Fra medarbejder til merarbejder

Transkript

1 Fra medarbejder til merarbejder - et speciale om effekten af udlicitering på medarbejderrelaterede forhold Af Jeppe Rasch Christensen (RUC) Anders Hjelholt (KU) Vejleder Anders Larsen (RUC) Yosef Bhatti (KU) Universitet Institut for Samfund og Globalisering Roskilde Universitet Institut for Statskundskab Københavns Universitet

2 Abstract Contracting out on the social service areas is on the rise in Danish municipalities due to budget constraints and normative/political pressure. This involves thousands of public servants but until now there has been a limited focus and lack of knowledge on how this affects employee related conditions. Through a systematic review of the literature the thesis finds that contracting out in most cases leads to a deterioration of employee related conditions. The findings of the review are grouped into five categories: 1) Wages, 2) Working hours and working conditions, 3) Staff composition, 4) Satisfaction and job security and 5) Health conditions. The categories are used to carry out a case study on two outsourced nursing homes in one of the most prominent Danish municipalities in terms of contracting out on the social areas, Gribskov. Among the most important findings of the thesis are that wages and working hours remain stable but that employees earn their income in a much more flexible manner than they used to in the public sector. This due to a shift in recruitment policy where the employees who were previously employed full-time now are hired part-time where they supplement their income by taking not premium paid extra work. 1

3 Indholdsfortegnelse 1.0 Indledning Baggrund for specialet Problemfelt og problemformulering Indkredsning af problemformulering Undersøgelse af problemformulering Opgavens opbygning Effektivitet i den offentlige sektor Beslutningstagernes behov for legitimitet (Jeppe) Hvorfor er legitimitet vigtig? Legitimitet via effektivitet i Danmark Den internationale effektiviseringsbølge (Anders) New Public Management Udbredelsen af NPM Den danske udfordring (Jeppe) Stigende udgiftspres Konkurrenceudsættelse og udlicitering i Danmark Udlicitering af tekniske og bløde områder Teori Public Choice (Anders) Public choice og den offentlige sektor Fraværet af konkurrence i den offentlige sektor Slackmaksimering i den offentlige sektor Udlicitering og slackminimering Er slack nødvendigvis et onde? (Jeppe) Konsekvenser af slackminimering Slack på de udliciterede plejecentre i Gribskov Kommune (Anders) Litteraturreview: Kortlægning af medarbejderforhold Effekter ved udlicitering: Et litteraturreview (Anders) Udvælgelse af studier til litteraturreview (Jeppe) Påvirkning af medarbejdere: Udvælgelse af relevante studier (Anders) De inkluderede studiers karakteristika (Jeppe) Oversigt over litteraturreview (Anders) Lønforhold Arbejdstid og arbejdsforhold Medarbejdersammensætning Tilfredshed og tryghed Sundhed og helbred Sammenfatning Metode Metodiske grundovervejelser (Jeppe) Reliabilitet Validitet Gentagelighed Analysedesign: Før/efter-studie (Anders) Udfordringer ved et før/efter-studie Casestudie (Jeppe) Valg af casekommune: Gribskov Kommune Valg af caseplejecentre: Udsigten og Bakkebo Historisk baggrund - pionérkommunen mod nord Intern validitet: Fraværet af en offentlig kontrolgruppe Intern validitet: Kontrol for generelle udviklingstræk Ekstern validitet: Kan erfaringerne fra Gribskov generaliseres? Empiri (Anders) Empirisk grundlag kvantitativt, kvalitativt og øvrige Kvantitativ data: Løn- og personaledata (Jeppe) Indsamling af data Løn- og personaledataens repræsentativitet Bearbejdning af data Kvalitativ data: Interview (Anders)

4 5.6.1 Valg af respondenter mv Interviewguide Det halvstrukturerede interview Databehandling Øvrige data (kontroldata) (Jeppe) Overenskomstanalyse Statistik fra FOA og FLD Introduktion til analyse Afgrænsning af analysen (Anders) Analysestrategi (Jeppe) Sammenfatning og diskussion (Anders) Analysedel 1 Lønforhold Lønudvikling, herunder pension (Jeppe) Lønudvikling Pension Lønsammensætning (Anders) Merarbejde mv (Jeppe) Personalegoder og øvrige vilkår (Anders) Klassiske personalegoder Øvrige vilkår overenskomst Analysedel 2 Arbejdstid og arbejdsforhold Arbejdstid (Jeppe) Totalt timeforbrug Tilpasning til plejebehov - overførsel af risiko Medarbejdernes ansættelsesforhold (deltid/fuldtid) (Anders) Merarbejde, overarbejde og timelønnede Arbejdspres (Jeppe) Arbejdstempo Færre pauser, lavere tolerance Organisering: arbejdsgange og arbejdsroller (Anders) Kortere beslutningsgange og større selvbestemmelse Fagglidning og fladt hierarki Flydende arbejdsgange Effektivisering hvordan? Analysedel 3 Medarbejdersammensætning Uddannelsesniveau (Jeppe) Alderssammensætning (Anders) Personaleomsætning på Udsigten og Bakkebo Den generelle aldersudvikling blandt plejepersonalet Erfaring og personaleomsætning (Jeppe) Sammenfatning af analyse Slack (Anders) Diskussion Fleksibilitetspresset (Jeppe) Fleksibilitetens jernbur Fleksibilitet er faktisk et personalegode Bøj eller knæk Konklusion Perspektivering Litteraturliste Interview Appendiks A: Oversigt over studier i litteraturreviewet Appendiks B: Gennemgangsskemaer Appendiks C: Overenskomstanalyse Appendiks D: Interviewguide Antal ord: Antal tegn med mellemrum:

