Boks 0.1: Hvilke lande i Afrika syd for Sahara er skrøbelige?

Transkript

1

2

3 Med den økonomiske krise i har vi oplevet den værste økonomiske afmatning på globalt plan siden Den økonomiske og finansielle krise har påvirket budgetterne i EU og andre industrialiserede lande og skabt enorme gældsættelser, arbejdsløshed og sociale problemer. Krisen har haft en særligt negativ virkning på de skrøbelige lande. Hovedparten af dem ligger i Afrika syd for Sahara, og man mente i første omgang, at de var beskyttet mod krisen på grund af deres ringe finansielle integration med resten af verden. Den hårdt trængte socioøkonomiske situation i Afrika syd for Sahara kræver en fornyet indsats, men EU s arbejde med sine egne sociale problemer kan komme til at flytte opmærksomheden og forrykke den bistand, der ydes under EU s bistandspolitik. EU skal fastholde og om muligt styrke indsatsen i Afrika syd for Sahara og undgå ineffektivitet i bistandspolitikken. En revurdering af EU s bistandspolitik over for skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara er påkrævet. Det er formålet med Europæisk Rapport om Udvikling 2009 (ERU 2009). Europæisk Rapport om Udvikling 2009 skal analysere de omkostninger, der er forbundet med skrøbelighed, og disses karakter (Del 1), de skrøbelige landes kapacitet til at håndtere skadelige chokvirkninger som finanskrisen i (Del 2), og EU s nuværende engagement i forhold til de sårbare lande, samt i hvor høj grad EU s udviklingspolitik kan hjælpe de nationale interessenter med at opbygge modstandsdygtighed (Del 3). Der sættes fokus på Afrika syd for Sahara, fordi regionen synes i særlig grad at halte bagud med hensyn til staternes konsolidering. Et konkret faktum overtrumfer alle de teoretiske diskussioner om, hvordan skrøbelighed defineres og måles. Landene i Afrika syd for Sahara udgør konstant et flertal i gruppen af skrøbelige stater (boks 0.1) 1. Boks 0.1: Hvilke lande i Afrika syd for Sahara er skrøbelige? Der findes forskellige indikatorer og klassifikationer af skrøbelige stater. Boks tabel 1 viser den operationelle liste over lande i Afrika syd for Sahara i skrøbelige situationer, der er anvendt i rapporten: Boks tabel 0.1: Lande i Afrika syd for Sahara. som er i en skrøbelig situation: Angola Ækvatorialguinea Nigeria Burundi Eritrea Rwanda Cameroun Etiopien São Tomé og Príncipe Den Centralafrikanske Republik Gambia Sierra Leone Tchad Guinea Somalia Comorerne Guinea-Bissau Sudan Den Demokratiske Republik Kenya Togo Congo Republikken Congo Liberia Uganda Elfenbenskysten Mauretanien Zimbabwe Djibouti Niger Listen er udarbejdet af OECD (2009) men har ikke OECD s officielle påtegning. Listen er fremkommet som en samling af de to nederste kvintiler i Verdensbankens vurdering af modtagerlandenes politikker og institutioner (Country Policy and Institutional Assessment) for 2007, Brookings indekset Index of State Weakness in the Developing World for 2008 og Carleton Universitetets Country Indicators of Foreign Policy for ERU 2009 anvender listen i praksis, men betragter den ikke som en officielt godkendt liste, da vi er af den overbevisning, at definitionen i sig selv er dynamisk (se kapitel 1). 1 Eksempelvis ligger 29 af de 49 lande, som OECD har udpeget som struktursvage (2009), i Afrika syd for Sahara. 3

4 De menneskelige og økonomiske omkostninger forbundet med skrøbelighed er faktorer, der taler for, at man tilpasser udviklingsmodeller, strategier og konkrete tiltag, så der opbygges en modstandsdygtighed i samfundene. Det vil sige, at man skal styrke de socioøkonomiske systemers evne til at tilpasse sig og håndtere chokvirkninger og ændrede vilkår uden at skade befolkningerne. I en verden, hvor globale chokvirkninger bliver mere og mere alvorlige og påvirker flere mennesker, er det socioøkonomiske systems modstandsdygtighed afgørende for et lands udviklingsbane. Modstandsdygtighed skal være en central målsætning