AFHJÆLPNING AF SKRØBELIGHED I AFRIKA EN NY EUROPÆISK TILGANG

Transkript

1 AFHJÆLPNING AF SKRØBELIGHED I AFRIKA EN NY EUROPÆISK TILGANG INDDRAGELSE AF EUROPÆISK FORSKNING I UDVIKLINGSPOLITIKKEN EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

2

3 AFHJÆLPNING AF SKRØBELIGHED I AFRIKA EN NY EUROPÆISK TILGANG INDDRAGELSE AF EUROPÆISK FORSKNING I UDVIKLINGSPOLITIKKEN EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

4 Europæisk Rapport om Udvikling 2009, Afhjælpning af skrøbelighed i Afrika, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, Det Europæiske Universitetsinstitut, San Domenico di Fiesole. De Den Europæiske Unions, 2009 Eftertryk tilladt med kildeangivelse. Ansvarsfraskrivelse De synspunkter, der udtrykkes i rapporten, er forfatternes og indholdet afspejler ikke nødvendigvis Europa-Kommissionens, EU-landenes eller EU s holdninger. I tvivlstilfælde vil den engelske tekst gå forud for de øvrige sprogversioner.

5 OM Forord FORORD Politiske beslutningsprocesser kræver et præcist, tilbundsgående og opdateret kendskab til den givne situation. Udviklingspolitikken er ikke nogen undtagelse. I Europa har vi en lang række universiteter og forskningsinstitutioner, som beskæftiger sig med udviklingsområdet og udarbejder velfunderede analyser på området. Af flere årsager udnytter vi ikke den viden optimalt. Det skyldes blandt andet en fragmentering på området, manglende ressourcer og en manglende kobling mellem institutionerne og de politiske kredse. Det skal initiativet Mobilizing European research for development policies (Inddragelse af europæisk forskning i udviklingspolitikken) råde bod på. Initiativet støttes i øjeblikket af Europa-Kommissionen og seks medlemsstater (Finland, Tyskland, Luxembourg, Spanien, Sverige og Storbritannien), og målet er at skærpe den europæiske synsvinkel på nogle af de vigtigste aktuelle problemstillinger på udviklingsområdet på grundlag af ekspertviden, innovation og opbygning af en fælles platform mellem det europæiske forskersamfund og de politiske beslutningstagere. Europæisk rapport om udvikling (ERU), som skal udgives årligt, er et resultat af initiativet. Rapporten giver en uafhængig, vidensbaseret og fremadrettet gennemgang af udviklingsområdet med udgangspunkt i den europæiske vision. Rapporten skal hjælpe EU med at indsnævre visionen på udviklingsområdet, styrke den vedtagne politik og påvirke retningen i den internationale debat. Den skal også ses som et supplement til andre toneangivende udviklingsrapporter. Den skal afspejle de mange forskelligartede synspunkter på de enkelte problemstillinger og eventuelle specifikt europæiske indgangsvinkler, baseret på Europas politiske og sociale værdier og Europas egen historie og erfaringer. Vi er af den overbevisning, at der ikke findes en færdig facitliste på et område, der er så komplekst og rummer så mange aspekter som udviklingspolitikken 2009-udgaven er den første, og den er udarbejdet under ledelse af Det Europæiske Universitetsinstitut (EUI) i Firenze. Den omhandler det komplekse og flerdimensionale emne skrøbelighed, med særligt fokus på Afrika syd for Sahara, hvor de fleste skrøbelige lande ligger. Skrøbelighed beskrives som vor tids største problemstilling på udviklingsområdet. Der er helt berettiget en stigende opmærksomhed omkring skrøbelige situationer både i Europa og i hele det internationale samfund. Det er et område, der opprioriteres i den europæiske udviklingspolitik. Det er også et nøgleanliggende i relation til Europas sikkerhedsstrategi. Men først og fremmest er det en påtrængende moralsk nødvendighed at afhjælpe skrøbelighed. En tredjedel af verdens fattige bor i såkaldt skrøbelige lande. De pågældende lande halter bagud med at opfylde milleniummålene (MDG), og omkostningerne ved en svag statsstyring specielt når den fører til konflikter og krige er enorme både i økonomisk, menneskelig og social målestok. Situationen forværres af problemer med fødevarekrise, brændstofkrise og nu den finansielle og økonomiske krise, som truer med at ødelægge de seneste udviklingsfremskridt. Krisens menneskelige omkostninger giver særlig anledning til bekymring i de skrøbelige afrikanske lande syd for Sahara, som har en begrænset evne til at håndtere udefra kommende økonomiske chok. Skrøbelige situationer er også en væsentlig problemstilling set fra et sikkerhedsmæssigt synspunkt. I en verden, hvor den indbyrdes afhængighed er tiltagende, er det også i vores egen interesse at skrøbeligheden afhjælpes for at sikre den globale stabilitet og fremgang. I Adengolfen oplever vi igen pirateri, der er forbundet med den turbulente situation i Somalia. Vi oplever strømme af økonomiske og politiske flygtninge samt krigsflygtninge, som forståeligt nok og ofte mod deres egen vilje flygter fra de ustabile forhold i hjemlandet for at etablere en bedre og mere stabil tilværelse i Europa og i andre rige dele af verden. Og det er kun et par eksempler på vores tiltagende indbyrdes afhængighed. Endelig forekommer skrøbelige situationer i en række samfund, som er ekstremt forskelligartede. Det er lande med meget forskellige socioøkonomiske, kulturelle og politiske forhold og III EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

6 Forord samfundsstrukturer, som kræver en specifik, skræddersyet tilgang i den eksterne bistand. Udviklingspolitikkens klassiske mantraer om effektivitet såsom den internationale dagsorden for nyttevirkningen af udviklingsbistanden (Paris-erklæringen og Triple A dagsordenen), Den europæiske konsensus om udvikling og initiativet til støtte af reformer af styreformer bliver i særlig grad udfordret, når bistanden ydes i en skrøbelig kontekst. EU s forskningspapir fra 2008 om midtvejsstatus på millenniummålene the MDGs at Midpoint udarbejdet under ledelse af professor Bourguignon og i tilknytning til dette initiativ fastslår 1 at det er yderst vigtigt at afhjælpe skrøbeligheden, hvis der skal gøres fremskridt med at nå MDG. Det forudsætter et fortsat engagement og nye, opfindsomme måder at udnytte politiske, tekniske, finansielle og undertiden militære ressourcer på i samarbejde med med regeringerne, men også med civilsamfundene og de ikke-statslige aktører. I den sammenhæng indgår partner- og donorlande i øjeblikket i en international dialog om statsopbygning og fredsopbygning med det formål at nå til enighed om målsætninger og principper for interventionen under de aktuelt vanskelige forhold. Gennem intensive forberedelser har vi fået topforskere, politiske beslutningstagere og repræsentanter for civilsamfundene, både fra Europa og Afrika, til at deltage i arbejdet med at gennemføre dette ambitiøse politiske forskningsinitiativ. Ved at etablere et fælles analytisk grundlag for en bedre forståelse af de vanskelige situationer skal denne første udgave af ERU hjælpe Europa med at finjustere den strategiske tilgang til skrøbelighed og definere en mere sammenhængende politik for fremtiden. Det er et vigtigt skridt fremad for det europæiske forskningsinitiativ, der har som mål at klarlægge, hvordan vi forener udviklingsmålene med de nye globale udfordringer. Stefano Manservisi Yves Mény Generaldirektør for Europa-Kommissionens Genraldirektorat for udvikling og forbindelser med Afrika, Caribien og Stillehavsområdet Formand for Det Europæiske Universitetsinstitut 1 Se midtvejsrapporten Millennium Development Goals at Midpoint: Where do we stand and where do we need to go? EU-forskningspapir af François Bourguignon et al., 2008, mdg_paper_final_ _en.pdf IV