5 1.0 Indledning 1.1 Baggrund for specialet Dette speciale er skrevet ved Anvendt KommunalForskning (AKF) og er resultatet af et samarbejde mellem Jeppe Rasch Christensen, Forvaltning (RUC) og Anders Hjelholt, Statskundskab (KU). Beslutningen om at skrive specialet sammen har sin baggrund i et fagligt interessefællesskab relateret til offentlig-privat samarbejde (OPS), herunder konkurrenceudsættelse og udlicitering. 1.2 Problemfelt og problemformulering Tusindvis af medarbejdere i den offentlige sektor kan inden for de kommende år se frem til at skifte tilværelsen som offentlig ansat ud med en stilling i en privat virksomhed. Det skyldes, at kommuner landet over, grundet politisk pres fra centralt hold og stramme budgetter, udliciterer stadig flere opgaver i jagten på besparelser. Som noget relativt nyt er kommunerne begyndt at udlicitere opgaver inden for de bløde områder, der bl.a. tæller dagsinstitutioner og plejecentre (Udbudsrådet, 2009, 2011), hvor de hidtil især har udliciteret opgaver på de tekniske områder, der bl.a. inkluderer vej- og bygningsvedligeholdelse samt renovation (Greve & Hodge, 2007:181;Greve, 2007:10). Udlicitering har længe været et fokusområde for forskningslitteraturen, der dog ligesom politikerne (Sørensen & Bay, 2002:21) især har fokuseret på det økonomiske besparelsespotentiale ved udlicitering (Petersen et al., 2011). Det store fokus på økonomi har imidlertid overskygget en lang række andre områder i relation til udlicitering. Ikke mindst har der været bemærkelsesværdigt lidt fokus på, hvordan besparelserne hentes i de tilfælde, hvor private firmaer formår at løse velfærdsopgaverne billigere end det offentlige. Opgaveoverdragelsen fra offentlig til privat har ikke mindst betydning for de berørte medarbejdere, men som en selvstændig gennemgang og kategorisering af litteraturen i specialet viser, har forskningen på området indtil nu været spredt, hvorfor der har manglet systematiske opsamlinger, der kan være med til at skabe overblik over effekterne af udlicitering. Gennemgangen viser, at der er begrænset viden om, hvilke effekter udlicitering på de bløde områder har for medarbejderne. Dette fremstår som et paradoks i forhold til udviklingen i Danmark, hvor netop de bløde områder i stigende grad står over for at blive udliciteret. Medarbejdervinklen er interessant, idet den offentlige sektor i Danmark, særligt på undervisnings-, sundheds- og ældre/socialområdet, er kendetegnet ved at være meget personaletung (Finansministeriet, 2003:222). Det betyder, at langt størstedelen af de offentlige udgifter, særligt på disse områder, er knyttet til medarbejdernes løn- og arbejdsvilkår (Birch, 2011). I takt med at en større del af den offentlige opgaveportefølje med inddragelsen af de bløde områder sendes i udbud, vil stadig flere medarbejdere blive berørt af udlicitering. Dette bevirker, at en stor del af effektiviseringsgevinsten ved udlicitering, alt andet lige, skal findes ved at ændre på medarbejdernes løn- og arbejdsforhold og/eller arbejdsgange. 4

6 Et fokus på medarbejderne kan bidrage med et indblik i de processer, der sættes i gang, når en privat virksomhed får overdraget en opgave fra det offentlige og herved være med til at kvalificere beslutningsgrundlaget omkring øget konkurrence og udlicitering for beslutningstagere centralt og lokalt. På baggrund af ovenstående søges det undersøgt, hvilke konsekvenser udlicitering har for de berørte medarbejdere. Er effektivisering i form af udlicitering omkostningsfrit for medarbejderne? Eller ligger effektiviseringspotentialet netop i at ændre og/eller forringe forholdene for medarbejderne? Problemformulering: Hvilke effekter har udlicitering på medarbejderrelaterede forhold? 1.3 Indkredsning af problemformulering Med udlicitering forstås opgaver, der før blev varetaget af det offentlige selv, men der, som følge af en udbudsrunde er blevet overdraget til en privat leverandør i en defineret årrække (i udbudskontrakten). Opgaver udliciteres typisk på baggrund af en udbudsrunde også kaldet konkurrenceudsættelse. Med medarbejderrelaterede forhold forstås alle de forhold, der berører medarbejderne i relation til deres arbejde. Det gælder alt fra løn, pension og goder, over arbejdspres, arbejdstid og andre organiseringsmæssige forhold, til sammensætningen af medarbejderstaben ift. alder, uddannelse og erfaring. Det skal bemærkes, at der gennem specialet anvendes en række betegnelser synonymt med medarbejderrelaterede forhold. Det gælder bl.a. medarbejderforhold og forhold i relation til medarbejderne. Med effekter forstås de ændringer, som udlicitering forårsager på de medarbejderrelaterede forhold. Betegnelsen effekter på bruges synonymt med indvirkning på, ændringer i og påvirkning af. 1.4 Undersøgelse af problemformulering Specialet tager udgangspunkt i et litteraturreview (kapitel 4) over danske såvel som internationale studier, der direkte eller indirekte beskæftiger sig med medarbejderforhold i tilknytning til udlicitering. Litteraturreviewet danner på systematisk vis grobund for et før/efter-studie af, hvorvidt de effekter der dokumenteres og kategoriseres i litteraturreviewet, kan genfindes i en dansk case i form af to udliciterede plejecentre i Gribskov Kommune. Gribskov Kommune er interessant, da kommunen hører til de relativt få kommuner, der har erfaring med udlicitering af bløde velfærdsopgaver. Siden 1996 har Græsted-Gilleleje, som er den ene af ophavskommunerne til Gribskov Kommune, bl.a. udliciteret store dele af de kommunale opgaver inden for ældreplejen. Og i dag er over halvdelen af den kommunale ældrepleje udliciteret til private leverandører (KL, 2011), herunder tre af kommunens plejecentre. 5

