourcer eller vilje til at opretholde effektive strukturer og indføre realistiske sanktioner for manglende overholdelse. Problemer med asymmetrisk information kan forhindre definition, evaluering og overvågning af overholdelsen. Projekternes økonomiske og finansielle bæredygtighed kan motivere nye investorer til implicit eller eksplicit at trække deres forpligtelse til implementering af arbejdsnormer og arbejdskraftintensive teknikker tilbage. Organisering af arbejdskraften kan være i modstrid med den nationale elites interesser. Se ovenfor. I store dele af Afrika er jorden ikke egnet til intensivt landbrug. Eksterne investorer har muligvis ikke tilstrækkelig viden om de lokale økosystemer og bæredygtig produktionspraksis. Ordninger vedrørende kontraktlandbrug, joint ventures og kontraktdyrkning kan sikre, at investorerne i højere grad får overdraget den lokale viden og gevinstdeling mellem investorer og lokalbefolkning. Men mulighederne kan blive udhulet på grund af den asymmetriske økonomiske og magtmæssige fordeling mellem parterne. 65 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

78 Kapitel 4 Europa kan støtte de internationale initiativer, der arbejder for at få etableret en Adfærdskodeks, men vi kan også hjælpe de afrikanske landmænd og befolkninger med direkte at udnytte værdistigningen på afrikansk landbrugsjord på det globale marked lige nu ved at styrke vores aktioner i de langfristede programmer til landbrugsudvikling og assistance til små landmænd. Europa kan udfylde sin rolle som politisk og økonomisk aktør i internationale forhandlinger, i diplomatiske relationer og på de globale fødevaremarkeder. Europa kan forsøge at begrænse de mekanismer, der stimulerer efterspørgslen på jord som f.eks. eksportkontrol i de største fødevareeksporterende lande og energipolitik, der fremmer biobrændsel frem for energieffektivitet. Boks 4.3: Internationale investeringer i Sudan den arabiske regions brødkurv 27 Af Aysen Tanyeri-Abur a og Nasredin Elamin b a Northeastern University, Boston, b Food and Agriculture Organization (FAO), Regionalkontoret for Nærøsten og Nordafrika. Sudan er længe blevet betragtet som den arabiske regions brødkurv og mål for landbrugsinvesteringer særligt især fra de arabiske lande. Med sine 2,5 millioner kvadratkilometer er Sudan Afrikas største land og et af de få lande i regionen, der stadig har uudnyttede jord- og vandressourcer. Landet ligger strategisk placeret med 9 nabolande, hvoraf nogle har adgang til havet via Sudan. Befolkningen er ung som følge af en stor befolkningstilvækst gennem de seneste 30 år. Men Sudans ressourcerigdom overskygges af udbredt fødevareusikkerhed og fattigdom (21 % af Sudans befolkning var underernærede i ifølge FAO 2008). Den seneste udvikling i de arabiske landes landbrugsinvesteringer påvirker kapitaltilgangen til Sudan både i omfang og sammensætning. Landbrug og vand er blevet nye investeringsobjekter på grund af radikale politiske forandringer i Saudi Arabien og bekymring i Golfstaterne efter de store fødevareprisstigninger og eksportforbud i 2007 kombineret med lavere oliepriser. De fleste af investeringerne er drevet af den private sektor, men staten spiller en væsentlig rolle med hensyn til støtte og facilitering. Sudan, som er et af de lande i den arabiske region, hvor fødevareusikkerheden er værst, er også mål for hovedparten af investeringerne. Mere end 50 % af regionens jordinvesteringsaftaler sker i Sudan. Nylige investeringer og fusioner kan øge investeringsomfanget i regionen og føre til en udvidet samhandel mellem de arabiske lande i regionen. Og de nye handelsblokke vedrørende fødevarer og olie som f.eks. mellem Gulf Cooperation Council (GCC) og Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) 28 kan blive afløst af andre handelsaftaler, der skal fremme yderligere investeringer i fødevarer og landbrug. Udviklingen har politiske implikationer. Det er vigtigt at fokusere på bæredygtige investeringsformer og anlægge et langsigtet perspektiv. I en region plaget af vandmangel, og som ikke har mulighed for at blive selvforsynende, er det yderst vigtigt at lære af de tidligere politiske beslutninger. Sudan har relativt store jord- og vandressourcer nu, men Nilbassinet forventes at blive en region med vandmangel inden 2025 (Revenga et al., 2000). Saudi Arabien har haft dårlige erfaringer med sin politik om at blive selvforsynende med fødevarer, der har ført til omfattende opbrug af ressourcer (Elhadj, 2008). Selvom øgede investeringer i landbrug og fødevareproduktion er afgørende for at løse Sudans problemer med fødevaresikkerhed, vil ubæredygtige investeringer have negativ effekt på både investor- og modtagerlande og på alle involverede interessenter. Manglen på opdaterede og detaljerede data gør det umuligt at foretage tilbundsgående undersøgelser af sammensætningen og resultaterne af de direkte udenlandske investeringer (DUI) i Sudans landbrug. Nogle få observationer vedrørende DUI-tilgang til landbruget i Sudan er værd at fremhæve: DUI i landbrug har ligget lavt indtil for nylig, i gennemsnit under 1 % af de samlede DUI. Hovedparten af DUI i landbrug i Sudan er ressourcesøgende (boks tabel 4.1). 27 Boksen gengiver ikke forfatternes respektive organisationers holdning, og indholdet er udelukkende forfatternes ansvar. 28 GCC og ASEAN offentliggjorde den 30. juni 2009, at de planlægger at danne en ny handelsblok for fødevarer og olie, nemlig ris fra ASEAN-landene og energi og petrokemiske produkter fra Golf-landene (Reuters, 2009). 66

79 OM Økonomiske faktorer kan forstærke skrøbeligheden Investeringerne i Sudan kan opsummeres sådan: Boks tabel 4.1: Tildeling af landbrugsjord (tildelinger over hektar) 29 Samlede investeringer (hektar) Joint venture projekter (hektar) Udenlandske investorer Saudi Arabien Forenede Arabiske Emirater Sydkorea Egypten Andre Lokalt Samlede investeringer Kilde: Forfatters estimat baseret på korrespondance med Investeringsministeriet i Sudan Andelen af de samlede DUI er lav, men DUI i landbrug er steget støt gennem de sidste 10 år. Sudans DUI i landbrug steg med gennemsnitligt 23 % fra 2000 til 2008, selvom andelen af de samlede DUI forblev lav på omkring 2 % (Nur, 2009). DUI nåede op på 17 % af totalen i 2009 og forventes at stige til 50 % i 2010 (Reuters, 2008). DUI fra arabiske lande udgør hovedparten af DUI i Sudan, omkring 93 % af alle investeringer, og heraf kommer 38 % fra Saudi Arabien. De arabiske landes DUI i landbrug i Sudan går helt tilbage til 1970 erne, hvor man byggede store projekter gennem Arab Authority for Agricultural Investment and Development og andre offentlig-private initiativer. Kenana Sugar Company er et eksempel. 30 Effekten af de investeringer har været blandet. I Sudan koncentreres næsten alle DUI i landet tre mest udviklede regioner Khartoum, Nilen og Gezira er mål for 86 % af alle investeringsprojekter og næsten udelukkende om primært landbrug (Nur, 2009). Der skal rent politisk tages højde for investeringernes regionale skævfordeling. Kapitalintensiteten i DUI i Sudan er særligt høj for de arabiske investeringers vedkommende. Resultaterne viser også, at selvom 37 % af alle DUI-projekter og 41 % af den samlede DUI-kapital er i blandet landbrug, så skabes kun 25 % af nye job afledt af DUI i denne undersektor på grund af meget kapitalintensive produktionsteknikker (Nur, 2009). Med den konstante investeringsstrøm er de institutionelle og politiske rammer afgørende for at skabe de rette incitamenter for investeringsfordeling og for at imødegå problemer med den nationale fødevaresikkerhed. For at udligne ressourcekløften i landbruget har Sudan sat fokus på at tiltrække udenlandske investeringer og mindre fokus på at maksimere investeringernes positive effekter og sammenhængen til nationale forhold med hensyn til en øget fødevaresikkerhed. Den pludselige stigning i landbrugsinvesteringer har affødt en ny politik. Særligt for de ressourcesøgende investeringer som de nye jordopkøb, er leasingsatser og andre politikker for brug af jorden kommet i spil. Hovedparten af jorden i Sudan forpagtes til en årlig sats på 2,7-35 USD pr. hektar, hvor de lave satser er mest udbredt. Forpagtningsaftalerne er forskellige fra sag til sag. Den sudanesiske regering har iværksat flere sikringsmekanismer for at sikre, at jorden anvendes under hensyntagen til sociale og økonomiske forhold. Eksempelvis oprettes først forpagtningsaftaler for tre år, som derefter forlænges hvert syvende år op til 99 år. Der stilles også en række hovedkrav til investorerne såsom etablering af forsyningsveje, etablering af elforsyning og tildeling af % af jorden til brug for lokalsamfundet (efter forhandlinger lokalt). 31 Sudan betragtes fortsat som den arabiske regions brødkurv, og hovedparten af de seneste jordinvesteringer foretages i Sudan. Der er dog stadig et væsentligt spørgsmål. Hvilke basale fødevarer kan produceres med fortjeneste i Sudan, især på lang sigt? For at opfylde fødevarebehovet ønsker de arabiske investorer primært at investere i produktion af basale fødevarer og især hvede. Men man mangler viden om, i hvilket omfang og med hvilken produktivitet hvede kan dyrkes i Sudan under de givne klimatiske forhold. Sudan har store landområder, der kan opdyrkes, men vandressourcerne er muligvis ikke tilstrækkelige til at klare det fremtidige behov set i lyset af de omfattende nylige jordaftaler med udenlandske investorer, og dertil kommer investeringernes sekundære indvirkning på landbefolkningen og en forventet befolkningstilgang i byområderne. 29 Under 10 % af jordaftalerne (udenlandske investorer) er implementeret. Man er i gang med at annullere % af aftalerne med udenlandske investorer. 30 Kenana Sugar Company blev grundlagt i Sudan med blandet offentlig-privat finansiering fra de arabiske lande i 1970 erne. Initiativet har øget landets produktive kapacitet væsentligt og udvidet sukkerproduktionen, så Sudan nu er selvforsynende og endda eksportør af sukker. Men de øvrige sociale og økonomiske effekter i regionen har været blandede. 31 Personlig korrespondance med Investeringsministeriet i Sudan. 67 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

80 Kapitel 4 Det er meget vanskeligt at vurdere de direkte udenlandske investeringers bidrag til fødevaresikkerheden. Det er generelt vanskeligt at forudsige investeringers fremtidige virkning, men derudover ligger der en kæmpe opgave i at tage højde for de forskellige interessenters anliggender (den private sektor i investor- og værtslandet og regeringerne). Dertil kommer de forskellige problemstillinger i forbindelse med fødevaresikkerhed og forskellene landene i mellem, hvad angår ressourcer og indtægter. For at sikre, at man varetager de forskellige parters interesser, kan det være nyttigt at udvikle et sæt grundlæggende rammer, der fokuserer på de særlige investeringsaspekter, der skal vurderes, for dermed at minimere de negative effekter fremadrettet og sikre, at investeringerne får en mere bæredygtig virkning. Det er også vigtigt at se på tidligere investeringer inden for samme område og uddrage den læring, der kan hentes her. 6. SULTNE BEFOLKNINGER OG SKRØBELIGE INSTITUTIONER Fødevareusikkerheden, som er tæt forbundet med statsskrøbelighed, er helt klart en af de største trusler mod de afrikanske lande. 32 Her i rapporten ønsker vi at fokusere på, hvordan den institutionelle skrøbelighed øger risikoen for akut fødevareusikkerhed og på, hvad der kan gøres for at indfri det første af milleniummålene (halvere antallet af mennesker, som sulter, inden 2015). Den seneste fødevarekrise viste for alvor, hvor ekstremt påvirkelig de skrøbelige SSA-landes fødevaresikkerhed er over af eksterne chok, især på grund af den lave (og stagnerende) produktivitet i afrikansk landbrug over de seneste tyve år. Den stagnerende produktivitet ledsages af en stigende efterspørgsel, delvist på grund af internationale faktorer (stigende efterspørgsel i Kina og Indien) og delvist på grund af befolkningstilvæksten. De fleste skrøbelige afrikanske lande blev derfor nettofødevareimportører, og det øger sårbarheden og sandsynligheden for en fødevarekrise betydeligt. 33 En reaktion mod landbruget skabte øget tilstrømning til byområderne og øgede ulighederne mellem by- og landområder. Det medførte stigende vold og politisk usikkerhed i byerne, som igen stiller krav om flere ressourcer til løsning af sikkerhedsproblemer i byerne på bekostning af støtten til landbruget en ond cirkel. Den høje udvandring til byerne kombineret med begrænsede investeringer i landområderne har betydet nedgang i landbrugsproduktionen og stigning i fødevareimporten, hvilket yderligere underminerer landbrugets produktionskapacitet. En fødevarekrise kan forstærke statsskrøbeligheden på den dimension, vi kalder legitimitet, som man så det under de fødevareoptøjer, der opstod under de seneste voldsomme stigninger i de internationale fødevarepriser. Men situationen kan ændres, hvis nettofødevarekøbere bliver til nettofødevaresælgere (som man så det i Syd- og Østasien under den grønne revolution). Fødevaresælgerne kan øge deres indtægter og sænke prisen på mad, så befolkningen både i skrøbelige og ikke-skrøbelige lande hjælpes ud af fattigdom, takket være en øget efterspørgsel. 34 Med for at multiplikatoreffekten kan starte, skal markedskræfterne fungere. I skrøbelige lande hindres markedsmekanismerne af mange årsager. Landmændene har begrænset adgang til kredit, og omkostningerne ved at hente information og håndhæve kontrakter er høje. Med utilstrækkelig adgang til formel finansiering udveksler de handlende små mængder varer i de geografisk nære områder. Derudover øges sandsynligheden for prissvingninger. Blandt de skrøbelige lande er risikoen for fødevareusikkerhed størst i konfliktramte lande. Der er ikke en umiddelbar årsagssammenhæng, men politisk ustabilitet opstår ofte i lande med fødevareusikkerhed. Konflikt og økonomisk kollaps betragtes som årsag til mere end en tredjedel af fødevarekriserne i årene 1995 til 2003, hvorimod civile stridigheder og flygtninge eller internt fordrevne personer nævnes som hovedårsagen til mere end halvdelen af fødevarekriserne i Afrika. 35 Konflikter går sædvanligvis ud over landbrugsproduktionen og indtægterne fra foderstoffer og husdyr. Ifølge FAO har konflikter kostet Afrika mere end 120 milliarder USD i mistet landbrugsproduktion i den sidste tredjedel af det 20. århundrede. Fødevareproduktionen faldt i 13 ud af 18 konfliktramte lande, som undersøgelsen omfattede. 36 De langsigtede konsekvenser for landbruget kan også være omfattende, og indirekte effekter og negativ afsmitning kan true fødevaresikkerheden i nabolandene. Der er en interaktiv og muligvis flersidet relation mellem følgerne af konflikter og krige og landbrugsudviklingen. Mozambique mistede 40 % af landets aktiver inden for landbrug, infrastruktur og kommunikation under den 20 år lange borgerkrig. 37 Problemer med fødevareproduktionen i lande, der er præget af social uro og konflikt, kan øge behovet for fødevareimport og føre til fødevareprisstigninger i nabolandene. I Uganda har den nylige stigning i fødevareefterspørgslen fra samhandelspartnerne 32 UNCTAD (2009) estimerer, at 300 millioner afrikanere lider af kronisk sult. 33 De afrikanske lande importerer desuden vigtige hovednæringsmidler som hvede og ris (UNCTAD 2009). 34 Vi har set den tendens i Kina i de senere år indtil november 2008, hvor den økonomiske og finansielle krise truede med at sende de nye befolkningsgrupper, der arbejder i byerne, tilbage ud i Kinas landområder. 35 Flores Stewart et al Collier et al

81 OM Økonomiske faktorer kan forstærke skrøbeligheden i regionen, blandt andet Kenya og det sydlige Sudan, presset fødevarepriserne i vejret. 38 Og dårlig styring efter konflikter kan bremse et lands landbrugsudvikling og økonomiske udvikling. Landbefolkningens tilbagevenden til deres oprindelige områder giver eksempelvis ikke altid det ønskede resultat. I Sierra Leone blev foranstaltninger, der skulle give befolkningen mulighed for at vende tilbage til deres landbrug og tidligere levevej, omstødt ved elitens magtovertagelse. 39 Modsat kan fødevareusikkerhed understøtte skrøbeligheden. Underinvestering i landbruget øger risikoen for konflikt på samme måde som kamp om føden eller manglende ret til fødevareadgang. 40 Optøjer, regeringssammenbrud og konflikter i Etiopien, Rwanda og Sudan skyldes naturskabte fødevarekriser (f.eks. efter tørke) og dårlig forvaltning af landbrugsstøtte og udviklingsbistand. 41 Fødevaresikkerheden er også stærkt afhængig af adgang til vand. I de skrøbelige lande påvirker vandmangel forbruget både for mennesker og husdyr, og kunstvanding kan blive et problem. Gødning anvendes kun i ringe omfang, da gødning primært er importeret og derfor dyr. 7. KONKLUSION Et land kan ende i en situation med konflikt eller fred, fødevarekrise eller ej, fødevareeksport eller ej, mineraleksport eller ej afhængigt af den historiske udvikling i visse relevante variable og den specifikke interaktion, der er i landet mellem de faktorer, som påvirker skrøbeligheden. Historien har afgørende betydning, og dens indvirkning på nutiden gør skrøbelighed til en endnu større udfordring. Samspillet mellem forskellige økonomiske faktorer, som påvirker skrøbelighed, kan skabe ikke-lineære effekter. Direkte udenlandske investeringer og handel, konflikter og fødevareusikkerhed og konflikter og naturressourcer kan starte en god cirkel, hvor der tiltrækkes yderligere udenlandske investeringer, og væksten stimuleres, men de kan også starte en ond cirkel med svage institutioner og korruption. Den langvarige effekt er ikke det eneste problem. Tidsaspektet er også afgørende. En kort tidshorisont i regeringernes beslutning fører med stor sandsynlighed til uforholdsmæssigt høje offentlige udgifter og opportunistisk adfærd. Skrøbelige lande, som altid er påvirkelige af nødsituationer, har en langt kortere tidshorisont end andre lande. Den korte tidshorisont ledsages af manglende evne til at forpligte sig, så selv hvis regeringen anlægger et langsigtet tidsperspektiv, bliver beslutningerne påvirket af den manglende forpligtelse. Ovennævnte betragtninger understreger, at tidsaspektet og den langvarige effekt er vigtige, fordi sandsynligheden for, at et midlertidigt chok kan få permanente virkninger på et lands skrøbelighed er høj. Betragtningerne viser også, hvor vigtigt det er at tage højde for interaktionen mellem forskellige økonomiske faktorer og for visse tidskonsistente forhold, der er særligt relevante for de skrøbelige lande Benson Maconachie DFID Messer og Cohen 2006, Messer et al Hvis regeringerne eksempelvis skal tiltrække mineralselskaber til at investere i søgning eller i udvikling af en mine eller et oliefelt, står virksomhederne i en vanskelig situation. Når investeringen er foretaget vil investorerne uanset tidligere løfter have mistet deres forhandlingstyrke. Regeringerne tilskyndes til at maksimere ressourceindtægterne. Problemet med forpligtelse er et element i alle investeringer, men mere udtalt når der er tale om udvinding af naturressourcer, og endnu mere udtalt i skrøbelige lande. Den kapitalinvestering, der kræves til ressourceudvinding, er typisk langt større end ved andre aktiviteter, og derfor er der mere på spil, og investeringen foretages ofte i store klumper og kan ikke flyttes. Når investeringen foretages i skrøbelige lande, kan regeringen i mindre omfang stilles til ansvar. 69 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

82 DEL TO FRA SKRØBELIGHED TIL MODSTANDSDYGTIGHED

83 OM KAPITEL 5 SKØBELIGHED KONTRA MODSTANDSDYGTIGHED Modstandsdygtigheden i et socioøkonomisk system afhænger af de enkelte lags husstandenes, samfundets og landets evne til at tilpasse sig både interne og eksterne chok. Det er en dimesion i udviklingsarbejdet, som vi ikke længere kan ignorere. Opbygning og fastholdelse af modstandsdygtighed fremmer det menneskelige velfærd. I en statisk verden afhænger de muligheder, som medlemmerne af det sociale system eller gruppen har for at styre deres egen skæbne af de rettigheder, den identitet og beslutningskraft og de problemløsningsmekanismer, der er forbundet med at høre til gruppen. Det enkelte medlems mulighed for at forfølge sine egne mål og ønsker afhænger af, i hvor høj grad gruppen: skaber solidaritet blandt medlemmerne og sikrer et minimum af ressourcer, serviceydelser og rettigheder, giver medlemmerne mulighed for at agere i et normativt system, råder over institutionelle mekanismer til at løse medlemmernes problemer, tilbyder medlemmerne en grad af indflydelse på gruppens styreform. 1 I en verden i udvikling gennemgår de socioøkonomiske systemer forandringer, og chokvirkninger kan påvirke de nævnte elementer. Derfor vil evnen til at fastholde eller reorganisere vilkårene sætte medlemmerne i stand til at anvende deres kompetencer over tid. Med andre ord - hvis det sociale systems kapacitet fremmer velfærd blandt medlemmerne, gør modstandsdygtigheden denne mekanisme robust. Hvordan opbygger forskellige samfund modstandsdygtighed, og hvilke komponenter og mekanismer bygger modstandsdygtigheden på? Der kan fremsættes to argumenter: 1. En velfungerende stat understøtter modstandsdygtigheden i det socioøkonomiske system, fordi den styrker de menneskelige kompetencer både i stabile situationer og i endnu større omfang i urolige tider. 2. I et socioøkonomisk system er forandringsledelse og tilpasningsprocesser som reaktion på ændringer ikke begrænset til statsinstitutionerne. I ethvert samfund udarbejder ikke-statslige aktører deres egne kompetencer og systemer til selvorganisering, tilpasning og læring. Kilderne til den modstandsdygtighed, der opstår i det civile samfund, er blandt andet social samhørighed og netværk, social hukommelse, 2 gensidige tillidsbånd og sanktioner mod ulovlige handlinger samt uformelle og private institutioner, der regulerer de økonomiske aktiviteter, ret til ressourceanvendelse og løsning af tvister. Skrøbelige statsinstitutioner kan forekomme i et modstandsdygtigt samfund, men resultatet er næppe sociale fordele og stabilitet. Statsskrøbeligheden har derimod tendens til at nedbryde modstandsdygtigheden i det civile samfunds systemer og i det socioøkonomiske system generelt. Modsat kan modstandsdygtighed i lagene husstande, samfundsgrupper og civilsamfund bidrage til at beskytte befolkningen mod statsskrøbelighedens omkostninger. Civilsamfundene i SSA-landene har foretaget kreative tilpasninger til gentagne kriser, og de har udviklet avancerede og dybt rodfæstede overlevelses-, håndterings-, og tilpasningsmekanismer fra sikkerhedssystemer forankret i familien og samfundet til traditionel arealforvaltning. Trods de modstandsdygtige mekanismer og de ikke-statslige aktørers forsøg på delvist at kompensere for eller supplere de statslige serviceydelser og funktioner, har civilsamfundene ikke i fuldt omfang kunnet afværge de menneskelige og udviklingsmæssige omkostninger ved de politiske, økonomiske og klimarelaterede chok eller ved statsskrøbeligheden. 1 Stinchcombe Folke EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

84 Kapitel 5 1. STYRKELSE AF MODSTANDSDYGTIGHEDEN Modstandsdygtighed, der oprindeligt var et begreb i naturvidenskaben, er en betegnelse for et systems evne til at tilpasse sig omvæltninger og opretholde sine kernefunktioner uændret. 3 Derfor skal et systems modstandsdygtighed vurderes i forhold til dets funktioner. I et økonomisk system er modstandsdygtighed et udtryk for markedets og de markedsunderstøttende institutioners evne til at allokere ressourcer effektivt og levere væsentlige services (Perrings 2006, s. 418). I et socioøkonomisk system er modstandsdygtighed et udtryk for evnen til at skabe trivsel og give samfundets medlemmer mulighed for at få opfyldt ønsker og behov, som ikke kunne opfyldes, hvis de var isoleret fra samfundet. Modstandsdygtigheden i et system som i sig selv er et dynamisk koncept kan måles ud fra evnen til at reagere på forandringer og chok ved at aktivere passende tilpasningsmekanismer (boks 5.1). Boks 5.1: Definition af modstandsdygtighed og sårbarhed Modstandsdygtighed og sårbarhed er koncepter, der anvendes inden for forskellige fagdiscipliner, fra økonomi til psykologi og fra økologi til sikkerhed. Som betegnelserne for andre systemegenskaber anvendes de to begreber af og til upræcist og diffust og med forskellige fortolkninger. Her i rapporten anvender vi følgende definitioner: Modstandsdygtighed er systemets evne til at absorbere forstyrrelser og gennemgå forandringer og stadig grundlæggende bevare samme funktioner, struktur, identitet og feedbackmekanismer. Definitionen er udarbejdet af Resilience Alliance, der er et tværfagligt forskningsnetværk, der har arbejdet med emnet siden Sårbarhed er en persons, en gruppes eller et systems modtagelighed over for chok. Sårbarheden bestemmes af omfang og hyppighed af chok og belastninger, eksponeringsgraden over for chok og evnen til at reagere på chok, altså modstandsdygtigheden. Strukturel sårbarhed er sårbarhed over for faktorer, som er helt uafhængige af systemets evne til at reagere på ændringer og chok. Strukturel sårbarhed afhænger altså udelukkende af omfang og hyppighed af chok og belastninger og eksponeringsgraden over for chok. Modstandsdygtighed er altså et vigtigt element i bæredygtighed. For at bevare menneskelig velfærd og trivsel over tid skal omfanget af belastninger mod de socioøkonomiske og økologiske systemer begrænses. Modstandsdygtighed refererer til tilpasningsevnen til forandringer og nye belastninger. Modstandsdygtighed er afgørende for bæredygtigheden, fordi chok, omvæltninger og foranderlige vilkår er uundgåelige og oftest uforudsigelige, og det er nødvendigt at reducere belastningen på de socioøkonomiske systemer for at sikre bæredygtighed, da de nævnte kræfter kan underminere modstandsdygtigheden. 2. HVAD INDEBÆRER EN TILGANG BASERET PÅ MODSTANDSDYGTIGHED? En tilgang baseret på modstandsdygtighed har mangfoldige og sikkert også omfattende implikationer for udviklingsdebatten. Den har indflydelse på udviklingsdagsordenens prioriteringer, udformningen af bistandspolitikken og de passende analytiske rammer. Et perspektiv baseret på modstandsdygtighed indebærer accept af, at politikker baseret på balanceret vækst begrænses. 4 Derudover kan nye målsætninger og substitutionseffekter opstå ved anvendelse af tilgangen. 2.1 SUBSTITUTION OG KOMPLEMENTARITET MELLEM LANGSIGTEDE OG KORTSIGTEDE PERSPEKTIVER En mulig modstrid med den aktuelle praksis kan opstå ved behov for hurtig reaktion mod nødsituationer, som kan bringe den langsigtede udvikling i fare. For eksempel kan humanitær fødevarehjælp og serviceudbud fra internationale og ikke-statslige organisationer beskytte mennesker i ekstreme risikosituationer, men landbrugsudviklingen bremses sandsynligvis i socioøkonomiske systemer, som i for høj grad er afhængige af fødevarehjælp. 5 Og der er risiko for, at de separate strukturer, der forvaltes af eksterne 3 Holling (1973) definerer begrebet modstandsdygtighed som den mængde af forandringer, som et system kan absorbere, uden at skifte til et alternativt regime. 4 Folke Alinovi og Russo