i de nationale udviklingsstrategier og dermed også for udviklingsbistanden. De skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara har mange fælles karaktertræk de har alle omfattende strukturproblemer og dårligt fungerende institutioner. De adskiller sig dog også på mange andre dimensioner (Figur 0.2). For dem er nødsituationer reglen frem for undtagelsen. I forsøgene på at afbøde chokvirkninger mangler landene ofte et langsigtet perspektiv i de valg, der træffes, og kortsigtede behov kommer til at overskygge de langsigtede målsætninger. EU kan hjælpe landene med at blive på den rigtige bane, hvor skrøbeligheden erstattes af modstandsdygtighed og bæredygtig vækst. For at løse opgaven skal EU anlægge en fleksibel og langsigtet tilgang i sit engagement, og der er brug for nye måder at forvalte støtten på for at øge effektiviteten. Der skal fastlægges en troværdig langsigtet politik med tilhørende budgetforpligtelser, som ikke strider mod principperne om national suverænitet. Et sådant engagement kan hjælpe de sårbare lande til at udvide tidshorisonten i deres egne politikker. Når prioriteterne skal omsættes til specifikke forskrifter og retningslinjer for interventionen, kræver det en dybt forankret basal viden, så der tages højde for forhold som historie, kultur, økonomi og politik, som varierer stærkt fra land til land i de sårbare afrikanske lande syd for Sahara. Detaljerede politiske forskrifter kan kun formuleres ved at matche politisk ekspertise med viden om den lokale kontekst 2. EU s komparative fordele - udvikling af menneskelig og social kapital og støtte til institutionel udvikling EU s og medlemslandenes udviklingsbistand åbner mange muligheder. For de fleste af de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara er Europa den største bistandsyder, samhandelspartner, kilde til udenlandske investeringer og et relevant mål for migranter. Og EU er en vigtig politisk, diplomatisk og økonomisk blok. Alligevel har vi i Europa svært ved at glemme, at skrøbeligheden ofte stammer tilbage til kolonitiden og afkoloniseringsprocessen, af og til forstærket af udenlandske virksomheders uansvarlige forretningsførelse og ulovlig og strafbar handel med Europa. EU skal opretholde sit engagement i de skrøbelige lande, respektere nationale ejerforhold, tænke videre end til institutionsopbygning, udnytte de komparative fordele fuldt ud og koncentrere indsatsen om at udvikle menneskelig og social kapital og understøtte den institutionelle udvikling på lokalt og regionalt plan. I modsætning til de fleste bistandsorganisationer 3 rækker EU s politiske virkemidler langt ud over den økonomiske bistand og omfatter også handel, landbrug, fiskeri, sikkerhed, indvandring, klimaforandringer, miljø, globaliseringens sociale dimension, 2 3 GTZ (2008) gennemgår seks landeanalyser og understreger den geografiske forskellighed og forskelle i regeringsfase og udviklingsorientering: the do no harm approach, sensitivity to context and thorough knowledge of the country remain indispensable to any strategy development [ en gør ingen skade tilgang, opmærksomhed på kontekst og tilbundsgående viden om landet er stadig nødvendige forudsætninger for strategiudvikling ] (s. 12). Bistandsorganisationer og internationale institutioner har et langt mere begrænset handlespektrum, som ofte begrænses til kortsigtet nødhjælp og bistand, fordi de er pålagt institutionelle forpligtelser på et konkret område. Se baggrundsrapport af Paul Collier (2009a) i Bind 1B om dette emne. 4