7 OM Kilder og bidragydere KILDER OG BIDRAGYDERE Rapporten er udarbejdet af et team under ledelse af Giorgia Giovannetti og med deltagelse af Franklin Allen, Simone Bertoli, Shailaja Fennell, Wendy Harcourt, Marta Reynal-Querol, Marco Sanfilippo, Elisa Ticci, Pascal Vennesson og Thierry Verdier. Teamet har under udarbejdelsen haft base på Robert Schuman Centre for Advanced Studies på Det Europæiske Universitetsinstitut (EUI). Ingo Linsenmann har fungeret som projektleder. Teamet ønsker at rette en særlig tak til François Bourguignon for videnskabelig rådgivning, til Luca Alinovi, Nicolas Gérard, Seth Kaplan, Stephan Klasen, Ramon Marimon, Françoise Moreau, Yaw Nyarko, Dorothée Starck og alle medlemmerne af ERU styregruppen for deres utrættelige rådgivning og støtte. Vi takker også Stefania Innocenti for hjælp til forskningen. William A. Amponsah, Mina Baliamoune-Lutz, Stefano Bartolini, Victor Davies, Jörn Grävingholt, Sven Grimm, Francesco N. Moro, Donato Romano, Alexander Sarris, Andrew Sherriff og Gianni Vaggi har i stort omfang bidraget i høringsprocessen. Lubomira Bencova, Piera Calcinaghi, Monique Cavallari, Angela Conte, Mei Lan Goei, Laetitia Jespers, Alexei Jones, Laura Jurisevic, Christine Lyon, Serena Scarselli, Elisabetta Spagnoli og Valerio Pappalardo har bidraget i de forskellige faser af udarbejdelsen. Bruce Ross Larson har fungeret som hovedredaktør. Chris Engert har varetaget den sproglige revision af baggrundsrapporterne. En stor tak til dem alle. Vi ønsker også at takke forfatterne af baggrundsrapporter og noter: Ernest Aryeetey, Niagale Bagayoko-Penone, Michael Barnett, Nicolas Berman, Elva Bova, Deborah Bryceson, Christian Büger, Maurizio Carbone, Paul Collier, Lorenzo Cotula, Nasredin Elamin, Fernanda Faria, Patrick Guillaumont, Sylvaine Guillaumont Jeanneney, Kenneth Harttgen, Damien Helly, Lelio Iapadre, Zohra Kahn, José Maria Larrú, Francesca Luchetti, Alan Matthews, Philippe Martin, Jesse McConnell, Mark McGillivray, Andrew Mold, Wim Naudé, Janvier Nkurunziza, Abena D. Oduro, Alina Rocha-Menocal, Sara Pantuliano, Jean-Philippe Platteau, Béatrice Pouligny, Prabirjit Sarkar, Ajit Singh, Aysen Tanyeri- Abur, Necla Tschirgi, Margherita Velucchi og Tony Venables. En særlig tak rettes til deltagerne i initiativet New Faces for African Development, der engageret har bidraget med friske og nye synsvinkler til rapporten, præsenteret deres arbejde og skrevet noter og rapporter. Hermed takt til Eme Akpan, Japhet Biegon, Muslilhah Badmus, Christian B. Kamga Kam, Dorine Kanmi Feunou, Nicholas Kilimani, Albert Makochekanwa Douzounet Mallaye, Ndubuisi Nwokolo Magidu Nyende, Isaac Oluwatayo, Thomas Poirier, Afees Salisu og Sigismond Wilson. Det er umuligt at nå hele vejen rundt og takke alle de mange, der har bidraget i den forberedende proces forud for offentliggørelsen denne rapport, ved de indledende arrangementer i Bruxelles (6. februar), Cambridge ( marts), Firenze ( april), Barcelona (7.-8. maj), Accra ( maj), Firenze ( juni) og Bruxelles (4. september). En komplet deltagerliste fra arrangementerne findes i bind 1B, men vi vil gerne her takke alle for deres bidrag til høringsprocessen og til gode diskussioner om et kontroversielt emne. Mange tak også til vores værtsinstitutioner, nemlig Jesus College i Cambridge, Universitat Pompeu Fabra og CREMed (Center for Research on the Economies of the Mediterranean) i Barcelona og ISSER (Institute of Statistical, Social and Economic Research) i Accra. V EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

8 Indhold Rapport européen sur le développement 2009 INDHOLD OVERBLIK 1 1. Mod en forbedring af EU s respons på skrøbelighed 4 2. Fastlæggelse af prioritetsområder 7 DEL ET 10 KAPITEL 1 - SKRØBELIGE STATER I AFRIKA SYD FOR SAHARA: OMKOSTNINGER OG UDFORDRINGER Europæisk udviklingspolitik i en hastigt foranderlig global kontekst Hvad er skrøbelighed? Statsskrøbelighedens omkostninger i Afrika syd for Sahara 18 KAPITEL 2 - SKRØBELIGE STATERS KENDETEGN Skrøbelige lande har en række fællestræk De skrøbelige lande er forskellige på mange faktorer Resume 48 KAPITEL 3 - STATSSKRØBELIGHEDENS HISTORISKE RØDDER Specifikke drivkræfter og fælles underliggende faktorer Er skrøbelighed en arv fra kolonitiden? Kolonistaterne i Afrika syd for Sahara Afkolonisering International kontekst og kontinuitet Den tidligere udviklings indflydelse på institutionerne selvstændighed og orientering udadtil Konklusion 56 KAPITEL 4 - ØKONOMISKE FAKTORER KAN FORSTÆRKE SKRØBELIGHEDEN Økonomiske faktorer påvirker statsskrøbeligheden og skrøbelighed påvirker økonomien Handelsåbenhed kan øge eller reducere statsskrøbeligheden Tosidet sammenhæng mellem direkte udenlandske investeringer og skrøbelighed Naturressourceforekomster kan skabe dårlig forvaltning Styreformen påvirker relationen mellem jord og skrøbelighed Sultne befolkninger og skrøbelige institutioner Konklusion 69 VI