85 OM Skrøbelighed kontra modstandsdygtighed aktører, kører uden om de statslige institutioner og forhinder en konsoliering. 6 Den substitutionseffekt skal dog ikke tillægges for stor betydning. Akut hjælp og intervention udelukker ikke nødvendigvis langsigtede strategier. Og da eksponering for gentagne chok kan nedbryde modstandsdygtigheden, kan de kortsigtede modsvar være i tråd med en tilgang baseret på modstandsdygtighed. 7 De kan forhindre, at fælder affødt af skrøbelighed opstår, gennem læring udledt af mange års bedste praksis for intervention i komplekse humanitære kriser. 2.2 SUBSTITUTIONSEFFEKT MELLEM MODSTANDSDYGTIGHED OG EFFEKTIVITET Økonomisk effektivitet og økonomisk vækst er nødvendige men ikke tilstrækkelige betingelser for fattigdomsbekæmpelse. En tilgang baseret på modstandsdygtighed sætter spørgsmåltegn ved udviklingspolitikker, der betragter økonomisk effektivitet og vækst alene som afgørende for at øge den menneskelige trivsel. Vækstmaksimerende politikker kan faktisk i nogle tilfælde underminere modstandsdygtigheden i et system og sætte bæredygtigheden i fare. For eksempel kan en eksportorienteret politik, der fremmer effektivitet og styrker et lands vækstpotentiale også reducere modstandsdygtigheden. Hvordan? Ved at skabe et pres for specialisering i de primære sektorer, som eksponeres for store prisudsving på de internationale markeder. Perrings (2006) konstaterer, at ved at koncentrere aktiverne på aktivitetsområder, som giver det højeste afkast på kort sigt, vil man med meget stor sikkerhed reducere modstandsdygtigheden i systemet som hele NYE ANALYSEVÆRKTØJER TIL UDFORMNING AF UDVIKLINGSSTRATEGIER En tilgang baseret på modstandsdygtighed vil udvide både formålet med og kravene til en effektiv udviklingspolitik. Ud over statiske analyser og resultatovervågning skal politikken også tilrettelægges med udgangspunkt i en vurdering af modstandsdygtighed. En analyse af kilderne til modstandsdygtighed i et socioøkonomisk system kræver en bedre forståelse af de mekanismer, der ligger til grund for tilpasningsevne, læringsevne, selvorganisering, beslutningsprocesser og kollektive tiltag. De analyseelementer skal supplere undersøgelser af social kapital og social samhørighed, husholdningernes aktiver, risiko- og chokeksponering og borgernes og husholdningernes muligheder for at håndtere chok. 3. STATSSKRØBELIGHED UNDERMINERER SOCIOØKONOMISK MODSTANDSDYGTIGHED De processer, der gør, at mennesker kan skabe bedre trivsel, afhænger af interaktionen mellem forskellige niveauer i de sociale strukturer såsom husholdnings-, lokalt, stats-, og globalt niveau og forskellige typer institutioner og størrelser såsom markeder, politiske, kulturelle og retlige systemer, social kapital og formelle og uformelle systemer, regulering af retten til ressourceanvendelse og tvist- og konfliktløsning. Boks 5.2: Økonomisk vækst, udvikling og trivsel i skrøbelige lande Af J. Allister McGregor, Institute of Development Studies ved University of Sussex. Tidligere har W. Arthur Lewis observeret, at økonomisk vækst ikke er formålet med udvikling men et middel til at skabe flere muligheder for en befolkning. Den vigtige observation er nu bredt anerkendt, og flere fremtrædende udviklingsforskere har uddybet den. Men den anvendes ikke altid konsistent i politik og praksis. Den seneste tids multiple kriser i den globale økonomi, den globale styring og det globale miljø har skabt øget behov for at justere vores forståelse af udvikling, og hvordan vi organiserer den internationale udviklingspolitik og praksis. Der er et udbredt behov for en mere humanitær tilgang til udviklingstankegangen (se Sarkozy Commission Report 2009), der bygger på en erkendelse af, at formålet med udviklingspolitikken er at tilvejebringe de sociale vilkår, der gør det muligt for mennesker at trives, og bekæmpe de vilkår, der skaber menneskelig lidelse. I skrøbelige udviklingslande er der et udtalt behov for at genopbygge de samfundsmæssige vilkår for menneskelig trivsel. I mange af de lande er det individet og samfundsgrupperne, der skaber deres egne sociale betingelser for at overleve og trives. De knytter sig til hinanden i lokale grupperinger. De betaler private militser for at varetage den fysiske sikkerhed. 6 Manor Guillaumont og Guillaumont Jeanneney Perrings EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

86 Kapitel 5 De kan være afhængige af de markedsmuligheder, som lokale forretningsmænd skaber. Og de forlader sig på traditionelle retssystemer for at håndhæve helt basal lov og orden. Selvom ordningerne skaber de mest grundlæggende vilkår for tilværelsen, indebærer de ofte en række kompromiser, som ikker er fordelagtige for den menneskelige udvikling og trivsel. De grundlæggende behov bliver indfriet på bekostning af frihed, og den høje grad af ustabilitet og usikkerhed reducerer livskvaliteten generelt. Set ud fra det perspektiv bør udviklingsarbejdet i en sådan skrøbelig kontekst tage udgangspunkt i en analyse af, hvilke faktorer der allerede skaber vilkår for trivsel. Dem kan man rent pragmatisk tage udgangspunkt i og arbejde videre med. Det vil med stor sandsynlighed betyde, at man skal inddrage en række forskellige aktører ud over staten, såsom selvhjælpsorganisationer, civilsamfundets lokale organisationer, militser og lokale erhvervsnetværk. Samarbejdets udviklingsformål er at styrke de positive elementer i de trivselsskabende samfundsvilkår og samtidig styre de involverede organisationer og institutioner væk fra skadelig praksis og procedurer. Ud fra en trivselstankegang er førsteprioriteten i skrøbelige og mislykkede stater at finde de mest sårbare grupper og de, som har oplevet de største trivselssvigt som resultat af statens sammenbrud. En indsats med trivsel som udgangspunkt understøtter de første tiltag til at genopbygge en grundlæggende social kontrakt og grundlaget for en effektiv styreform. Modstandsdygtigheden i et socioøkonomisk system der er en kompleks organisme af funktionelt uafhængige statslige og ikke-statslige aktører består af modstandsdygtigheden i de enkelte komponenter med hensyn til at udføre deres funktioner og af deres gensidige indflydelse på hinanden og deres kapacitet til konstruktivt at interagere for at styre systemet som helhed og kursen. Modstandsdygtighed som begreb kan med fordel anvendes i alle niveauer i et socioøkonomisk system, fra husholdninger til lokalsamfund og statsinstitutioner. 9 Statsinstitutionerne er en meget vigtig del af det komplekse system. Modstandsdygtigheden i et socioøkonomisk system kan sikres eller styrkes gennem de håndterings- og tilpasningsstrategier, der implementeres på de forskellige niveauer. 10 Samtidig former staten modstandsdygtigheden i de andre sociale strukturer, fordi den definerer styringsmekanismerne i samfundet, skaber offentlige goder, leverer grundlæggende serviceydelser og varetager borgernes sikkerhed og tryghed, og det er alt sammen essentielt for opbygningen menneskelige færdigheder (figur 5.1). Figur 5.1: Interaktion mellem statsskrøbelighed og socioøkonomisk modstandsdygtighed Eksterne chok Indvirkning på staten (udbud af offentlige goder, det offentlige budget, budgetmæssig balance) Indvirkning på ikke-statslige institutioner og aktører: husstande, civilsamfund, økonomiske institutioner Stats-skrøbelighed Politisk reaktion Modstandsdygtighed i socioøkonomiske systemer Tilpasnings- og håndterings-strategier Menneskelig og social trivsel Omvendt kan statsskrøbelighed underminere modstandsdygtigheden i et socioøkonomisk system. Økonomisk og menneskelig udvikling, modstandsdygtighed og styrkelse af statsinstitutionerne er uløseligt forbundne faktorer. Hvis den økonomiske udvikling 9 Analyse af modstandsdygtighed på husholdningsniveau anvendes i Alinovi et al. (2009). 10 Engberg-Pedersen et al

87 OM Skrøbelighed kontra modstandsdygtighed kan styrke statens kapacitet og skabe efterspørgsel efter staten, vil dannelsesprocesserne og delelementer i de funktionelle og legitime statsenheder støtte befolkningen i at udføre deres økonomiske aktiviteter og skabe trivsel, selv når samfundet udsættes for forandringer. Det giver ikke mening at analysere statsinstitutionernes kapacitet og udvikling isoleret set. Hvis eksempelvis husholdningerne og samfundsgrupperne bedre kan udnytte effektive håndteringsstrategier ved eksterne chok, vil det mindske de politiske krav, de stiller, og gøre dem mindre presserende. Statsskrøbelighed kan påvirkes og afbødes af social modstandsdygtighed. 11 Derfor bliver statsopbygningen mere effektiv, når man fokuserer på alle lag i det socioøkonomiske system og ikke kun statsinstitutionerne. Magtkampe og alliancer mellem staten og andre sociale enheder (familier, stammer, politiske partier og multinationale og nationale virksomheder) definerer, hvordan samfundet og staten skaber og fastholder de regler, der styrer de kollektive tiltag, magtfordelingen og fordeling af fordele og udgifter. 12 En gensidigt forstærkende proces kan opstå i interaktionen mellem det, som Migdal (1988) 13 kalder stærke stater og stærke samfund: et stærkt civilsamfund danner grundlag for legitimitet capacitet til handling, som staten kan bygge på, men civilsamfundet har også brug for staten til at levere visse serviceydelser. 14 I næste kapitel belyser vi sammenhængen mellem statsskrøbelighed og socioøkonomisk modstandsdygtighed ved at diskutere den globale afmatnings overførselskanaler og indvirkning på de skrøbelige SSA-lande, samt kapaciteten i landenes makroøkonomiske systemer til at håndtere krisen. Under den forudsætning, at den makroøkonomiske modstandsdygtighed kun er et delelement i den socioøkonomiske modstandsdygtighed, belyser analysen statsskrøbelighedens indflydelse på SSA-landenes evne til at håndtere og tilpasse sig til større chok. 11 Engberg-Pedersen et al Migdal Migdal Spalding 1996, s EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

88 KAPITEL 6 SKRØBELIGE STATER I AFRIKA RAMMES HÅRDT AF DEN GLOBALE FINANSKRISE Da den aktuelle økonomiske krise brød ud i sommeren 2007, var den udbredte opfattelse, at Afrika syd for Sahara kun i begrænset omfang ville blive berørt af krisen, også de skrøbelige lande. 1 De magre finanssystemers ringe grad af integration med de amerikanske og europæiske kapitalmarkeder syntes i første omgang at skærme landene mod den værste påvirkning. Men som begivenhederne skred frem, viste den antagelse sig ikke at holde stik. Selvom krisens indvirkning er mindre udtalt end i andre udviklingslande, viste især de skrøbelige SSA-lande sig at være særligt sårbare over for afsmitning på handlen og problemer med handelsfinansieringen. 2 SSA-landenes afhængighed af international handel og dermed også risikoen for at blive påvirket af udefrakommende chok er steget i løbet af de seneste 10 år. De afrikanske økonomier er blevet mere følsomme over for faldende international efterspørgsel, særligt under det helt særlige sammenfald af økonomiske konjunkturer, som begrænser indtjeningen fra forskellige handelspartnere. Dertil kommer, at de beløb der afsættes til officiel udviklingsbistand ofte følger de økonomiske konjunkturer i donorlandene, og derfor vil de skrøbelige SSA-lande sandsynligvis trods løfter om at fastholde og måske endda øge bistanden opleve en nedgang i bistanden, i hvert fald på kort til mellemlang sigt. Trods gentagne opfordringer på internationale møder om at holde bistandsløfterne, og selvom donorlandene lever op til deres løfter og fastholder bistanden på et konstant niveau i procent af BNP, kan bistanden blive væsentligt reduceret på grund af den økonomiske afmatning i donorlandene og muligvis også på grund af ufordelagtige valutakursudsving (som den nylige devaluering af pundet i forhold til dollaren). Pengeoverførsler forventes også at falde efter en lang periode med stabil vækst. 1. KRISENS ENORME UDFORDRINGER MANGE ÅRS STABILT FREMSKRIDT SÆTTES I STÅ Den økonomiske krise blev afslutningen på en lang periode med økonomisk vækst på verdensplan og globalisering, hvor væksten i verdenshandlen var dobbelt så høj som væksten i det globale BNP. Væksten i BNP begyndte at aftage i 2008, og afmatningen spredte sig til alle regioner. Mønstret i udviklingen, som er den værste økonomiske krise i årtier, ligner det økonomiske sammenbrud i Den aktuelle krise underminerer drivkræfterne bag den aktuelle globaliseringsfase åbne markeder, globalt integrerede produktionskæder og mange flere uafhængige internationale virksomheder. Afmatningen i verdenshandlen var meget større end i BNP, og mere udtalt end under Den Store Depression. 3 Det kan skyldes en generelt synkron konjunkturudvikling i de forskellige lande. En anden årsag kan være, at halvfabrikata udgør en større andel af handlen. Det skyldes den fragmenterede produktion, som har stimuleret den kraftige vækst gennem de seneste 10 år, og som nu forstærker nedgangen. Den økonomiske og finansielle krise kom efter en periode med stærkt svingende råvarepriser og valutakurser, som skabte usikkerhed og skabte en ond cirkel i kombination med faldende handel og investeringer. Den indtraf på et tidspunkt, hvor SSA-landene havde opbygget et solidt vækstmomentum. 4 Før juli 2008 kunne SSA-landene registrere en stærk vækst, og det gjaldt også de skrøbelige lande uanset hvordan de defineres. Den aktuelle krise truer med at stoppe den positive udvikling, også selvom regionen er bedre klædt på til at håndtere krisen end i tidligere perioder med afmatning. 5 Under den seneste vækstperiode blev Afrika syd for Sahara tættere integreret med resten af verden, hvilket afspejledes i den stigende (men stadigt lave) andel af den globale eksport og i BNP (figur 6.1). 6 I de skrøbelige lande, som gennemsnitligt har en lavere integrationsgrad end andre SSA-lande, sås samme tendens. Den stigende internationale integration har betydet, at de skrøbelige SSA-lande i langt højere grad eksponeres for handelsforstyrrelser og andre chok. Den har også haft afgørende indflydelse på skatteindtægterne (og i nogle lande på skattepolitikken) på grund af lavere indtægter fra handelsskatter. De udfordringer, som globaliseringen indebærer for tilvejebringelsen af ressourcer, forstærkes af den aktuelle krise, som udhuler skattegrundlaget. 1 See IDS 2008 og IMF Berman og Martin Eichengreen og O Rourke Verdenshandlens estimerede elasticitet i forhold til det globale BNP er ca. 2. Det har hidtil understøttet globaliseringen, men kan nu have en negativ omvendt effekt. 4 Arbache og Page Fosu og Naudé Eksportens andel af BNP kan for nogle lande, særligt de olieeksporterende lande i Centralafrika, være kunstigt oppustet af de høje råstofpriser. 76

89 OM Skrøbelige stater i Afrika rammes hårdt af den globale finanskrise Figur 6.1: Stigning i eksportens andel af BNP Ikke-skrøbelige SSA-lande Skrøbelige SSA-lande Kilde: Verdensbank-rapporten (2009c), World Development Indicators TRE VIGTIGE FAKTORER (FØDEVARER, BRÆNDSTOFFER OG FINANSIERING) OG EN FJERDE (SKRØBELIGHED) Da fødevare- og brændstofpriserne toppede midt i 2008, kom de fødevareimporterende og olieimporterende skrøbelige SSA-lande under stærkt pres med en følgende nedgang i valutareserverne og problemer med at betale for importen og fastholde væksten. Omvendt har de olieeksporterende lande haft fordelen af øgede indtægter og, flere af dem har kunnet opbygge større valutareserver. Men boomet og det efterfølgende sammenbrud skabte udsving i produktionen og bremsede investeringerne i langvarig produktionsgoder. IMF (2009a) fremhæver, at de fleste SSA-lande blev udsat for de tre krisefaktorer lige efter hinanden, nemlig brændstof-, fødevare-, og finanskrise. Ifølge de seneste estimater ligger den reelle vækst i BNP i SSA-landene i 2009 på omkring 1,5 %, en nedgang i forhold til estimatet på 5,5 % fra oktober Passer tallene, kan 2009 blive første gang i ti år, hvor flertallet af de skrøbelige SSA-lande oplever en negativ vækst i reelt per capita BNP, og det bremser fremskridtet mod milleniummålene og underminerer den politiske stabilitet. 7 En lavere vækst indebærer ikke nødvendigvis en opbremsning i den menneskelige udvikling, men den skaber en vis tilbagegang især via nedskæringer i uddannelses- og sundhedsbudgettet, som har alvorlige langsigtede konsekvenser. 3. DE FIRE OVERFØRSELSKANALER TIL SKRØBELIGE LANDE På grund af regionens lave finansielle udviklingsgrad og de skrøbelige landes begrænsede afhængighed af det globale finansielle system skal krisens vigtigste overførselskanaler findes i økonomiens reelle sektorer. De fleste af de skrøbelige SSA-lande har små nationale banksystemer og ubetydelige eller ikke-eksisterende aktiemarkeder. Derudover investerer udenlandske investorer og selvstændige velfærdsfonde kun i nogle få olieeksporterende lande. Det er primært via handel, at SSA-landene påvirkes af krisen. Nedgangen i eksportindtægterne ledsages af en negativ påvirkning af bytteforholdet, som forstærkes af de skrøbelige SSA-landes uforholdsmæssigt store afhængighed af råvareeksporten samt polariseringen i landenes eksport. 8 Landene oplever også en nedgang i pengeoverførslerne fra migranter, lavere tilgang af direkte udenlandske investeringer og eventuelt en lavere tilgang af udviklingsbistand. De direkte finansielle overførselskanaler har kun spillet en rolle i lande som Kenya og Nigeria (og to vigtige ikke-skrøbelige lande nemlig Sydafrika og Ghana), som har større og mere integrerede finansmarkeder (boks 6.1). I Nigeria oplevede man eksempelvis kursfald på børserne på samme niveau eller større end i de industrialiserede lande. 9 NSE-20 indekset faldt med 55 % fra juli 2008 til februar 2009, efter et fald på 45 % året før. 10 Nedgangen og den resulterende manglende tillid gør det endnu vanskeligere 7 Afrika syd for Sahara har gennemsnitligt en negativ vækstrate i reelt per capita BNP (-0,6 %). De skrøbelige SSA-lande har en positiv vækstrate på 0,2 %, men tallet dækker over store forskelle landene imellem (kapitel 2). 8 De fleste skrøbelige lande er afhængige af eksporten af et enkelt produkt. I gennemsnit står de tre vigtigste eksportartikler for ca. 90 % af den samlede eksport, som det også fremhæves i kapitel 2. 9 AfDB 2009a og ODI 2009a. 10 Kasekende et al og ODI 2009a. 77 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

90 Kapitel 6 at låne på kapitalmarkederne. Krisens efterdønninger på nogle vigtige destinationer for de intraregionale migranter - såsom Nigeria, Sydafrika, Uganda og Zambia har en stærkt afsmittende effekt på de skrøbelige nabolande (især på grund af faldende beskæftigelsesmuligheder for migranter og en nedgang i pengeoverførslerne). Boks 6.1: Afrikanske finansielle markeder afsmitning af chokeffekt Siden begyndelsen af 1990 erne har en række udviklingslande etableret fondsbørser, dels for at dække behovet for at tiltrække kapital og dels for at indarbejde elementer af markedskapitalisme i deres økonomier. Tendensen ses også i Afrika syd for Sahara, hvor Sydafrika placerer sig blandt de førende af de nye markeder. En række regionale fonde arbejder specifikt på kontinentet. På initiativ af de nationale regeringer og med donorstøtte har Afrika udvidet antallet af fondsbørser fra 6 sidst i 1980 erne til mere end 20 i dag, hvor dog ikke alle er lige veludbyggede. Blandt de skrøbelige lande har Kenya og Nigeria de mest udbyggede fondsbørser. Hvordan påvirkede udviklingen på de store finansmarkeder (Kina, Storbritannien og USA) de afrikanske markeder (Kenya, Nigeria og Sydafrika) fra ? Ved at analysere udsvingene på forskellige finansielle markeder ved hjælp af en økonomisk model finder Giovanetti og Velucchi (2009), at positive chok i Sydafrika og negative chok i Kina og Storbritannien gennemsnitligt påvirker alle de undersøgte markeder. Alle afrikanske markeder påvirkes af negative chok i USA med undtagelse af Kenya, som kun påvirkes af positive chok i USA. Sydafrika påvirker USA, men påvirkes selv kun af det Nigerianske marked. Der kan ikke påvises en signifikant sammenhæng mellem Kenya og Nigeria. Kina har stærke forbindelser til de afrikanske markeder. Resultaterne viser også, at Sydafrika spiller en nøglerolle på alle de afrikanske markeder, og at Storbritanniens og USA s indflydelse er mindre. Kina er uafhængig af Storbritannien og USA. Boks figur 1 viser, hvordan effekten af Lehman Brothers kollapset spreder sig til alle markeder. Den 15. september 2008 blev Lehman Brothers erklæret konkurs, og de internationale finansmarkeder led store tab. Kina og Storbritannien reagerer stærkt på chok i USA, det gør Nigeria derimod ikke. Sydafrika er meget følsomt over for chokeffekten fra USA, men effekten er kumulativ og når en maksimal effekt efter 20 dage. Boks figur 6.1: Sydafrika påvirkes af Lehman Brothers kollapset Kenya og Nigeria gør ikke 3,0 US Reaktion 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 UK Sydafrika Kina Kenya Nigeria 0, Dage Noter: I boksen anvendes en (Multiplicative Error Model) tilgang til at beskrive og forudsige interaktion og afsmitning mellem landene (Engle, Gallo og Velucchi, 2008). Modellen udnytter dynamikken i de forventede udsving i et marked samt interaktionen med kvadratet af de tidligere afkast på andre markeder, impulsresponsfunktionen anvendes til at anslå akkumulering af afsmitningseffekten. Kilde: Giovannetti og Velucchi (2009). Eksportører af mineraler og landbrugsprodukter har oplevet en nedgang i indtægterne, som igen har påvirket regeringen indtægter i negativ retning. I Nigeria har prisudsvingene på olie, der udgør ca. 90 % af Nigerias eksport (se tabel 2.3) og 90 % af regeringens indtægter, 11 eksempelvis skabt en voldsom usikkerhed. Det samme har faldet i metalpriserne gjort i Den Demokratiske Republik Congo. På den baggrund kan krisen få en positiv effekt ved at skabe fornyet interesse for potentialet i andre sektorer end olie og brændstoffer (eller mere generelt råstoffer) og på den måde styrke økonomierne i tilfælde af fremtidige chok. 11 ODI 2009a. 78

91 OM Skrøbelige stater i Afrika rammes hårdt af den globale finanskrise 3.1 FÆRRE MIDLER TIL DIREKTE UDENLANDSKE INVESTERINGER DUI er blevet en vigtig ressourcekilde for nogle (få) skrøbelige SSA-lande og en stærk vækstskaber, afhængigt af i hvilke sektorer de placeres. Investeringer i olieindustrien skaber kun i ringe omfang øget beskæftigelse i landet, da sektoren ikke er personaleintensiv, og der kræves specialiserede kompetencer, hvorimod investeringer i turisme eller traditionel produktion stimulerer beskæftigelse, forbrug og vækst i landet. 12 DUI s andel af BNP har ligget lavere i Afrika syd for Sahara end i andre udviklingslande. Andelen svinger fra land til land og afhænger ofte af landets naturressourcerigdom. DUI er steget i absolutte tal og som andel af BNP siden 2000, men den økonomiske krise har reduceret det samlede antal fonde og forsinket en række projekter. Krisen medførte en kreditstramning og betød lavere indtjening for virksomhederne i de udviklede og de nye økonomier, og det har bevirket, at de har nedjusteret deres investeringsplaner og indtage en afventende holdning. 13 Den høje og stigende usikkerhed afledt af de sammenfaldende brændstof-, fødevare-, og finanskriser forklarer den generelle nedgang i DUI, og den negative effekt forstærkes på grund af den langvarige effekt, 14 måske endda ud over det, som landets grundlæggende kendetegn kan forklare. I første halvdel af 2008 var de direkte udenlandske investeringer i Angola og Nigeria samt i Den Demokratiske Republik Congo og Guinea på over 1 milliard USD i hvert af landene. 15 Men i andet halvår 2008 og første halvår 2009 blev en række investeringer i naturressourcer og produktion sat i bero eller annulleret. I Den Domokratiske Republik Congo to Zambia er mineprojekter blevet annulleret, i Sudan er et raffinaderi blevet udsat, og i Botswana og Tanzania her mineprojekter ligeledes blevet udsat. Men i én bestemt sektor stiger DUI fortsat - jord (kapitel 4). Andre lande, som ønsker at øge fødevaresikkerheden eller produktionen af biobrændstoffer uden at drive rovdrift på egne vandressourcer, opkøber jord i Afrika syd for Sahara. Jordhandlerne kan være ufordelagtige for SSA-landene, særligt i lande med skrøbelige statsinstitutioner, fordi de lande er kendetegnet ved en svag retshåndhævelse, der kan udnyttes af de partnerlande, der er involveret i handlerne. Effekten i modtagerlandene af de indgående investeringer er stærkt omdiskuteret. 16 Behovet for på kort sigt at skaffe penge tiil at afbøde krisens værste effekter kan føre til rovdrift på vigtige ressourcer. Hvis situationen forvaltes korrekt, kan den derimod føre til en øget produktivitet i landbruget og endda have en positiv væksteffekt. 3.2 AFMATNING I HANDLEN Mange SSA-lande, herunder de skrøbelige råstofeksporterende lande, har i stort omfang stolet på fortsat vækst på eksportmarkederne. Krisen er primært blevet overført til dem via vigende eksportefterspørgsel og faldende eksportpriser. Det tager tid, før man kan vurdere krisens effekt på handelsstrømmene, men de tidlige signaler lover ikke godt. Europas, USA s og Kinas efterspørgsel på produkter fra de skrøbelige SSA-lande er faldet drastisk, også mere end på produkter fra andre områder (figur 6.2). Det skyldes til dels det faktum, at de primært eksporterer råstoffer. Men selv i fremstillingssektoren, der primært fremstiller lavteknologiprodukter, bliver landene hårdere ramt end andre områder. 17 Derudover har mange SSA-lande været præget af tiltagende ustabile valutakurser, og det har medført høj usikkerhed og høje internationale handelsomkostninger. I mange af CFA-landene er valutaen bundet til euroen, og de har måttet foretage en reel devaluering. Det gør i et vist omfang importen fra de lande billigere, men da skrøbelige lande kun har ringe kapacitet til at øge eksporten, er de ikke i stand til at udnytte muligheden Se Bonassi et al Teoretiske modeller for investering i usikre perioder (Dixit 1989) har tidligere anvendt optionsteorien til at forklare denne investorholdning, når det økonomiske miljø opfattes som risikofyldt. Ved de samme grundværdier vil virksomhedernes adfærd variere afhængigt af virksomhedens historie. Investerer en virksomhed allerede i et land, fortsættes aktiviteterne, men nye investeringer udskydes. Virksomhedernes adfærd kan forklare den aktuelle situation. Skift i den individuelle adfærd (virksomhederne kan beslutte at investere eller ikke investere i samme situation, afhængigt af deres historie, og multiple ligevægte blive mulige) gør den samlede investeringsfunktion udpræget ikke-lineær. 14 Det tager tid, før investeringerne realiseres, og nedgangen i ét år skaber en langvarig effekt i årene efter. 15 Se UNCTAD 2009, s Se diskussionen af emnet i kapitel Se UNCTAD Den større eksportnedgang gædler også hele gruppen af SSA-lande. 18 AfDB 2009b. 79 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