7 1.5 Opgavens opbygning I det følgende vil opgavens opbygning blive skitseret og de enkelte kapitler kortfattet beskrevet. Kapitel 2 klarlægger sammenhængen mellem beslutningstagernes legitimitet og effektivitet. Betydningen af effektivitet har bevirket, at den offentlige sektor har undergået gennemgående reformer under samlebetegnelsen New Public Management (NPM), der bl.a. ser konkurrence som et middel til at opnå højere effektivitet. NPM s betydning i Danmark kommer bl.a. til udtryk ved at stadig flere opgaver bliver udliciteret. Udlicitering vinder pt. større indpas på ældreområdet, hvor demografien løbende presser beslutningstagerne til at afsøge nye muligheder. Kapitel 3 præsenteres public choice-teorien, herunder begrebet slack, der figurerer som det centrale teoribegreb i specialet. Slackbegrebet kan være med til at forklare udbredelsen af udlicitering, da dette kan ses som et middel til at reducere overflødige medarbejderrelaterede omkostninger, omend det er svært at identificere, hvad der er nødvendige omkostninger. Kapitel 4 kategoriserer den nuværende viden om effekterne af udlicitering for de medarbejderrelaterede forhold med afsæt i et litteraturreview over den danske, nordiske og internationale litteratur. Gennemgangen viser, at udlicitering overvejende har negative implikationer i relation til medarbejderne, men viser også, at der mangler viden om, hvordan medarbejderforhold påvirkes af udlicitering på de bløde områder, herunder ældreområdet. Kapitel 5 udlægger, hvordan specialet via et før/efter-studie undersøger konsekvenserne af udlicitering på to plejecentre i Gribskov Kommune. Kapitlet underbygger udvælgelsen af Gribskov som casekommune, herunder valget af de undersøgte plejecentre, Bakkebo og Udsigten. Herudover beskriver kapitlet det empiriske materiale i form af løn- og personaledata, kvalitative interview, overenskomstanalyse mv., der ligger til grund for analysen. Kapitel 6 beskriver specialets analysestrategi. På baggrund af reviewets fund og det tilgængelige datamateriale klarlægges, hvilke konkrete medarbejderrelaterede forhold, der kan og vil blive undersøgt i analysen. Kapitel 7, 8 og 9 analyserer ændringerne i medarbejderforholdene på to udliciterede plejecentre i Gribskov Kommune. I kapitel 7 er fokus på, hvad udliciteringen har betydet for personalets lønforhold. Kapitlet finder som et væsentligt forhold, at medarbejdernes lønudvikling ikke er blevet forringet som følge udliciteringen, men at medarbejdernes lønsammensætning i langt højere grad end tidligere er lagt an på merarbejde. I kapitel 8 er fokus på arbejdstid og arbejdsforhold. Kapitlet finder bl.a., at arbejdstiden ikke er faldet, men at ansættelseskontrakterne er gået fra 37-timers fuldtidsansættelser til deltidsansættelser, primært i form af 28-timers kontrakter. Kapitlet viser desuden et stigende arbejdspres som følge af større plejetyngde og stigende krav til medarbejdernes fleksibilitet. Kapitel 9 finder, at medarbejdersammensætningen er blevet ændret, så medarbejderne i dag er ældre og bedre uddannet. Analysefundene i de tre analysedele nuanceres ved at sammenholde ændringerne på plejecentrene med den generelle udvikling på ældreområdet. Kapitel 10 sammenfatter resultaterne fra de tre analysedele. Kapitel 11 diskuterer ved inddragelse af supplerende litteratur analysens resultater i et bredere perspektiv med fokus på fleksibiliseringens konsekvenser for medarbejderne. Kapitel 12 Specialets konklusion. Kapitel 13 perspektiverer i hvilken retning, de medarbejderrelaterede forhold risikerer at bevæge sig, hvis beslutningstagerne opretholder et snævert fokus på pris, når de udliciterer. 6