9 OM Indhold DEL TO 70 KAPITEL 5 - SKØBELIGHED KONTRA MODSTANDSDYGTIGHED Styrkelse af modstandsdygtigheden Hvad indebærer en tilgang baseret på modstandsdygtighed? Statsskrøbelighed underminerer socioøkonomisk modstandsdygtighed 73 KAPITEL 6 - SKRØBELIGE STATER I AFRIKA RAMMES HÅRDT AF DEN GLOBALE FINANSKRISE Krisens enorme udfordringer mange års stabilt fremskridt sættes i stå Tre vigtige faktorer (fødevarer, brændstoffer og finansiering) og en fjerde (skrøbelighed) De fire overførselskanaler til skrøbelige lande Kan de skrøbelige stater afhjælpe krisen? 85 KAPITEL 7 - STATSOPBYGNING OG SOCIAL SAMHØRIGHED Fokus på staten igen Social samhørighed og statsopbygningens uhåndgribelige dimension Behov for en dybt rodfæstet forståelse af den lokale kontekst Komplementaritet mellem humanitær hjælp og intervention i statsopbygning i postkonfliktsituationer 97 DEL TRE 104 KAPITEL 8 - EU S POLITIK TIL AFHJÆLPNING AF SKRØBELIGHED I AFRIKA SYD FOR SAHARA EU s historiske opmærksomhed på de skrøbelige lande EU s potentiale i skrøbelige situationer Mod en forbedring af EU s respons på skrøbelighed 113 KAPITEL 9 - KONKLUSIONER PRIORITETER OG ANBEFALINGER EU s politik kan skabe resultater Prioriteter og anbefalinger 126 REFERENCER 133 BILAG 144 VII EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

10 Tabeller og figurer TABELLER OG FIGURER Boks tabel 0.1: Lande i Afrika syd for Sahara. som er i en skrøbelig situation 1 Boks figur 0.1: Befolkningspyramide for skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara 3 Boks figur 0.2: Befolkningspyramide for EU 3 Figur 0.1: Modstandsdygtighed i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara 6 Figur 0.2: Sårbarhed i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara 7 Boks figur 1.1: Udviklingsbistandens indvirkning på væksten 13 Boks tabel 1.1: Bistand til skrøbelige stater Tabel 1.1 Menneskelig udvikling i skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara 19 Figur 1.1: Absolutte ændringer i de vigtigste MDG-indikatorer ( ) 21 Figur 1.2: Relative ændringer i de vigtigste MDG-indikatorer ( ) 22 Tabel 1.2 Flygtninge og internt fordrevne personer, Tabel 1.3: Fødevaresikkerhedsindeks for skrøbelige lande 26 Figur 1.3: Udvikling i forvaltningsindikatorer for skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara 28 Tabel 2.1: Beskatning, offentlige indtægter og erhvervsklima i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara 32 Figur 2.1: Udenrigshandel (simpelt gennemsnit ) 33 Boks figur 2.1: Zambias eksport og kobberprisen ( ) 34 Boks figur 2.2: Kobberpriserne og den zambiske kwacha ( ) 35 Boks figur 2.3: Indtægter fra minedrift i Zambia ( ) 36 Figur 2.2: BNP fordelt på landbrugssektor, industri og servicesektor Tabel 2.2: Liste over fødevareimporterende og -eksporterende lande i Afrika syd for Sahara 37 Tabel 2.3: Eksportkoncentration i skrøbelige lande 39 Tabel 2.4: Skrøbelige landes eksportdestinationer i procent, gennemsnit Tabel 2.5: Offentlige udgifter i procent af BNP 40 Tabel 2.6: Befolkning 41 Tabel 2.7: Infrastruktur og geografiske forhold 43 Figur 2.3: Vækst i realt BNP i skrøbelige lande, ressourcerige skrøbelige lande og ressourcefattige skrøbelige lande Tabel 2.8: Makroøkonomiske forhold 46 Tabel 2.9: Generel sårbarhedsvurdering 47 Tabel 4.1: De nye investeringer i landbrugsjords fattigdomsbekæmpende effekt 65 Boks tabel 4.1: Tildeling af landbrugsjord (tildelinger over hektar) 67 Figur 5.1: Interaktion mellem statsskrøbelighed og socioøkonomisk modstandsdygtighed 74 Figur 6.1: Stigning i eksportens andel af BNP 77 Boks figur 6.1: Sydafrika påvirkes af Lehman Brothers kollapset Kenya og Nigeria gør ikke 78 Figur 6.2: Størst eksportfald i Afrika syd for Sahara 80 Figur 6.3: Eksport af primære produkter og industriprodukter fra Afrika syd for Sahara efter finanskrise i et partnerland 81 Figur 6.4: Estimeret nedgang i bistanden til Afrika i Boks figur 6.2: Kinas økonomiske samarbejde med skrøbelige afrikanske lande og DAC-bistand, Figur 6.5: Mange migranter er bosiddende inden for Afrika 84 Tabel 6.1: Klassificering efter modstandsdygtighed fra lav til høj 86 Figur 6.6: Krisens effekt på den sociale trivsel 87 Tabel 8.1: EU-institutioner og kontorer af relevans for skrøbelige stater 112 VIII

11 OM Bokse BOKSE Boks 0.1: Hvilke lande i Afrika syd for Sahara er skrøbelige? 1 Boks 0.2: Fællestræk hos skrøbelige lande og signifikante forskelle 3 Boks 0.3: Indvirkning af den økonomiske krise i skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara 5 Boks 1.1: Bistandseffektivitet og landebevillinger til skrøbelige stater 13 Boks 1.2: Skrøbelighed er en del af udviklingsdebatten 16 Boks 2.1: Opsving og nedtur for kobber i Zambia 34 Boks 4.1: Adfærdskodeks og Natural Resource Charter 61 Boks 4.2: Omfattende opkøb af jord i Afrika - et nærmere blik på jordhandlerne 63 Boks 4.3: Internationale investeringer i Sudan - den arabiske regions brødkurv 66 Boks 5.1: Definition af modstandsdygtighed og sårbarhed 72 Boks 5.2: Økonomisk vækst, udvikling og trivsel i skrøbelige lande 73 Boks 6.1: Afrikanske finansielle markeder afsmitning af chokeffekt 78 Boks 6.2: Kan Kina udfylde hullet? 83 Boks 6.3: Negative chok og social sikring hvilken rolle spiller de formelle og uformelle finansielle institutioner? 88 Boks 7.1: Derfor kan lokal modstandsdygtighed forbedre sikkerheden 91 Boks 7.2: Somalia og Somaliland 95 Boks 7.3: En afrikansk forvaltningsmodel 96 Boks 7.4: Internationalt engagement i skrøbelige stater erfaringerne fra Sydsudan 98 Boks 7.5: Læring fra lokalsamfundene programmer der støtter kvindelige ekskombatanter 100 Boks 7.6: Postkonflikt overgangsperioder en mulighed for at styrke kvindernes position? 101 Boks 7.7: Integration af kønsaspektet i budgetstrategien 102 Boks 8.1: Afhjælpning af statsskrøbelighed uddrag af den europæiske konsensus om udvikling Boks 8.2: Særlige bestemmelser om skrøbelighed i Paris erklæringen og bistandseffektivitet og Accrahandlingsdagsordenen 108 Boks 8.3: OECD DAC s principper for godt internationalt engagement i skrøbelige stater og situationer 109 Boks 8.4: FN s Sikkerhedsråds resolution Boks 8.5: FLEX sårbarhed 111 Boks 8.6: EU's fælles landbrugspolitik og fødevaresikkerheden i skrøbelige afrikanske stater 115 Boks 8.7: Bistand til handel 116 Boks 8.8: Økonomiske partnerskabsaftaler 117 Boks 8.9: Sikkerhed og udvikling i skrøbelige situationer problemstillinger og læring fra ESFP operationer 121 Boks 9.1: Et forslag om stabilisering af indtægterne 127 Boks 9.2: EU politik og udvikling af menneskelig kapital i Afrika 127 Boks 9.3: Et passende niveau i den regionale integration 129 Boks 9.4: Dilemmaet mellem lederskab og hegemoni i regionalt ledet forvaltningsopbygning 130 Boks 9.5: Revurdering af bistandsforvaltningen 131 IX EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