92 Kapitel 6 Figur 6.2: Størst eksportfald i Afrika syd for Sahara KINAS IMPORT September 2008 = Latin-amerika / / / / / / / / / / /2009 Mellemøsten og Nord-afrika Skrøbelige SSA-lande Afrika syd for Sahara Verden EU S IMPORT September 2008 = Latin-amerika Mellemøsten og Nord-afrika Skrøbelige SSA-lande Afrika syd for Sahara Verden 40 09/ / / / / / / / /2009 USA S IMPORT / / / / / / / / / /2009 September 2008 = 100 Latin-amerika Mellemøsten og Nord-afrika Skrøbelige SSA-lande Afrika syd for Sahara Verden Kilde: Global Trade Atlas. 80

93 OM Skrøbelige stater i Afrika rammes hårdt af den globale finanskrise Finanskrisen har sandsynligvis også medført en nedsat kapacitet til at finansiere verdenshandlen. Virksomhederne i Afrika syd for Sahara, særligt i de skrøbelige lande, er mere afhængige af handelsfinansiering end andre lande. De fleste virksomheder i Afrika syd for Sahara benytter remburser udstedt af destinationslandene på grund af underudviklede nationale finanssystemer og ringe muligheder for selvfinansiering. Udstederne reducerer deres risikoeksponering og kredit på grund af den meget usikre situation og manglende tillid. De virksomheder, der rammes hårdest, er de, hvor risikoen vurderes at være højest. Derfor har kreditrationeringen, der øger handelsomkostningerne, bremset de skrøbelige SSA-landes eksport. Analyser 19 baseret på 117 systemiske kriser 20 og bilaterale handelsdata viser, at SSA-landenes eksport kan blive ramt hårdt af den aktuelle krise. For det første har tidligere finanskriser og recessioner haft størst og mere vedholdende effekt på eksporten i Afrika syd for Sahara, når samhandelspartneren var et industrialiseret land. For det andet er SSA-landene blevet ramt hårdere og med længere virkning end andre regioner af kriser, der påvirker deres distinationsmarkeder. Det skyldes ikke udelukkende eksportsammensætningen med en overrepræsentation af primære produkter i eksportmikset. Det er også en konsekvens af industrieksportens lave konkurrenceevne i Afrika syd for Sahara, hvor man primært producerer lavt forædlede produkter. Både industrieksporten og råvareeksporten i SSA-landene er blevet ramt hårdt (figur 6.3). Den dårlige infrastruktur, der betyder øgede omkostninger (afgifter, bureaukrati, grænsekrydning), skaber også øget sårbarhed. Omvendt skal virksomhederne finde nicher, udvikle produkter af højere kvalitet eller bevæge sig opad i værdikæden for at kunne udnytte de muligheder, som en økonomisk krise kan give. Men det kræver den rette menneskelige kapital, og den er der knaphed på i de skrøbelige lande. Figur 6.3: Eksport af primære produkter og industriprodukter fra Afrika syd for Sahara efter finanskrise i et partnerland Eksportoverskud 0,5 0,3 0, , Industriprodukter Råstoffer -0,3-0,5-0,7 År siden krisen Note: Grafen viser den gennemsnitlige afvigelse i den afrikanske eksport efter en finansiel krise i år t = 0, i forhold til det gennensnitlige udsving. Eksportoverskuddet på y-aksen viser afvigelsen i SSA-landenes bilaterale eksport afledt af en finansiel krise i partnerlandet i forhold til den gennemsnitlige afvigelse. Et positivt (negativt) eksportoverskud betyder, at effekten af finanskrisen i partnerlandet er større for de afrikanske landes eksport (højere positiv eller negativ værdi) end den gennemsnitlige effekt på eksporten. Kilde: Berman og Martin FALDENDE BISTANDSSTRØMME - ET UØNSKET SCENARIUM På G8 topmødet i Gleneagles i 2005 opfordrede man til at øge bistanden til de afrikanske lande og løftes er blevet fremsat gentagne gange siden og bekræftet på internationale møder. Men den globale recession, der blev udløst af den globale krise i , sætter spørgsmålstegn om den faktiske udvikling i bistandsindsatsen fra OECD DAC donorlandene. Vi kommer måske til at se lavere bidstandsbudgetterne i forhold til det historisk høje niveau i 2008 for at finansiere genopretningspakkerne, der skal opretholde den interne efterspørgsel i donorlandene. De tidlige signaler fra nogle af OECD DAC medlemslandene er ikke opmuntrende. Den irske regering har offentliggjort et bistandsbudget, der er 22 % lavere end det oprindeligt planlagte budget for indeværende år. Og Italien planlægger at halvere bistandsbudgettet i 2009, og det vil betyde et historisk lavt niveau. 21 På kort til mellemlang sigt vil bistandsbudgetterne i de fleste industrialiserede lande blive påvirket på grund af de seneste budgetunderskud. Derfor er nedskæringer i udgifterne eller høje rentesatser forventelige i fremtiden. 19 Berman og Martin (2009) anvender en gravitationsmodel til at beregne impuls-respons. Analysen er her foretaget på Afrika syd for Sahara som hele på grund af manglende valide dataserier for gruppen af skrøbelige lande. Se deres baggrundsrapport i bind 1B for yderligere detaljer. 20 Systemiske kriser defineres som hændelser muligvis af flere års varighed hvor en stor del af eller hele bankkapitalen opbruges. Data vedrørende bilateral handel og finanskriser er for perioden Se One EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

94 Kapitel 6 Erfaringerne fra tidligere kriser, der ikke havde det samme globale omfang, viser, at donorlandene skærer væsentligt i bistandsbudgetterne i perioder med omfattende recession. Eksempelvis blev den nordiske bankkrise i 1991 efterfulgt af omfattende nedskæringer i bistandsudbetalingerne fra Norge, Sverige og Finland. Også selvom donorlandene lever op til de tidligere løfter, kan modtagerlandene opleve en nedgang i bistandsstrømmen, fordi bistanden udtrykkes i procent af bruttonationalindkomsten og på grund af udsving i de bilaterale valutakurser i forhold til den amerikanske dollar. Bistandsbudgetterne for 2009 For at få en bedre forståelse af krisens mulige indvirkning på bistandsbudgettet, ser vi på den økonomiske analyse udarbejdet af Bertoli et al. (2007), der beregner bistandsindsatsens økonomiske, institutionelle og politiske determinanter defineret som bistand i forhold til BNP i de 22 OECD DAC medlemslande i perioden Her udvider vi analysen frem til 2008, og vi anvender en tilpaset definition af modellen, der gør det muligt at afbilde en ikke-lineær relation mellem recession og bistandsindsats. Definitionen er valgt ud fra den antagelse, at større recessioner kan have en omfattende og større end proportionel effekt på donorlandenes bistandsindsats. 22 Vores estimater viser, at et stort budgetunderskud ikke alene er afgørende for, om et land skærer i bistandsudbetalingerne, da det primære budgetunderskud ikke entydigt kan beskrive et lands statsfinanser. Konklusionen, der understøttes af Round og Odedokun (2004) er ikke betryggende. Analysen viser, at bistanden falder i lande med stor offentlig gæld, og den falder mere end proportionalt ved et stort outputgab, der er et mål for recessionens omfang. Estimaterne anvendes til at forudsige bistandsbudgetterne for 2009 for hvert donorland ud fra makroøkonomiske prognoser fra OECD Economic Outlook. Ifølge vores forudsigelser kan vi komme til at opleve et fald i bistandsstrømmen fra OECK DAC landene på 22 milliarder USD i 2009 i forhold til de 119 milliarder USD i 2008, hvis donorlandene agerer som under tidligere recessioner. 23 Den samlede beregnede variation i den totale bistand er markant forskellig fra det billede man får ved at fremskrive de offentlige udtalelser fra OECD DAC medlemslandene (OECD, 2009a), som forudser en fastholdelse af de tidligere løfter. Vores forudsigelser viser, hvad udviklingen i bistandsbudgetterne kunne blive som følge af konjunkturudviklingen, men vi skal understrege, at det er et scenarium, som kan undgås, hvis hovedparten af donorlandene giver udviklingsbistanden den nødvendige prioritering. For yderligere at understrege, at det er et scenarium, som bør undgås, forsøger vi at anslå omfanget af effekten i modtagerlandene i Afrika syd for Sahara. Forudsætter vi, at donorlandene fastholder den bilaterale bistand på samme niveau som i giver det en ide om den forventede effekt i de enkelte lande. Øvelsen viser, at de fleste SSA-lande vil opleve en nedgang i bistanden på mellem 15 % og 20 % (figur 6.4). Nedgangen vil især påvirke lande, hvor bistanden udgør en høj andel af betalingsbalancen. 25 Udsving i bistanden er særligt skadelig for de skrøbelige lande. 26 Figur 6.4: Estimeret nedgang i bistanden til Afrika i 2009 mindre end 15 procent mellem 15 og 16 procent mellem 16 og 18 procent mellem 18 og 20 procent over 20 procent Kilde: Forfatternes bearbejdning. 22 Se Bertoli et al. (2007) for en beskrivelse af den bagvedliggende økonometriske model, og baggrundsrapport af Allen og Giovannetti (2009) i bind 1B vedrørende resultaterne af den udvidede økonometriske model. 23 Se Allen og Giovannetti (2009) for landespecifikke fremskrivninger. 24 Data for den bilaterale bistand foreligger endnu ikke for Kapitel 2 indeholder data, der påviser de skrøbelige landes afhængighed af OUB sammenlignet med pengeoverførsler og DUI. Ifølge OECD (2009b) forventes bistanden til Tchad, Eritrea og Guinea i en anden kontekst og ifølge andre estimater - at falde med mere end 20 millioner USD. 26 OECD (2009b) fastholder, at Burundi, Den Demokratiske Republik Congo, Eritrea, Guinea-Bissau, Liberia og Sierra Leone alle har oplevet udsving i bistanden på over 5 % af BNP i perioden

95 OM Skrøbelige stater i Afrika rammes hårdt af den globale finanskrise Vi behøver næppe at sige, at de europæiske donorlande bør undgå et skære ned i bistanden til SSA-landene generelt og til de skrøbelige lande i særdeleshed, da bistandskanalen i det tilfælde ville bidrage til overførsel af de skadelige effekter, som overføres via de tre andre kanaler, som allerede er beskrevet. Der er dog en berettiget frygt for, at donorlandene, som i øjeblikket afholder store indenlandske omkostninger til håndtering af krisen, vil skære ned i bistanden, når vi tager tidligere erfaringer og visse tidlige advarselssignaler i betragtning. IMF (2009c) fremhæver, at til trods for de internationale løfter om at øge bistanden, viser prognoserne ikke, at en stigning er planlagt i 2009, 27 og anslår, at lavindkomstlandene kan komme til at opleve nedskæringer på 25 % i forhold til året før. Kina, som har overskud på statsbudgettet (og på batalingsbalancen), kan udfylde det hul, som OECD landene efterlader (boks 6.2). Boks 6.2: Kan Kina udfylde hullet? China-Africa Cooperation Forum blev lanceret i 2000 af Kina og dets afrikanske partnerlande (undtagen tre lande, som stadig anerkender Taiwan som en autonom provins), og det er i det forum, at Kina præsenterer sine planer for international udviklingsbistand til Afrika. 28 Kina yder international bistand til de afrikanske lande gennem økonomisk samarbejde, primært på projektbasis, ofte i form af DUI og handel. Ved udgangen af 2006 havde Kina igangsat ca. 800 bistandsprojekter i Afrika inden for landbrug, 133 inden for infrastruktur, 19 vedrørende skoler og 38 vedrørende hospitaler. Kina har også sendt sundhedsfaglige medarbejdere til 43 afrikanske lande, uddannet personer og eftergivet afrikansk gæld for ca. 1,2 milliarder USD. 29 Ved udgangen af 2006 havde Kina udbetalt 5,6 milliarder USD i bistand til Afrika. Kinas Exim Bank, der er en af landets vigtigste aktører inden for udviklingssamarbejde, offentliggjorde, at den har udbetalt 12,3 milliarder USD i lån og eksportkreditter til Afrika i perioden Centre for Chinese Studies 30 meddeler desuden, at Exim Bank havde 259 projekter i 39 afrikanske lande i september 2006, hvoraf 80 % vedrører infrastruktur (dæmninger, jernbaner, oliefaciliteter og miner). Jacoby (2007) medregner tilskud og andre kreditter til de nævnte tal og estimerer således, at den finansielle bistand fra Kina til Afrika frem til 2006 nåede op på 19 milliarder USD. De former for bistand, der ydes til de afrikanske lande er direkte støtte (primært naturalydelser), rentefri lån og lån på lempelige vilkår. På det seneste er Kina begyndt at tilbyde de afrikanske lande yderligere lempelser af gælden. Efter sigende foretrækker kineserne at yde støtte i form af tilskud som naturalydelser, da det nedbringer transaktionsomkostningerne for levering af støtten betydeligt og samtidig øger effektiviteten. 31 OECD (2008b) oplyser, at en række skrøbelige afrikanske lande (såsom Angola, Cameroun, Republikken Congo, Den Demokratiske Republik Congo, Elfenbenskysten, Eritrea, Liberia, Nigeria, Sudan og Togo) allerede har modtaget lån på lempelige vilkår fra China Exim Bank. Pehnelt (2007) finder, at næsten alle Kinas mest vigtige partnere på kontinentet har en ringe grad af politisk frihed og kvaliteten i styreformen, hvorimod Alves og Draper (2007) fremhæver de lave vurderinger på Foreign Policy s Failed States Index. Woods (2008) og Brautigam (2008) understreger det stigende kinesiske engagement i slyngelstater som Sudan og Zimbabwe, selvom støtten omfatter andet end bistand, og Shinn (2008) understreger de stærke militære bånd mellem Kina og disse to lande. I Boks figur 2 sammenligner vi støtten fra DAC-landene med det økonomiske samarbejde med Kina 32 for en gruppe skrøbelige afrikanske lande. 33 OUB fra DAC-landene har svinget siden 2000 med tendens til fald over de seneste år. Kinas økonomiske samarbejde med de skrøbelige lande er derimod steget jævnt, og var i 2006 af omtrent samme omfang som bistanden fra DAC-landene. Tendensen er endnu tydeligere i nogle afrikanske lande, særligt i lande hvor den finansielle støtte fra vestlige donorlande er faldet siden midten af 1990'erne (Angola, Ækvatorialguinea, Eritrea og Sudan) - hvor en lang række voldelige episoder og en generel ustabilitet prægede kontinentet 34 - og som i dag modtager hovedparten af deres økonomiske bistand fra Kina. 27 IMF 2009c, s Gambia, Burkina Faso og São Tomé og Príncipe. 29 Se MOFCOM Se CCS See Lancaster Ifølge definitionen fra National Bureau of Statistics of China dækker data for økonomisk samarbejde med andre lande eller regioner både projekter finansieret af Kinas bistandsprogrammer og projektkontrakter underskrevet med kinesiske partnere. Derfor er det vigtigt med et vist forbehold, når man sammenligner omfanget af det økonomiske samarbejde med Kina, som ifølge OECD (2008a) indeholder både Kinas OUB og andre former for samarbejde, med den officielle udviklingsbistand fra de industrialiserede lande, som er en mere snæver og selvforklarende kategori. 33 Til definition af skrøbelige lande anvendes den operationelle definition, som OECD (2009b) foreslår, og som vi har beskrevet i rapportens kapitel Se Tull EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

96 Kapitel 6 Boks figur 6.2: Kinas økonomiske samarbejde med skrøbelige afrikanske lande og DAC-bistand, Kina DAC Millioner USD Kilde: ERU s bearbejdning af data fra OECD DAC database, National Bureau of Statistics of China (forskellige udgaver), China Statistical Yearbook Nogle observatører mener, at Kina vil opnå en række fordele, hvis de vestlige lande trækker sig ud af Afrika, 35 og det vil vi have en mere konkret viden om efter det fjerde FOCAC-topmøde i november I starten af 2009 bekræftede de kinesiske ledere deres løfter over for Afrika og annoncerede, at der er afsat milliardbeløb til nye projekter og andre bistandsformer, herunder en yderligere nedskrivning af gælden. 36 Før præsident Hu Jintaos rundrejse i en række østafrikanske lande i februar 2009 hævdede de kinesiske embedsfolk, at Kina ville fastholde hjælpen til Afrika uafhængigt af den finansielle krise, og at man planlagde en 200 % stigning i udviklingsbistanden til Afrika i forhold til NEDGANG I PENGEOVERFØRSLERNE Pengeoverførsler fra migranter til Afrika syd for Sahara når frem til lande, hvor andre private pengestrømme som f.eks. de direkte udenlandske investeringer er begrænsede eller ikke-eksisterende, og er sommetider højere end den officielle udviklingsbistand. 38 Og mange migranter fra de skrøbelige SSA-lande (samt flygtninge) flytter til de omkringliggende lande, fordi de ikke kan betale de høje omkostninger ved at flytte til højindkomstlande (figur 6.5). 39 Figur 6.5: Mange migranter er bosiddende inden for Afrika mindre end 20 procent procent procent procent over 80 procent Kilde: Forfatternes bearbejdning af data fra University of Sussex og Verdensbanken i rapport udarbejdet af Ratha og Shaw (2007). 35 Se Cook og Lam Se Brown og Chun China to maintain aid, investment in Africa regardless of financial crisis, China View, June 2, OECD Sander og Maimbo

97 OM Skrøbelige stater i Afrika rammes hårdt af den globale finanskrise Pengeoverførsler til modtagerlandene har betydning, ikke kun på grund af den beløbsmæssige størrelse, men også fordi de som regel er stabile og sommetider endda udvikler sig modsat konjunkturerne i modtagerlandene og dermed modvirker sandsynligheden for en betalingsbalancekrise. 40 Hvordan har pengeoverførslerne til de skrøbelige afrikanske lande så udviklet sig under den aktuelle afmatning? Der foreligger forskellige prognoser. Ratha og Mohapatra (2009) var som udgangspunkt optimistiske men forudsiger nu, at pengeoverførslerne til Afrika syd for Sahara vil falde med 7 % i 2009 til milliarder USD fra det officielle tal på 20 milliarder USD i 2008 (uformelle kanaler, som ofte benytte af intraregionale migranter er ikke medregnet). IMF (2009b) bekræfter, at en nedgang på et procentpoint i den økonomiske vækstrate i migranternes afsenderlande fører til en reduktion i de udgående pengeoverførsler på op til 4 %. Calí og Dell Erba (2009) fastholder, at sammenlignet med Latinamerika og Caribien eller Østasien og Stillehavsområdet vil Afrika syd for Sahara opleve et moderat fald i de officielle overførsler på 6-9 % i 2009, da andelen af overførsler fra højindkomstlande var relativt lav i Overførsler via de officielle kanaler fra de traditionelle migrationslande er imidlertid kun en del af billedet. Den intraregionale migration er en vigtig overførselskanal fra de nye afrikanske økonomier til de skrøbelige SSA-lande. En detaljeret landespecifik vurdering vil kræve fornuftige prognoser over pengestrømmene og udviklingen i den bilaterale valutakurs mellem valutaen i migranternes destinationslande og dollaren, da det er den vigtigste enkeltstående faktor til at bestemme de indkommende overførslers værdi i dollars. Uden sådanne prognoser kan en vurdering ikke foretages. En nedgang i overførslerne kan påvirk e sammensætningen af de samfundsmæssige investeringer, hvis overførslerne har større sandsynlighed for at blive investeret i uddannelse og boliger end indtægter fra nationale kilder. 42 De skrøbelige SSA-lande kan altså komme til at opleve et kraftigt fald i handelsindtægterne, både på grund af et fald i internationale efterspørgsel og på grund en forværring af bytteforholdet. Derudover vil de også opleve et fald i pengeoverførslerne fra de industrialiserede og nye økonomier blandt SSA-landene, som er de primære destinationer for migranter fra de skrøbelige lande, samt et fald i de direkte udenlandske investeringer. De negative effekter kan blive ledsaget af fald i bistanden fra DAC-landene, hvis de ikke indfrier deres løfter over for Afrika, men i stedet reagerer som vi har set det tidligere på recessionen ved at skære i bistandsbudgetterne. 4. KAN DE SKRØBELIGE STATER AFHJÆLPE KRISEN? De skrøbelige lande vil blive ramt af det kraftige fald i den internationale handel. Men de bliver også ramt af en forværring af bytteforholdet og fald i pengeoverførslerne på grund af højere arbejdsløshed i de industrialiserede og nye økonomier i Afrika syd for Sahara, faldende direkte udenlandske investeringer og et muligt fald i udviklingsbistanden, i hvert fald på kort til mellemlang sigt. For at belyse, i hvor høj grad de vil være i stand til at afhjælpe recessionen og andre negative chok, opstiller og anvender vi et generelt indeks for modstandsdygtighed. Modstandsdygtighed er et af kendetegnene ved et socioøkonomisk system, og den består af flere faktorer. Vi forstår ikke modstandsdygtighedens bestanddele fuldt ud, og måling af den giver anledning til debat. Ligesom Naudé (2009) ser vi her kun på modstandsdygtighedens makroøkonomiske dimension, som beskriver statens evne til at implementere passende politikker for at imødegå chok som f.eks. krisen i Modstandsdygtighedens andre dimensioner på husholdnings- eller samfundsniveau tages ikke i betragtning. Deres relevans må ikke underkendes, men det er statsinstitutionerne, der er modstandsdygtighedens fundament. Ud fra den forudsætning opstiller vi et indeks over modstandsdygtigheden i hvert af landene i Afrika syd for Sahara ved at undersøge fire særskilte dimensioner: 43 Makroøkonomisk styring afspejlet i betalingsbalancen, balance i statsbudgettet samt valutareserver. God forvaltning. Markedseffektivitet målt ved hjælp af Doing Business in 2009 indikatorerne. Social samhørighed målt ved hjælp af indeks for etnolingvistisk fraktionalisering og indeks for politisk ustabilitet. Derefter samler vi de fire elementer i et indeks for modstandsdygtighed, og vi klassificerer SSA-landene i tre hovedkategorier efter deres kapacitet til at afhjælpe eksterne chok: lav middel og høj modstandsdygtighed. Undergruppen af skrøbelige lande klassificeres primært som havende lav modstandsdygtighed (tabel 6.1). 40 Se Ratha (2006) for dokumentation for pengeoverførslernes omvendte konjunkturudvikling og Bugamelli og Paternó (2006) for en diskussion af pengeoverførslers rolle under betalingsbalancekriser. 41 ODI (2009b) skriver, at overførsler til Kenya, som primært er fra USA, faldt med 12 % i første halvår 2009 sammenlignet med første halvår Maimbo og Ratha Se baggrundsrapport af Naudé (2009) i Bind 1B, der indeholder yderligere detaljer om indekset. 85 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

98 Kapitel 6 Tabel 6.1: Klassificering efter modstandsdygtighed fra lav til høj Lav Middel Høj Den Dem. Rep. Congo 1 Etiopien 16 Burkina Faso 31 Tchad 3 Sierra Leone 17 Togo 32 Burundi 4 Zambia 18 Madagaskar 33 Den Centralafrikanske Rep. 5 Malawi 19 Benin 34 Eritrea 6 São Tomé og Príncipe 20 Tanzania 35 Republikken Congo 7 Cameroun 21 Mozambique 36 Guinea-Bissau 8 Mali 22 Lesotho 37 Elfenbenskysten 9 Uganda 23 Swaziland 38 Guinea 10 Nigeria 24 Seychellerne 39 Niger 11 Ghana 25 Gabon 40 Kenya 12 Senegal 26 Namibia 41 Liberia 13 Cape Farewell projektet: 27 Sydafrika 42 Angola 14 Rwanda 28 Mauritius 43 Comorerne 15 Ækvatorialguinea 29 Botswana 44 Gambia 30 Kilde: Naudé Vi bemærker, at flertallet af de skrøbelige lande ligger i gruppen med lav modstandsdygtighed. I hvert land er det sandsynligt, at de fattigste, hvis modstandsdygtighed er mindre end gennemsnittet (på samfundsgruppe- og husholdningsniveau), vil blive ramt hårdest. De skrøbelige landes evne til at reagere på krisen blev begrænset både af skrøbeligheden i sig selv og af den tidligere fødevare- og brændstofkrise. Den reelle effekt af krisen i blev overført til de fødevare- og olieimporterende skrøbelige lande på et tidspunkt, hvor flertallet af dem allerede var under pres, og det skadede deres i forvejen begrænsede evne til at reagere på krisen på grund af de skrøbelige statsinstitutioner. 86

99 OM Skrøbelige stater i Afrika rammes hårdt af den globale finanskrise 4.1 KRISEN FÅR ALVORLIGE SOCIALE VIRKNINGER Effekten af krisen i Afrika syd for Sahara varierer fra land til i land og i det enkelte land, dog er omfanget svært at vurdere på grund af knapheden af data og en vis forsinkelse i effekten. Figur 6.6 giver et øjebliksbillede af krisens effekt, og hvordan den forstærkes af skrøbeligheden i statsinstitutionerne. Krisen i påvirker statsinstitutionerne og de ikke-statslige aktører direkte. Den kombinerede effekt af statsinstitutionernes og de ikke-statslige aktørers håndteringsstrategier er bestemmende for krisens effekt på den sociale trivsel. Figur 6.6: Krisens effekt på den sociale trivsel Finanskrisen Stats-skrøbelighed Overførselskanaler: overførsler, bistand, handel, kapitalstrømme Effekten på statsinstitutionerne afhænger af stats-skrøbelighed, fødevare- og brændstofkrisens effekt og strukturel sårbarhed Effekten på ikke-statslige aktører som husholdninger, civilsamfund og økonomiske institutioner afhænger af fødevare- og brændstofkrisens effekt, opsparinger, indkomstspredning og tilgængelige aktiver Politiske reaktioner: nedskæringer i social service, inflation, intet socialt sikkerhedsnet Håndteringsstrategier: tage børnene ud af skolen, sælge aktiver, arbejde i den uformelle sektor Effekt på social trivsel: (fattigdom, uddannelse og sundhed, konflikter) Ifølge Chen og Ravaillon (2009) vi finanskrisen tilsammen med de voldsomme stigninger i fødevare- og brændstofpriser sende mellem 53 og 64 millioner flere mennesker ud i fattigdom i 2009, ud fra en estimatberegning, der viser, hvor mange der vil have mindre end 2 dollar hhv. 1,25 dollar pr. dag at klare sig for. SSA-landene forventes at miste mindst 50 milliarder USD i indtægter i Børnedødeligheden forventes også at stige. Friedman og Schady (2009) estimerer, at krisen kan medføre mellem og ekstra børnedødsfald i Afrika syd for Sahara. IFPRI forudsiger, at andelen af underernærede børn i Afrika syd for Sahara vil stige fra en femtedel i 2005 til en fjerdedel i Fattige kvinder forsørgere, arbejdere i landbrug og fabrikker, uformelle serviceleverandører og internt fordrevne personer og flygtninge der er fanget i krig, er de mest sårbare over for chok. Undersøgelser fra UNRISD 44 påpeger, at kvindelige forsørgere får en øget arbejdsbyrde og mindre tid til at hvile og til at tage sig af familiens sundhed og syge familiemedlemmer. Obiageli Ezekwesili, Verdensbankens præsident for det afrikanske kontinent, udtalte i maj 2009, at den globale økonomiske krise vil medføre en drastisk nedgang i afrikanske kvinders personlige indkomst og i de budgetter, som de disponerer over for deres husstand, og det vil have særligt negative konsekvenser for pigerne [...] Fattigdom har et kvindeligt ansigt, og den globale økonomiske afmatning vil få store konsekvenser for kvinderne, da mange af dem vil miste deres job og opleve, at husstandens indkomst falder. 45 Verdensbankens undersøgelser viser allerede faldende husstandsindkomster i Uganda og faldende landbrugsindtægter på Madagascar, hvor pigerne er de første, der bliver taget ud af skolen. Ezekwesili bemærker også, at krisen i Afrika levner kvinderne endnu færre jobmuligheder. I mange eksportorienterede industrier [...] Er det kvinderne og ikke mændene i Afrika, der mister deres job på grund af krisen. Et fald i pengeoverførslerne og en stramning af mikrofinansieringslånene begrænser de midler, som kvinderne har til rådighed til at drive husholdningerne. 44 UNRISD Verdensbank-rapporten 2009d. 87 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