5 beskæftigelse, forskning og udvikling, informationssamfundet, energi og forvaltning 4. Derudover har vi i EU historisk set arbejdet med institutionsudvikling i forskelligartede samfund karakteriseret ved institutioner med forskellige rødder, traditioner og historie. Fra sine egne udvidelsesprocesser kender EU problemstillingerne ved at overgå fra militærdiktatur til demokrati (f.eks. i Grækenland, Portugal og Spanien i 1970'erne) og ved at integrere lande, som først for nylig er gået over til en markedsdrevet økonomi. Erfaringerne giver os en særdeles nyttig viden om, hvordan skrøbelighed kan håndteres. Men vi må heller ikke overdrive Europas mulighed for at bidrage. Vi ser en verdensorden med en stigende multipolaritet, hvor nye politiske og økonomiske magtcentre slutter sig til de gammelkendte aktører. USA-Kina-EU konstellationen er blevet omdrejningspunktet i det internationale system. Ud over de store internationale organisationer har også andre lande bidraget over for de skrøbelige stater, fra USA til lande i Østasien og Den Arabiske Golf. Især Kina har bygget infrastruktur, investeret i jord og styrket den bløde magt i de fleste skrøbelige lande. EU s initiativer til at håndtere statsskrøbelighed, såsom bistanden til stats- og fredsopbygning, kan af partnerlandene blive opfattet som indblanding og politisk farvet. Initiativerne kan også utilsigtet indvirke på landets naturlige interne processer og dynamik. Derudover kan intern modstand og forhindringer i EU svække engagementet i udviklingspolitikken. EU's aldrende befolkning, den store gældsbyrde, som er opbygget under krisen, og EU's udvidelse er alle faktorer, som kan svække incitamentet til at afsætte offentlige ressourcer til det internationale udviklingssamarbejde. Boks 0.2: Fællestræk hos skrøbelige lande og signifikante forskelle De sårbare lande er ikke i stand til at mobilisere ressourcer i landet eller til at opkræve væsentlige skatteindtægter via beskatning. I de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara udgør regeringernes indtægter eksklusive bistanden sjældent mere end 20% af BNP. Skatteniveauet ligger på 6-13% af BNP, og der er således kun begrænsede muligheder for at tilbyde offentlige varer og tjenesteydelser. Lav menneskelig udvikling. De lave offentlige investeringer i menneskelig udvikling afspejles i dårligt fungerende uddannelses- og sundhedssystemer. Selvom mange skrøbelige lande har reduceret de militære udgifter, har besparelserne ikke resulteret i en øget indsats på sundheds- og uddannelsesområdet. Lav befolkningstæthed. De fleste skrøbelige lande karakteriseres ved en meget lav gennemsnitlig befolkningstæthed: 15 ud af 29 lande har færre end 40 indbyggere pr. kvadratkilometer, mens befolkningstætheden i de skrøbelige lande ligger på omkring 84. Befolkningen er ung og i vækst (i klar modsætning til befolkningspyramiden i EU). Derudover bor størstedelen af befolkningen i de sårbare lande i landområderne. Boks figur 0.1: Befolkningspyramide for skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara 4 Se EU rapport 2009 om sammenhæng i udviklingspolitikken, som udpeger 12 relevante politikområder. 5

6 Kvinder Mænd

7 Boks figur 0.2: Befolkningspyramide for EU Kvinder Mænd Kilde: U.S. Census Bureau International Data Base Svagheder i både blød og hård infrastruktur. De skrøbelige lande har kun 8 meter asfalteret vej pr. kvadratkilometer, hvorimod de strukturstærke har 18. Transportomkostningerne i skrøbelige lande (især ved handel internt i Afrika) er mere end dobbelt så høje som i Sydøstasien. Det tager ca. 116 dage at flytte en container fra en fabrik i Den Centralafrikanske Republik til den nærmeste havn. Den samme transaktion tager fem dage fra København. Den mest direkte flyrute mellem Tchad og Niger er via Frankrig mere end kilometer, der er kun et ugentligt fly fra Bangui i Den Centralafrikanske Republik til Europa, antallet af mobillinjer pr indbyggere ligger trods en meget omfattende udvidelse for nylig kun på halvdelen af, hvad det gør i de strukturstærke lande. Koncentration i eksporten. Indekset for diversifikation i eksporten ligger under halvdelen af indekset for strukturstærke lande, og det afslører en særdeles høj grad af koncentration. Med meget få undtagelser eksporterer de skrøbelige lande hovedsageligt primærprodukter. I 