12 Forkortelser FORKORTELSER AfDB AIDS/HIV AVS BNI BNP CAP CIFP CPIA DAC DFID DUI ESFP EU FAO GD Udvikling GTZ HDI IFPRI IIED ILO MDG NATO OUB OECD/DAC UNCTAD UNDP/FNUP UNECA UNIFEM UNMIS UNODC UNRISD VFP WHO WPF WTO ZCCM Den Afrikanske Udviklingsbank Acquired Immunodeficiency Syndrome/Human Immunodeficiency Virus Afrika, Vestindien og Stillehavsområdet Bruttonationalindkomst Bruttonationalprodukt Common Agricultural Policy EU s fælles landbrugspolitik Carleton University Country Indicators for Foreign Policy Carleton Universitetets udenrigspolitiske landeindikatorer Vurdering af modtagerlandenes politikker og institutioner Development Assistance Committee OECD s Komité for Udviklingsbistand Department for International Development Det britiske ministerium for international udvikling Direkte udenlandske investeringer Europæisk sikkerheds og forsvarspolitik Den Europæiske Union FN s Fødevare og Landbrugsorganisation Europa Kommissionens Generaldirektorat for Udvikling og Forbindelser til Afrika, Vestindien og Stillehavsområdet Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Indeks for menneskelig udvikling International Food Policy Research Institute Det Internationale Institut for Fødevarepolitisk Forskning International Institute for Environment and Development Det internationale institut for miljø og udvikling Den Internationale Arbejdsorganisation Millennium Development Goals Milleniumudviklingsmål Den Nordatlantiske Traktatorganisation Officiel udviklingsbistand Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling Komité for Udviklingsbistand FN's konference for handel og udvikling FN s Udviklingsprogram United Nations Economic Commission for Africa Kommissionen for den afrikanske union United Nations Development Fund for Women De Forenede Nationers Udviklingsfond for Kvinder United Nations Mission in Sudan FN s fredsbevarende mission i Sudan FN's kontor for stoffer og forbrydelser United Nations Research Institute for Social Development FNs Institut for Forskning i Social Udvikling FN s verdensfødevareprogram Verdenssundhedsorganisationen World Population Foundation Fonden for verdens befolkning World Trade Organization Verdenshandelsorganisationen Zambia Consolidated Copper Mines Zambias konsoliderede kobberminer X

13 OM Overblik OVERBLIK Med den økonomiske krise i har vi oplevet den værste økonomiske afmatning på globalt plan siden Den økonomiske og finansielle krise har påvirket budgetterne i EU og andre industrialiserede lande og skabt enorme gældsættelser, arbejdsløshed og sociale problemer. Krisen har haft en særligt negativ virkning på de skrøbelige lande. Hovedparten af dem ligger i Afrika syd for Sahara, og man mente i første omgang, at de var beskyttet mod krisen på grund af deres ringe finansielle integration med resten af verden. Den hårdt trængte socioøkonomiske situation i Afrika syd for Sahara kræver en fornyet indsats, men EU s arbejde med sine egne sociale problemer kan komme til at flytte opmærksomheden og forrykke den bistand, der ydes under EU s bistandspolitik. EU skal fastholde og om muligt styrke indsatsen i Afrika syd for Sahara og undgå ineffektivitet i bistandspolitikken. En revurdering af EU s bistandspolitik over for skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara er påkrævet. Det er formålet med Europæisk Rapport om Udvikling 2009 (ERU 2009). Europæisk Rapport om Udvikling 2009 skal analysere de omkostninger, der er forbundet med skrøbelighed, og disses karakter (Del 1), de skrøbelige landes kapacitet til at håndtere skadelige chokvirkninger som finanskrisen i (Del 2), og EU s nuværende engagement i forhold til de sårbare lande, samt i hvor høj grad EU s udviklingspolitik kan hjælpe de nationale interessenter med at opbygge modstandsdygtighed (Del 3). Der sættes fokus på Afrika syd for Sahara, fordi regionen synes i særlig grad at halte bagud med hensyn til staternes konsolidering. Et konkret faktum overtrumfer alle de teoretiske diskussioner om, hvordan skrøbelighed defineres og måles. Landene i Afrika syd for Sahara udgør konstant et flertal i gruppen af skrøbelige stater (boks 0.1). 1 Boks 0.1: Hvilke lande i Afrika syd for Sahara er skrøbelige? Der findes forskellige indikatorer og klassifikationer af skrøbelige stater. Boks tabel 1 viser den operationelle liste over lande i Afrika syd for Sahara i skrøbelige situationer, der er anvendt i rapporten: Boks tabel 0.1: Lande i Afrika syd for Sahara. som er i en skrøbelig situation: Angola Ækvatorialguinea Nigeria Burundi Eritrea Rwanda Cameroun Etiopien São Tomé og Príncipe Den Centralafrikanske Republik Gambia Sierra Leone Tchad Guinea Somalia Comorerne Guinea-Bissau Sudan Den Demokratiske Republik Congo Kenya Togo Republikken Congo Liberia Uganda Elfenbenskysten Mauretanien Zimbabwe Djibouti Niger Listen er udarbejdet af OECD (2009) men har ikke OECD s officielle påtegning. Listen er fremkommet som en samling af de to nederste kvintiler i Verdensbankens vurdering af modtagerlandenes politikker og institutioner (Country Policy and Institutional Assessment) for 2007, Brookings indekset Index of State Weakness in the Developing World for 2008 og Carleton Universitetets Country Indicators of Foreign Policy for ERU 2009 anvender listen i praksis, men betragter den ikke som en officielt godkendt liste, da vi er af den overbevisning, at definitionen i sig selv er dynamisk (se kapitel 1). De menneskelige og økonomiske omkostninger forbundet med skrøbelighed er faktorer, der taler for, at man tilpasser udviklingsmodeller, strategier og konkrete tiltag, så der opbygges en modstandsdygtighed i samfundene. Det vil sige, at man skal styrke de socioøkonomiske systemers evne til at tilpasse sig og håndtere chokvirkninger og ændrede vilkår uden at skade befolkningerne. I en verden, hvor globale chokvirkninger bliver mere og mere alvorlige og påvirker flere mennesker, er det socioøkonomiske systems modstandsdygtighed afgørende for et lands udviklingsbane. Modstandsdygtighed skal være en central målsætning i de nationale udviklingsstrategier og dermed også for udviklingsbistanden. De skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara har mange fælles karaktertræk de har alle omfattende strukturproblemer og dårligt fungerende institutioner. De adskiller sig dog også på mange andre dimensioner (Figur 0.2). For dem er nødsituationer reglen frem for undtagelsen. I forsøgene på at afbøde chokvirkninger mangler landene ofte et langsigtet perspektiv i de valg, der træffes, og kortsigtede behov kommer til at overskygge de langsigtede målsætninger. EU kan hjælpe landene med at blive på den rigtige bane, hvor skrøbeligheden erstattes af modstandsdygtighed og bæredygtig vækst. For at løse opgaven skal EU anlægge en fleksibel og 1 Eksempelvis ligger 29 af de 49 lande, som OECD har udpeget som struktursvage (2009), i Afrika syd for Sahara. 1 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