100 Kapitel 6 De skrøbelige landes regeringers evne til at reagere på krisen blev begrænset både af skrøbeligheden i sig selv og af den tidligere fødevare- og brændstofkrise. Den reelle effekt af krisen ramte de fødevare- og olieimporterende skrøbelige lande på et tidspunkt, hvor de allerede var under pres, og det begrænsede både indtægterne og investeringerne. Den globale efterspørgselsnedgang har med ført en beskæftigelsesnedgang i mange industrier. Ifølge AfDB (2009c) rapporten vil der i Afrika syd for Sahara være 27 millioner flere fattige, 28 millioner flere skrøbelige job, primært i mineindustrien men også i industrien, og 3 millioner flere arbejdsløse som følge af krisen. De seneste opgørelser viser en stor nedgang i antal arbejdstimer, som tvinger arbejdskraften til at flytte til aktivitetsområder med lavere produktivitet eller til den uformelle sektor, der er præget af høj arbejdsløshed og usikre indkomster. 46 Håndteringsstrategier i husholdningerne Den direkte effekt på husholdningerne afhænger også af de tilgængelige aktiver, indkomstspredning, opsparinger og lokale sikkerhedsnet, som f.eks. begravelsesforeninger. Prisændringer påvirker både nettoproducenter og forbrugere. En lavere global efterspørgsel på varer presser priserne ned og reducerer producenternes intægter. Et prisfald er godt for nettoforbrugere, men desværre overføres nedgangen ikke fuldt ud, og det tager lang tid, før ændringen når helt ud til slutforbrugerne. 47 Fødevareprisinflationen er meget høj og vil på et tidspunkt true fødevaresikkerheden og bevirke, at den fattige del af befolkningen har færre midler at bruge på andre goder end fødevarer som f.eks. uddannelse og sundhed. Det er en kombination af aktiver og forsikringsmekanismer, der skaber husholdningernes håndteringsstrategier i de skrøbelige lande. Det er sandsynligt, at familierne vil afhænde aktiver for at klare krisen, tage børnene ud af skole, forbruge færre sundhedsydelser og skære ned på udgifterne til mad ved at skifte til produkter af dårligere kvalitet og med færre kalorier. Situationen skaber en ond cirkel, som underminerer de yngre generationers muligheder for at komme ud af fattigdommen. Der er stor risiko for, at børnene ikke kommer tilbage i skolesystemet, når krisen er ovre, eller at de ikke kan indhente den tabte læring. Og nedgangen i børnenes fødevareforbrug kan have irreversible konsekvenser (boks 6.3). 48 Boks 6.3: Negative chok og social sikring hvilken rolle spiller de formelle og uformelle finansielle institutioner? Af Abena D. Oduro, Department of Economics, University of Ghana Objektive risikoindikatorer for Afrika omfatter varierende nedbørsmængder, sæsonudsving i priserne på afgrøder og andelen af husholdninger uden adgang til sikkert drikkevand og kloakering. Forekomsten af selvrapporterede chok er endnu en indikator for omfanget og typen af risici og chok, der truer de afrikanske husholdninger. I Tanzania rapporterer omkring to tredjedele af de husstande i landområderne, der har deltaget i en undersøgelse dækkende Kilimanjaro og Ruvuma indberettet chok, der har påvirket deres levevilkår over en femårig periode (Sango et al. 2007). Husholdningerne rammes ofte af mere end ét chok. I Tema, der er et overvejende bydistrikt i Ghana rapporterer flertallet af husstande om et eller to chok over en toårig periode. Det står i modsætning til Builsa, et overvejende landområde, hvor mere end halvdelen af husholdningerne rapporterer om mere end fire chok over de to år. Den aktuelle globale krise og dens effekt på de afrikanske økonomier påfører de samfundsgrupper og husholdninger, som allerede er i en risikogruppe, en ekstra risikodimension og ussikkerhed. Negative chok har en effekt både på kort og lang sigt. Eksempelvis faldt skoletilmeldingerne for både drenge og piger på Elfenbenskysten efter chokvirkning på grund af vejrforhold. Antallet af underernærede børn steg i områder, der var udsat for chokvirkningen (Jensen, 2000). En nedgang i investeringerne i børns uddannelse og sundhed i perioden efter et chok kan have en langsigtet negativ effekt. Nedgangen i forbruget betyder, at nogle husholdninger eller personer udsættes for fattigdom eller forbliver fattige, hvis de allerede er det. I nogle lande kan antallet af kortvarigt fattige, som bevæger sig over og under fattigdomstærsklen, være stort. Som reaktion på negative chok vil husholdningerne både sænke forbruget og afhænde aktiver. Husholdningerne spiller på en række forskellige parametre for at styre risici og reagere på negative chok. Håndteringsmekanismerne afhænger i stort omfang af familien (kernefamilien og i bredere forstand) og andre netværk samt selvforsikring (f.eks. salg af aktiver). Der er begrænsede ressourcer til offentlig socialsikring og formelle kredit- og forsikringsinstrumenter. Udbredelsen af uformelle finansieringsordninger forklares af efterspørgsel og udbud. Bankers og andre formelle finansinstitutioners geografiske dækning er begrænset. Landområderne og samfundsgrupper i yderområderne dækkes 46 Verdensbank-rapporten 2009a. 47 ODI 2009b. 48 Verdensbank-rapporten 2009b. 88

101 OM Skrøbelige stater i Afrika rammes hårdt af den globale finanskrise dårligt af finansinstitutionerne. Mikrofinansieringsprogrammerne dækker meget bredere. Det er ikke sandsynligt, at de formelle finansielle institutioner udvider dækningen til landdistrikternes økonomi, før de har de rette redskaber til at afhjælpe problemer med adverse selection og moral hazard. Efterspørgslen på uformel kredit og forsikring eksisterer vedvarende, fordi transaktionsomkostningerne for uformelle lån kan være lavere end for de formelle lån. Og omkostningen ved at misligholde et uformelt lån kan være lavere end for de formelle lån. I et højrisikomiljø kan de flytte efterspørgslen på kredit og forsikring over i den uformelle sektor. Eksempler på uformelle finansielle institutioner er begravelsesforeninger og revolverende opsparings- og kreditforeninger, som ikke er gearet til at tilbyde forsikring mod negative chokvirkninger. Empiriske undersøgelser viser, at husholdningerne ikke kan forsikre sig fuldt ud mod risici. Risikodelingsordninger vil med større sandsynlighed kunne virke som forsikring mod markedsspecifikke eller idiosynkratiske chok end mod kovariante chok. Eksempelvis tilbyder begravelsesforeninger normalt forsikring mod idiosynkratiske chok. Men de fattige grupper har større sandsynlighed for at stå uden for ordningerne. 49 Den høje risiko i de afrikanske økonomier og det faktum, at husholdningerne ikke kan beskytte forbruget, når økonomien rammes af negative chok, kunne indikere en stor efterspørgsel efter forsikringsordninger. En undersøgelse foretaget blandt landbohusholdninger i Tanzania viser, at der er en efterspørgsel efter forsikringer mod prisudsving og chok forårsaget af store regnmængder. Viljen til at betale for forsikringsdækning afhænger af adgangen til kontante midler til at betale for forsikringen med (Sarris et al., 2007). 4.2 RISIKOEN FOR POLITISK USTABILITET OG KONFLIKTOPTRAPNING Statsinstitutionernes skrøbelighed sløver de politiske processer til opbygning af statskapacitet og borgernes forventninger om at opnå en tilstand af ligevægt. Den globale og finansielle og økonomiske kriser forringer yderligere chancerne for at opretholde en sådan ligevægt i de skrøbelige SSA-lande. Væbnede konflikter kan opstå på grund af misforholdet mellem statens kapacitet og borgernes forventninger. Problemstillingen er blevet formuleret af Dominique Strauss-Kahn, der er administrerende direktør for IMF, og som argumenterer for, at i lavindkomstlande skal vi ikke kun sigte mod at skabe vækst for vækstens skyld men også for at sikre freden og forhindre krig. Over de seneste ti år, hvor lavindkomstlandene har klaret sig godt, har vi kunnet konstatere et markant fald i antallet af krige. Nu frygter man, at tendensen kan vende igen. 50 Miguel et al. (2004) har analyseret determinanterne for borgerkrig i 41 afrikanske lande og kan påvise, at et fald på 5 % i den økonomiske vækstrate øger risikoen for konflikt med 50 %. Brückner and Ciccone (2007) konstaterer, at et brat fald i prisen på en eksportvare øger sandsynligheden for en væbnet konflikt. And Ciccone (2008) påviser, at fald i indkomsten på grund af tørke har en lignende effekt. Den slags tragiske effekter af krisen i de skrøbelige SSA-lande øger den globale finansielle og økonomiske krises menneskelige og sociale omkostninger. Selvom SSA-landene måske ikke rammes af et makroøkonomisk chok end andre lande i regionen, kan konsekvenserne blive langt mere alvorlige på grund af deres begrænsede kapacitet til at implementere passende politiske initiativer for at afhjælpe chokeffekten. Derfor bør donorlandene have det som en af deres højeste prioriteringer at beskytte de skrøbelige lande mod krisens konsekvenser. 49 Se Harrower og Hoddinnot, 2005, Hoogeveen, 2003 og de Weerdt, 2009, risikodelingsordninger kan give delvis men ikke fuld forsikringsdækning. Indbetalingerne er muligvis ikke store nok til at dække de fulde omkostninger ved et chok. Sandsynligheden for, at husholdningerne forsikrer sig fuldt ud mod kovariante risici, er lavere (Harrower and Hoddinnot, 2005, Hoogeveen 2003). Det, at husholdningerne over tid flytter over og under fattigdomsgrænsen, tyder på manglende eller utilstrækkelige risikostyringsmekanismer, som i tilstrækkeligt omfang kan beskytte husholdningerne mod at udsættes for fattigdom på grund af chokvirkninger. 50 Strauss-Kahn EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

102 KAPITEL 7 STATSOPBYGNING OG SOCIAL SAMHØRIGHED Statsopbygning er blevet et af de vigtigste prioritetsområder i det internationale udviklingsarbejde. I dag har næsten alle større donorlande statsopbygning som en af hovedmålsætningerne, særligt i skrøbelige stater. 1 Den voksende enighed om behovet for et omfattende engagement i de skrøbelige lande ledsages af en anerkendelse, i post-washington-konsensussen, af statsinstitutionernes afgørende rolle for udviklingsprocessen. Kommissionen for Den Afrikanske Union understreger i sin rapport fra 2005, at institutionerne har en afgørende rolle med hensyn til at fremme udvikling, og staterne er et kritisk bindeled for at kunne skabe de nødvendige forandringer for at nå og fastholde milleniummålene. Det internationale samfund har også mere kortsigtede målsætninger for tilstedeværelsen i de skrøbelige lande, hvor man arbejder ud fra den givne institutionelle kontekst. Men det bekræftes i OECD s principper, at den langsigtede vision for det internationale engagement i skrøbelige stater er at hjælpe de nationale reformpolitikere til at opbygge effektive, legitime og modstandsdygtige statsinstitutioner. 2 Det internationale samfund skal dog være realistisk i sine forventninger til, i hvor stort omfang den indenlandske proces kan påvirkes. At yde støtte til strykning af statsinstitutionerne er ikke kun en teknisk indsats. Statsopbygning er en proces, der kræver opbygning af en borgerskabsfølelse, og det berører både de kollektive værdier og enkeltpersoners, civilsamfundets og samfundsgruppernes forventninger til og opfattelse af staten. Derudover kræver etableringen af handlekraftige, kompetente og ansvarlige statsinstitutioner, at man understøtter evnen til at opkræve skatter og mekanismer til gennemførelse af høringer blandt befolkningen. Etableringen af effektive og robuste stater i Europa har taget århundreder, og processen var i stort omfang affødt af verdenskrigene (kapitel 3). Der er kun ringe grund til at antage, at de skrøbelige stater inden for en kort tidsramme kan omdannes følge Webers idealer. I mange afrikanske lande er statsskrøbeligheden faktisk skabt af et kolonistyre, som forsøgte at skabe lande efter den vestlige model, der var baseret på territorialitet og kontrol. En vigtig udfordring i forbindelse med statsopbygningen i Afrika er at få institutionaliseret en følelse af fælles identitet og at udvikle holdbare formelle strukturer uden at tage udgangspunkt i den stiliserede model for statsopbygning i Europa, som kun i ringe grad kan bruges af de afrikanske befolkninger og magthavere til at udvikle effektive og legitime stater. 1. FOKUS PÅ STATEN IGEN Statens formelle og uformelle fundament skal tilpasses, så man kan opbygge stater, der i højere grad er legitime og repræsentative, og som tjener offentlighedens interesser frem for magthavernes snævre interesser. Det er en langvarig proces. For at redefinere de opfattelser og de konstruktioner, der understøtter den politiske styreform og binder staten og samfundet sammen, skal man helt ind til kernen i de etablerede magtstrukturer og ændre dem fundamentalt. Det er formentlig en både meget vanskelig og følsom proces, især fordi drivkraften bag statsopbygningen særligt i postkonfliktsituationer i bogstaveligste forstand må tage udgangspunkt i forhandlinger og kompromiser frem for et ønske om at skabe fundamentale forandringer. Statsopbygning er en endogen proces, som det internationale samfund kan understøtte men ikke lede. Helt enkelt formuleret er statsopbygning de nationale aktørers tiltag (sommetider støttet af internationale aktører) til at etablere, reformere og styrke statsinstitutionerne, når de enten er blevet svækket eller ikke eksisterer. 3 Med andre ord handler statsopbygnigen om at opbygge ligitimitet og kapacitet i statsinstitutionerne, så de kan levere grundlæggende serviceydelser til borgerne såsom sikkerhed, retfærdighed og retsstaten smat skoler, sundhed, kloakering, vand, alt sammen i overensstemmelse med borgernes forventninger. Erfaringer fra tidligere intervention i forbindelse med statsopbygning viser, at både et meget ubetydeligt og et meget omfattende internationalt engagement giver begrænset succes. Hverken en minimaltankegang, som udelukkende sigter på en fredsbevarende indsats, eller en overordnet rolle i opbygningen af institutionerne har vist sig at være effektiv. En gradvis tilgang baseret på realistiske forventninger til, hvad et internationalt engagement skal bidrage med, synes at være mere passende. Det generelle kriterium for intervention i statsopbygning skal være at sikre udnyttelse af alle de eksisterende muligheder i samfundet og undgå ambitiøse planer om at bygge et helt nyt fundament for statsinstitutionerne og den sociale kontrakt. Og da statsopbygning er en stærkt politisk proces, er viden om den lokale kontekst og en nedefra-op og incitamentorienteret tilgang afgørende for at sikre det internationale engagement større succesmuligheder. 1 Fritz og Rocha Menocal OECD/DAC Caplan

103 OM Statsopbygning og social samhørighed 2. SOCIAL SAMHØRIGHED OG STATSOPBYGNINGENS UHÅNDGRIBELIGE DIMENSION Statsopbygning som begreb har udviklet sig stærkt de seneste år. I 1990 erne var der fokus på at opbygge og styrke formelle institutioner og statens kapacitet. Men der er for nylig sket et skift, så man i højere grad anerkender, at staten ikke kan betragtes isoleret, og at relationen mellem staten og samfundet er central i statsopbygningsprocessen. Statsopbygning, særligt ved adaptiv statsopbygning, 4 betragtes nu som en effektiv politisk proces, hvor borgerne og staten forhandler de gensidige krav, forpligtelser og forventninger. 5 En sådan proces finder slet ikke sted i skrøbelige situationer. Svaghed i statsinstitutionerne hænger eksempelvis også sammen med magtmekanismerne, der kan være skæve på grund af etniske eller religiøse bånd, ringe eller manglende kontrol over den udførende magt og manglende offentlig deltagelse i de politiske beslutninger. Med det skift har begrebet legitimitet både som middel til opbygning af statskapacitet og som et mål i sig selv fået en central rolle i statsopbygningen. Man er altså gået fra en oppefra-ned tilgang i institutionsopbygningen (fokus på statslige aktører og den nationale elite) til en nedefra-op tilgang, der kæder staten og samfundet sammen (gennem civilsamfundet). 6 Der er stadig for ofte fokus på eliten og de centrale og formelle institutioner (se boks 7.6), og man opnår derfor ikke en mere inklusiv proces, men får kun inddraget de nationale aspekter og ikke de lokale. 7 Derudover har der i det internationale samfund været en tendens til at fokusere på de tekniske aspekter af statsopbygningen (som f.eks. uddannelsesprogrammer for personer i den offentlige administration), fordi de betragtes apolitiske og ikke som indblanding. Hvis statsopbygning ikke kun handler om at udvikle statsinstitutionernes kapacitet, men snarere om forhandlingsprocessen mellem borgere, samfundsgrupper og stat, risikerer man med et snævert fokus på de tekniske aspekter af institutionsopbygningen at overse dynamikken i den politiske proces med hensyn til at skabe sammenhæng mellem statens kapacitet og samfundets forventninger. Statsskrøbelighed er af natur et politisk fænomen, der er kendetegnet ved mangel på effektive politiske processer, der kan skabe ligevægt mellem statens kapacitet og samfundets forventninger. Fokuserer man udelukkende på de formelle aspekter, er der derfor ringe sandsynlighed for, at man får genetableret den effektivitet i de politiske processer, der danner grundlag for den sociale kontrakt. Intervention med henblik på kapacitetsopbygning i statsinstitutionerne skal understøttes og suppleres med tiltag, der tager højde for opfattelser og forventninger, for nedefra-op baserede høringer og for, hvor godt befolkningen føler sit repræsenteret af de offentlige institutioner. 2.1 VIGTIGHEDEN AF DE UHÅNDGRIBELIGE DIMENSIONER I STATSOPBYGNING SKAL TAGES I BETRAGTNING Det internationale engagement i statsopbygning må ikke overse de sociale og kulturelle elementer, der understøtter statsinstitutionerne. Man kan sikre en bedre forståelse af forvaltningsstrukturerne i et land ved at foretage en analyse af, hvordan den historiske og kulturelle kontekst former den offentlige opfattelse af, hvem myndighederne er, og hvilke af de eksisterende uformelle institutioner, der har den største indflydelse. De uhåndgribelige dimensioner kan for eksempel have indflydelse på politiske og juridiske reformer. Samfundets opdeling efter etniske, religiøse, racemæssige og geografiske dimensioner kan påvirke valgprocessernes funktion. Under processen med at revidere eller udarbejde en forfatning kan offentlige oplysningskampagner og formelle drøftelser, der inddrager befolkningens synspunkter sikre konsensus og opbygge en følelse af tillid og involvering i forfatningen. Kollektive værdier, overbevisninger, opfattelser og kulturelle værdier er også vigtige elementer i en sikkerhedsreform (boks. 7.1). Boks 7.1: Derfor kan lokal modstandsdygtighed forbedre sikkerheden Af Béatrice Pouligny, Georgetown University De sociale og kulturelle faktorer, der understøtter statsinstitutionerne og sikrer, at de fungerer, er særligt betydningsfulde i skrøbelige situationer. Det er nødvendigt at anlægge et bredere perspektiv for at se på de mange og forskelligartede politiske institutioner (formelle og uformelle) og kulturer, der kan understøtte modstandsdygtigheden og statsopbygningsprocesserne. En ægte lokal opfattelse af og holdning til sikkerhedsspørgsmål i en skrøbelig kontekst Med en teknisk indgangsvinkel til institutionelle reformer rettes bistanden mod symptomerne på problemet frem for 4 Whaites OECD/DAC Pouligny Se Kaplan (2009) i bind 1B for en detaljeret gennemgang af fordelene ved at involvere lokale aktører. 91 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

104 Kapitel 7 årsagen. Eksperterne har tendens til at anvende kendte tekniske løsninger og færdigsyede strategier, der ikke omfatter en grundig forståelse af den lokale situation og i endnu mindre grad får afdækket lokale normer og praksis. Men erfaringerne viser, at reformer og politikker på sikkerhedsområdet mislykkes, hvis de ikke medtager de uhåndgribelige dimensioner, der afgør, hvordan sikkerhedsanliggender opfattes og kan håndteres i en given kontekst. Eksempelvis er et af de vigtigste punkter på dagsordenen i mange skrøbelige stater at begrænse udbredelsen af håndvåben og lette skydevåben. De fleste undersøgelser bekræfter vigtigheden af ikke kun at se på forsyningssiden ved givne problemstillinger men også på efterspørgselssiden og undersøge, hvorfor enkeltpersoner og grupper efterspørger våbnene. Spørgsmål som f.eks. Hvorfor køber folk håndvåben? Hvad er våbnenes politiske, økonomiske og sociale funktion, og opfattelser (af vold, sikkerhed, retfærdighed, myndigheder, individ, køn) ligger til grund for opfattelserne? skal i fokus. Til at undersøge motiverne bag våbenbesiddelse kan man inddrage antropologer, kriminologer, psykologer, sociologer og adfærdsøkonomer. En sådan tilgang understreger, at fra samfundets synspunkt er afvæbning ikke kun et spørgsmål om at indsamle, konfiskere og destruere våben. Det handler også om at skabe nye holdninger. Det samme gælder opfattelsen af sikkerhed, som er subjektiv. Vurderinger af sikkerhedsproblemer og behov er ofte stærkt subjektive. Hvis vurderingen kun foretages ud fra donorlandenes koncepter såsom menneskers sikkerhed, er der risiko for, at de særlige elementer i den lokale opfattelse af sikkerhed bliver undervurderet eller overset. I et givet land kan forskellige aktører også opfatte og definere deres sikkerhedsproblemer forskelligt. De kan være påvirket af en række emotionelle, sociale og kulturelle traumatiske hændelser og tab samt af nedbrudte sociale normer og adfærdskodeks. Sådan forholder det sig for de fleste individer og samfundsgrupper i skrøbelige situationer, som ofte karakteriseres ved vold og uforudsigelighed i det daglige liv. I en anden skrøbelig kontekst, som f.eks. i Østcongo (Den Demokratiske Republik Congo) kan en mikroanalyse af de lokale opfattelser af usikkerhed også bidrage til at forebygge vold mod civile og beskytte lokalbefolkningerne, hvilket har stigende opmærksomhed i det internationale samfund. Skrøbelighed er ikke et vacuum - Samfundsmekanismerne skal regulere sikkerhedstrusler, sikre retfærdighed og fremme reintegration I mange situationer er institutionerne nedbrudt, dårligt fungerende eller illegitime eller måske endda alle tre dele. Infrastrukturen er ødelagt. Der er en meget lav menneskelig kapital med få kvalificerede, hvis nogen. Og befolkningen har en dyb mistillid og mangel på tiltro til staten. I de situationer kan man få den opfattelse, at statsapparatet og nye institutioner skal opbygges helt fra grunden under forhold, der af og til beskrives som rent anarki. Det forklarer de ofte anvendte begreber sikkerhedsmæssigt vakuum og retsligt vakuum. Men erfaringen har gang på gang vist, at der ikke er tale om et vakuum, heller ikke selv om statsstrukturerne er kollapset. Med det er rigtigt, at sikkerhed og retsforfølgelse i postkonflikt og skrøbelige stater ikke udføres af det statslige politi og retsvæsen men af ikke-statslige sikkerheds- og retsorganisationer. Ved at være opmærksomme på de eksisterende mekanismer kan vi få en mere præcis forståelse af befolkningens behov og af de forhindringer, muligheder og ressourcer, der kan anvendes til at (gen)opbygge en velfungerende og understøttende relation mellem staten og samfundet. Selv i situationer, der beskrives som anarki, som i Somalia eller Østcongo (DRC), har en række aktører delvist udfyldt de funktioner, som man forventer, at staten udfylder, omend de har udfyldt dem dårligt. Samfundets indsats for at fjerne sikkerhedstruslen fra udbredelsen af håndvåben eller for at at genintegrere tidligere stridende parter og genopbygge tilliden mellem dem og de lokale samfund lægger vægt på lokale værdier og uhåndgribelige elementer i de lokale kulturer i genopbygningen af bæredygtige institutioner. I Mozambique og det nordlige Uganda, har traditionelle ritualer medvirket til at fremme genintegration af tidligere børnesoldater. Tiltagene har vist, at strategier, der er dybt rodfæstet i den sociale og kulturelle kontekst, og som inddrager de subjektive og psykiske dimensioner i genintegration, skaber succes. Ritualer bidrager til at ændre verdensanskuelsen og sætter folk i stand til at se konflikten i et bredere perspektiv. Når verdensanskuelsen smuldrer, kan ritualerne skabe nye tankemåder og ændre folks verdensopfattelse drastisk. De kan også gøre konflikter mindre destruktive ved at fortolke problemstillingerne anderledes og give folk mulighed for at tackle problemerne på nye måder. Systemerne (som ofte kaldes traditionelle og uformelle ) fungerer også som styreform i bredere forstand som rækker ud over konfliktløsning. Lederne og operatørerne kan også være involveret i den daglige styring af byerne eller delsamfundet. Og selvom systemerne kan blive alvorligt påvirket og ændret af vold, har de større sandsynlighed for at forblive intakte end de formelle systemer. 92