8 2.0 Effektivitet i den offentlige sektor I takt med at flere offentlige opgaver bliver udliciteret, vokser antallet af medarbejdere, der bliver overdraget til private leverandører. Men hvorfor vælger de politiske beslutningstagere i kommunerne at udlicitere og hvor stort er omfanget? I kapitlet beskrives først det legitimitetspres beslutningstagerne er underlagt for at øge effektiviteten. Presset forklarer, hvorfor beslutningstagerne kontinuerligt leder efter værktøjer, der kan være med til at forbedre effektiviteten. Hernæst beskrives det, hvordan især konkurrenceudsættelse i form af udlicitering har vundet indpas som et af favoritværktøjerne blandt beslutningstagerne og hvor udbredt dette værktøj efterhånden er blevet i Danmark. 2.1 Beslutningstagernes behov for legitimitet Spørgsmålet om legitimitet er centralt i forbindelse med ændringer af den offentlige sektor. Det skyldes, at beslutningstagernes legitimitet er bundet op på, at den offentlige sektor fungerer effektivt. Forholdet mellem legitimitet og effektivitet medfører, at man fra politisk hold er stærkt fokuseret på, hvordan man bedst styrer og indretter den offentlige sektor med henblik på at forbedre effektiviteten eller i det mindste foretage handlinger, der på overfladen fremstår effektivitetsfremmende (Suleiman, 2003) Hvorfor er legitimitet vigtig? Legitimitetsbegrebet er traditionelt blevet brugt i forbindelse med udøvelsen af magt og i særdeleshed ses legitimitet som forudsætning for magt. Det klassiske spørgsmål har lydt: Hvordan legitimerer magthaveren sin magtudøvelse overfor folket? Opfattelsen af legitimitetsbegrebet, og forestillingerne om hvordan man tilvejebringer legitimitet, har imidlertid ændret sig ganske betydeligt over tid, og som Max Weber har påvist er kilder til legitimitet historisk blevet hentet i alt fra religion over tradition til karismatisk lederskab (Scharpf, 2003:3;Weber, 2003). I takt med at samfundene har udviklet sig og især borgerne i de vestlige samfund er blevet myndiggjort som samfundsborgere med rettigheder og stemmeret, er de normative forventninger til legitim styring og magtudøvelse blevet skærpet betydeligt (Hvid Nielsen, 1985). I forbindelse med magtudøvelse er det centralt for politikerne, at deres beslutninger bliver opfattet som værende legitime. Som udgangspunkt er en regerings magtudøvelse, i en vestlig optik, legitim, hvis denne finder sted inden for en konstitutionel og proceduremæssig ramme udtrykt ved tredelingen af magten, et rationelt bureaukrati, flertalsdemokratiet samt frihedsrettigheder for den enkelte. At beslutninger er truffet korrekt og i overensstemmelse med de demokratiske og retssamfundsmæssige spilleregler, gør dem dog ikke nødvendigvis legitime (Habermas 1975:105). Dette understreges bl.a. af Fritz Scharpf, der foretager en distinktion mellem input- og outputlegitimitet. Inputlegitimitet er historisk bundet op på et ideal om, at der skal være overensstemmelse mellem befolkningens præferencer og politikernes dispositioner. Men legitim 7

9 magtudøvelse er mere kompleks end som så. Således er politikerne også forpligtet til at sikre en optimal udnyttelse af samfundets ressourcer. Scharpf taler i denne henseende om outputlegitimitet som et parameter for graden af effektivitet forbundet med magtudøvelsen. Graden af outputlegitimitet er altså betinget af politikernes evne til effektivt at tilvejebringe løsninger på de samfundsmæssige opgaver. Det er et tilpas afvejet forhold mellem input- og outputhensyn, der afgør om magtudøvelse kan anses som legitim (Scharpf, 2003:3). Da udgangspunktet for såvel input som output er, at ( )the normative premise that legitimate government must serve the common good (Scharpf, 2003:3), kommer opmærksomheden naturligt til at have fokus på output-hensyn. Det sker, ifølge Scharpf, fordi magtudøvelse, der ikke tilfredsstiller folkets behov og ikke har syn for resultater, reduceres til det, han betegner som a socio-psychotherapeutical event for the satisfaction of participatory need (Wolf, 2002:39). Det nytter med andre ord ikke noget, hvis de demokratisk valgte i befolkningens optik misforvalter deres mandat og ikke leverer effektive løsninger på samfundets udfordringer. Herved vil embedsførelsen miste legitimitet Legitimitet via effektivitet i Danmark Koblingen mellem legitimitet og effektivitet stemmer overens med, at der i Danmark er udbredt politisk konsensus om, at effektiv styring er et grundvilkår for den førte politik. Dette i en sådan grad, at det er så godt som umuligt at bestride behovet for øget effektivitet, hvis man vil tages seriøst (Beck Jørgensen, 2003:12). At effektivisering er blevet uomgængeligt i al snak om den offentlige sektor understeges ved, at det figurerer som en naturlighed i regeringsgrundlaget Et Danmark, der står sammen, hvor regeringen fastslår, at den vil sætte fokus på, at der overalt i den offentlige sektor sker en løbende nytænkning og effektivisering (SRSF-regeringen, 2011:64). Lignende toner har lydt fra Venstres formand, Lars Løkke Rasmussen, der i sin tale på Venstres seneste landsmøde slog fast, at den offentlige sektor skal gå lidt længere på literen (Rasmussen, 2011:10). Effektivisering har altså manifesteret sig som et columbusæg i tankesættet hos landets vigtigste beslutningstagere (Andersen, 2006) og anses i dag som værende en forudsætning for legitim samfundsstyring (Scharpf, 2003). 2.2 Den internationale effektiviseringsbølge Beslutningstagernes evige jagt på effektivitet har skabt fokus på løsninger, der kan levere den påkrævede effektivitet. I en lang årrække var Webers bureaukratimodel forbilledet for organiseringen af den offentlige sektor, idet det entydige hierarki med en lang række af over- og underordnelsesforhold mentes at sikre en høj grad af effektivitet i opgaveløsningen (Klausen, 1996:19). I de seneste årtier er der imidlertid opstået en modreaktion, der har sat spørgsmålstegn ved bureaukratimodellens gyldighed (Osborne & Gaebler, 1992;Kettl, 1997). Modreaktionen har medført, at de offentlige sektorer i alle vestlige lande er blevet udsat for et voldsomt pres for at ændre opgavevaretagelsen med det private erhvervsliv som forbillede (Røvik, 1992, 2007;Hodge, 8