14 Overblik langsigtet tilgang i sit engagement, og der er brug for nye måder at forvalte støtten på for at øge effektiviteten. Der skal fastlægges en troværdig langsigtet politik med tilhørende budgetforpligtelser, som ikke strider mod principperne om national suverænitet. Et sådant engagement kan hjælpe de sårbare lande til at udvide tidshorisonten i deres egne politikker. Når prioriteterne skal omsættes til specifikke forskrifter og retningslinjer for interventionen, kræver det en dybt forankret basal viden, så der tages højde for forhold som historie, kultur, økonomi og politik, som varierer stærkt fra land til land i de sårbare afrikanske lande syd for Sahara. Detaljerede politiske forskrifter kan kun formuleres ved at matche politisk ekspertise med viden om den lokale kontekst. 2 EU S KOMPARATIVE FORDELE UDVIKLING AF MENNESKELIG OG SOCIAL KAPITAL OG STØTTE TIL INSTITUTIONEL UDVIKLING EU s og medlemslandenes udviklingsbistand åbner mange muligheder. For de fleste af de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara er Europa den største bistandsyder, samhandelspartner, kilde til udenlandske investeringer og et relevant mål for migranter. Og EU er en vigtig politisk, diplomatisk og økonomisk blok. Alligevel har vi i Europa svært ved at glemme, at skrøbeligheden ofte stammer tilbage til kolonitiden og afkoloniseringsprocessen, af og til forstærket af udenlandske virksomheders uansvarlige forretningsførelse og ulovlig og strafbar handel med Europa. EU skal opretholde sit engagement i de skrøbelige lande, respektere nationale ejerforhold, tænke videre end til institutionsopbygning, udnytte de komparative fordele fuldt ud og koncentrere indsatsen om at udvikle menneskelig og social kapital og understøtte den institutionelle udvikling på lokalt og regionalt plan. I modsætning til de fleste bistandsorganisationer 3 rækker EU s politiske virkemidler langt ud over den økonomiske bistand og omfatter også handel, landbrug, fiskeri, sikkerhed, indvandring, klimaforandringer, miljø, globaliseringens sociale dimension, beskæftigelse, forskning og udvikling, informationssamfundet, energi og forvaltning. 4 Derudover har vi i EU historisk set arbejdet med institutionsudvikling i forskelligartede samfund karakteriseret ved institutioner med forskellige rødder, traditioner og historie. Fra sine egne udvidelsesprocesser kender EU problemstillingerne ved at overgå fra militærdiktatur til demokrati (f.eks. i Grækenland, Portugal og Spanien i 1970'erne) og ved at integrere lande, som først for nylig er gået over til en markedsdrevet økonomi. Erfaringerne giver os en særdeles nyttig viden om, hvordan skrøbelighed kan håndteres. Men vi må heller ikke overdrive Europas mulighed for at bidrage. Vi ser en verdensorden med en stigende multipolaritet, hvor nye politiske og økonomiske magtcentre slutter sig til de gammelkendte aktører. USA-Kina-EU konstellationen er blevet omdrejningspunktet i det internationale system. Ud over de store internationale organisationer har også andre lande bidraget over for de skrøbelige stater, fra USA til lande i Østasien og Den Arabiske Golf. Især Kina har bygget infrastruktur, investeret i jord og styrket den bløde magt i de fleste skrøbelige lande. EU s initiativer til at håndtere statsskrøbelighed, såsom bistanden til stats- og fredsopbygning, kan af partnerlandene blive opfattet som indblanding og politisk farvet. Initiativerne kan også utilsigtet indvirke på landets naturlige interne processer og dynamik. Derudover kan intern modstand og forhindringer i EU svække engagementet i udviklingspolitikken. EU's aldrende befolkning, den store gældsbyrde, som er opbygget under krisen, og EU's udvidelse er alle faktorer, som kan svække incitamentet til at afsætte offentlige ressourcer til det internationale udviklingssamarbejde. 2 GTZ (2008) gennemgår seks landeanalyser og understreger den geografiske forskellighed og forskelle i regeringsfase og udviklingsorientering: the do no harm approach, sensitivity to context and thorough knowledge of the country remain indispensable to any strategy development [ en gør ingen skade tilgang, opmærksomhed på kontekst og tilbundsgående viden om landet er stadig nødvendige forudsætninger for strategiudvikling ] (s. 12). 3 Bistandsorganisationer og internationale institutioner har et langt mere begrænset handlespektrum, som ofte begrænses til kortsigtet nødhjælp og bistand, fordi de er pålagt institutionelle forpligtelser på et konkret område. Se baggrundsrapport af Paul Collier (2009a) i Bind 1B om dette emne. 4 Se EU rapport 2009 om sammenhæng i udviklingspolitikken, som udpeger 12 relevante politikområder. 2

15 OM Overblik Boks 0.2: Fællestræk hos skrøbelige lande og signifikante forskelle De sårbare lande er ikke i stand til at mobilisere ressourcer i landet eller til at opkræve væsentlige skatteindtægter via beskatning. I de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara udgør regeringernes indtægter eksklusive bistanden sjældent mere end 20 % af BNP. Skatteniveauet ligger på 6-13 % af BNP, og der er således kun begrænsede muligheder for at tilbyde offentlige varer og tjenesteydelser. Lav menneskelig udvikling. De lave offentlige investeringer i menneskelig udvikling afspejles i dårligt fungerende uddannelses- og sundhedssystemer. Selvom mange skrøbelige lande har reduceret de militære udgifter, har besparelserne ikke resulteret i en øget indsats på sundheds- og uddannelsesområdet. Lav befolkningstæthed. De fleste skrøbelige lande karakteriseres ved en meget lav gennemsnitlig befolkningstæthed: 15 ud af 29 lande har færre end 40 indbyggere pr. kvadratkilometer, mens befolkningstætheden i de skrøbelige lande ligger på omkring 84. Befolkningen er ung og i vækst (i klar modsætning til befolkningspyramiden i EU). Derudover bor størstedelen af befolkningen i de sårbare lande i landområderne. Boks figur 0.1: Befolkningspyramide for skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara Kvinder Mænd Befolkning, millioner Boks figur 0.2: Befolkningspyramide for EU Kvinder Mænd Befolkning, millioner Kilde: U.S. Census Bureau International Data Base Svagheder i både blød og hård infrastruktur. De skrøbelige lande har kun 8 meter asfalteret vej pr. kvadratkilometer, hvorimod de strukturstærke har 18. Transportomkostningerne i skrøbelige lande (især ved handel internt i Afrika) er mere end dobbelt så høje som i Sydøstasien. Det tager ca. 116 dage at flytte en container fra en fabrik i Den Centralafrikanske Republik til den nærmeste havn. Den samme transaktion tager fem dage fra København. Den mest direkte flyrute mellem Tchad og Niger er via Frankrig mere end kilometer, der er kun et ugentligt fly fra Bangui i Den Centralafrikanske Republik til Europa, antallet af mobillinjer pr indbyggere ligger trods en meget omfattende udvidelse for nylig kun på halvdelen af, hvad det gør i de strukturstærke lande. 3 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