105 OM Statsopbygning og social samhørighed Unikt for den type systemer er, at de skaber social tillid og genintegration i samfundet, særligt efter perioder med uroligheder. De vil også uundgåeligt være baseret på ordensbegreber og fællesskab fordi det primære anliggende er fællesskabets trivsel og ikke kun offerets. Men systemerne kan også være forbundet med ulemper og farer, særligt med hensyn til menneskerettigheder, ligestilling mellem kønnene og unges rettigheder. Derfor skal de traditionelle og uformelle mekanismer underkastes en detaljeret og kontekstafhængig vurdering af de begrænsninger, der kan konstateres på forskellige områder. Det kan være nedbrydning og potentiel forvridning af traditionelle myndigheder og normer, risiko for magtmisbrug og dominansmønstre, risiko for politisk manipulation, spørgsmålet om systemets legitimitet og effektivitet og endelig begrænsninger for anvendelse på tværs af regioner og etniske grupper. Det er også den generelle opfattelse, at disse begrænsninger håndteres bedre af civilsamfundets lokale aktører, som kan fremme og understøtte tilpasninger i systemer, som over tid konstant er blevet ændret og har udviklet sig. Summa summarum bør en absolut prioritet for donorlande og internationale organisationer og særligt for EU være at sikre en større forståelse af, hvordan befolkningerne reagerer på de daglige sikkerhedsproblemer i situationer, hvor statens indsats er svag, eller hvor staten er årsag til problemerne. 2.2 INDDRAGELSE AF CIVILSAMFUNDET Statsopbygningsarbejdet vil utvivlsomt mislykkes, hvis statens legitimitet ikke genetableres samtidig med arbejdet med at styrke den institutionelle kapacitet. Legitimiteten har forskellige kilder, og den ændrer sig over tid på måder, som kan gøre det vanskeligt at forstå den til bunds for eksterne aktører. Når staten ikke er legitim, kan de ikke-statslige institutioner sommetider opretholde deres legitimitet, fordi deres sociale rolle anerkendes af lokalbefolkningen. Ved at fokusere for stærkt på staten risikerer man altså at overse vigtige aktører uden for de statsinstitutionelle rammer. En måde at opbygge tillid på og øge statens legitimitet er at tænke bredere end staten og se statsopbygning som en intervention på niveau med grænsefladerne i relationerne mellem staten og ikke-statslige aktører. Kapacitetsopbygningen i de centrale statsinstitutioner er vigtig, men det er også afgørende at understøtte civilsamfundets kapacitet til at skabe den demokratiske kontrol af staten, overvåge dens handlinger og holde den ansvarlig for sin politik. Udfordringen bliver så at undgå at underminere statens position og undgå konkurrence mellem ikke-statslige og statslige aktører samt at være opmærksom på, at statsopbygning kan svække andre magtkilder og dermed underminere processen. 2.3 DET ER NØDVENDIGT AT FREMME EN FØLELSE AF KOLLEKTIVT MEDBORGERSKAB OG UNDERSTØTTE MEKANISMER TIL ANSVARLIGHED Fremme af social samhørighed og formelle institutioner, der arbejder med inddragelse, er vigtige uhåndgribelige dimensioner i statsopbygningen. Der bør planlægges tiltag, der både samler spredte befolkningsgrupper i skrøbelige stater på nationalt plan og udnytter de samhørighedslommer, der eksisterer på understatsligt niveau. De mere vellykkede afrikanske stater har udnyttet en sammenhængende politisk geografi og slået på befolkningens fælles historie for at skabe en følelse af fælles identitet og mål. I Botswana kan det eksempelvis være den sociale samhørighed, der sikrede, at landets elite omhyggeligt forvaltede landets værdifulde diamantrigdomme til hele befolkningens fordel og på den måde undgik den ressourceforbandelse, som har ramt næsten alle de andre ressourcerige afrikanske lande. 8 De andre afrikanske lande har ikke Botswanas geografiske og historiske fordele, og en langvarig udnyttelsespolitik domineret af eliten hindrer yderligere statsopbygningens inkluderende processer. Når statsskrøbeligheden skyldes udnyttelse af fragmentering i forhold til etnisk tilhørsforhold, geografi eller naturressourcer, er en effektiv og holdbar måde at opbygge enhed at institutionalisere samarbejdet mellem grupper og reducere de horisontale uligheder. Den konsociationale regering i Burundi tilbyder for eksempel en række muligheder for at danne koalitioner og reducere spændingerne ved at mindske eller fjerne reelle eller opfattede ubalancer i de forskellige gruppers repræsentation i ministerier, offentlige embeder, den lovgivende forsamling og militæret. På samme måde kan støtte til reformer, der fordeler indtjeningen fra naturressourcerne retfærdigt og transparent og som skaber en bedre balance i fordelingen af det sociale budget fjerne nogle af de mulige årsager til ufred i splittede styreformer. Internationale aktører kan også yde et vigtigt bidrag ved at hjælpe med at opbygge og finansiere systemer til overvågning af fordeling og forvaltning af offentlige indtægter og udgifter. Anerkendelse af de enkelte gruppers særpræg, når man skal opbygge en nation af nationer, har større chance for at give succes, end når man forsøger at opbygge en stat ved at benægte sociale identiteter dvs. en nation imod identiteter. 9 Ved at fremme en 8 Kaplan Cahen EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

106 Kapitel 7 stærk vi følelse gennem forskellige programmer inden for uddannelse, sport og kultur kan man skabe komplementære kulturelle identiteter, der styrker de nationale bånd og mindsker gnidningerne mellem grupper i processen. Sydafrika har for eksempel været kreativ i sin anvendelse af sport siden afslutningen af apartheid tiden for at forene den mangfoldige nation. Programmer, der har til formål at hele gamle sår mellem grupper som f.eks. South Africa s Truth and Reconciliation Commission og forsoningsprogrammer i Burundi, har vist sig værdifulde i mange lande. I andre tilfælde er statsskrøbeligheden i mindre grad forbundet med opsplitning eller manipulation af befolkningsgrupper, og forhindringerne for social stabilitet og ydelse af offentlig service skyldes snarere en statskonstruktion, der dækker over konkurrence mellem stammer, eller som tjener klassestatens 10 interesser, en magtelite, der dominerer på nøgleposter i det statslige bureaukrati, i politiske partier og økonomiske embeder. Den etniske og kulturelle homogenitet i Somalia har for eksempel ikke forhindret konflikter mellem klanerv. 11 Og i Den Demokratiske Republik Congo består den politiske klasse, trods landets heterogene etniske sammensætning, af 150 til 200 familie, som deltager i alle politiske grupperinger. 12 Selv i lande, hvor konflikter ofte tolkes som resultatet af manipulation af de socioetniske identiteter, som f.eks. Burundi, overlapper de sociale skel den stammebaserede, regionale og klassebaserede opdeling. 13 Hvor statsopbygningen hindres af en opportunistisk politisk klasse og begrænset samarbejdsvilje, kan den internationale understøttelse af statsopbygningens uhåndgribelige dimensioner omfatte etablering af muligheder for medindflydelse, hvor civilsamfundets grupper og ambassadører kan komme til orde og udbrede information og drive den sociopolitiske transformation. Men i tråd med OECD-DACs principper for godt internationalt engagement i skrøbelige stater ikke gøre skade bør de eksterne aktører minimere risikoen for at bringe partnerne i fare. Tilgangen suppleres med etablering af kontaktpunkter i statsinstitutionerne. Reformer skal gennemføres gradvist og trinvist, så de ikke truer samfundets skrøbelige sociale bånd. Formålet er at skabe en interativ og selvkørende forandringsproces, der gennemsyrer systemet og påvirker samfundet og staten på mange planer og transformerer deres relationer over tid. En sådan tilgang kan rodfæste staten mere solidt i samfundet og stille eliten til ansvar over for befolkningen i langt højere grad. Der er langt større chancer for, at demokratiet forankres, når det introduceres langsomt og på mange fronter. Hastværk med at introducere valg med stramme tidsplaner, også selvom der ydes omfattende støtte fra det internationale samfund (som i Den Demokratiske Republik Congo i 2008), har langt større sandsynlighed for at rykke et skrøbeligt samfund fra hinanden i et forsøg på at forbedre forvaltningen, særligt på kort sigt. 3. BEHOV FOR EN DYBT RODFÆSTET FORSTÅELSE AF DEN LOKALE KONTEKST Staterne skal kigge indad for at finde deres ressourcer og institutionelle modeller og derefter indføre politiske og økonomiske strukturer og processer, der afspejler folkets og områdets historie, kompleksitet og særlige kendetegn. Alt for mange af efterkolonitidens regimer har kigget udad for at finde en forvaltningsmodel og ressourcer, og er i processen blevet afhængige af bistand, og det har virket som en effektiv garanti for, at deres nationale rødder altid vil være for svage til at understøtte dem. Det betyder ikke, at de konventionelle vestlige politiske modeller slet ikke er relevante for samfund andre steder. Det betyder derimod, at modellerne skal tilpasses for at stemme overens med de lokale politiske, økonomiske og samfundsmæssige skikke og vilkår. Målet skal ikke være centraliserede stater med vestlige love og et demokrati, der kun defineres af regelmæssige valg. I stedet skal målet være at fremme kompetente, inkluderende, involverende, responsive og ansvarlige regeringer. I Botswana hviler det politiske system eksempelvis på et traditionels paradigme, der udnytter bredt accepterede forvaltningsnormer. Det er meget vigtigt at lægge vægt på at finde lokalt afstemte løsninger på problemer vedrørende forvaltning, jord og ressourceforvaltning og vidensoverførsel, hvis målet er at skabe stater, der er reelt legitime og ansvarlige. Det er helt klart, at ingen af de samfund, som har udviklet sig med succes, har været så afhængige af ressourcer udefra, af fremmede politiske modeller, fremmedsprog og fremmede love, som de skrøbelige stater typisk er i dag. 14 Donorerne bør investere en større indsats i at forstå de lokale samfund og diagnosticere de politiske udfordringer, de møder. Globaliseringsmønstrene har sandsynligvis ændret de traditionelle strukturer i de skrøbelige lande, som må formodes at være anderledes end førhen. Udviklingen i de statslige og ikke-statslige institutioner er konstant og ikke-lineær, og det skaber yderligere udfordringer for andre, der skal relatere sig til dem. Det er afgørende at opbygge lokal kompetence til at undersøge staternes humane geografi og analysere den sociokulturelle kontekst, og det er nogle donorlande fuldt ud klar over. (Det hollandske ministerium for udviklingssamarbejde støtter lokale organisationer, der foretager relevant socialforskning i 9 udviklingslande. Hewlett Foundation yder langsigtet støtte til 24 tænketanke i 11 afrikanske lande.) 10 Keller Mengisteab og Daddieh GTZ Brachet og Wolpe Kaplan

107 OM Statsopbygning og social samhørighed Bistandsorganisationerne skal yde en større indsats og afsætte flere ressourcer for at skabe en bedre forståelse og diagnosticering af de sociopolitiske og institutionelle brudlinjer, som tynger de skrøbelige stater (boks 7.2). Det vil være relativt billigt at foretage mere omfattende samfundsmæssige og politiske undersøgelser, og indsatsen vil betale sig rigeligt tilbage, når man bliver i stand til at udarbejder internationale og lokale politikker skræddersyet til de uundgåeligt komplekse problemer i de skrøbelige stater. Et grundigt helbredstjek af de sociale og politiske forudsætninger er helt nødvendigt for at forstå, hvad der kræves, og for at kortlægge indgange og vinduer for interaktion med statsinstitutionerne. En værdifuld opgradering af EU s kompetencer til at finjustere interventionen kan opnås ved at indføre en ledelses- og udvælgelsesproces for de EU-repræsentanter, der er involveret i de skrøbelige stater, der tager udgangspunkt i regelmæssige evalueringer, mekanismer der opfordrer til dialog mellem specialister på forskellige områder (humanitær hjælp, udviklingssamarbejde, udenrigspolitik, diplomati) og specialisering i specifikke regioner, lande eller sektorer. Boks 7.2: Somalia og Somaliland AF Seth Kaplan, Managing Partner, Alpha International Consulting, Ltd. I Somalia og den uafhængige stat Somaliland finder vi eksempler på de mest udtalte forskelle mellem statsopbygning ved hjælp af importerede institutionelle søjler og statsopbygning på grundlag af de oprindelige understøttende faktorer. Ikke mindre end 15 gange siden opløsningen af den somaliske stat i 1991 har det internationale samfund forsøgt at genopbygge staten med en oppefra-ned tilgang - og 15 gange er det mislykkedes. Helt isoleret fra den politiske realitet i landet har bistandsorganisationer, ambassader og multilaterale organisationer gentagne gange fejlfortolket landets politiske dynamik og påtvunget det ideforladte, ustrategiske, standardiserede politiske tiltag med ringe sammenhæng til den somaliske kontekst og stort set uden input fra den somaliske befolkning. Resultatet er, at somalier, der ønsker at frigøre deres land fra den livstruende og langvarige krise, må forsøge at gøre det på trods af og ikke med hjælp fra det internationale samfunds engagement I landet. 15 Somaliland derimod, som er et område i det nordvestlige Somalia, som erklærede sig uafhængigt i 1991, har opbygget statsinstitutionerne med en nedefra-op metode, der udnytter de åregamle og bredt accepterede stammestrukturer. I dag er Somaliland den mest demokratiske stat i regionen, og landet har skabt en stabilitet og rigdom, der tiltrækker migranter fra hele de afrikanske horn. Somalilands succes skyldes delvist, at landet kun har fået lidt hjælp udefra, så det har været nødt til at trække på egne ressourcer, kapaciteter og institutioner. (Nogle af fortalerne for Somalilands uafhængighed frygter faktisk, at en øget bistand udefra kan have en negativ effekt.) Flere andre dele af Somalia, som f.eks. Puntland, har også etableret deres egne lokale administrationer baseret på lokale stammestrukturer. Alligevel afslår det internationale samfund at anerkende Somaliland og fortsætter sit Sisyfos arbejde med at danne en centraliseret stat i Somalia. Den politiske forsker Ken Menkhaus er kommet med en udtalelse om Somalia, passer på mange andre mislykkede og skrøbelige stater: De ekstensive og intensive [uformelle] mekanismer [til selvstyre] [ ] er reelt usynlige for de eksterne observatører, som ofte kun koncentrerer sig om den ene strukturform, som faktisk i dårligst omfang kan skabe en retsstat for somalierne nemlig den centraliserede stat.... For de eksterne aktører er den konventionelle overbevisning, at en responsiv og effektiv stat er en nødvendig forudsætning for udvikling, en holdning som er fast forankret i stort set alle Verdensbankens og FN s udviklingsstrategier. Mange somaliere ser staten som et middel til berigelse og dominans, der skaffer rigdom og magt til de, der styrer den og udnytter og chikanerer resten af befolkningen. De forskellige opfattelser af staten resulterer ofte i, at eksterne og nationale aktører taler forbi hinanden. 16 En mulig metode til at udnytte den lokale kapacitet og de lokale institutioner og forbedre forvaltningen er at fokusere på at opbygge lokale regeringer og knytte dem så tæt til samfundene som muligt. Lokale regeringer er på ingen måde en perfekt løsning, men ved at overdrage regeringsfunktionerne til byerne og distrikterne i byerne kan man udnytte fordelene ved den nære dialog og skabe mere transparente og ansvarlige regeringsformer. De centrale regeringer kan sikre en stabil valuta, fremme udbredelsen af varemarkederne, bygge transportinfrastruktur mellem byerne og definere de grundlæggende standarder for banker, retsvæsen og sundheds- og uddannelsesområdet. Men man overlader til de lokale regeringer at levere de tjenesteydelser, som i størst omfang påvirker familier og små virksomheder i de daglige. De lavere regeringsniveauer leverer for eksempel de fleste ydelser inden for uddannelse, sundhed og vejanlæg. Det betyder ikke, at decentralisering altid skaber mere effektive og responsive regeringer. De lokale administrationer kan blive udsat for forsøg på magt- og ressourceovertagelse fra den lokale elite og modstandere. Decentralisering er kun i overensstemmelse 15 Menkhaus 2008, s Menkhaus, 2007, s EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

108 Kapitel 7 med den inklusive statsopbygning i det omfang den skaber grundlag for demokratisk kontrol regeringerne imellem, skaber dialog med borgerne og bakker de lokale regeringers ansvarsområder op med en passende selvstændig beslutningskompetence og tilstrækkelige menneskelige og finansielle ressourcer. Derfor bør donorlandene understøtte decentraliseringsprocesser, der er baseret på inddragelse, social forankring og tilpassede pligter og midler til de lokale statsinstitutioner. Det kan reducere risikoen for, at eliten overtager magten, styrke ansvarligheden og begrænse de funktioner, som sideordnede uformelle institutioner og enheder udfører som alternativ til og parallelt med staten. Rwanda er et eksempel på en vellykket decentraliseret forvaltningsmodel for levering af service, der knytter traditionelle koncepter og institutioner sammen med statens funktion (boks 7.3). Nødvendigheden af at etablere forvaltningsmekanismer, der er forankret i samfundet, indebærer, at den lokale regerings rolle i forhold til den nationale regering også afhænger af landets historie. Den samme løsning kan ikke anvendes i væsentligt forskellige lande. Boks 7.3: En afrikansk forvaltningsmodel Af Jesse McConnell, Reform Development Consulting To almindelige udfordringer for at skabe god forvaltning i afrika er de ofte mangfoldige borgergrupper, som landets ledelse skal regere, og embedsfolkenes begrænsede kapacitet til at skabe lokalt lederskab. Rwanda er et eksempel på en unik afrikansk forvaltningsmodel med en målsætning om at levere serviceydelser og baseret på ansvarlighed og som er i stand til at overvinde mange af forhindringerne. Imihigo er et koncept og en flere hundrede år gammel del af Rwandas kultur, der mest af alt minder om en resultatkontrakt. Konceptet er udviklet, så de øverste militærledere kunne forpligte sig officielt over for deres konge til at nå specifikke mål som f.eks. at besejre en fjende eller indtage et område. Når de nåede målet, udløste det en prestigefyldt belønning og anseelse for bedriften. Konceptet er blevet opdateret og institutionaliseret i det politiske system. Borgmestrere forpligter sig hvert år officielt over for præsidenten til at levere resultater i forhold til specifikke målsætninger, der er beskrevet i den nationale udviklingsplan og omsat til de lokale udviklingsplaner i distrikterne. Den moderne udgave af Imihigo er altså opstået ved regeringens prioritering af ansvarlighed gennem borgercentreret serviceleverance med henblik på at opnå hurtig græsrodsudvikling. Målsætningerne fastlægges efter høring på lokalt plan udsendt af borgmesteren til de lokale borgere og offentliggøres i hele landet, hvilket sikrer gennemsigtighed og ansvarlighed i processen. Det årlige nationale forum følges op af kvartalsmæssige Imihigo møder i distriktet, hvor borgmesteren præsenterer de opnåede resultater og de udfordringer, der foreligger i for at nå målene, for medlemmer af lokalsamfundet og repræsentanter for den nationale regering. En vigtig årsag til initiativets succes er, at det sætter embedsfolkene i stand til at skabe bedre resultater. Det skyldes: Den omfattende offentlige tilstedeværelse både i den årlige planlægning ved den kvartalsmæssige præsentation af Imihigo. De klare og tydelige mål, som processen opstiller. Den større involvering af samfundsgrupperne som modtagere og derfor også som planlæggere med hensyn til at identificere behov og udvælge relevante projekter. Det faktum, at Imihigo er baseret på tradition og trækker på eksisterende viden. Siden implementeringen har Imihigo påvirket alle samfundslag, og skabt tilsagn og forpligtelser i regeringsdepartementer, skoler og selv i familierne.. Nogle skrøbelige stater er splittet på grund af skel, der vedrører identitet, kultur eller sprog, og der er svage forbindelse mellem regionerne på grund af dårlig infrastruktur, hindringer relateret til den politiske geografi og svage administrative systemer. Derfor kan lokalt funderede udviklingsmodeller lykkes, hvor modeller baseret på staten fejler, særligt hvis gevinsterne spredes over tid både horisontalt til andre områder og vertikalt til de højere regeringsorganer (det gælder særligt i store lande som Den Demokratiske Republik Congo). Det kan også sikre, at lokalsamfundene ikke bliver en dårligt fungerende regerings gidsler. Det vil være mere effektivt på kort sigt at fokusere bistanden på disse mulighedslommer, og det vil tilskynde andre områder til at skabe forbedringer med det formål at tiltrække finansiering på mellemlang sigt. Da det kan være vanskeligt, umuligt og sommetider slet ikke ønskeligt at ændre den indfødte befolknings sociale strukturer og institutioner, er det vigtigt at vide mere om, hvad der skal til for at skabe en bedre sammenhæng mellem formelle og uformelle institutioner. 17 Ved at anerkende behovet for institutionel forskellighed måske endda mangfoldighed hvor staten anerkender 17 Jütting

109 OM Statsopbygning og social samhørighed og om muligt integrerer forskellige historiske traditioner) og for at landene vælger en både praktisk og fleksibel tilgang ved opbygning af regeringer på basis af den kapacitet og de institutioner, der allerede findes i samfundet, kan man ændre donorlandenes tilgang til statsopbygning. De lokale uformelle institutioner kan bidrage med meget til statsopbygningen, men der må ikke stilles for store forventninger til dem, og man skal ikke have en romantiske opfattelse af deres rolle. 18 Det er ikke alle lokale og uformelle institutioner, der er Veldrevne eller kører bedre end staten. De lokale uformelle institutioner kan eksempelvis være diskriminerende, særligt mod kvinder og unge i samfundet. 19 Caseeksempler fra lande i forskellige skrøbelige situationer 20 (Zimbabwe, Sierra Leone og Den Demokratiske Republik Congo) viser, at støtte til alternative og traditionelle forvaltningsformer skal vurderes i en landespecifik kontekst ud fra den potentielle integration med staten og deres kapacitet til enten at understøtte eller underminere statens legitimitet. Læringen fra caseeksemplerne viser også, at en pragmatisk og fleksibel holdning kan være bedste indgangsvinkel til anvendelse af de generelle kriterier for støtte til institutionelle reformer. I det internationale engagement kan man udnytte eventuelle mulighedsvinduer for reform ved at identificere og etablere stabile relationer til de reformorienterede aktører blandt landets elite, embedsfolk, civilsamfundets organisationer og faglige foreninger og mikrofinansieringsinstitutioner. Fremgangsmåden skal altså være en gradvis tilgang til statsopbygningen, solidt rodfæstet i den lokale kontekst. EOCD s principper anbefaler at tage konteksten som udgangspunkt for at undgå at påtvinge landene standardløsninger designet eksternt. For det internationale samfund kan det være en mere risikabel affære end et teknisk engagement, men chancerne for succes er større. 4. KOMPLEMENTARITET MELLEM HUMANITÆR HJÆLP OG INTERVENTION I STATSOPBYGNING I POSTKONFLIKTSITUATIONER En af udfordringerne i det internationale engagement i postkonflikt overgange er at sikre, at støtten til aktørerne i civilsamfundet fremmer statsopbygningen og befolkningens grundlæggende behov uden at skabe parallelle strukturer. I mange postkonfliktsituationer leverer private aktører i civilsamfundet social service. Skifter man for hurtigt fra humanitær hjælp til budgetstøtte til staten, kan der opstå en situation, hvor mange af disse aktører ikke har de nødvendige ressourcer til fortsat at levere de sociale ydelser, mens staten stadig ikke er klar til at overtage funktionen. Et for tidligt skift til statsopbygning kan bevirke, at de humanitære behov stadig ikke opfyldes. I det sydlige Sudan (boks 7.4) har de humanitære behov været større den fem år lange overgangsperiode end under den egentlige konflikt. Hvis staten endnu ikke har kapaciteten til at levere social service, vil det skabe et humanitært gab, hvis man tager støtten fra de lokale leverandører. For at beskytte det humanitære område kræver det, at støtten til statsopbygning suppleres med en lige så omfattende parallel støtte til civilsamfundet. Med andre ord må statsopbygningen ikke ske på bekostning af de humanitære principper. Den tilgang understøtter også behovet for at styrke statens legitimitet. For det første kan statens manglende evne til at afhjælpe humanitære behov underminere dens legitimitet. For det andet kan støtten til civilsamfundets organisationer bidrage til at udvikle responsive og inkluderende stater. I postkonflikt overgange forhandles politiske aftaler ofte af eliten, og civilsamfundet holdes uden for og deltager ikke i debatten. Derfor kan et engagement og støtte til institutioner i civilsamfundet hjælpe til at styrke legitimiteten og danne grundlag for en mere holdbar social kontrakt. Donorlandenes hjælp til konfliktramte områder skal også undgå uhensigtsmæssige kombinationer af forskellige interventionsinstrumenter. EU s indsats kan blive undermineret af den fejlagtige antagelse, at der er en lineær progression fra en nødsituation, hvor humanitær hjælp er det vigtigste interventionsredskab, til situationer med mere stabilitet og udviklingssamarbejdet kan anvende budgetstøtte som det primære bistandsredskab (boks 7.4). I stedet skal det internationale engagement sikre et område, hvor både humanitær hjælp og udviklingssamarbejde anvendes samtidig og med lige stor vægt. Begge instrumenter kan være særdeles værdifulde og skal anvendes med en fælles vision for indsatsen, selvom det kan kræve en vis tilpasning. Humanitær hjælp i form af en årlig udbetalingsramme er ikke hensigtsmæssig til at afhjælpe faktorerne bag langvarige kriser og et lave konfliktniveauer. 18 Pouligny UNECA GTZ EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

110 Kapitel 7 Boks 7.4: Internationalt engagement i skrøbelige stater erfaringerne fra Sydsudan Af Sara Pantuliano, Overseas Development Institute Efter underskrivelsen af Comprensive Peace Agreement i januar 2005 var Sudan et af de ni lande i OECD/DACs pilotprojekt for anvendelse af principperne for godt internationalt engagement i skrøbelige stater. Som en videreførelse af Pariserklæringen om forbedring af bistandens effektivitet fra 2005 og Principper og god praksis for humanitære donorer fra 2003 skal de nye principper adressere kompleksiteten og behovet for en koordineret international indsats i situationer omfattende både sikkerhed og humanitære og udviklingsmæssige anliggender. 21 Pilotprojektet i Sudan afgrænsedes til det internationale engagement i Sydsudan og koncentrerede sig om tre hovedemner: mekanismer til koordinering af donorindsatsen, international støtte til statsopbygning og international støtte til fredsopbygning med speciel vægt på implementering af den samlede fredsaftale. En række bistandskoordineringsmekanismer er blevet afprøvet i Sudan både under og efter fredsforhandlingerne. Det er blandt andet den fælles vurderingsmission, multi-donor trust fonden og det fælles donor team i Juba. Den fælles vurderingsmission var en omfattende vurdering af behovet for rehabilitering og transnational genopbygning inddelt i otte temaområder, der skulle behandles i de første to år af CPA-interimperioden. Vurderingen tog 15 måneder og blev ledet af UNDP/UNDG og Verdensbanken, og lederne af de to vigtigste stridende parter, NCP (National Congres Party) og SPLM/A (Sudan People s Liberation Movement/Army) var meget aktivt involveret sammen med en lang række donorlande. Vurderingsmissionen skulle danne rammen for at støtte stabiliteten og afdække de fredsfordele, der kunne understøtte fredsaftalen. Vurderingen blev en meget bekostelig og ambitiøs øvelse, der skabte forventninger om, at det skulle være dét retningsgivende dokument og indeholdt gennemførelsesmekanismer. 22 Den spillede en vis rolle med hensyn til at bringe de stridende parter sammen om et fælles genopretningsprogram, og den var et første seriøst forsøg på at skabe en plan i relation til den nye kontekst. Men den har ikke dannet en effektiv ramme for handling. Der er udtrykt forbehold fordi den mangler klare prioriteringer og faseopdeling i den operationelle plan samt for validiteten af de anvendte metoder til omkostningsberegning og ekstrapolering af behovsomfang 23 samt et utilstrækkeligt fokus på sikkerhed og fredsopbygning. 24 Den største begrænsning var dog de nationale aktørers begrænsede ejerskab til vurderingen og dens stigende irrelevans i en hastigt foranderlig kontekst, da en ny regering og sikkerhedsstrukturer blev etableret. Den fælles vurderingsmission fejlede, fordi den forsøgte at etablere en standard for det internationale engagement frem for en dynamisk ramme, der kan tilpasses forandringer i konteksten. Hovedmekanismerne til gennemførelse af vurderingens konklusioner var to multidonor trust fonde, en for Government of National Unity og en for Government of Southern Sudan (GOSS). Fondene blev administreret af verdensbanken og skulle formidle en koordineret ekstern donorfinansiering for at støtte den øjeblikkelige genopbygning, konsolidere freden, opbygge kapacitet og fremskynde udviklingen mod milleniummålene frem til I praksis har både resultater og effekt været yderst skuffende. Fondene har mødt udbredt kritik for ikke at have haft en hurtig og synlig effekt. 25 Udbetalingstiden har væres katastrofalt langsom, og de fleste projekter har ikke kunnet levere synlige goder til borgerne selv i det andet operationelle år. 26 Bureaukratiske procedurer I Verdensbanken, bemandingsproblemer og langstrakte forhandlinger mellem FN og Verdensbank-teamet om den praktiske gennemførelse har forhindret igangsættelse af gennemførelsen. 27 Regeringens manglende evne til at opfylde fondenes administrative krav har resulteret i omfattende forsinkelser og stor ineffektivitet. Fondenes utilstrækkelighed fik mange donorlande til at gå uden om dem og kanalisere flere midler bilateralt eller gennem puljefonde. Fondenes regler og procedurer synes at være bedre egnet til genopbygning og udvikling på mellemlang sigt end en akut postkonflikt genopbygning. Det er ikke første gang, at dette instrument ikke har kunne indfri målsætningerne i en postkonflikt kontekst, og det er nødvendigt at spørge, hvorfor vi ikke drager læring af erfaringerne Haslie og Borchgrevink Murphy Murphy UNDG/Verdensbanken Scanteam 2007b. 26 Fenton Pantuliano et al Pantuliano et al