10 2000:3;Greve, 2007;Christensen & Lægreid, 2007:4). Kritikken af den offentlige sektor har gået på, at den er utilgængelig, bureaukratisk og ineffektiv i modsætning til den private sektor, der ses som lydhør, fleksibel og effektiv (Klausen, 1996:44;Suleiman, 2003:28). I figur 2.1 er det forsøgt illustreret, hvordan udviklingen har ændret sig fra, at bureaukratiet blev set som værende effektivitets- og dermed legitimitetsskabende til, at det nu er NPM-idéer, der er fremherskende. Figur 2.1 Fra troen på bureaukratiet til troen på NPM Effektivitet Legitimitet Effektivitet Legitimitet Bureaukrati Politikere NPM Politikere New Public Management Effektiviseringsbølgen er blevet kategoriseret under navnet New Public Management (NPM). Betegnelsen kan dateres til 1991, hvor den engelske forvaltningsforsker Christopher Hood skrev den nu berømte artikel A public management for all seasons. NPM anvendes i dag vidt og bredt som en samlebetegnelse for alle de markeds- og managementinspirerede reformprocesser, der er blevet gennemført i det offentlige på tværs af landegrænser (Hood, 1991;Busch, 2002:1). Selvom NPM som begreb er mere end 20 år gammelt, og selvom mange af de samfundsmæssige udviklingstræk, som betegnelsen er blevet brugt til at beskrive, ligger mere end 30 år tilbage, er NPM og de reform- og styringstiltag, som betegnelsen dækker over, fortsat allestedsnærværende. Og NPM anses om end erklæret død af nogle førende politologer (Dunleavy et al., 2006) fortsat som et dominerende styringsrationale i den offentlige forvaltning i Danmark (Greve, 2007:18). Det grundlæggende mantra bag NPM er, at større markedsorientering i organiseringen af den offentlige sektor er med til at fremme effektiviteten. NPM foreskriver bl.a. store kulturelle ændringer af den offentlige sektor med henblik på at gøre statsapparatet mere brugervenligt og markedsorienteret (Lægreid, Lie & Christensen, 2007:17). I Hoods artikel fra 1991 oplister han en række styringstiltag og fokuspunkter indenfor den offentlige sektor, der tilsammen konstituerer NPM som betegnelse (Hood, 1991:4-5): Synlig professionel ledelse ( hands on ) Eksplicitte standarder og mål for performance Større fokus på kontrol af output Opsplitning af offentlige institutioner/organisationer Øget konkurrenceudsættelse og udlicitering 9

11 Øget anvendelse af private ledelsespraksisser (management) Større fokus på effektivitet og høj ressourceudnyttelse Udbredelsen af NPM De administrative doktriner og reformer, der er blevet initieret under henvisning til NPM, har været mangeartede og forskellige, hvilket har gjort NPM-betegnelsen til et loose concept (Lægreid, Lie & Christensen, 2007:17) eller en slippery label (Dunleavy et al :469;Pollitt, 2001). Selvom NPM har vundet vid udbredelse i de vestlige demokratier, er der således stor forskel på, hvordan NPM er blevet implementeret (Pollitt, 2001). Dette forklares bl.a. ud fra divergensen i hvert enkelt lands institutionelle baggrund, reformtradition og begyndelsestidspunkt for reformprocessen (Greve, 2007:8). Men selv inden for lande, der deler samme institutionelle baggrund, er NPM blevet udrullet forskelligt. Mens New Zealands NPM-reformer fra start var synligt inspireret af de institutionelle økonomiske teorier bag NPM, var Storbritannien og Australien i højere grad fokuseret på ledelsesmæssige reformer med inspiration fra det private erhvervsliv (Hood, 1991: 6). Når NPM alligevel bliver beskrevet som en global trend, kan det forklares ved en lang række fællestræk i de reformtiltag, der er søgt implementeret i et bredt udsnit af lande (Sahlin-Andersson, 2001:43). 2.3 Den danske udfordring I Danmark har det i mange år været diskuteret, hvordan man håndterer borgernes stadig større forventninger til kvaliteten og omfanget af de offentlige ydelser kombineret med den demografiske udvikling, hvor der bliver relativt flere ældre og deraf følgende udgiftspres på de offentlige budgetter (Sørensen & Bay, 2002: ;Finansministeriet, 2002). I denne diskussion har NPM-idéerne om øget effektivisering ved hjælp af markedsinspirerede reformer vejet tungt og er efterhånden blevet institutionaliseret i det danske forvaltningsapparat (Greve, 2007:18). I lyset af den økonomiske krise er kravet om effektiviseringer kun blevet forstærket. Det gælder ikke mindst i landets kommuner, hvor den stramme økonomi stiller stadig større krav til lokalpolitikerne og embedsapparatet i processen med at få budgetterne til at balancere Stigende udgiftspres I løbet af de næste år vil der ske en betydelig stigning i antallet af ældre, samtidig med at antallet af erhvervsaktive falder (Velfærdskommissionen, 2004:246). Disse demografiske forskydninger vil medføre et pres på de offentlige finanser i form af stigende udgifter til fx folkepension, ældrepleje og sundhedsvæsen. Samtidig vil den demografiske tendens i retning af vigende beskæftigelse isoleret set trække i retning af lavere skatteprovenu (Finansministeriet, 2002). 10