2006 udgjorde primærprodukter i gennemsnit mere end 80% af eksporten, hvoraf 30% var brændstoffer, og i lande som Angola, Tchad, Republikken Congo og Ækvatorialguinea var andelen over 90%. Høj risikoeksponering for udbrud af væbnede konflikter. Ud af befolkningerne på Bottom Billion listen, som er en pendant til listen over skrøbelige lande, er 73% - eller har for nylig været - udsat for borgerkrig. Derudover er risikoen for, at der opstår borgerkrig i landene over en vilkårlig periode på fem år, særdeles høj en ud af seks 5. Men Divergerende vækstrater. Skrøbelige lande oplevede en vækstrate på ca. 4% årligt fra 2000 til Men de skrøbelige og ressourcerige lande oplevede vækstrater på 6,3% med de højeste vækstrater på 10% i 2002 og 8,5% i Skrøbelige og ressourcefattige lande havde vækstrater på omkring 2,3%. Indkomst. Den reelle indkomst pr. indbygger, som gennemsnitligt lå på 600 USD i 2008 i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara, viser så store udsving som fra 100 USD i Den Demokratiske Republik Congo til USD i Ækvatorialguinea. Gennemsnitlig levetid. I São Tomé og Príncipe er den gennemsnitlige levetid over 65 år, og således på niveau med gennemsnittet i de industrialiserede lande, men indbyggerne i Sierra Leone og Zimbabwe kan kun forvente en gennemsnitlig levetid på lidt over 40 år. Direkte udenlandske investeringer (DUI) går kun til de ressourcerige lande. Mere end 70% af alle udenlandske investeringer i de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara blev i perioden kanaliseret til bare fem lande - Angola, Tchad, Ækvatorialguinea, Nigeria og Sudan, som alle er rige på naturressourcer. Valutareserver knappe eller rigelige. Nogle skrøbelige lande har meget knappe valutareserver (under 90 dages importdækning). I april 2009 havde Etiopien, Guinea og Zimbabwe kun reserver til dækning af én måneds import, hvorimod de olieeksporterende 5 Collier

8 lande havde reserver til et halvt år. Udlandsgæld. De olieeksporterende lande har en begrænset udlandsgæld, og indikatorerne for gældsbyrden er under kontrol. For eksempel er forholdet mellem gælden og bruttonationalindkomsten og mellem den samlede gæld og værdien af vare- og serviceeksporten blevet væsentligt forbedret i Angola og Sudan siden De ressourcefattige og skrøbelige lande som Guinea-Bissau og Liberia har stadig en stor gældsbyrde, som underminerer den fremtidige udvikling. 1 Mod en forbedring af EU s respons på skrøbelighed En gennemgang af EU s nuværende indsats over for skrøbelige situationer (kapitel 8) afslører, at der er brug for fremskridt på flere fronter. Den første forbedring er af generel karakter, nemlig at sikre en højere gennemførelsesgrad. Den nuværende mangelfulde gennemførelse skaber et misforhold mellem de teoretiske politiske rammer og den konkrete intervention ude i marken. Det er et helt grundlæggende problem, fordi effekten af den førte politik måles på gennemførelsen. Derudover skal gennemførelsen af politikken skræddersys til de enkelte lande, da en universalløsning ikke kan løse de forskelligartede behov i de skrøbelige lande. Dernæst er der behov for mere specifikke forbedringer på følgende områder: Der skal opbygges en solid forståelse af den lokale kontekst, så man kan foretage en effektiv intervention på et velinformeret grundlag baseret på en forståelse af forholdene 6. Det skal undersøges, hvordan princippet om ejerskab kan tilpasses, når man arbejder i lande med ineffektive eller illegitime statsinstitutioner. Under sådanne forhold er det særligt udfordrende at yde budgetstøtte, men det er en helt typisk situation i de fleste skrøbelige lande. Selv i lande med demokratiske institutioner, er regeringens legitimitet ofte skrøbelig, og det gør det vanskeligt at gennemføre langfristede politikker via budgetstøtte, med mindre den gennemføres under tæt overvågning. Vi skal undgå, at bredden i EU s politikker giver bagslag, og