111 OM Statsopbygning og social samhørighed En anden mekanisme til at skabe bedre donorkoordinering i Sydsudan var etableringen af det fælles donor team i Juba bestående af seks lande. En midtvejsevaluering konkluderede, at teamet skabte gode resultater med hensyn til at bidrage til at fremme ejerskab i Sydsudan og sikre en bedre koordinering mellem donorlandene og regeringens politik. Men teamets koordinering og overholdelse af OECD/DAC principper for skrøbelige stater var langt mindre vellykket. 29 Specielt lykkedes det ikke teamets partnere at udvikle og arbejde under en fælles politisk ramme med fælles mål og metoder med hensyn til udvikling og diplomati. Derfor kunne de ikke dæmme op for stigningen i de bilaterale programmer. Den hastige stigning i antal projekter har efterfølgende gjort det svært at koordinere hjælpen i Sydsudan, og det har begrænset teamets evne til at bidrage til statsopbygning på en sammenhængende og bæredygtig måde. 30 Særligt den tekniske rådgivning om jordpolitik og løsning af tvister vedrørende jord har været dårligt koordineret og ofte modstridende. 31 Det fælles donorteam har også som mange andre internationale organisationer i Sydsudan haft vanskeligt ved at tiltrække og fastholde personale med de krævede kompetencer og erfaringer, og det har gjort det vanskeligt at skabe resultater. 32 Statsopbygningen i Sydsudan, som er et nøglefokus i det internationale engagement, er en enorm udfordring, fordi de formelle regeringsstrukturer skal genopbygges helt fra grunden. Selvom der er gjort en samlet indsats for at opbygge det administrative apparat til den Sydsudanske regering, er det hovedsageligt sket oppefra og ned. Der er lagt vægt på at opbygge institutioner og administrativ kapacitet i den centrale regering i Juba og langt mindre vægt på at håndtere problemstillinger relateret til legitimitet og ansvarlighed. 33 Der er gjort visse fremskridt med at etablere regionale og statslige strukturer, men grundlæggende service udbyde stadig i begrænset omfang og korruption er udbredt i mange områder. 34 Etableringen af Sydsudans regering er både af nationale og internationale aktører blevet fortolket som en mulighed for Sydsudan til at gå fra passiv accept af ektern humanitær hjælp til planlægning, støtte til og implementering af nationalt ledede genopbygnings- og udviklingsprogrammer. Donorlandene har konsekvent øget bidragene til langsigtede genopbygningsog udviklingsfonde og reduceret den humanitære hjælp. Det er sket trodt stigende humanitære behov, den sydsudanske regerings fortsatte manglende evne til at opfylde dem og de langsigtede støttemekanismers tidligere dårlige resultater. Den konventionelle støttesammensætning har igen vist sig at være utilstrækkelig i situationer, der omfatter både humanitære og udviklingsmæssige behov. Som i mange andre postkonflikt situationer er der behov for at forlænge de direkte serviceleverancer til Sydsudan og samtidig opbygge regeringskapacitet, ikke mindst for at forhindre endnu mere alvorlige nødsituationer som koleraepidemier eller fødevarekriser. At fremme stabilitet er også en central målsætning i overgangen til fred. Strategier og programmer til at nå målet skal udformes, så de bidrager til statsopbygning, opretholder en balance mellem etablering af nationale sikkerhedsinstitutioner og de eksterne aktørers f.eks. fredsbevarende missioners rolle. I Sydsudan har UNMIS fredsmissionen, som skulle overvåge gennemførelsen af CPA, været en vigtig del af det internationale engagement. UNMIS har en massiv militær tilstedeværelse i hele Sydsudan og overgangsområderne. Men det snævre mandat (som ofte fortolkes for snævret) og interne sikkerhedsretningslinjer har gjort UNMIS uacceptabelt risikoavert og ineffektiv. I mange områder har overvågningen af faktiske og potentielle konflikter været uregelmæssig, og programmerne til afvæbning, demobilisering og reintegration er blevet forsinket eller har mødt modstand. 35 Og andre sikkerhedsopgaver såsom at transformere Sudan People Liberation Army til en professionel hær, uddanne en politistyrke og håndtere intern vold har modtaget begrænset eller forsinket støtte. Mange af UNMIS-soldaterne mangler sproglige færdigheder for at kunne kommunikere med hinanden og endnu vigtigere med lokalbefolkningen. Derfor er samarbejdet mellem de militære observatører og samfundsgrupperne mildt sagt spredt. UNMIS skaber ubetydelige resultater i forhold de massive ressourcer. Faktisk står de internationale udgifter til UNMIS i skærende kontrast til det lave niveau af synlig bistand i hele Sydsudan. 36 Det internationale samfunds manglende evne til at skabe øjeblikkelige og håndgribelige fredsfordele i Sydsudan og de tre områder har haft en negativ effekt på fredsopbygningen. 37 Forsinkelser og huller i serviceudbudet og voksende usikkerhed i nogle hjemvendingsområder har resulteret i, at de hjemvendende enten samles i allerede overfyldte byer og bosiddelser eller udskyder hjemrejsen. Både værtssamfundenes og de hjemvendendes tillid til den sydsudanske regerings evne til at levere service og andre fredsfordele er derfor blevet undermineret. 29 Bennet et al Bennet et al Pantuliano et al Bennet et al Haslie og Borchgrevink Bennet et al Vaux et al Vaux et al Haslie og Borchgrevink EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

112 Kapitel 7 Kompleksiteten i situationen i Sydsudan skaber problemer for det internationale engagement, som ikke er lette at overvinde. OECD/DAC principperne er et godt udgangspunkt, men de kan være modstridende. Der kan være væsentlige substitutionseffekter f.eks. mellem statsopbygningen og målsætningerne for donorlandenes koordinering på den ene side og den hurtige skalering af grundlæggende service såsom fredsfordele på den anden side. 38 En analyse af statsskrøbeligheden er kun nyttig, hvis årsagerne til skrøbeligheden analyseres til bunds, forstås og nedbrydes på områder eller støttekredse. I Sydsudan kan årsagerne til og indsatsen over for skrøbelighed i de tre områder for eksempel være væsentligt anderledes end i de øvre Nilområder. Alt for ofte bygger det internationale engagement på den fejlagtige antagelse, at overgangen fra krig til fred er lineær. I virkelighed ændrer underskrivelsen af en fredsaftale kun lidt ude i samfundet. Overgangen fra krig til fred er ikke en teknisk øvelse men en stærkt politisk proces, hvor forskellige principper, prioriteringer og metoder skal anvendes side om side og gennemføres samtidig. 39 Det forudsætter en avanceret og nuanceret analyse af magtrelationer, årsager til sårbarhed, konfliktårsager og indikatorer for modstandsdygtighed. Særligt i en dynamisk postkonflikt kontekst skal den politiske økonomi i overgangen løbende revideres og justeres for reelt at være kontekstspecifik. Der bør også gøres en større indsats for at identificere nationale forandrings- og reformledere og sikre støtte til dem. De nationale aktørers rolle er fundamental, fordi forandringer kun kan ske gennem en endogen proces. Det internationale engagement kan hjælpe til at stimulere stabilitet, men ikke skabe den. 4.1 MULIGHEDER UNDER POSTKONFLIKT GENOPBYGNING Postkonfliktsituationer skaber ikke kun udfordringer for de nationale magthavere og den internationale bistand, de kan også indebære gode muligheder for at løse langvarige problemer med udelukkelse, utilfredshed og ulighed. En inddragelse af kønsaspektet i postkonflikt overgangsperioder kan eksempelvis skabe gode fremskridt i kvindernes kamp for bedre vilkår og kampen mod kønsdiskriminering. Og ved konsekvent at integrere kriterier for lokalt ejerskab og ligestilling i postkonflikt genopbygningen kan man opnå bedre resultater end gennem kønsneutral og oppefra-ned konstruerede programmer (boks 7.5). Boks 7.5: Læring fra lokalsamfundene programmer der støtter kvindelige ekskombatanter En indsats for at styrke samfundets modstandsdygtighed kræver involvering af lokalsamfundene i reformprocesser og offentlige beslutningsmekanismer. Lokalbefolkningen har vitale overlevelsesstrategier, som kan støttes for at opbygge nye og mere modstandsdygtige institutioner. Utilstrækkelige bistandspolitikker kan skyldes, at hjælpearbejderne ikke forstår lokalsproget og forholdene og derfor ikke får inddraget de traditionelle love, systemer og de indfødtes viden. Sprog-, kommunikations og vidensbarrierer hindrer de fattige og maginaliserede gruppers deltagelse i de politiske beslutningsprocesser, og man udnytter ikke muligheden for at inddrage befolkningen i den politiske og økonomiske genopbygning af deres institutioner. Det problem er blevet fremhævet, og der udtrykkes udpræget utilfredshed med den utilstrækkelige bistandspolitik i den brede globale sociale bevægelse World Social Forum hvor African Social Forum deltager, og som samler flere tusinde civilsamfundsbevægelser. Betydningen af, at de lokale interessenter bidrager i udformning og gennemførelse af udviklingsprogrammer i skrøbelige situationer, aflæses klart i forskellen mellem mislykkede og vellykkede internationale programmer til reintegration af kvindelige ekskombatanter i Liberia i postkonflikt overgangsperioden. I Liberia var ca kvinder og piger ud af i alt ekskombatanter blevet afvæbnet og demobiliseret i 2004 (Campbell-Nelson 2008). Selvom man havde en hensigt om at integrere kønsaspektet i politik og procedurer for afvæbning, skete det ikke. Kvindeorganisationerne har observeret, at kvinderne blev sendt hjem uden en passende vurdering af deres reproduktive helbred eller seksuelle og psykiske tilstand. Det var meget vanskeligt at reintegrere dem i familierne og samfundene, da de var dobbelt stigmatiseret efter at have været udsat for seksuelt misbrug og deltagelse i de væbnede styrker. Man fandt frem til en innovativ løsning i samarbejde med lokale kvindeorganisationer og internationale partnere. De kvindelige ekskombatanter blev indlemmet i politistyrken. Den første gruppe i den nye Liberia National Police (LNP) blev færdige med uddannelsen i 2005, og i 2009 udgjorde kvinder 12,6 % af LNP s styrke. LNP etablerede en enhed til beskyttelse af kvinder og børn, WACPU, som samarbejder med statslige og ikke-statslige organer med støtte fra Gender-Based Violence Inter-Agency 38 Haslie og Borchgrevink Elhawary, personlig korrespondance. 100

113 OM Statsopbygning og social samhørighed Task Force, der koordinerer FN s og andre donorers arbejde. Projektet Women Peace Huts organiseret af Women in Peace Building Network (WIPNET) støtter også kvinder i samfundet, der kan besøge fredshytterne som et fristed og for at få hjælp ved problemer som voldtægt, jordbesiddelse, religiøse forskelle og stammeforskelle (UNIFEM 2007). I en skrøbelig kontekst er kvindernes relation til staten fundamentalt anderledes end mændenes. Den formidles ofte via familien, samfundsgruppen eller religiøse eller traditionelle institutioner. Kvinder oplever et større gab mellem det formelle og det substantielle medborgerskab, og underlægges større økonomiske, sociale og kulturelle barrierer med hensyn til at håndhæve deres rettigheder og deltage i beslutningstagningen. Derudover vil de hjemlige og personlige problemstillinger, som vedrører kvinderne mest (familielovgivning, arv, adgang til jord og sikkerhed), være uddelegeret til traditionelle institutioner og ikke-statslige aktører i en skrøbelig kontekst, og derfor kan kvinderne ikke holde staten ansvarlig for overholdelse af deres rettigheder på de nævnte områder. Alle de faktorer betyder, at kvinder står over for særlige barrierer med hensyn til at håndhæve deres rettigheder, deltage i forvaltningen og holde staten ansvarlig elementer i et fuldt borgerskab og at tiltag til at genopbygge eller reformere staten vil påvirke dem anderledes. Kønsroller og relationer kan være afgørende for muligheder og forhindringer for statsopbygning. De ændrer sig væsentligt under væbnede konflikter, og postkonflikt reformer af de politiske institutioner åbner mulighed for at øge kvindernes politiske indflydelse, særligt med den nye effektivitetsfremmende bistandsarkitektur. De intensive statsopbygningsprocesser, der foregår i postkonflikt og skrøbelige situationer, giver mulighed for at skabe forandringer i magtrelationer, statsstrukturer og institutioner og i relationen mellem staten og borgerne (boks 7.6). I processen ud af skrøbelighed har det internationale samfund vigtige muligheder for at støtte nationale aktører i at opbygge en mere ansvarlig stat. Der er altså mulighed for at styrke kvinders medborgerskab i statsopbygningsprocessen i en skrøbelig kontekst ved at skabe kompetente, ansvarlige og responsive stater og sikre, at de årelange undertrykkelsesmønstre ikke genetableres. Boks 7.6: Postkonflikt overgangsperioder en mulighed for at styrke kvindernes position? 56 % af parlamentsmedlemmerne i underhuset i Rwanda er i 2009 kvinder, og det overraskende tal skal ses i sammenhæng med to tendenser. Den ene er landets kvoteordning og den anden er muligheden for at håndtere ligestillingsproblematikker i en postkonflikt situation. Antallet af kvindelige parlamentsmedlemmer er steget hurtigere i Afrika syd for Sahara gennem de seneste 40 år end i nogen anden region, primært på grund af kvoter. Ifølge den interparlamentære union (IPU) har postkonfliktlandene været pænt repræsenteret i top 30 på IPU's globale opgørelse over kvinder i nationale parlamenter, og de lande har gjort udpræget brug af kvoter og reserveret taburetter til kvinderne for at sikre kvindernes tilstedeværelse og deltagelse i de nyetablerede institutioner. 40 Rwanda er et eksemple på, hvordan statsopbygning i postkonflikt situationer kan inddrage ligestillingsaspekter. Powley (2003) fremfører, at det skyldes en aktiv og engageret kvindebevægelse i civilsamfundet, kvindernes evne til at arbejde på tværs af partier og etniske skel for at skabe forandringer i forfatningen og i det internationale samfunds tekniske støtte for at opfordre kvinder til at udnytte kvoteordningen til at opnå en plads i parlamentet. Powley understreger vigtigheden af den vedvarende kampagneindsats, som paraplyorganisationen ProFemmes har gjort for at rådgive regeringen om kvindernes politiske deltagelse og fremme integrationen ved at samle kvindernes græsrodsbevægelser, ngo'er og regeringens embedsfolk. I parlamentet har Forum af kvindelige parlamentarikere arbejdet med ligestillingspolitik på tværs af partiskel. Afgørende for succesen var den tekniske og finansielle støtte og opmuntring man fik fra internationale partnere som USAID, DFID, IPU, FNUP, AWEPA og International Alert. Lovgivningsmæssige milepæle har været afskaffelse af love, der forbyder kvinder at arve jord, i 1999 og vedtagelse af en ny ligestillingsorienteret forfatning i Ved de efterfølgende valg vandt kvinderne 49 % af pladserne i underhuset. Der skal sættes tidligt ind med hensyn til ligestilling og styrkelse af kvindernes perspektiv og deltagelse i den politiske, sociale og økonomiske udvikling i skrøbelige og postkonflikt situationer. Statsopbygningen kan forme nye sociale, økonomiske og politiske drivkræfter, der kan bryde med de traditionelle kønsroller. Ved genopbygning af skrøbelige stater åbnes der mulighed for at stadfæste forpligtelser med hensyn til kvinders rettigheder og ligestillingsfremme, der skal bekræftes i den nye regeringsstruktur. Udfordringen i postkonflikt situationer er at styrke de nationale regeringer for at sikre sammenhæng mellem den makroøkonomiske politik og ligestillingsmålene. De intensive statsopbygningsprocesser, der foregår i postkonflikt og skrøbelige situationer, giver mulighed for at skabe forandringer i magtrelationer, statsstrukturer og institutioner og i relationen mellem staten og borgerne og mellem borgere. I disse situationer er der mulighed for at afskaffe diskrimination med hensyn til uddannelse og økonomisk sikkerhed, sociokulturelle diskriminerende praksis og lovgivning, seksuel vold og chikane og udelukkelse af kvinder og unge fra beslutningsprocesserne i sikkerhedssektoren. 40 Powley 2003, p EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

114 Kapitel 7 Castillejo (2008) 41 hævder, at man ved at trække nye grænser mellem den formelle stats og det traditionelle forvaltningssystems myndighed kan skabe nye muligheder for kvindernes medborgerskab. Underlader man at fokusere på ligestilling, risikerer man at etablere systemer, der er diskriminerende mod kvinder. Udfordringen på operationelt plan er, at ligestilling ikke gives høj prioritet i en postkonflikt statsopbygning. I mange SSA-lande har kvinderne kun lidt kontakt til den formelle stat, og deres tilværelse styres af de traditionelle forvaltningssystemer, som i høj grad begrænser deres rettigheder og muligheder for politisk deltagelse. 42 Det er i endnu højere grad aktuelt i skrøbelige stater, hvor en formelle stat er svag og utilgængelig. Man har dog set ændringer i kvindernes rettigheder, kvindernes politiske deltagelse og kvindernes mobilisering i lande som Sierra Leone og Liberia, som er eksempler på, hvordan donorerne kan støtte en styrkelse af kvindernes deltagelse i statsopbygningen i skrøbelige afrikanske stater. En problem med hensyn til at fremme og forsvare kvinders rettigheder i skrøbelige stater er den retslige pluralisme. Mange afrikanske lande har forskellige retssystemer baseret på forfatningsmæssig, religiøs og traditionel lovgivning. Hvert retssystem har sin egen opfattelse af, hvad kvinders rettigheder indebærer, og det gør det kompliceret at opstille en reformdagsorden. Systemerne overlapper ofte hinanden, og det skaber problemer med hensyn til, hvor rettighederne kan kræves håndhævet. Hvis man for eksempel er gift ifølge den traditionelle lov, og rettighederne krænkes, hvilke lovgivning skal man så påberåbe sig? Det er ofte uklart, hvilken lov der har forrang, da nogle af systemerne ikke er vedtaget ved lovgivning eller anerkendt. Og i et system med svage og kompromitterede institutioner kan det udvaske rettighederne yderligere. Når man skal finde metoder til at forbedre retssystemerne og forvaltningsinstitutionerne, er det vigtigt at erkende, at netop her kommer de patriarkalske sociale relationer, analfabetismen blandt kvinder og deres kendskab og adgang til rettigheder i spil. For at tage højde for denne kompleksitet og opbygge nye forvaltningsstrukturer, kræves flere ressourcer, der tager højde for ligestillingsaspektet og baner vej for konkrete handlinger. Castillejo (2008) mener, at det er vigtigt, at statsopbygningsprocessen i fuldt omfang koordineres med de traditionelle forvaltningsstrukturer som har afgørende betydning for de fleste kvinders liv frem for at konstruere en formel stat, der lægges oven på en ureformeret traditionel forvaltningsstruktur, der fortsat kan være bestemmende for menneskers daglige liv. 43 Ligestilling og skrøbelighed er et nyt område inden for udviklingspolitik. Selvom rammerne for udviklingsbistanden opfordrer til en ligestillingsorienteret politik, tager de politiske svar på skrøbelighed endnu ikke fuldt ud højde for ligestilling, selvom de fleste af skrøbelighedens kendetegnende faktorer har vigtige ligestillingsaspekter. Boks 7.7: Integration af kønsaspektet i budgetstrategien Integration af kønsaspektet i budgetstrategien er blevet et vigtigt politisk redskab til løsning af ligestillingsproblemstillinger gennem de nye bistandsvilkår. De nye bistandsvilkår (sektor og budgetsupport) giver særlige udfordringer med hensyn til at registrere ligestillingsmæssige fremskridt. Integration af kønsaspektet i budgetstrategien er en måde at håndtere problemerne på, fordi det tvinger regeringerne til at integrere en ligestillingsanalyse i budgetlægningen på nationalt og lokalt plan. Ligestillingsbudgetterne skal skabe ansvarlighed mellem de fattigste borgere og deres regeringer og sikre kvinderne rettigheder og demokrati. 44 Der er foretaget meget nyttige budgetanalyser ud fra et ligestillingsperspektiv i flere SSA-lande, herunder Mozambique, Sydafrika, Tanzania og Uganda. 45 Budgetanalyse ud fra et ligestillingsperspektiv gør det muligt at måle forskellen i den effekt, en stigning i indtægterne og statens udgifter har på mænd og kvinder, og at argumentere for ændringer eller omlægning af de offentlige udgifter for at indfri de politiske mål. 46 Det er ikke et separat budget målrettet mod kvinderne men snarere et analyseværktøj til at afdække kønsbaseret diskrimination, som kan spille en vigtig rolle med hensyn til at give kvinder og andre fattige borgere mulighed for at håndhæve deres ret til grundlæggende service, økonomiske muligheder og politisk deltagelse og til at øge regeringens ansvarlighed med hensyn til at levere offentlig service. 41 Castillejo Castillejo Castillejo Sharp Claasen Budlender og Hewitt

115 OM Statsopbygning og social samhørighed Integration af kønsaspektet i budgetstrategien skal: Sikre tildeling af flere ressourcer til kvinderne. Integrere ligestilling i makroøkonomi og udvikling. Styrke civilsamfundets deltagelse i beslutningsprocesserne bag den økonomiske politik. Skabe synergi mellem resultaterne af den økonomiske politik og socialpolitikken. Registrere de offentlige udgifter til ligestilling og udviklingspolitikkens målsætninger. Bidrage til indfrielse af milleniummålene. 47 Sætte regeringen i stand til at overholde sine internationale forpligtelser såsom Beijing-erklæringen og CEDAW (Platform for Action and the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women). Integration af kønsaspektet i budgetstrategien har et kæmpe potentiale med hensyn til at fremme en ligestillingsvenlig ressourcefordeling i skrøbelige stater. For at sikre, at hjælpen effektivt afhjælper fattigdom og uligheder, er det afgørende for donorerne og de nationale regeringer at få en bedre forståelse af kvindernes særlige problemer. Integration af kønsaspektet i budgetstrategien er særligt vigtigt i forbindelse med genopbygning og styrkelse af statsinstitutionerne, forde det skaber en vigtig indgangsvinkel til at inddrage ligestillingsaspektet i processerne. Rwanda er et eksempel på, hvordan statsopbygning i postkonflikt situationer kan inddrage ligestillingsaspekter. Powley (2003) fremfører, at det skyldes en aktiv og engageret kvindebevægelse i civilsamfundet, kvindernes evne til at arbejde på tværs af partier og etniske skel for at skabe forandringer i forfatningen og i det internationale samfunds tekniske støtte for at opfordre kvinder til at udnytte kvoteordningen til at opnå en plads i parlamentet. Powley understreger vigtigheden af den vedvarende kampagneindsats, som paraplyorganisationen ProFemmes har gjort for at rådgive regeringen om kvindernes politiske deltagelse og fremme integrationen ved at samle kvindernes græsrodsbevægelser, ngo'er og regeringens embedsfolk. I parlamentet har Forum af kvindelige parlamentarikere arbejdet med ligestillingspolitik på tværs af partiskel. Afgørende for succesen var den tekniske og finansielle støtte og opmuntring man fik fra internationale partnere som USAID, DFID, IPU, FNUP, AWEPA og International Alert. Lovgivningsmæssige milepæle har været afskaffelse af love, der forbyder kvinder at arve jord, i 1999 og vedtagelse af en ny ligestillingsorienteret forfatning i Ved de efterfølgende valg vandt kvinderne 49 % af pladserne i underhuset. 47 Budlender og Hewitt EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

116 DEL TRE AFHJÆLPNING AF SKRØBELIGHED - EU S ROLLE

117 OM KAPITEL 8 EU S POLITIK TIL AFHJÆLPNING AF SKRØBELIGHED I AFRIKA SYD FOR SAHARA Det har længe været en politisk prioritet for EU at afhjælpe statsskrøbelighed. EU har udviklet et omfattende sæt politikker til brug i skrøbelige lande, blandt andet et sæt generelle rammer, der sætter retningslinjer og målsætninger for EU s udenrigs- og udviklingspolitik og specifik politik mod skrøbelighed. Den høje prioritet, som statsskrøbelighed gives, afspejles også i den europæiske konsensus om udvikling, der blev vedtaget i Om den omfattende samling politiske dokumenter bliver omsat til de rette instrumenter for effektivt at kunne adressere de udfordringer, som de skrøbelige statsinstitutioner i Afrika syd for Sahara stiller os, kan stadig diskuteres. Målet med denne rapport er ikke at foretage en detaljeret evaluering af den eksisterende politik, men at fremhæve EU's muligheder og begrænsninger med hensyn til at tackle skrøbelighed. En gennemgang af EU s indsats over for statsskrøbelighed viser, at der er brug for fremskridt på flere fronter. For det første er der helt generelt behov for at indsnævre implementeringsgabet mellem de teoretiske politiske rammer og udformning og implementering af den specifikke intervention ude i marken. Det er en helt grundlæggende problemstilling, fordi effekten af en politik måles i gennemførelsen. Gennemførelsen af en politik skal skræddersys til de enkelte lande, da en universalløsning ikke kan løse de forskelligartede behov i de skrøbelige stater. Dernæst er der behov for mere specifikke forbedringer på følgende områder: Der skal opbygges en solid forståelse af den lokale kontekst, så man kan foretage en effektiv intervention på et velinformeret grundlag baseret på en forståelse af forholdene. Det skal undersøges, hvordan princippet om ejerskab kan tilpasses, når man arbejder i lande med kapacitetssvage eller illegitime statsinstitutioner, hvor situationen kan kan gøre budgetstøtten ineffektiv. Vi skal undgå, at bredden i EU s politikker giver bagslag, fordi man ikke opnår sammenhæng i udviklingspolitikken, og at de forskellige politikker har indirekte uønskede virkninger i de skrøbelige stater. Den horisontale sammenhæng mellem politikker skal modsvares af en bedre vertikal sammenhæng. 1 Det kan sikre en bedre koordinering inden for EU og mellem Europa- Kommissionen og EU-medlemsstaterne. EU s handelspolitik skal tage højde for de specifikke behov i de skrøbelige SSA-lande i højere grad, og vi skal sikre, at bilaterale aftaler ikke bremser de multilaterale integrationsprocesser. Der er behov for et skift fra reaktive til præventive interventioner, så udviklingen i skrøbelige lande ikke følger en ond cirkel, hvor de statslige institutioners kapacitet og legitimitet udhules yderligere. Et sådant skift kan nødvendiggøre en regional tilgang til skrøbeligheden, da den negative naboeffekt beskrevet i tidligere kapitler kan ødelægge mulighederne for at tackle skrøbeligheden land for land. Vi skal have en bedre forståelse af, hvordan sammenhængen mellem sikkerhed og udvikling bedst håndteres. For at kunne indsnævre gabet kræver det, at vi revurderer prioriteringerne, koncentrerer indsatsen, forenkler procedurerne og ikke mindst, at vi finder den helt rigtige organisation eller partner til at implementere politikken. Det vil ikke blot føre til en bedre gennemførelse af politikkerne men også opbygge tillid mellem modtager- og donorlande og sikre læring i det politiske arbejde. Derudover skal EU anlægge en mere konstruktiv tankemåde ud fra den forståelse, at bekæmpelse af skrøbelighed faktisk drejer sig om at opbygge modstandsdygtighed. På den beskrevne baggrund vil dette kapitel omhandle den optimale udformning af EU s politik over for skrøbelige lande med hensyn til at sætte forandringskursen. 2 1 See Carbone Se Bakrania og Lucas (2009) for et overblik over donorernes aktiviteter i skrøbelige lande på Afrikas horn. De dækker Den afrikanske udviklingsbank, EU, UNUP, USA, Verdensbanken og udvalgte enkelte lande. Undersøgelsen understreger, at donorernes aktiviteter ikke kun afspejler deres egen ekspertise men også udenrigspolitiske interesser. 105 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