12 Figur 2.2 Demografisk påvirkning af udgifter til velfærdsservice Note: Indeksår: 2003, Kilde:Velfærdskommissionen, 2005:780 Som det fremgår af ovenstående figur, er det særligt på ældreområdet, at udgifterne kommer til at stige kraftigt som følge af den demografiske udvikling. I en kommentar til figuren skriver Velfærdskommissionen: Den forventede demografiske udvikling kommer til at påvirke de fremtidige udgifter til offentlig velfærdsservice. Således forventes især udgifterne til ældreomsorg at stige kraftigt, fordi der bliver flere ældre, og dermed flere brugere af serviceydelserne på dette område. Demografien har påvirket denne udgiftspost i opadgående retning siden 1980, men frem mod 2040 forventes udgifterne at stige med yderligere 50 % i forhold til i dag (2003) (Velfærdskommissionen, 2005:779). Samtidig med at demografien presser budgetterne, er borgernes forventninger til velfærden opadgående og velfærdskløften, forstået som forskellen mellem forventninger og muligheder, endog meget dyb. I en meningsmåling foretaget af Mandag Morgen svarer hele 86 % af de adspurgte danskere, at kløften mellem det borgerne forventer og den velfærd, som den offentlige sektor kan levere, bliver stadig større (Mandag Morgen, 2012:15). En udvikling, som kommunerne er fuldt ud opmærksom på. Bl.a. skriver KL på deres hjemmeside: Danmark står overfor massive økonomiske udfordringer: Der bliver markant færre i den arbejdsduelige alder samtidig med at antallet af borgere på overførselsindkomster stiger. Danskernes forventninger til velfærdssamfundet har samtidig aldrig været større, og aldrig har udsigten til øget velfærd været mindre. Der er brug for en forventningsafstemning med borgerne, hvis kommunerne skal kunne gennemføre de omstillinger, de står overfor (KL, 2010). De stigende forventninger og det demografisk betingede udgiftspres, særligt på ældreområdet, har medført en tiltagende opmærksomhed på, hvordan man kan skabe effektiviseringer, så man kommer længere for skattekronerne (VK-regeringen, 2011a). 11

13 2.3.2 Konkurrenceudsættelse og udlicitering i Danmark Et af de effektiviseringsværktøjer, der har vundet mest frem de senere år, er udbud af offentlige opgaver (Vrangbæk & Petersen, 2010). Ikke mindst har kommunerne, der er ansvarlige for leveringen af størstedelen af velfærdsydelserne, været underlagt et stort udbudspres fra bl.a. interesseorganisationer og politikere, der ønsker at fremme inddragelsen af private aktører (KL & Regeringen, 2006;DI, 2011;VK-regeringen, 2011b). En af de mest omtalte og omdiskuterede initiativer til fremme af privat opgavevaretagelse var, da den daværende VK-regering, som led i økonomiaftalen for 2007 med KL, lavede en aftale om, at kommunerne skulle øge udliciteringsgraden fra ca. 20 % til 25 % inden udgangen af 2010 målt ud fra det private leverandørindeks (PLI). Denne målsætning blev med indførelsen af opgørelsesmetoden Indikator for Konkurrenceudsættelse (IKU), der også inkluderer vundne kontrolbud, ændret til 26,5 %. Ifølge en opgørelse fra DI bliver hele 99,5 % af de konkurrenceudsatte opgaver udliciteret, hvorfor konkurrenceudsættelsesgraden stort set er lig udliciteringsgraden (DI, 2010:2). Derudover er kommunerne forpligtet til at udarbejde en udbudsstrategi, hvori de angiver, på hvilke områder de påtænker at udbyde driftsopgaver, hvilke konkrete mål de har for graden af konkurrenceudsættelse, samt en strategi for hvordan de agter at indfri disse mål (Lov om kommunernes styrelse). Presset for mere konkurrenceudsættelse og udlicitering i almindelighed og aftalen mellem VKregeringen og KL i særdeleshed har formodentligt været kraftigt medvirkende til, at andelen af opgaver, der bliver sendt i udbud, er markant stigende. De seneste tal viser, at konkurrencen om kommunale opgaver steg med 0,7 procentpoint fra 2009 til 2010, så 25,7 % af de opgaver, der kan skabes konkurrence om, nu udsættes for konkurrence (Konkurrence og Forbrugerstyrelsen, 2011:68). Det svarer til, at der siden aftalens indgåelse i 2006 er blevet skabt konkurrence om opgaver for en værdi, der overstiger 7½ mia. kr., så der i dag udbydes opgaver til en værdi af ca. 60 mia. kr. årligt (KL & Regeringen, 2010:21). Den nu afgåede regering havde en hensigt om, at indgå en ny aftale med KL om, at kommunerne skulle konkurrenceudsætte yderlige fem procentpoint af deres opgaver 31,5 % inden udgangen af 2015, men det lykkedes ikke at nå til enighed herom med KL i forbindelse med økonomiforhandlingerne for 2011 (KL & Regeringen, 2010:22). 12