at de forskellige politikker har indirekte uønskede virkninger i de skrøbelige stater. Den horisontale sammenhæng mellem politikker skal modsvares af en bedre vertikal sammenhæng. Det kan sikre en bedre koordinering inden for EU og mellem fællesskabet og EU-medlemsstaterne, som ofte er modvillige mod at afgive deres rolle som initiativtager. Med en sådan koordinering kan EU agere som en samlet enhed, og det vil gøre EU s udviklingspolitik mere ansvarlig og lettere at forstå for modtagerne. EU s handelspolitik skal i højere grad tage højde for de specifikke behov i de skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara, og vi skal sikre, at bilaterale aftaler ikke bremser de regionale eller multilaterale integrationsprocesser. Verdenshandelsorganisationen Verdenshandelsorganisationens regler giver mulighed for at gøre visse undtagelser for udviklingslandene og særligt for de mindst udviklede lande, men der er ingen konkrete bestemmelser vedrørende skrøbelige stater eller situationer. På det område er der brug for en stor indsats. 6 I postkonfliktsituationer, forandrer konteksten sig meget hurtigt, og mange udfordringer skal løses på samme tid. Her er det nødvendigt med et fleksibelt miks (GTZ, 2008, s. 22). 8

9 Der er behov for et skift fra reaktive til præventive interventioner, så udviklingen i lande i skrøbelige situationer ikke følger en ond cirkel, hvor de statslige institutioners effektivitet og legitimitet udhules yderligere. En sådan omlægning kan kræve, at man betragter skrøbeligheden på regionalt plan, da en negativ naboeffekt kan bringe statsopbygningen og den sociale samhørighed i fare 7. Vi skal have en bedre forståelse af, hvordan sammenhængen mellem sikkerhed og udvikling bedst håndteres. Fred og sikkerhed er nogle af hovedområderne i det strategiske partnerskab mellem EU og Den Afrikanske Union. Vi har høstet en række positive erfaringer, men i andre tilfælde har tiltag på sikkerhedsområdet påvirket udviklingspolitikken. Hvis vi skal nå en højere gennemførelsesgrad, kræver det, at vi revurderer de prioriterede områder, koncentrerer indsatsen om få, veldefinerede og vedtagne mål, forenkler procedurerne og i de situationer, hvor de statslige institutioner er særligt ineffektive eller uvillige til at udføre deres opgaver, skal vi finde de rigtige organisationer eller partnere til at gennemføre politikkerne 8. Det vil ikke blot føre til en bedre gennemførelse af politikkerne men også opbygge tillid mellem modtager- og donorlande og sikre læring i det politiske arbejde. Selvom vi kan konstatere synlige fremskridt, og EU s politiske dokumenter nu i højere grad udstikker den politiske retning, er der stadig lang vej for at omsætte hensigter til praksis. De finansielle instrumenter og procedurer er blevet mere enkle og fleksible, men de er stadig for komplekse, arbejdstunge, langsommelige og besværlige for modtagerne at håndtere. Boks 0.3: Indvirkning af den økonomiske krise i skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara De skrøbelige lande er kun i ringe grad integreret i den globale økonomi, og i første omgang blev de skånet for finanskrisens direkte effekter. De er dog efterfølgende blevet ramt af den globale recession og handelssammenbruddet. Den økonomiske og finansielle krise fulgte efter en periode med høje og fluktuerende fødevare- og brændstofpriser. Da priserne toppede i midten af 2008, kom de fødevare- og olieimporterende skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara under stærkt pres, valutareserverne blev udhulet, og det blev vanskeligt at betale for importen og bevare væksten i landene. Da opsvinget bristede, resulterede det i en svingende produktion og en opbremsning i investeringerne i langfristet produktionskapacitet. De fleste af de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara oplevede næsten samtidig fødevare-, brændstof- og finanskrise. Ifølge de seneste estimater