16 Overblik Koncentration i eksporten. Indekset for diversifikation i eksporten ligger under halvdelen af indekset for strukturstærke lande, og det afslører en særdeles høj grad af koncentration. Med meget få undtagelser eksporterer de skrøbelige lande hovedsageligt primærprodukter. I 2006 udgjorde primærprodukter i gennemsnit mere end 80 % af eksporten, hvoraf 30 % var brændstoffer, og i lande som Angola, Tchad, Republikken Congo og Ækvatorialguinea var andelen over 90 %. Høj risikoeksponering for udbrud af væbnede konflikter. Ud af befolkningerne på Bottom Billion listen, som er en pendant til listen over skrøbelige lande, er 73 % - eller har for nylig været - udsat for borgerkrig. Derudover er risikoen for, at der opstår borgerkrig i landene over en vilkårlig periode på fem år, særdeles høj en ud af seks. 5 Men Divergerende vækstrater. Skrøbelige lande oplevede en vækstrate på ca. 4 % årligt fra 2000 til Men de skrøbelige og ressourcerige lande oplevede vækstrater på 6,3 % med de højeste vækstrater på 10 % i 2002 og 8,5 % i Skrøbelige og ressourcefattige lande havde vækstrater på omkring 2,3 %. Indkomst. Den reelle indkomst pr. indbygger, som gennemsnitligt lå på 600 USD i 2008 i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara, viser så store udsving som fra 100 USD i Den Demokratiske Republik Congo til USD i Ækvatorialguinea. Gennemsnitlig levetid. I São Tomé og Príncipe er den gennemsnitlige levetid over 65 år, og således på niveau med gennemsnittet i de industrialiserede lande, men indbyggerne i Sierra Leone og Zimbabwe kan kun forvente en gennemsnitlig levetid på lidt over 40 år. Direkte udenlandske investeringer (DUI) går kun til de ressourcerige lande. Mere end 70 % af alle udenlandske investeringer i de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara blev i perioden kanaliseret til bare fem lande - Angola, Tchad, Ækvatorialguinea, Nigeria og Sudan, som alle er rige på naturressourcer. Valutareserver knappe eller rigelige. Nogle skrøbelige lande har meget knappe valutareserver (under 90 dages importdækning). I april 2009 havde Etiopien, Guinea og Zimbabwe kun reserver til dækning af én måneds import, hvorimod de olieeksporterende lande havde reserver til et halvt år. Udlandsgæld. De olieeksporterende lande har en begrænset udlandsgæld, og indikatorerne for gældsbyrden er under kontrol. For eksempel er forholdet mellem gælden og bruttonationalindkomsten og mellem den samlede gæld og værdien af vare- og serviceeksporten blevet væsentligt forbedret i Angola og Sudan siden De ressourcefattige og skrøbelige lande som Guinea-Bissau og Liberia har stadig en stor gældsbyrde, som underminerer den fremtidige udvikling. 1. MOD EN FORBEDRING AF EU S RESPONS PÅ SKRØBELIGHED En gennemgang af EU s nuværende indsats over for skrøbelige situationer (kapitel 8) afslører, at der er brug for fremskridt på flere fronter. Den første forbedring er af generel karakter, nemlig at sikre en højere gennemførelsesgrad. Den nuværende mangelfulde gennemførelse skaber et misforhold mellem de teoretiske politiske rammer og den konkrete intervention ude i marken. Det er et helt grundlæggende problem, fordi effekten af den førte politik måles på gennemførelsen. Derudover skal gennemførelsen af politikken skræddersys til de enkelte lande, da en universalløsning ikke kan løse de forskelligartede behov i de skrøbelige lande. Dernæst er der behov for mere specifikke forbedringer på følgende områder: Der skal opbygges en solid forståelse af den lokale kontekst, så man kan foretage en effektiv intervention på et velinformeret grundlag baseret på en forståelse af forholdene. 6 Det skal undersøges, hvordan princippet om ejerskab kan tilpasses, når man arbejder i lande med ineffektive eller illegitime statsinstitutioner. Under sådanne forhold er det særligt udfordrende at yde budgetstøtte, men det er en helt typisk situation i de fleste skrøbelige lande. Selv i lande med demokratiske institutioner, er regeringens legitimitet ofte skrøbelig, og det gør det vanskeligt at gennemføre langfristede politikker via budgetstøtte, med mindre den gennemføres under tæt overvågning. Vi skal undgå, at bredden i EU s politikker giver bagslag, og at de forskellige politikker har indirekte uønskede virkninger i de skrøbelige stater. Den horisontale sammenhæng mellem politikker skal modsvares af en bedre vertikal sammenhæng. Det kan 5 Collier I postkonfliktsituationer, forandrer konteksten sig meget hurtigt, og mange udfordringer skal løses på samme tid. Her er det nødvendigt med et fleksibelt miks (GTZ, 2008, s. 22). 4