14 Figur 2.3 Kommunernes brug af private leverandører (PLI) og konkurrenceudsættelse (IKU) Pct Privat-leverandør-indikator (PLI) Indikator for konkurrenceudsættelse (IKU) Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet d. 24. november 2011 ( Note: IKU måler, hvor stor en del af de kommunale udgifter, der kan konkurrenceudsættes, som bliver konkurrenceudsat. De udbud, som kommunen selv vinder, er med i IKU, men bliver ikke medregnet i PLI. (Konkurrence og Forbrugerstyrelsen, 2011:74) Den nytiltrådte SRSF-regering har blødt op på kravene til kommunerne ved bl.a. at lægge op til at afskaffe de bundne måltal for graden af konkurrenceudsættelse og ved at ophæve indenrigsministerens bemyndigelse til at fastsætte regler om, hvilke opgaver kommunerne skal udlicitere (Forslag til lov om ændring af kommunernes styrelse og regionsloven, 2012), men ifølge økonomi- og erhvervsministeren vil regeringen søge andre mere frivillige veje til at få kommunerne til at konkurrenceudsætte og udlicitere flere af deres opgaver (Børsen, 2012) Udlicitering af tekniske og bløde områder Karakteren af de opgaver, kommunerne konkurrenceudsætter og udliciterer, har ændret sig over tid. Hvor det i mange år primært var opgaver på de tekniske områder såsom dagrenovation, rengøring og bygningsvedligeholdelse, der blev sendt i udbud (Udliciteringsrådet, 2006b:6), er der i dag større bredde i den konkurrenceudsatte opgaveportefølje, idet bløde opgaver i højere grad konkurrenceudsættes. I takt med at presset på kommunernes økonomi stiger, og dermed også kravet om højere effektivitet, er der dog meget, der tyder på, at de bløde områder fremadrettet, i langt videre udstrækning, vil blive konkurrenceudsat. Her er det ifølge chef for Udbudsportalen, Rikke Haahr, især ældreområdet, der er i fokus: Ældreplejen er klart det område, der rører sig mest i forhold til udbud af velfærdsopgaver (Fagbladet FOA, 2011). Allerede i dag har fire kommuner foruden Gribskov udliciteret plejecentre. Derudover står yderligere en række kommuner i form af bl.a. Randers, Viborg og Lyngby-Taarbæk over for at udlicitere kommunale plejecentre (Fagbladet FOA, 2011). 13

15 3.0 Teori Ændringerne i den offentlige sektor, der er resultatet af implementeringen af NPM-reformerne, er primært legitimeret ud fra et teoretisk grundlag og kun i mindre omfang ud fra empiriske observationer. Sidstnævnte betragtning er bl.a. blevet udfoldet af Christopher Pollitt, der har undersøgt og beskrevet, hvorledes support for the NPM package as a whole is based more on faith and doctrine than on a demonstrable track record (Pollitt, 1995:150). Det er umiddelbart et paradoks, at en omfangsrig reformbølge, der baserer sig på dokumentation, i høj grad er blevet retfærdiggjort ud fra teoretiske betragtninger (Pollitt, 1995:135), men det betoner i samme ombæring nødvendigheden af at se nærmere på det teorigrundlag, der ligger bag moderniseringsreformerne generelt og udlicitering i særdeleshed. De teoretiske betragtninger omhandler især offentlige organisationers adfærd og præstationer og de forskelle, der forventes at eksistere mellem den offentlige og private sektor, heriblandt forskellige krav til effektivitet og arbejdsforhold for medarbejderne (Boyne, 1998:475). I det følgende vil disse betragtninger blive uddybet og kritiseret. 3.1 Public Choice ( ) seldom has the major practical recommendation of an abstract model of bureacracy been so widely implemented (Boyne, 1998:474). Den abstrakte model, som George Boyne refererer til er public choice teori. Det er en teoriretning, der anvender økonomisk metode på studiet af organisationers adfærd og effektivitet (Nedergaard, 1991:157;Mueller, 2008: 31;Greve, 2007:8) og som har haft stor betydning for reformerne af den offentlige sektor (Hodge, 2000:36). Public choice bygger på den grundlæggende antagelse, at mennesket handler ud fra dets egeninteresse (Self, 1994;Hodge, 2000:36). Antagelsen om at mennesket er en rationel aktør, der kontinuerligt forsøger at maksimere egen nytte, skal i denne sammenhæng forstås i en kontekst, der er bredere end den gængse forståelse af forbrugere og producenter, der foretager transaktioner på et marked. Med dette forstås, at betragtningen af mennesket som en art homo economicus også kan appliceres på fx politikere, hvis nyttefunktion, i dette lys, indbefatter et ønske om at maksimere deres genvalgschancer: just as businesses supposedly seek to maximise their profits, government officials are believed to maximise their budgets while politicians seek to maximise their votes (Boston, 1991:3). I forlængelse af dette gør antagelsen, om den rationelle aktør og brugen af nyttefunktioner det muligt at anlægge et udbuds- og efterspørgselsperspektiv på fx det politiske system. Her vil nogle individer efterspørge høje offentlige ydelser, fordi de selv er afhængige af dem, mens andre vil efterspørge lavere offentlige ydelser, da de vil have interesse i at slippe for finansieringsforpligtelsen (Nedergaard, 1991:159). I en ideel verden omsættes individernes præferencer til kollektive præferencer. Det vil sige, at præferencerne omsættes til en samlet efterspørgsel på beslutninger/udbud, der giver mest mulig 14