ligger væksten i BNP i 2009 på ca. 1,5%, hvilket er en nedgang for den skønnede vækst på 5,5% i oktober Med de tal bliver 2009 det første år i 10 år, hvor de fleste skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara oplever en negativ vækst i det faktiske BNP per capita, hvilket sætter milleniummålene under pres og underminerer den politiske stabilitet. En lavere vækst har ikke altid en negativ effekt på den menneskelige udvikling, med den indebærer en tilbagegang særligt i form af nedskæringer i uddannelses- og sundhedsudgifterne, hvilket kan have alvorlige konsekvenser på lang sigt. De skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara har nationale banksektorer af begrænset størrelse og ubetydelig eller ingen værdipapirhandel. Når det lave finansielle udviklingsniveau i regionen tages i betragtning sammen med de skrøbelige landes begrænsede kobling til det globale finansielle system, skal de vigtigste kanaler for spredning af krisen findes i selve de økonomiske sektorer. De eksponeres primært for krisen via 7 8 Mange af vores historiske erfaringer fra arbejdet med struktursvaghed viser, at der er behov for en regional tilgang. Balkanlandene er et godt eksempel. Se Collier (2009b), figur 9.5 i kapitel 9 og GTZ (2008) vedrørende de praktiske erfaringer i marken. 9

10 handel. Nedgangen i eksportindtjeningen ledsages af en negativ udvikling i handelsbetingelserne, der forstærkes af de skrøbelige landes uforholdsmæssigt store afhængighed af vareeksporten og polariseringen i eksporten. Handelssammenbruddet kom i 2009, og en sådan udvikling rammer de afrikanske lande syd for Sahara hårdere end andre lande på grund af nedskæringer i handelsfinansieringen (de mest ustablile lande oplever de største nedskæringer) og på grund af eksportsammensætningen. De skrøbelige lande er også særligt udsatte på grund af den lavere tilgang af DUI, der skyldes investorernes afventende holdning i usikre situationer, (potentielt) lavere tilgang af udenlandsk bistand og lavere pengeoverførsler fra migranter. Interne pengeoverførsler i Afrika har særlig stor betydning, da migranter fra de skrøbelige lande ikke kan betale de høje omkostninger forbundet med udvandring til højindkomstlande og derfor oftest flytter til lande i nærheden. Men de vigtigste tilrejselande for migranter fra de skrøbelige lande nemlig Nigeria og Sydafrika er de eneste lande i Afrika syd for Sahara, som er direkte påvirket af krisen. De skrøbelige lande blev ramt hårdt, med virkningerne er meget forskellige fra land til land, og derfor ses der ikke en større sårbarhed i skrøbelige lande. Den egentlige forskel er, at evnen til at genetablere økonomien efter en chokvirkning er langt ringere. Figur 0.1: Modstandsdygtighed i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara Strukturstærke Skrøbelige ingen data Høj modstandsdygtighed Middel modstandsdygtighed Lav modstandsdygtighed 10

11 Figur 0.2: Sårbarhed i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara Strukturstærke Skrøbelige ingen data Lav sårbarhed Middel sårbarhed Høj sårbarhed 2 Fastlæggelse af prioritetsområder EU skal bygge på de tidligere erfaringer, lære af fejltagelserne, tilpasse indsatsen til forhold i hurtig forandring og samtidig respektere den nationale suverænitet, og på den baggrund skal vi fastlægge vores egne prioritetsområder for bistanden. Analyserne i ERU 2009 rapporten peger på fem prioritetsområder, som bør udgøre EU s langfristede engagement i de skrøbelige afrikanske lande syd for Sahara med en styrkelse af modstandsdygtigheden som mål. 1. Understøtte statsopbygning og social samhørighed. Den grundlæggende målsætning med det eksterne engagement i skrøbelige lande er at bidrage til landenes egen statsopbygningsproces 9. Den nøgleprioritet har EU godkendt i Den europæiske konsensus om udvikling 10, og derfor er den mål for indsatsen i de skrøbelige afrikanske lande syd for Sahara. Et sådant