17 OM Overblik sikre en bedre koordinering inden for EU og mellem fællesskabet og EU-medlemsstaterne, som ofte er modvillige mod at afgive deres rolle som initiativtager. Med en sådan koordinering kan EU agere som en samlet enhed, og det vil gøre EU s udviklingspolitik mere ansvarlig og lettere at forstå for modtagerne. EU s handelspolitik skal i højere grad tage højde for de specifikke behov i de skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara, og vi skal sikre, at bilaterale aftaler ikke bremser de regionale eller multilaterale integrationsprocesser. Verdenshandelsorganisationen Verdenshandelsorganisationens regler giver mulighed for at gøre visse undtagelser for udviklingslandene og særligt for de mindst udviklede lande, men der er ingen konkrete bestemmelser vedrørende skrøbelige stater eller situationer. På det område er der brug for en stor indsats. Der er behov for et skift fra reaktive til præventive interventioner, så udviklingen i lande i skrøbelige situationer ikke følger en ond cirkel, hvor de statslige institutioners effektivitet og legitimitet udhules yderligere. En sådan omlægning kan kræve, at man betragter skrøbeligheden på regionalt plan, da en negativ naboeffekt kan bringe statsopbygningen og den sociale samhørighed i fare. 7 Vi skal have en bedre forståelse af, hvordan sammenhængen mellem sikkerhed og udvikling bedst håndteres. Fred og sikkerhed er nogle af hovedområderne i det strategiske partnerskab mellem EU og Den Afrikanske Union. Vi har høstet en række positive erfaringer, men i andre tilfælde har tiltag på sikkerhedsområdet påvirket udviklingspolitikken. Hvis vi skal nå en højere gennemførelsesgrad, kræver det, at vi revurderer de prioriterede områder, koncentrerer indsatsen om få, veldefinerede og vedtagne mål, forenkler procedurerne og i de situationer, hvor de statslige institutioner er særligt ineffektive eller uvillige til at udføre deres opgaver, skal vi finde de rigtige organisationer eller partnere til at gennemføre politikkerne. 8 Det vil ikke blot føre til en bedre gennemførelse af politikkerne men også opbygge tillid mellem modtager- og donorlande og sikre læring i det politiske arbejde. Selvom vi kan konstatere synlige fremskridt, og EU s politiske dokumenter nu i højere grad udstikker den politiske retning, er der stadig lang vej for at omsætte hensigter til praksis. De finansielle instrumenter og procedurer er blevet mere enkle og fleksible, men de er stadig for komplekse, arbejdstunge, langsommelige og besværlige for modtagerne at håndtere. Boks 0.3: Indvirkning af den økonomiske krise i skrøbelige stater i Afrika syd for Sahara De skrøbelige lande er kun i ringe grad integreret i den globale økonomi, og i første omgang blev de skånet for finanskrisens direkte effekter. De er dog efterfølgende blevet ramt af den globale recession og handelssammenbruddet. Den økonomiske og finansielle krise fulgte efter en periode med høje og fluktuerende fødevare- og brændstofpriser. Da priserne toppede i midten af 2008, kom de fødevare- og olieimporterende skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara under stærkt pres, valutareserverne blev udhulet, og det blev vanskeligt at betale for importen og bevare væksten i landene. Da opsvinget bristede, resulterede det i en svingende produktion og en opbremsning i investeringerne i langfristet produktionskapacitet. De fleste af de skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara oplevede næsten samtidig fødevare-, brændstof- og finanskrise. Ifølge de seneste estimater ligger væksten i BNP i 2009 på ca. 1,5 %, hvilket er en nedgang for den skønnede vækst på 5,5 % i oktober Med de tal bliver 2009 det første år i 10 år, hvor de fleste skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara oplever en negativ vækst i det faktiske BNP per capita, hvilket sætter milleniummålene under pres og underminerer den politiske stabilitet. En lavere vækst har ikke altid en negativ effekt på den menneskelige udvikling, med den indebærer en tilbagegang særligt i form af nedskæringer i uddannelses- og sundhedsudgifterne, hvilket kan have alvorlige konsekvenser på lang sigt. De skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara har nationale banksektorer af begrænset størrelse og ubetydelig eller ingen værdipapirhandel. Når det lave finansielle udviklingsniveau i regionen tages i betragtning sammen med de skrøbelige landes begrænsede kobling til det globale finansielle system, skal de vigtigste kanaler for spredning af krisen findes i selve de økonomiske sektorer. De eksponeres primært for krisen via handel. Nedgangen i eksportindtjeningen ledsages af en negativ udvikling i handelsbetingelserne, der forstærkes af de skrøbelige landes uforholdsmæssigt store afhængighed af vareeksporten og polariseringen i eksporten. Handelssammenbruddet kom i 2009, og en sådan udvikling rammer de afrikanske lande syd for Sahara hårdere end andre lande på grund af nedskæringer i handelsfinansieringen (de mest ustablile lande oplever de største nedskæringer) og på grund af eksportsammensætningen. De skrøbelige lande er også særligt udsatte på grund af den lavere tilgang af DUI, der skyldes investorernes afventende holdning i usikre situationer, (potentielt) 7 Mange af vores historiske erfaringer fra arbejdet med struktursvaghed viser, at der er behov for en regional tilgang. Balkanlandene er et godt eksempel. 8 Se Collier (2009b), figur 9.5 i kapitel 9 og GTZ (2008) vedrørende de praktiske erfaringer i marken. 5 EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

18 Overblik lavere tilgang af udenlandsk bistand og lavere pengeoverførsler fra migranter. Interne pengeoverførsler i Afrika har særlig stor betydning, da migranter fra de skrøbelige lande ikke kan betale de høje omkostninger forbundet med udvandring til højindkomstlande og derfor oftest flytter til lande i nærheden. Men de vigtigste tilrejselande for migranter fra de skrøbelige lande nemlig Nigeria og Sydafrika er de eneste lande i Afrika syd for Sahara, som er direkte påvirket af krisen. De skrøbelige lande blev ramt hårdt, med virkningerne er meget forskellige fra land til land, og derfor ses der ikke en større sårbarhed i skrøbelige lande. Den egentlige forskel er, at evnen til at genetablere økonomien efter en chokvirkning er langt ringere. Figur 0.1: Modstandsdygtighed i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara Strukturstærke Skrøbelige ingen data Høj modstandsdygtighed Middel modstandsdygtighed Lav modstandsdygtighed 6

19 OM Overblik Figur 0.2: Sårbarhed i skrøbelige lande i Afrika syd for Sahara Strukturstærke Skrøbelige ingen data Lav sårbarhed Middel sårbarhed Høj sårbarhed 2. FASTLÆGGELSE AF PRIORITETSOMRÅDER EU skal bygge på de tidligere erfaringer, lære af fejltagelserne, tilpasse indsatsen til forhold i hurtig forandring og samtidig respektere den nationale suverænitet, og på den baggrund skal vi fastlægge vores egne prioritetsområder for bistanden. Analyserne i ERU 2009 rapporten peger på fem prioritetsområder, som bør udgøre EU s langfristede engagement i de skrøbelige afrikanske lande syd for Sahara med en styrkelse af modstandsdygtigheden som mål. 1. Understøtte statsopbygning og social samhørighed. Den grundlæggende målsætning med det eksterne engagement i skrøbelige lande er at bidrage til landenes egen statsopbygningsproces. 9 Den nøgleprioritet har EU godkendt i Den europæiske konsensus om udvikling, 10 og derfor er den mål for indsatsen i de skrøbelige afrikanske lande syd for Sahara. Et sådant engagement bliver komplekst, fordi man ikke kan anlægge en ekstern (europæisk) synsvinkel på processerne. Statsopbygningsprocessen i de skrøbelige afrikanske lande syd for Sahara kommer ikke til at ligne statsopbygningsprocessen i Europa i det 19. århundrede. På samme måde kan den sociale samhørighed ikke blive den samme mellem etniciteter og religioner, som går hundreder af år tilbage i tiden. Viden om de lokale sammenhænge spiller en afgørende rolle for det eksterne engagement i skrøbelige stater. Den er nødvendig for at identificere, hvilke aktører der kan drive forandringerne og føre landene ud af skrøbeligheden, muligvis ad forskellige veje. Forandringsagenterne skal styrkes, og særligt skal man opfordre kvinderne til at deltage i statsopbygningen. Men det er også vigtigt at svække de mulige vetonedlæggere og støtte lederne i deres bestræbelser på at genopbygge en ny social aftale mellem staten og borgerne og mellem forskellige grupperinger og etniske grupper. Hvis bestemte grupper udsættes for diskrimination og udelukkes fra politisk repræsentation, er konfliktrisikoen højere, og processen ud af skrøbelighed vanskeliggøres. 2. Udligne forskellene mellem de kortsigtede behov og den langsigtede modstandsdygtighed. I de skrøbelige lande skal fokus flyttes fra at dække de kortsigtede og akutte behov til en mere langsigtet horisont, og til det formål kan EU etablere en garantiordning, som sikrer de skrøbelige lande mod udsving i eksportindtjeningen. Med en (mere) stabil indtjening har de skrøbelige lande mulighed for at styrke de langsigtede komparative fordele. 3. Udbygge menneskelig og social kapital. Investering i uddannelse af borgerne i de skrøbelige lande for dermed at forsøge at udligne forskellene mellem kønnene og opbygge social kapital er de bedste midler til at skabe bæredygtig vækst og udvikling og til at styrke modstandsdygtigheden. Skrøbelige og konfliktramte lande har ustabile uddannelsessystemer, og det fører til lav 9 Se OECD/DAC Se Europa-Parlamentet Rådet Kommissionen EUROPÆISK RAPPORT OMUDVIKLING