118 Kapitel 8 1. EU S HISTORISKE OPMÆRKSOMHED PÅ DE SKRØBELIGE LANDE Allerede i 2001 gjorde EU s belgiske formandskab skrøbelige stater til en prioritet, og emnet har optaget EU's uafhængige politiske forskningsinstitutter endnu længere. 3 I kølvandet af 11. september definerer Den Europæiske Sikkerhedsstrategi i 2003 de skrøbelige stater som et sikkerhedsanliggende. 4 Med den europæiske konsensus om udvikling fra 2005 vedtaget af Det Europæiske Råd, Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen blev der for første gang aftalt en fælles EU-vision for udvikling, og man definerede statsskrøbelighed som en af de fem nøgleproblemstillinger i EU s udviklingspolitik. 5 Boks 8.1: Afhjælpning af statsskrøbelighed uddrag af den europæiske konsensus om udvikling EU vil forbedre sin indsats over for vanskelige partnerskaber og svagt funderede stater, hvor en tredjedel af verdens fattige lever. EU vil styrke sine bestræbelser inden for konfliktforebyggende arbejde og gøre sit til at forebygge, at stater bliver svagt funderede, ved hjælp af reformer vedrørende regeringsførelse, retsstatsprincippet, foranstaltninger til bekæmpelse af korruption og opbygning af levedygtige statslige institutioner for at hjælpe dem med at varetage en række grundlæggende funktioner og opfylde borgernes behov. EU vil, hvor det er muligt, gennem staternes egne systemer og strategier arbejde på at øge svagt funderede staters kapacitet. EU går ind for, at man selv i de vanskeligste situationer fortsætter indsatsen for at forebygge statssammenbrud. EU vil i overgangssituationer lægge mere vægt på sammenhængen mellem nødhjælp, rehabilitering og udvikling på lang sigt. I en postkrise-situation vil udviklingen blive styret af integrerede overgangsstrategier, der tager sigte på at genopbygge institutionel kapacitet, væsentlig infrastruktur og sociale tjenester, forbedre fødevaresikkerheden og finde bæredygtige løsninger for flygtninge, fordrevne og borgernes generelle sikkerhed. EU s indsats vil indgå i multilaterale bestræbelser, der omfatter FN s Fredsopbygningskommission, og vil tage sigte på at genindføre principperne om ejerskab og partnerskab. Nogle udviklingslande er særlig sårbare over for naturkatastrofer, klimaændringer, miljøforringelse og pludselige økonomiske påvirkninger udefra. Medlemsstaterne og Fællesskabet vil støtte katastrofeforebyggelse og beredskab i disse lande for at gøre dem mere modstandsdygtige over for disse udfordringer. Den europæiske konsensus beskriver en EU-tilgang baseret på reformer af regeringsførelse, retsstatsprincippet, tiltag til bekæmpelse af korrumtion og opbygning af levedygtige statslige institutioner, samt en styrkelse af kapaciteten i de skrøbelige stater. 7 Den understreger også det opfattede behov i EU for at forbedre effektivitet og sammenhæng i hjælpen til udviklingslandene. Den går ind for, at man selv i de vanskeligste situationer fortsætter indsatsen for at forebygge statssammenbrud. Andre institutioners indsats som f.eks. Verdensbanken og OECD har været udgangspunkt for at skabe retning i den politiske tankegang og debatten om, hvordan arbejdet tilrettelægges i de skrøbelige stater. 8 Det har ofte været disse institutioner og de enkelte EU-lande, snarere end Det Europæiske Fællesskab og EU som enhed, der har ført an i den politiske debat. Hvor nogle EUlande har haft deres egen bilaterale politik vedrørende skrøbelige stater, har andre følt et akut behov for at udvikle en politik, og de har presset på for yderligere politisk debat på EU-plan. 9 Under det portugisiske formandskab i 2007 og efter en omfattende høring i medlemslandene, civilsamfundets aktører og andre EUinstitutioner definerede EU det analytiske og konceptuelle grundlag for at opnå større systematik og strategisk fokus i samarbejdet med lande og regioner i skrøbelige situationer. Det førte i oktober 2007 til vedtagelsen af Kommissionens meddelelse EU's respons på struktursvaghed EU's bestræbelser på at fremme udvikling, fred og stabilitet i vanskelige situationer, der blev efterfulgt 3 Se Visman Solana Kapitlet bygger på baggrundsrapporten af Faria og Sherriff 2009 vedlagt i bind 1B. 6 Uddrag af Europa-Parlamentet Rådet Kommissionen See punkt 20 i Europa-Parlamentet Rådet Kommissionen Se OECD s International Initiative on Conflict and Fragility ( og Verdensbanken ( html). 9 For eksempel har DFID allerede en specifik defineret tilgang til skrøbelighed, der forudsætter statsopbygning som den centrale målsætning, anvendelse af forskellige metoder til levering af hjælpen, tættere samarbejde med internationale partnere og en forsat forpligtelse på lang sigt for at opnå resultater. Se DFID, 2009, Hvidbog, kapitel

119 OM EU s politik til afhjælpning af skrøbelighed i Afrika syd for Sahara af Rådets konklusioner og Europa-Parlamentets afgørelse om samme emne i november Parallelt hermed vedtog Rådet i november 2007 Rådets konklusioner om Sikkerhed og udvikling, 11 hvor det fremgår, at sammenhængen mellem sikkerhed og udvikling skal danne grundlag for EU s strategier og politikker for at sikre sammenhængen i EU s eksterne indsats. Baseret på de politiske hensigter vil Kommissionen og Rådets Generalsekretariat før udgangen af 2009 foreslå en EU-handlingsplan 12 for skrøbelige situationer og konflikter, der beskriver konkrete tiltag til, hvordan EU's indsats i skrøbelige situationer kan styrkes på fire nøgleområder: En samlet EU tilgang, statsopbygning, en mere responsiv og effektiv EU-bistand og internationale strategiske partnerskaber. 1.1 DEN POLITISKE RAMME FOR EU S INDSATS MOD SKRØBELIGHED I AFRIKA SYD FOR SAHARA EU's politik over for de skrøbelige SSA-stater kan inddeles i tre kategorier: Overordnede politiske rammer, der fastlægger de generelle retningsgivende principper og målsætninger for EU s udenrigs- og udviklingspolitik og internationale engagement på områder, som ikke er specifikke for de skrøbelige stater i Afrika, men generelt er afgørende i skrøbelige situationer (såsom udvikling, sikkerhed og humanitær hjælp). Fælles politiske rammer for Afrida, der ikke er specifikke for skrøbelige stater, men som bestemmer EU s indsats i og EU s relationer med SSA-landene (såsom Cotonou-partnerskabsaftalen 13 og den fælles Afrika-EU strategi). Det Europæiske Fællesskabs eller EU s politikker og politiske retningslinjer (ikke nødvendigvis specifikke for Afrika), der er målrettet mod skrøbelige situationer eller dækker dele af EF s eller EU s indsats i skrøbelige situationer (såsom kriseledelsesmissioner, sikkerhedssektorreformer, afvæbning, demobilisering og reintegration, håndvåben og lette våben, regeringsførelse, konfliktforebyggelse, børn og væbnede konflikter, prioritering og politik på sikkerheds- og udviklingsområdet og udviklingsdimensionen i den finansielle og økonomiske krise). 14 Ud over disse specifikke tiltag påvirker andre EU-politikker vedrørende handel, indvandring, forskning og innovation, fiskeri og landbrug mindst nogle aspekter af skrøbelighed og indvirker på ad hoc tiltagene. Derfor er det afgørende at se bredere end det traditionelle udviklings- og udenrigspolitiske område og undersøge, om disse EU-politikker understøtter afhjælpning af skrøbelighed og opbygning af modstandsdygtighed. I kraft af sin førende position med hensyn til konsekvens i politiske udviklingstiltag har EU gjort fremskridt de seneste år, men der bør foretages en yderligere indsats for tilbundsgående at forstå den reelle effekt i de skrøbelige stater af manglende konsekvens i EU's politik på andre områder end udviklings- og udenrigspolitik, samt hvilket EU har erkendt for at tilsidesætte de enkelte medlemslandes divergerende interesser og sigte mod en mere sammenhængende og konsekvent en samlet Union politik. 15 Den nye strategiske tilgang til at skabe konsekvens i politiske udviklingstiltag ved at sætte fokus på fredsskabelse og sikkerhed for udvikling samt ved at bidrage til etablering af de politiske rammer for en samlet Union tilgangen til udvikling er et skridt i den rigtige retning. Derudover har EU-landene og Europa-Kommissionen tiltrådt Paris-erklæringen om bistandseffektivitet fra 2005 og Accrahandlingsdagsordenen fra 2008, hvis principper også gælder for skrøbelige situationer, men dog skal tilpasses til situationer med ringe kapacitet og/eller ejerskab (se boks 8.2). 16 Denne dagsorden for bistandseffektivitet har EU omsat i flere initiativer som f.eks. fælles rammer for en fælles flerårig programlægning, fælles implementeringsmekanismer (medfinansiering, fælles donormissioner) og en EU-adfærdskodeks om arbejdsdeling og komplementaritet, 17 som indtil nu kun er delvist implementeret. 18 En operationel 10 Europa-Kommissionen 2007, Europa-Parlamentet 2007 og Rådet for Den Europæiske Union Rådet for Den Europæiske Union, Planen baseres på opfølgningsaktiviteter for begge Rådets konklusioner, der håndteres separat i processen. Arbejdet vedrørende skrøbelige situationer baseres på: 1) Handlingsplaner, undersøgelser og rapporter fra 6 pilotlande, hvor et medlemsland indgår i den delte ledelse med EU-delegationen i 4 tilfælde: Sierra Leone (ledende partner DE), Burundi (ledende partner NL), Guinea Bissau (ledende partner PT), Haiti (ledende partner F), Timor Leste og Yemen, 2) En understøttende undersøgelse kortlægger aktører, instrumenter og evalueringsværktøjer til skrøbelige situationer, 3) fælles arbejder fra COM, WB, AfDB og IMF om en fælles tilgang til budgetstøtte i skrøbelige situationer og 4) vedtagelse af fleksible procedurer i krise- og nødsituationer. Vedrørende opfølgning på sammenhængen mellem sikkerhed og udvikling, se især RELEX/ Studies/ IFS/ Security and Development. (Projektnummer 2008/157766). Rapporten undersøger sammenhængen mellem sikkerhed og udvikling i Aceh i Indonesien, Afghanistan, Den Centralafrikanske Republik, Tchad, Colombia og Sydafrika og blev udsendt til EU-medlemslandene i februar Cotonou-partnerskabsaftalen (CPA) mellem EU og AVS-landene omfatter alle SSA-lande Sydafrika undtaget. 14 En komplet liste over EU/EF politiske dokumenter omhandlende skrøbelighed findes i bind 1B. 15 Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber 2009b. 16 Accrahandlingsdagsordenen, 2008, 3. forum på højt niveau, september Rådet for Den Europæiske Union, Europa-Parlamentet, EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

120 Kapitel 8 ramme, der kan lægge yderligere vægt på bistandseffektivitet og en fælles tilgang på EU-plan på områderne arbejdsfordeling, anvendelse af landesystemer og teknisk samarbejde til kapacitetsudvikling, herunder i skrøbelige situationer, er i øjeblikket under udarbejdelse forud for det fjerde forum på højt niveau om bistandseffektivitet, der afholdes i Seoul i Sydkorea i Boks 8.2: Særlige bestemmelser om skrøbelighed i Paris-erklæringen og bistandseffektivitet og Accrahandlingsdagsordenen PARIS-ERKLÆRINGEN OM BISTANDSEFFEKTIVITET Tilpasning til og anvendelse i forskellige landesituationer Også i udfordrende og komplekse situationer er det nødvendigt at øge bistandseffektiviteten, som f.eks. efter tsunamien, der ramte landene omkring det indiske ocean den 26. december I sådanne situationer skal den globale humanitære hjælp og udviklingsstøtte harmoniseres med partnerlandenes dagsorden for vækst og fattigdomsbekæmpelse. I skrøbelige stater, hvor vi støtter statsopbygning og grundlæggende serviceudbud, skal vi sikre, at principperne for harmonisering, tilnærmelse og resultatstyring tilpasses til situationer med svag regeringsførelse og kapacitet. Generelt skal vi være mere opmærksomme på komplekse situationer, når vi arbejder mod større bistandseffektivitet. Levering af effektiv bistand i skrøbelige stater Den langsigtede vision for det internationale engagement i skrøbelige stater er at opbygge legitime, effektive og modstandsdygtige statslige og andre institutioner i landet. De vejledende principper for bistandseffektivitet anvendes også i skrøbelige stater, men de skal tilpasses til en situation med svagt ejerskab og kapacitet og til et akut behov for levering af grundlæggende tjenester. Partnerlandene forpligter sig til: At skabe fremskridt mod opbygning af institutioner og etablering af forvaltningsstrukturer, der leverer effektiv regeringsførelse, offentlig sikkerhed, tryghed og lige adgang til grundlæggende sociale tjenester for borgerne. At indgå i dialog med donorerne om udvikling af enkle planlægningsværktøjer som f.eks. matrix-skema over overgangsresultater, hvis der endnu ikke foreligger nationale udviklingsstrategier. At opfordre til bred deltagelse fra en række nationale aktører i opsætning af udviklingsprioriteter. Donorerne forpligter sig til: At harmonisere deres aktiviteter. Harmonisering bliver helt afgørende, når der ikke er en stærk regeringsledelse. Den skal lægge vægt på upstream-analyser, fælles evalueringer, fælles strategier, koordinering af det politiske engagement og på praktiske initiativer som f.eks. etablering af fælles donorkontorer. At tilnærme indsatsen, så den i videst muligt omfang understøtter den centrale regerings strategier. Hvis det ikke er muligt, skal donorerne i videst muligt omfang benytte lande-, regions-, sektor- eller ikke-statslige systemer. At undgå aktiviteter, der underminerer opbygningen af nationale institutioner, som f.eks. at omgå de nationale budgetlægningsprocesser eller fastsætte høje lønninger for lokalt personale. At anvende et passende miks af bistandsinstrumenter, herunder støtte til tilbagevendende finansieringsposter, især i lande i lovende men højrisiko overgangperioder. ACCRAHANDLINGSDAGSORDENEN Vi vil tilpasse bistandspolitikken til lande i skrøbelige situationer I Paris-erklæringen aftalte vi, at principperne for bistandseffektivitet også skal anvendes i udviklingssamarbejde i skrøbelige situationer, herunder lande på vej ud af en konflikt, men at principperne skal tilpasses til situationer med svagt ejerskab eller kapacitet. Siden da er principperne for godt internationalt engagement i skrøbelige stater og situationer blevet vedtaget. For yderligere at forbedre bistandseffektiviteten i disse miljøer, iværksætter vi følgende tiltag: Donorerne skal foretage fælles evalueringer af regeringsførelse og kapacitet og undersøge årsagerne til konflikt, skrøbelighed og usikkerhed og inddrage udviklingslandets myndigheder og andre relevante interessenter i størst muligt omfang. 108

121 OM EU s politik til afhjælpning af skrøbelighed i Afrika syd for Sahara På landeniveau skal donorerne og udviklingslandene udarbejde og vedtage et sæt realistiske mål for freds- og statsopbygning, der tager udgangspunkt i de bagvedliggende årsager til konflikter og skrøbelighed og bidrager til at sikre kvinders deltagelse og beskyttelse. Processen underbygges af den internationale dialog mellem partnere og donorer om disse målsætninger som forudsætninger for udvikling. Donorerne skal levere efterspørgselsdrevet, skræddersyet og koordineret støtte til kapacitetsudvikling til de vigtigste statsfunktioner og til akut og langsigtet genopbygning. De skal i samarbejde med udviklingslandene udarbejde midlertidige tiltag i en passende rækkefølge, der kan føre til etablering af bæredygtige lokale institutioner. Donorerne arbejder på fleksible, hurtige og langfristede støttevilkår, på puljebasis hvis relevant, med henblik på i) at skabe sammenhæng i humanitær hjælp og støtte til genopbygning og langsigtet udvikling og ii) understøtte stabilisering, herunder fredsopbygning og opbygning af kapacitetsstærke, ansvarlige og responsive stater. I samarbejde med udviklingslandene skal donorerne oprette partnerskaber med FN-systemet, internationale finansinstitutioner og andre donorer. På landeniveau og på frivillig basis skal donorerne og udviklingslandene overvåge implementeringen af principperne for godt internationalt engagement i skrøbelige stater og situationer, og de skal udveksle resultater i fremskridtsrapporterne om implementering af Paris-erklæringen. EU s politiske tilgang til skrøbelighed afspejler generelt mange af de aspekter, der anerkendes som international god praksis i skrøbelige stater, som f.eks. at anlægge en hele regeringsførelsen tilgang og implementering af OECD s politiske tilsagn og principperne for godt internationalt engagement i skrøbelige stater og situationer fra april 2007 (boks 8.3). Boks 8.3: OECD-DAC s principper for godt internationalt engagement i skrøbelige stater og situationer Tag konteksten som udgangspunkt. 2. Sørg for at aktiviteterne ikke gør skade. 3. Definer statsopbygning som den centrale målsætning. 4. Prioriter forebyggelse. 5. Anerkend sammenhængen mellem politiske, sikkerhedsmæssige og udviklingsmæssige målsætninger. 6. Lægt vægt på ikke-diskrimination som grundlag for inkluderende og stabile samfund. 7. Tilpas til lokale prioriteter på forskellig måde i forskellige situationer. 8. Vedtag praktiske koordineringsmekanismer mellem internationale aktører. 9. Skab hurtig handling... men fortsæt engagementet længe nok til at kunne skabe succes. 10. Undgå lommer af udelukkelse ( hjælp-løse ). Da omfattende politiske rammer og en række politiske initiativer af relevans ved statsskrøbelighed allerede findes i EU og på internationalt plan, er opgaven ikke at skabe nye rammer. I stedet skal vi finde måder at håndtere de politiske, finansielle og institutionelle udfordringer i gennemførelsen af politikken i praksis. Områder, hvor der er brug for operationel vejledning i skrøbelige stater, omfatter budgetstøtte, sammenhængen mellem fredsopbygning og statsopbygning, handel, klimaforandringer, decentralisering, regional integration, serviceudbud, ligestilling og social samhørighed. Nogle af områderne er allerede dækket, og på andre områder rummer den aktuelle EU-politik kun begrænset praktisk vejledning. Derudover er det vigtigt, at EU s eksisterende politiske rammer har været igennem tilstrækkelige felttest med hensyn til gennemførlighed, relevans og effekt i forskellige skrøbelige situationer. 19 Uddrag af OECD/DAC EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

122 Kapitel EU S INSTRUMENTER TIL IMPLEMENTERING AF DE POLITISKE RAMMER Som bekræftet i den europæiske sikkerhedsstrategi fra 2003 og en række andre relevante politiske dokumenter, bliver udfordringen for EU at samle de forskellige instrumenter og kompetencer i en samlet og sammenhængende indsats, der ikke kun omfatter EU s instrumenter men også medlemsstaternes udadrettede aktiviteter. Nogle af de eksisterende instrumenter er: Retningslinjer, handlingsplaner og specifikke strategier. Som nævnt tidligere er en handlingsplan med beskrivelse af en EUtilgang til skrøbelige situationer og konflikter aktuelt under udarbejdelse. EU har også udviklet specifikke handlingsplaner 20 og strategier på andre områder som f.eks. implementering af FN s sikkerhedsråds resolutioner 1325 og FN s resolution 1325 om kvinder, fred og sikkerhed var det første officielle dokument fra FN s sikkerhedsråd, der anerkendte væbnede konflikters konsekvenser for kvinder, der understregede vigtigheden fuld og ligelig deltagelse i fred og sikkerhed, og som krævede, at alle parter i en konflikt respekterer kvinders rettigheder (boks 8.4). EU 1325 partnerskabet blev igangsat af Det Europæiske Forbindelseskontor for Fredsopbygnings gruppe for ligestilling, fred og sikkerhed og skulle være et forum for de politiske beslutningstagere og fremme debat om og forståelse for ligestillingsperspektiver og gennemførelsen af FN s resolution 1325 i EU. Boks 8.4: FN s Sikkerhedsråds resolution 1325 FN s sikkerhedsråds resolution 1325 vedtaget den 31. oktober 2000 skal bidrage til at håndtere ligestillingsspørgsmål i postkonflikt situationer og sikre større ligestilling under fredsopbygning. Resolution 1325 kræver, at parterne i en konflikt respekterer kvinders rettigheder og støtter deres deltagelse i fredsforhandlinger og i postkonflikt genopbygning. 21 Sikkerhedsrådets resolution omhandler specifikt en krigs uforholdsmæssigt store og særlige indvirkning på kvinder, og kvinders særlige, undervurderede og uudnyttede bidrag til konfliktløsning og bæredygtig fred. Den opfordrer kraftigt til, at kvinder deltager fuldt og ligeligt som aktive agenter i fred og sikkerhed. Fredsopbygning er en fortsat proces i stater, der bevæger sig ud af skrøbelighed, og ligestilling er afgørende for at fremme god regeringsførelse, gennemsigtighed og ansvarlighed. African Centre for the Constructive Resolution of Disputes (ACCORD) uddanner mænd og kvinder i konfliktløsning, forhandling og mægling for at give dem kompetencerne til at fremsætte deres problemstillinger, behov og interesser ved fredsforhandlinger i Burundi, Den Demokratiske Republik Congo, Guinea, Kenya, Liberia, Rwanda, Sierra Leone, Somalia, Sydafrika, Sudan og Uganda. Mano River Women Peace Networks i Sierra Leone, Liberia og Guinea (MARWOPNET), der har tiltrådt Lomé fredsaftalen, blev tildelt FN s menneskerettighedspris for deres rolle i fredsprocesserne i den vestafrikanske region i Deres arbejde påpeger de problemstillinger, der er med at indsætte kvinder i sociale, politiske og økonomiske lederstillinger under fredsopbygnings- og rekonstruktionsprocesser og de internationale konventioners og FN-resolutionernes 22 vigtighed med hensyn til at fremhæve kvindernes rolle i at opretholde fred og sikkerhed i deres samfund. 23 For at spille en større rolle for kvinders beskyttelse og position i postkonflikt situationer skal EU implementere mere effektive ansvarligheds, overvågnings- og rapporteringsmekanismer og øge de finansielle og menneskelige ressourcer, der tildeles til handlingsområdet. 24 Den rolle, som de traditionelle leverandører af sikkerhed og retfærdighed spiller, skal også tages i betragtning i processerne til reform af sikkerhedssektoren, da sikkerhedstjenester i mange skrøbelige stater ikke når ud over hovedstaden, og befolkningen i landområderne og slumkvarterer i udkanten af byerne betjenes primært af et netværk af uformelle sikkerhedsleverandører. Finansielle instrumenter og procedurer. Med den aktuelle finansielle ramme for har Kommissionen igangsat en reform af sine finansielle instrumenter for foranstaltninger udadtil, blandt andet omfattende stabilitetsinstrumentet, udviklingssamarbejdsinstrumentet (herunder tematisk budgetopdeling som f.eks. ikke-statslige aktører og lokale myndigheder 20 For eksempel EU s handlingsplaner om klimaforandringer og udvikling. 21 Europa-Kommissionen, UNIFEM og ILO s internationale uddannelsescenter har også dannet dette partnerskab for at skabe stærkere handling på området for ligestilling og kvinders position i nationale udviklingsprocesser og i samarbejdsprogrammer støttet af EF. Partnerskabet sigter også mod en effektiv implementering af UNSCR 1325 og sætter fokus på 12 lande, hvoraf hovedparten er på vej ud af en konflikt. 22 Globale konventioner, FN-resolutioner og den afrikanske protokol for ligestilling fred og sikkerhed: Convention for the Elimination of all Forms of Discrimination Against Women (CEDAW) 1979, Beijing Platform for Action 1995, FN s resolution 1265 om Protection of Civilians in Armed Conflict vedtaget 17. september 1999, FN's resolution 1261 om Children and Armed Conflict vedtaget 25. august 1999, FN s resolution 1296 om Protection of Civilians in Armed Conflict vedtaget 19. april , FN s resolution 1314 om Children and Armed Conflict vedtaget 11. august 2000, FN s resolution 1325 om Women, Peace and Security vedtaget 31. oktober 2000, Women 2000: Gender Equality, Development and Peace for the Twenty-first Century New York, 5-9. juni 2000, og Protocol on the Rights of Women in Africa, Maputo, 11. juli Fra EU-medlemslandene kan vi hente eksempler på god praksis, der kan overføres til skrøbelige situationer. Nationale planer for gennemførelse af 1325 NAPs er undervejs i ni europæiske lande (Østrig, Danmark, Island, Holland, Norge, Spanien, Sverige, Schweiz og Storbritannien). NAPs ses som innovative tiltag og omfattende strategier til at følge op på de internationale løfter og forpligtelser. For en mere detaljeret analyse af NAPs, se Sherriff og Barnes (2008). 24 Sherriff og Barnes

123 OM EU s politik til afhjælpning af skrøbelighed i Afrika syd for Sahara i udvikling ) og det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder, samt Den Europæiske Udviklingsfond som instrument for samarbejde med AVS-landene uden for EU s budget. Stabilitetsinstrumentet har et budget på 2,1 milliard EUR i perioden Den 10. Europæiske Udviklingsfond for AVS-landene har et budget på 22,7 milliarder EUR i perioden Den er en integreret ramme for støtte til aktiviteter på udviklings- og sikkerhedsområdet. 26 Boks 8.5: FLEX-sårbarhed For at støtte udviklingslandene med at håndtere effekterne af den økonomiske og finansielle krise har EU vedtaget forskellige tiltag i 2009, herunder oprettelsen af en FLEX-sårbarhedsmekanisme (V-flex). 27 Det er et kortsigtet og efterspørgselsdrevet instrument, der understøtter de mest sårbare AVS-lande med lav modstandsdygtighed og sigter mod at sætte dem i stand til at fastholde prioriterede udgifter primært i de sociale sektorer i 2009 og Under V-FLEX kan der ydes lån til AVS-lande, hvor lån fra de internationale finansielle institutioner ikke er tilstrækkelige, eller hvor de eventuelt ikke dækker. Støtten ydes enten som budgetstøtte (foretrukken metode) eller eksisterende projekter/programmer (subsidiær metode). V-Flex råder over et beløb på 500 millioner EUR i perioden Vurderingen af landenes støtteberettigelse under V-Flex fastlægges fra sag til sag ifølge kriterier fastsat af Kommissionen. Fredsfaciliteten for Afrika, der blev oprettet i 2003 på forespørgsel fra Den Afrikanske Union, støtter fredsbevarende operationer i Afrika gennem Den Europæiske Udviklingsfond. Senest har Europa-Kommissionen indledt et strategisk arbejde om budgetstøtte i skrøbelige situationer sammen med flere medlemslande, Verdensbanken, Den Afrikanske Udviklingsbank og Den Internationale Valutafond med det formål at udvikle retningslinjer og styrke koordineringen på EU-plan og internationalt plan. Som tidligere nævnt skal en Rapport om fælles tilgang på området vedtages inden udgangen af Kommissionen har også gennemgået sine procedurer for at kunne anvende dem mere fleksibelt i skrøbelige situationer. Menneskelige ressourcer. Selvom det fortsat er et problem at finde de rette menneskelige ressourcer til at implementere denne politik i EU-landenes hovedstæder, i Bruxelles og i Afrika syd for Sahara, har Europa-Kommissionens delegationer opnået større politiks opmærksomhed og bevågenhed. Europa-Kommissionens delegationer har stadig primært fokus på ledelse af bistandsprojekter og programmer, men den politiske dimension er blevet mere vigtig, og man bestræber sig på at anvende den politiske dialog som værktøj mere effektivt. Nogle af delegationerne har politiske rådgivere, og der er skarpere fokus på forvaltningsmæssige problemstillinger, hvilket længe har været et missing link i Europa-Kommissionens politik. De fleste af delegationerne mangler dog stadig kapacitet til at se på de samfundsmæssige faktorer, der kan udløse ustabilitet, og den lokale tilstedeværelse er utilstrækkelig til at opnå en fuld forståelse af de relevante emner. De mangler også ofte en klar politisk strategi og mandat, der støttes af alle EU-aktørerne på området, samt kapaciteten til at implementere den. Hvis Lissabon-traktaten vedtages, kan den danne mulighed for at øge og understøtte den politiske dimension gennem en ny institutionel arkitektur. Men Europa- Kommissionen skal også forholde sig til proceduremæssige begrænsninger, der ofte reducerer dens kapacitet til at omsætte de politiske løfter til aktiviteter. 28 Kompetencer til kriseledelse. EU har også udviklet kompetencer inden for civil og militær kriseledelse. I juni 2003 indsatte EU inden for rammerne af ESFP sin første militærstyrke uden for Europa uden om NATO i Ituri provinsen i Den Demokratiske Republik Congo. Målet var at stabilisere sikkerhedssituationen og forbedre de humanitære vilkår i og omkring hovedbyen Bunia. Fra 2004 til 2006 har EU stadig inden for rammerne af ESFP indsat europæiske politifolk i Den the Demokratiske Republik Congo (EUPOL-Kinshasa) og en rådgivende mission til sikkerhedssektorreformen samt EUFOR DRC missionen, der er en militær indsats, i og omkring Kinshasa og i nabolandet Gabon, der skal støtte MONUC med at stabiliseer situationen under valgene og beskytte civilbefolkningen. Fra januar 2008 frem til marts 2009 har EU indsat en militærstyrke i det østlige Tchad og i den nordøstlige del af den Centralafrikanske Republik for at beskytte civile, der udsættes for fare, lette levering af humanitær bistand og beskytte FN s personale og faciliteter. Den grundlæggende struktur og kompetenceopdelingen sætter imidlertid begrænsninger for sammenhængen mellem de forskellige EU-politikker, værktøjer og aktører. 29 Hvad angår sammenhængen mellem sikkerhed og udvikling når militær og civil kriseledelsesoperationer gennemføres samtidig med institutionsopbygning, konfliktforebyggelse og økonomisk udvikling opstår der alvorlige spørgsmål angående grænsefladerne i magtopdelingen i grundstrukturen. 30 I de europæiske institutioner har man 25 For yderligere diskussionen af instrumentet, se Gänzle Forudsat at disse ikke anvendes til offensive militærudgifter, da EDF s aktiviteter ikke kan dække disse ifølge den internationalt vedtagne definition på officiel udviklingsbistand. 27 Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber For eksempel gør Europa-Kommissionens procedurer det vanskeligt for Europa-Kommissionens delegationer at ansætte lokale forskere til at hjælpe med nogle af kontekstanalyserne. Koeb 2008 foreslår eksempelvis, at man insisterer på ansættelse af kvalificeret personale. 29 Solana Hoffmeister EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