engagement bliver komplekst, fordi man ikke kan anlægge en ekstern (europæisk) synsvinkel på processerne. Statsopbygningsprocessen i de skrøbelige afrikanske lande syd for Sahara kommer ikke til at ligne statsopbygningsprocessen i Europa i det 19. århundrede. På samme måde kan den sociale samhørighed ikke blive den samme mellem etniciteter og religioner, som går hundreder af år tilbage i tiden. Viden om de lokale sammenhænge spiller en afgørende rolle for det eksterne engagement i skrøbelige stater. Den er nødvendig for at identificere, hvilke aktører der kan drive forandringerne og føre landene ud af skrøbeligheden, muligvis ad forskellige veje. Forandringsagenterne skal styrkes, og særligt skal man opfordre kvinderne til at deltage i statsopbygningen. Men det er også 9 10 Se OECD/DAC Se Europa-Parlamentet Rådet Kommissionen

12 vigtigt at svække de mulige vetonedlæggere og støtte lederne i deres bestræbelser på at genopbygge en ny social aftale mellem staten og borgerne og mellem forskellige grupperinger og etniske grupper. Hvis bestemte grupper udsættes for diskrimination og udelukkes fra politisk repræsentation, er konfliktrisikoen højere, og processen ud af skrøbelighed vanskeliggøres. 2. Udligne forskellene mellem de kortsigtede behov og den langsigtede modstandsdygtighed. I de skrøbelige lande skal fokus flyttes fra at dække de kortsigtede og akutte behov til en mere langsigtet horisont, og til det formål kan EU etablere en garantiordning, som sikrer de skrøbelige lande mod udsving i eksportindtjeningen. Med en (mere) stabil indtjening har de skrøbelige lande mulighed for at styrke de langsigtede komparative fordele. 3. Udbygge menneskelig og social kapital. Investering i uddannelse af borgerne i de skrøbelige lande for dermed at forsøge at udligne forskellene mellem kønnene og opbygge social kapital er de bedste midler til at skabe bæredygtig vækst og udvikling og til at styrke modstandsdygtigheden. Skrøbelige og konfliktramte lande har ustabile uddannelsessystemer, og det fører til lav deltagelse og øget analfabetisme blandt den voksne befolkning. Der skal ydes passende støtte ikke kun til grunduddannelserne men også til de tertiære uddannelser med fokus på ligestilling og opbygning af lokal viden og innovation. Det kan også være afgørende at målrette interventionen mod de unge, særligt i skrøbelige postkonflikt stater, for at reducere tilgangen til illegale aktiviteter som f.eks. ulovlig handel og smugling. 4. Støtte bedre regional forvaltning herunder regionale integrationsprocesser. Via regionale handelsaftaler kan de afrikanske lande udnytte stordriftsfordele på store regionale markeder, styrke den nationale konkurrenceevne, øge investeringsafkastet og tiltrække DUI, hvilket kan føre til teknologioverførsel og vækst. Via aftalerne kan landene oprette fælles investeringspuljer til indkøb af infrastrukturprojekter, hvor man udnytter stordriftsfordele og internaliserer investeringernes regionale effekt på tværs af flere lande. Og endelig kan handelsaftalerne give de mindre afrikanske lande mulighed for at føre effektive forhandlinger vedrørende den økonomiske politik med andre handelsblokke eller med store private partnervirksomheder. Fra et institutionelt synspunkt kan de regionale aftaler skabe en bedre opbakning bag de politiske mekanismer og reformer. De kan være særligt relevante i lande, hvor det indenlandske mandat til at indgå aftaler er svagt. I den sammenhæng kan de regionale integrationsaftaler bruges som et redskab til institutionsopbygning. Ved at træde ind i en handelsblok med stærke klubregler kan det blive lettere at forankre de demokratiske reformer og opbygge tillid i medlemslandene. 