20 Overblik deltagelse og øget analfabetisme blandt den voksne befolkning. Der skal ydes passende støtte ikke kun til grunduddannelserne men også til de tertiære uddannelser med fokus på ligestilling og opbygning af lokal viden og innovation. Det kan også være afgørende at målrette interventionen mod de unge, særligt i skrøbelige postkonflikt stater, for at reducere tilgangen til illegale aktiviteter som f.eks. ulovlig handel og smugling. 4. Støtte bedre regional forvaltning herunder regionale integrationsprocesser. Via regionale handelsaftaler kan de afrikanske lande udnytte stordriftsfordele på store regionale markeder, styrke den nationale konkurrenceevne, øge investeringsafkastet og tiltrække DUI, hvilket kan føre til teknologioverførsel og vækst. Via aftalerne kan landene oprette fælles investeringspuljer til indkøb af infrastrukturprojekter, hvor man udnytter stordriftsfordele og internaliserer investeringernes regionale effekt på tværs af flere lande. Og endelig kan handelsaftalerne give de mindre afrikanske lande mulighed for at føre effektive forhandlinger vedrørende den økonomiske politik med andre handelsblokke eller med store private partnervirksomheder. Fra et institutionelt synspunkt kan de regionale aftaler skabe en bedre opbakning bag de politiske mekanismer og reformer. De kan være særligt relevante i lande, hvor det indenlandske mandat til at indgå aftaler er svagt. I den sammenhæng kan de regionale integrationsaftaler bruges som et redskab til institutionsopbygning. Ved at træde ind i en handelsblok med stærke klubregler kan det blive lettere at forankre de demokratiske reformer og opbygge tillid i medlemslandene. 5. Fremme sikkerhed og udvikling i regionen. En indsats på sikkerheds- og udviklingsområderne kræver en flerstrenget strategi. Det kræver en langsigtet indsats at ændre den politiske kultur i Europa fra at være neutral og indadrettet til deltagelse i den globale styring. I den forbindelse er det afgørende at skabe en kobling mellem EU s globale ansvar og de europæiske borgeres nationale trivsel. De politiske beslutningstagere i EU skal være opmærksomme på, at EU-tiltag på alle områder fra landbrug og fiskeri til handel og forskning og udvikling kan have indflydelse på sikkerhedsområdet. Omvendt kan tiltag på sikkerhedsområdet påvirke udvikling og handel. EU skal ændre sin lineære social engineering-tilgang, der fokuserer på de tilgængelige instrumenter, til en mere fleksibel, strategisk tilgang, som anerkender, at mange af donorlandenes målsætninger og politikker er kontroversielle og politiske af karakter. Den stigende anvendelse af instrumenter til civil og militær kriseledelse giver mulighed for ikke blot at opfordre til fælles planlægning (militær, civil og vedrørende udvikling), men også til at anlægge en mere strategisk tankegang. Det giver også mulighed for at belønne den risikovillighed hos det EU-personale, hvilket ofte er afgørende i situationer med skrøbelighed. Ignorerer man de umiddelbare sikkerhedsproblemer, kan det have en modsatrettet effekt. I stedet for at gennemføre en eksisterende plan kan man opnå gode resultater ved at tage befolkningens sikkerhedsbehov alvorligt. Det kan være det første skridt mod et ægte lokalt ejerskab, der også omfatter metoder til bekæmpelse af kønsbetinget vold. Kort sagt vil manglende handling have meget høje omkostninger for både donorer og modtagere. I de skrøbelige lande mærkes omkostningerne i form af ringe menneskelig udvikling og manglende sikkerhed på grund af den vedvarende udviklingskløft - prisen for ikke at opnå modstandsdygtighed. For Europa som geografisk ligger tæt på Afrika og på kontinentets problemer med eksplosiv demografisk udvikling, ulovlig handel, smugling, pirateri, kønsbetinget vold og miljøtrusler kan den negative afsmitning blive betydelig. Derfor skal EU s indsats revurderes. EU har ikke råd til at lade bistandsmidler gå til spilde eller til at være ineffektiv. For at sikre en effektiv udviklingspolitik, der skaber resultater, skal EU: handle i fællesskab og definere politikker i fællesskab. Debatten blandt EU-medlemmer og i det europæiske fællesskab kan være åben og livlig, men når en politik er fastlagt og vedtaget i fællesskab, skal EU holde sig til den. forpligte sig til en langsigtet politik og undgå at ændre på de politiske målsætninger og primære interesseområder, fordi de specifikke problemer i lande i skrøbelige situationer netop er overvejende strukturelle og vedvarende. Det er karakteristisk for skrøbelige lande, at de er ude af stand til at forfølge langsigtede målsætninger. sikre, at opgaven med at gennemføre politikken delegeres optimalt. Den rigtige uddelegering er helt afgørende, fordi donor- og modtagerlande ikke selv er de bedste til at gennemføre og overvåge programmerne på grund af behovet for at tage højde for komplekse nationale forhold. I en sådan situation kan det være formålstjenligt at adskille de forskellige regeringsfunktioner. Arbejdet med udarbejdelse af politikker adskilles fra den konkrete tildeling af midler og fra overvågningen, som foretages af uafhængige organer. være klar over, at statsopbygning og etablering af social samhørighed i de afrikanske lande syd for Sahara er en lang udviklingsproces, som kommer til at tage helt nye, forskelligartede og uforudsigelige former i de enkelte lande og i regionen. Processen kræver en konstant bevågenhed og tilstrækkelig opbakning i institutionerne på det operationelle plan. For at kunne tage højde for alle de ovennævnte forhold har vi brug for at udbygge vores viden på mange områder. Et af dem kunne være den rolle, som de vedvarende uligheder spiller i skrøbelige situationer, og et andet område kunne være behovet for sociale sikkerhedsnet og sociale organisationer som forudsætning for at skabe modstandsdygtighed. 8