124 Kapitel 8 ikke generelt vedtaget, at et samlet kontor for Rådet og Kommissionen er den bedste vej frem. 31 Et forsøg på at sammenkæde EU s civile og militære kapacitet er på vej med omstruktureringen af ansvarsområderne i Rådets sekretariat, hvilket også vil påvirke samarbejdet med Europa-Kommissionen. Tabel 8.1: EU-institutioner og kontorer af relevans for skrøbelige stater Diplomatisk arbejde Multilateral og bilateral programme-ring Kriseledelse Europa-Kommissionen 32 GD for Eksterne Forbindelser GD for Handel GD for Udvikling og Forbindelser til Afrika, Vestindien og Stillehavsområdet Europa-Kommissionens delegationer GD for Udvikling og Forbindelser til Afrika, Vestindien og Stillehavsområdet GD for Eksterne Forbindelser GD ECHO (humanitær bistand) GD EuropeAid Europa-Kommissionens delegationer GD for Eksterne Forbindelser Rådet for Den Europæiske Union GAERC EU s højtstående repræsentant PSC PMG Rådets arbejdsgrupper (COHOM, CODEV, CIVCOM og regionale arbejdsgrupper) EUSR Rådets sekretariat EU s medlemsstater Udenrigsministerier Ambassader/missioner Ministerier/kontorer for udviklingssamarbejde Operationelle udviklingskontorer Ambassader/missioner ESFP missioner Bidrag til ESFP missioner 2. EU S POTENTIALE I SKRØBELIGE SITUATIONER EU er en vigtig politisk, økonomisk og diplomatisk spiller. EU er verdens største handelsblok og samlet den største internationale donor. Som andre store spillere på den internationale arena er EU en økonomisk stormagt. EU har den diplomatiske styrke til at gennemføre den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, hvor 27 medlemsstater agerer samlet i andre lande og internationale fora som FN. Og med hensyn til at håndtere skrøbelighed har EU nogle fordele i forhold til internationale organisationer. Det brede spektrum af mulige aktioner, den mængde ressourcer, der kan tilvejebringes og EU s status som politisk aktør. Derudover er EU s egen historie med overgang fra diktatur til demokrati i nogle lande og fra reguleret økonomi til markedsøkonomi i andre er en uvurderlig kilde til erfaring, der kan udnyttes. EU interagerer med statslige og ikke-statslige aktører. EU kan samarbejde med en række aktører ud over regeringerne, herunder lokale myndigheder og ikke-statslige aktører og regionale organisationer, der kan tilføje forskellige perspektiver til EU s forståelse af den lokale kontekst, bidrage til den politiske dialog med regeringerne og forbedre politikkernes rækkevidde. Men mulighederne forbliver ofte uudnyttede på grund af kompleksiteten i EU's procedurer og visse andre aktørers begrænsede kapacitet. 33 EU har en lang tilstedeværelse. EU har enten gennem medlemsstaterne eller gennem Europa-Kommissionens delegationer en lang tilstedeværelse i skrøbelige lande. Selv i situationer med åben voldelig konflikt, hvor få internationale aktører bliver tilbage, fastholder EU ofte en form for tilstedeværelse og støtte via kontorer eller felteksperter under Europa-Kommissionens Kontor for Humanitær Bistand. Det at Europa-Kommissionen (via ECHO) var den eneste donor med permanent tilstedeværelse I den østlige 31 Vogel Institutionerne har forskellige roller på de forskellige områder, og Europa-Kommissionen kan ikke initiere diplomatiske aktioner på EU-plan. 33 Se Particip

125 OM EU s politik til afhjælpning af skrøbelighed i Afrika syd for Sahara del af Den Demokratiske Republik Congo gennem de første år i dette årti har givet nogle signifikante fordele i forhold til andre donorer. Og det var grundlag for første kriseledelsesmission i Afrika (uden adgang til NATO styrker), der støttede FN s Artemis operation i Bunia i det nordøstlige DRC i EU kan opbygge globale partnerskaber. EU er ikke den eneste økonomiske, politiske eller militære magt, der er involveret eller intereseret i Afrika. 34 EU s mulighed for at opbygge en ægte trevejsdialog med Kina og Afrika har vist sig at give udfordringer, da kun få af de afrikanske aktører ser en trevejsdialog som en fordel for dem. I nogle tilfælde har andre aktører de samme eller bedre kapacitet end EU, men EU s ikke-hegemoniske natur, så længe den opfattes som sådan, kan gøre EU s tilstedeværelse og indsats endnu mere værdifuld. Derudover kan EU som enhed handle med væsentligt mindre politisk bagage end de enkelte medlemsstater kan, især de lande med kolonifortid i Afrika syd for Sahara. Så længe partnerlandene ikke får den opfattelse, at de enkelte EU-lande forfølger deres egne snævre økonomiske eller sikkerhedsmæssige interesser gennem EU, vil de være mere villige til at samarbejde med EU og acceptere EU som en magt under FN. Det er dog vigtigt at være realistisk og ikke overvurdere EU s indflydelse i Afrika. EU's faktiske rolle kan blive mindre end forventet, delvist fordi EU ofte ikke optræder som en samlet enhed i partnerlandene. EU agerer heller som sådan, da dens rolle og handlinger som samlet aktør ofte er mindre end summen af de enkelte landes. Men EU bør tale og handle med én stemme og ét tankesæt. EU s mulige værdiskabelse vil fortsat kun blive delvist udnyttet, indtil Europa-Kommissionen og EU-landene taler og handler med én stemme (ud fra en fælles forståelse og strategi for, hvordan man arbejder i denne type kontekst) og etablerer en effektiv arbejdsfordeling ud over dagsordenen for bistandseffektivitet. Som tidligere nævnt er flere initiativer undervejs, som f.eks. den kommende handlingsplan for situationer med skrøbelighed og konflikt. Problemstillingen er, hvordan det store antal af politikker og instrumenter, samt de forskellige EU-aktører, kan spille sammen for at udvikle og anvende en sammenhængende, behovsbaseret og velunderbygget strategi, der kan hjælpe staterne og samfundene med at afhjælpe årsagerne til og effekterne af skrøbelighed og styrke deres modstandsdygtighed. Hvis EU-koordinering og sammenhæng ofte er vanskeligt på nationalt plan i medlemsstaternes administrationer, er det blot endnu mere komplekst på EU-plan - med 27 medlemsstater, EU-institutionerne og de tunge og langsommelige beslutningsprocesser og besværlige interne og finansielle procedurer. Men EU kan skabe resultater som en samlet spiller, når der er dygtig ledelse og stærk politisk vilje. EU s politik i Den Demokratiske Republik Congo midt i 1990 erne betragtes ofte som et eksempel på en situation, hvor man så et samlet formål og en samlet forpligtelse fra EU-institutionerne (og medlemsstaterne) med hensyn til at støtte stabiliseringen i landet. Men hvis den fælles resultatskabelse skal blive af mere permanent karakter, er der behov for mere stabile institutionelle ordninger. En fælles langsigtet politik kan ikke gennemføres med ad hoc koordinering. 3. MOD EN FORBEDRING AF EU S RESPONS PÅ SKRØBELIGHED Selvom vi kan konstatere synlige fremskridt, og EU s politiske dokumenter nu i højere grad udstikker den politiske retning, er der stadig lang vej for at omsætte hensigter til praksis. De finansielle instrumenter og procedurer er blevet mere enkle og fleksible, men de er stadig for komplekse, arbejdstunge, langsommelige og uhensigtsmæssige i forhold til ikke-statslige aktører. Det gælder også for den humanitære bistand, som er underlagt langt de mest enkle procedurer i Europa-Kommissionen. Europ Kommisionen og Rådet konkurrerer stadig i kompetencespørgsmål. Etableringen af en fælles tjeneste for EU s optræden udadtil, hvis Lissabon-traktaten blive ratificeret, kan løse en del af problemerne, men det egentlige arbejde stikker langt dybere. 35 Udviklingspolitikken skal hænge sammen med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) og den europæiske sikkerhedsog forsvarspolitik (ESFP) missioner (civil og militær kriseledelse) og vice versa. Det gælder især, hvor tværgående anliggender (menneskerettigheder, retsstatsprincippet) og aktiviteter (sikkerhedssektorreform og afvæbning, demobilisering og reintegration) kan være lige så vigtige som de traditionelle områder af EU's udenrigspolitiske engagement (eller endnu vigtigere). Det vil også forekomme, at humanitære og militære aktører mødes i marken, og det skaber udfordringer med hensyn til opfattelsen af deres respektive roller, klare mandater og at de har de rette midler til rådighed. Man har indtil nu heller ikke set på sammenhængen mellem udvikling, sikkerhed og miljø, selvom områderne får større bevågenhed, især i Centralafrika, herunder De Store Søer. Forandringerne skabes primært lokalt. Donorerne og deres politikker enten bidrager, bremser eller har slet ikke nogen virkning. Men det vil være op til de lokale aktører at afgøre, om og hvordan en forandring skal gennemføres. Derfor er det vigtigt for EU s rolle og aktiviteter, at de forankres i den specifikke kontekst hvert sted (i overensstemmelse med OECD-DAC principperne). Det forudsætter viden og forståelse for lokale og regionale drivkræfter fra antropologiske, historiske, socioøkonomiske og politiske perspektiver. Derfor kræves et langt mere vedvarende politisk engagement frem for et teknokratisk engagement. 34 Se Tadesse Se Koeb, 2008 vedrørende Lissabon-traktatens indvirkning på EU s relationer med udvilingslandene. Under forudsætning af, at traktaten godkendes, foreslår Gaves og Maxwell, 2009, forskellige organisationsmodeller for en omstrukturering af EU s udviklingspolitik. 113 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

126 Kapitel GABET MELLEM FORSTÅELSE AF KONTEKST OG EN PASSENDE POLITISK INDSATS SKAL LUKKES En fornyet indsats for at forstå de lokale drivkræfter, identificere årsagerne til (potentielle) konflikter og stille velunderbyggede politiske, samfundsmæssige, økonomiske og regionale analyser baseret på flere kilder til rådighed for udarbejdelse af landestrategierne har kendetegnet EU s seneste politiske aktioner, særligt i skrøbelige situationer. 36 Der foretages ofte en fælles analyse af konteksten af Europa-Kommissionen og EU-medlemslandene. Og Europa-Kommissionens landestrategier er generelt forankret i behov og prioriteter fastlagt i de nationale strategidokumenter, og det øger muligheden for at skabe ejerskab. Men det er ikke altid klart, i hvilket omfang analyserne understøttes af forskellige lokale kilder. Der er heller ikke et dybt kendskab til de lokale aktører (der bremser eller skaber forandring), deres motivation og de skiftende samfundsmæssige drivkræfter. Det kan delvist forklares med EU-landenes behov for at bevare et vist politisk spillerum. Derudover betyder et fælles kendskab til konteksten ikke, at de forskellige aktører (i marken, i EU s hovedstæder, lokale partnere) har en fælles politisk og operationel strategi. EU har haft vanskeligt ved at få de bedre analyser af den økonomiske politik til at hænge sammen med strategi og programmering. Nogle mener, at det skyldes, at analyseresultaterne ofte er modstridende eller kræver politiske valg, som EU eller partneren ikke kan eller ikke vil træffe. For eksempel reagerede de fleste donorer i Kenya ikke og tilpassede ikke deres strategier, før den politiske vold brød ud i 2007, selvom der i flere år havde været advarselssignaler. 3.2 BEHOV FOR ET BRUGBART EJERSKABSPRINCIP I mange skrøbelige stater er legitimiteten kortvarig, også selvom regeringen er valgt gennem en fri og retfærdig valgproces, hvilket i sig selv er en bedrift i den kontekst. Regeringskapaciteten modsvarer generelt ikke behovene. Regeringskontrollen begrænses ofte til dele af landet og omfatter ikke gerningsmændene bag volden (som kan være infiltreret i statsstrukturerne). Og den nationale politik er enten svagt defineret eller ikke eksisterende. Alligevel synes EU s udviklingspolitik ofte at forudsætte, at der er en fungerende regering, der kan fungere som en legitim samtalepartner. Derfor kræves der mere kreative tilgange til involvering af lokale og regionale aktører som partnere og medejere af EU-initiativerne, og det skaber væsentlige udfordringer. Den nylige intervention i Somalia illustrerer EU s kapacitet og vilje til at finde alternative løsninger til dialog og relationer udelukkende på statsniveau og finde en bredere ejerskabsvision baseret på andet end regering og stat. Selvom EU s strategi måske ikke er en langsigtet statsopbyggende løsning, har EU fortsat kunnet kanalisere bistand, støtte og levering af grundlæggende tjenester gennem civilsamfundets aktører og fremme lokale partnerskaber mellem regering og civilsamfund. EU kan bruge eksemplet i en genovervejelse af ejerskabsprincippet og dets relation til civilsamfundet i skrøbelige stater. 3.3 POLITISK SAMMENHÆNG OG KOORDINERING Indsatsen for at opnå bedre sammenhæng skal sigte mod at skabe en fælles vision og politisk strategi på tværs af EU s institutioner og nøglespillere på området der beskriver de vigtigste udfordringer og deres løsning, prioriteterne, hvem man samarbejder med om hvad i de tilfælde, hvor regeringen udviser manglende vilje og regeringsførelsen skaber problemer. Lederskab og kompromiser er ikke så indlysende som under andre vilkår. Koordinering på området ses stadig primært som opdeling af ansvarsområder og udnyttelse af synergieffekter mellem donoraktiviteter. Man har tilsyneladende mindre mod på at skabe en reel arbejdsdeling i donorsamfundet på mere politiske områder af udviklingssamarbejdet (f.eks. synes en indsats på uddannelsesområdet at være lettere end støtte til forvaltning). Først og fremmest synes de mere følsomme politiske emner stadig at blive tilsidesat i koordineringsarbejdet, særligt i tilfælde af dårlig regeringsførelse og stærke men modvillige regeringer, og det skaber en mangel på klare politiske strategier, der kan løse skrøbelige situationer. Det skyldes til dels forskellige politiske kulturer og dagsordener hos Europa-Kommissionen og EU-medlemsstaterne - og til dels, at interaktionen mellem områderne og hovedkontoret (Bruxelles og/eller hovedstæderne) er præget af områdets uklare rolle både i den politiske beslutningstagen og som politisk aktør. En ny og mere gennemslagskraftig højtstående repræsentant for udenrigs- og sikkerhedspolitik, der også er næstformand for Europa-Kommissionen, og en ny fælles ejet diplomatisk enhed Tjenesten for EU's Optræden Udadtil - kan få en positiv effekt på den manglende sammenhæng og koordinering af politikken. Men de forventede forandringer bør ikke overvurderes. 36 Vedrørende dette emne, se andet afsnit (s. 3-5) i Room Document Synthesis of the main policy work on fragility currently ongoing at EU level Brussels, Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber 2009a. 114

127 OM EU s politik til afhjælpning af skrøbelighed i Afrika syd for Sahara Boks 8.6: EU's fælles landbrugspolitik og fødevaresikkerheden i skrøbelige afrikanske stater Af Alan Matthews, Institute for International Integration Studies, Trinity College Dublin, Irland EU s fælles landbrugspolitik (FLP) har mødt skarp kritik på grund af dens negative effekt på fødevaresikkerheden i de afrikanske lande. Kritikken lyder på, at subsidierede landbrugsprodukter fra EU underminerer de lokale markeder for de indenlandske producenter og konkurrerer med den afrikanske eksport til tredjelande, og at handelsbarrierer gør det vanskeligere for de afrikanske producenter at eksportere til markederne i EU. Ngo erne har udarbejdet caseundersøgelser af, hvor stor en negativ effekt EU s eksport af mælkepulver, sukker, konserverede tomater og tomatkoncentrat, oksekød, bomuld og salg af frosne kyllinger har på den lokale produktion. 37 Man frygter, at liberaliseringskrav i de økonomiske partnerskabsaftaler (ØPA) kan bevirke, at sårbare landbrugssektorer udsættes for yderligere importkonkurrence fra EU's landbrugsvirksomheder. 38 FLP s indvirkning på fødevaresikkerheden vurderes i sammenhæng med de betydelige reformer af FLP-markedsaftalerne de seneste år. Betingelserne for markedsadgang er også ændret radikalt med de nye handelsaftaler på landbrugsområdet med Afrika. De sårbare afrikanske økonomier er meget forskellige og ofte stærkt specialiserede i få eksportgrene inden for landbrug og derudover afhængige af fødevareimport for at kunne ernære befolkningen, og de fakta skal også tages i betragtning. I disse lande vil EU s fødevareleverancer påvirke fødevareproducenter og fødevareforbrugere forskelligt. EU s landbrugssamhandel med SSA-landene er stærkt differentieret. EU importerer hovedsageligt kakao og kakaoprodukter, bananer, kaffe, rørsukker, tobak, bomuld og nogle frugter og grøntsager fra regionen og eksporterer primært hvede, mel, halvfabrikata, hvidt sukker, mælkepulver, malt og frosne kyllinger. Med FLP-reformen blev markedsprisstøtten for de fleste basale fødevarer produceret i EU sænket, mens man fortsat subsidierer landbrugets indtægter gennem relativt uafhængige direkte tilskud. Derfor er interventionspriserne for korn, oksekød, mejeriprodukter, sukker og ris faldet markant. Tilknyttede direkte betalinger for tobak, forarbejdede grøntsager og delvist til bomuldsproduktion er bortfaldet. Eksportstøtten er blevet væsentligt reduceret, selvom eksportstøtte blev genindført for svinekød og fjerkræ i 2008 og for mejeriprodukter i Men EU har forpligtet sig til at afskaffe eksportsubsidier efter EU introducerede heller ikke eksportafgifter på korn under fødevarekrisen som det var tilfældet under de tidligere prisstigninger i Der er sket færre fremskridt med hensyn til at reducere grænsebeskyttelse for EU s landbrugsproduktion. Variable importafgifter blev konverteret til faste importafgifter og nedsat med gennemsnitligt 36 % under Uruguay-runden. Men landbrugsafgifterne ligger stadig højt på omkring 20 % i gennemsnit med meget højere afgifter på særlige varer som oksekød, sukker, bananer og mejeriprodukter. Der ses også en afgiftsstigning via EU s afgiftsstruktur, hvor afgifterne stiger med forarbejdningsgrad. Men de afrikanske lande har præferenceadgang til EU s landbrugsmarked. Alle Afrikas mindst udviklede lande har afgiftsfri og kvotefri adgang bortset fra overgangsordninger for sukker, der fases ud i Den lempelige adgang er også udvidet til at omfatte Afrikas mere udviklede lande, der har indgået en midlertidig ØPA-aftale med EU, hvilket giver bedre adgangsmuligheder til markedet især for bananer og efter en overgangsperiode for sukker. Oprindelsesreglerne under ØPA-aftalerne er til en vis grad lempet og forenklet for landbrugsprodukter og forarbejdede landbrugsprodukter, og det gør det lettere for de afrikanske landmænd og producenter at eksportere til EU s marked. De lempelige aftaler forhindrer også forskelsbehandling af forædlede produkter på grund af afgiftsstigninger. De mere udviklede afrikanske lande, der ikke har underskrevet en FLP-aftale, kan anvende EU s generelle præferenceordning, dog er afgiftslempelserne på ØPAprodukter meget begrænsede under den generelle ordning. Paradoksalt reducerer FLP-reformen værdien af den lempelige markedsadgang og eroderer de afrikanske eksportørers mulige indtjening. Udvidet adgang for sukker er blevet efterfulgt af afskaffelsen af sukkerprotokollen, der garanterede den afrikanske sukkereksport til EU inden for fastlagte kvoter en garanteret EU-pris. Lavere interventionspriser og afgiftsnedsættelser har reduceret EU-markedets lønsomhed for de afrikanske eksportører af ris, sukker, bananer, oksekød og frugt og grøntsager. 39 Derfor argumenterede de afrikanske lande for en tidsmæssig udsættelse af de foreslåede afgiftsnedsættelser for produkter, hvor en præferenceordning er vigtig, under handelsforhandlingerne under WTO s Doha runde. EU erkender, at FLP-reformen kan skabe tilpasningsvanskeligheder for de afrikanske lande på grund af udvandingen af præferenceadgangen, og tilbyder i stedet finansiel bistand til at forbedre konkurrenceevnen og fremme diversificering. En ledsageforanstaltning for sukkerprotokollandene, med et vejledende budget på 1,28 milliarder EUR i Paasch, 2008, Oxfam, Bertow og Schulteis, Low et al., EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

128 Kapitel 8 støtter tilpasningsprocesser i 18 sukkerproducerende AVS-lande. Mere end 450 millioner EUR blev ydet under den særlige bistandsramme for bananproducenter fra AVS-landene i for at fremme tilpasninger. EU og medlemsstaterne har også deltaget i EU-Afrika partnerskabet til støtte for afrikansk bomuld siden 2004 og har allokeret mere end 300 millioner EUR til bomuldsprogrammer og projekter. Så der er sket store fremskridt med hensyn til at gøre EU s landbrugspolitik mere sammenhængende med udviklingsmålene og målsætningerne for fødevaresikkerhed i de skrøbelige afrikanske økonomier. 40 Men landene udtrykker fortsat frygt for de potentielle negative effekter af EU s fødevareeksport i Afrika i sammenhæng med den gensidige liberalisering, der kræves under ØPA'erne. Et af FLP-reformens vigtigste mål er at gøre EU s eksport af landbrugsprodukter mere konkurrencedygtig. Men EU har forsikret landene om, at den asymmetri i liberaliseringen, der er indbygget i aftalerne, kan bruges til enten at udelukke de fleste afgifter på europæiske landbrugsprodukter fra liberalisering eller underlægge dem lange overgangsperioder (op til 25 år). FLP-reformen fortsættes på baggrund af den livlige debat om beskaffenheden og berettigelsen af afkoblede betalinger i EU, særligt i post-2013 perioden og forpligtelsen til at indgå aftale om yderligere liberalisering af landbrugshandlen i Doha runden. Det vil lede til en større import af basale fødevarer til EU og samtidig styrke konkurrenceevnen i EU's sektor for forarbejdede fødevarer. For de skrøbelige økonomier i Afrika indebærer processen både muligheder og trusler, men de skal ses i det rette perspektiv. Trods den højt profilerede debat om FLP s indvirkning på de afrikanske lande, særligt i Europa, skal Afrikas fødevaresikkerhed også fremover primært sikres via de afrikanske landes landbrugspolitik og investeringerne i Afrika. 3.4 EU S HANDELSPOLITIK OVER FOR SKRØBELIGE STATER I overensstemmelse med Cotonou-partnerskabsaftalen, er den handelspolitiske ramme over for Afrika syd for Sahara baseret på økonomiske partnerskabsaftaler (ØPA er) forhandlet mellem EU og seks AVS-regioner for at fremme handel og udvikling og vende marginaliseringen af AVS-landene. Af Cotonou-aftalen fremgår det også, at ØPA er skal være i overensstemmelse med WTO. Verdenshandelsorganisationen WTO s regler giver mulighed for at gøre visse undtagelser for udviklingslandene og særligt for de mindst udviklede lande, men der er ingen konkrete bestemmelser vedrørende skrøbelige stater eller situationer. EU s evne og politiske muligheder for at tilpasse reglerne eller lave særlige bestemmelser for skrøbelige stater på handelsområdet begrænses derfor af de eksisterende internationale aftaler (men dog muligt). Nogle analytikere hævder, at hvor ØPA erne ikke er en øjeblikkelig løsning på krisen, kan de gøre situationen sværere for nogle afrikanske lande, med mindre en vis fleksibilitet lægges ind i ØPA-forhandlingsprocessen og passende tiltag til udviklingsstøtte straks vedtages og gennemføres. 41 EU s handelsstøttetiltag skal muliggøre en vis grad af tilpasning til de skrøbelige staters særlige omstændigheder eller i det mindste sikre, at deres handelskapacitet og modstandsdygtighed styrkes snarere end undermineres gennem forpligtelserne i handelsaftalerne. Boks 8.7: Bistand til handel EU er en af de største donorer af bistand til handel, der er et bredt initiativ omfattende bistand til at fremme handel og udvikle handelspolitik og til at opbygge handelsinfrastruktur. Så selvom bistanden ikke kun ydes til skrøbelige lande, er den relevant for dem på grund af deres typiske strukturelle karakteristika. WTO Ministererklæringen fra Hongkong 2005 opfordrede til en større og bedre bistand til handel. Den igangsætter en proces, der skal hjælpe lavindkomstlandene med at afhjælpe strukturelle begrænsninger og manglende kapacitet, der underminerer deres evne til at konkurrere og maksimere indtjeningen fra handel og investeringsmuligheder. I 2007 vedtog Rådet EU s strategi Bistand til handel, der er et fælles initiativ for fællesskabet og EU-medlemsstaterne. Strategiens målsætninger er at sætte udviklingslandene, og især de mindst udviklede lande, i stand til at anvende handel mere effektivt til at skabe vækst, beskæftigelse, udvikling og til fattigdomsbekæmpelse og til at indfri deres udviklingsmål. 42 Strategien indebærer, at man øger den specifikke støtte til handelsrelateret bistand til 2 milliarder EUR årligt inden Den sigter mod at styrke fokus på de fattigste, øge EU s og medlemsstaternes kapacitet ifølge principperne for bistandseffektivitet, støtte integrationsprocesserne i AVS-regionen og overvåge opfyldelsen af forpligtelserne. 40 Matthews, Bilal et al. 2009, s Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber 2007, s