5. Fremme sikkerhed og udvikling i regionen. En indsats på sikkerheds- og udviklingsområderne kræver en flerstrenget strategi. Det kræver en langsigtet indsats at ændre den politiske kultur i Europa fra at være neutral og indadrettet til deltagelse i den globale styring. I den forbindelse er det afgørende at skabe en kobling mellem EU s globale ansvar og de europæiske borgeres nationale trivsel. De politiske beslutningstagere i EU skal være opmærksomme på, at EU-tiltag på alle områder fra landbrug og fiskeri til handel og forskning og udvikling kan have indflydelse på sikkerhedsområdet. Omvendt kan tiltag på sikkerhedsområdet påvirke udvikling og handel. EU skal ændre sin lineære social engineering-tilgang, der fokuserer på de tilgængelige instrumenter, til en mere fleksibel, strategisk tilgang, som anerkender, at mange af donorlandenes målsætninger og politikker er kontroversielle og politiske af karakter. Den stigende anvendelse af instrumenter til civil og militær kriseledelse giver mulighed for ikke blot at opfordre til fælles planlægning (militær, civil og vedrørende udvikling), men også til at anlægge en mere strategisk tankegang. Det giver også mulighed for at belønne den risikovillighed hos det EU-personale, hvilket ofte er afgørende i situationer med skrøbelighed. Ignorerer man de umiddelbare sikkerhedsproblemer, kan det have en modsatrettet effekt. I stedet for at gennemføre 12

13 en eksisterende plan kan man opnå gode resultater ved at tage befolkningens sikkerhedsbehov alvorligt. Det kan være det første skridt mod et ægte lokalt ejerskab, der også omfatter metoder til bekæmpelse af kønsbetinget vold. Kort sagt vil manglende handling have meget høje omkostninger for både donorer og modtagere. I de skrøbelige lande mærkes omkostningerne i form af ringe menneskelig udvikling og manglende sikkerhed på grund af den vedvarende udviklingskløft - prisen for ikke at opnå modstandsdygtighed. For Europa som geografisk ligger tæt på Afrika og på kontinentets problemer med eksplosiv demografisk udvikling, ulovlig handel, smugling, pirateri, kønsbetinget vold og miljøtrusler kan den negative afsmitning blive betydelig. Derfor skal EU s indsats revurderes. EU har ikke råd til at lade bistandsmidler gå til spilde eller til at være ineffektiv. For at sikre en effektiv udviklingspolitik, der skaber resultater, skal EU: handle i fællesskab og definere politikker i fællesskab. Debatten blandt EUmedlemmer og i det europæiske fællesskab kan være åben og livlig, men når en politik er fastlagt og vedtaget i fællesskab, skal EU holde sig til den. forpligte sig til en langsigtet politik og undgå at ændre på de politiske målsætninger og primære interesseområder, fordi de specifikke problemer i lande i skrøbelige situationer netop er overvejende strukturelle og vedvarende. Det er karakteristisk for skrøbelige lande, at de er ude af stand til at forfølge langsigtede målsætninger. sikre, at opgaven med at gennemføre politikken delegeres optimalt. Den rigtige uddelegering er helt afgørende, fordi donor- og modtagerlande ikke selv er de bedste til at gennemføre og overvåge programmerne på grund af behovet for at tage højde for komplekse nationale forhold. I en sådan situation kan det være formålstjenligt at adskille de forskellige regeringsfunktioner. Arbejdet med udarbejdelse af politikker adskilles fra den konkrete tildeling af midler og fra overvågningen, som foretages af uafhængige organer. være klar over, at statsopbygning og etablering af social samhørighed i de afrikanske lande syd for Sahara er en lang udviklingsproces, som kommer til at tage helt nye, forskelligartede og uforudsigelige former i de enkelte lande og i regionen. Processen kræver en konstant bevågenhed og tilstrækkelig opbakning i institutionerne på det operationelle plan. For at kunne tage højde for alle de ovennævnte forhold har vi brug for at udbygge vores viden på mange områder. Et af dem kunne være den rolle, som de vedvarende uligheder spiller i skrøbelige situationer, og et andet område kunne være behovet for sociale sikkerhedsnet og sociale organisationer som forudsætning for at skabe modstandsdygtighed. 13