16 nytte. Ifølge en stor del af public choice-teoretikerne, er det især blevet beslutningstagernes opgave at lave denne samfundsøkonomiske prioritering, men det er ikke partout effektivt Public choice og den offentlige sektor Public choice-teorien fokuserer, som navnet antyder, især på den offentlige sfære, hvor hovedvægten er på den offentlige sektor samt de politiske institutioner og beslutningstagere. En af teoriens kongstanker er, at når det offentlige intervenerer i markedet for at løse markedsfejl, så skaber det ofte flere problemer, end det løser (Ward, 2002:66). Public choice skifter dermed fokus væk fra markedsfejl og over til offentlige fejl (Nedergaard, 1991:159) og gør op med billedet af staten/bureaukratiet som en neutral aktør, der handler ud fra almenvellets interesser (Boston, 1991:3). Politikere og offentligt ansatte/bureaukrater er egennyttemaksimerende aktører på led med alle andre, og det samme antages de organisationer, som de er en del af, at være (Nedergaard, 1991:158). Synet på politikere og bureaukrater som rationelle aktører er blevet omsat til en lang række underliggende teorier. I forhold til politikerne, drejer det sig bl.a. om median vælger-teorien, mens forskningen, der relaterer sig til bureaukrater, især tager udgangspunkt i William Niskanens teori om budgetmaksimering. Netop Niskanens betragtninger om budgetmaksimering er relevante i relation til specialet, da tankegangen har haft stor indflydelse på synet af den offentlige sektor som værende ineffektiv. I forlængelse af andre public choice-teoretikere tager Niskanen afsæt i en kritik af synet på bureaukraten som en neutral aktør, der vil almenvellet det bedste: The currently dominant approach to public administration is to provide the organizational structure, information system, and analysis to bureaucrats who, for whatever reason, want to be efficient. This approach, however, does not develop, or explicitly recognize as relevant, the conditions for which the personal objectives of the bureaucrat are consistent with the efficiency of the bureaucracy (Niskanen, 1968:293). Niskanen tager derimod udgangspunkt i en antagelse, der tilsiger, at bureaucrats maximize the total budget of their bureau ( ) (Niskanen, 1968:293). Ifølge Niskanen kommer egeninteressen for ansatte i en offentlig organisation altså til udtryk i form af budgetmaksimering, hvilket medfører, at de ansatte kontinuerligt vil forsøge at maksimere forhold, der påvirker deres eget velbefindende, såsom løn, arbejdstid, arbejdspres mv. (Niskanen, 1968:293-94;Wyckoff, 1990:35): Among the several variables that may enter the bureaucrat's utility function are the following: salary, perquisites of the office, public reputation, power, patronage, ease of managing the bureau, and ease of making changes (Niskanen, 1968:293-94). Tanken om budgetmaksimering har været med til at ændre synet på den offentlige sektor og de offentlig ansatte i retning af, at den offentlige sektor og dens ansatte er en hæmsko, der skal begrænses. Budgetmaksimering er netop en af de offentlige fejl, som public choice teoretikerne 15

17 ønsker at undgå, hvilket primært kan opnås ved at lægge begrænsninger ned over staten (Nedergaard, 1991:158). Som Ward skriver: the normative thrust of public choice theory is towards constitutional limitation of the size and autonomy of the state (Ward, 2002:67). En af måderne, hvorpå staten og bureaukraternes magt og indflydelse kan begrænses, er ved overlade flere beslutninger til markedet og den fri konkurrence Fraværet af konkurrence i den offentlige sektor Fra et effektivitetssynspunkt er det optimalt, hvis der bliver brugt så få udgifter som muligt til at producere et gode. Det er fx tilfældet for en virksomhed, der, udsat for fuld konkurrence, er tvunget til at skære alle unødvendige omkostninger fra (Bennett & Johnson, 1979:56;Migué & Bélanger, 1974:45). Fraværet af konkurrenceelementet i den offentlige sektor medfører, at der ikke eksisterer det samme incitament til at skære i udgifterne, da man altid kan afsætte sine goder (Wyckoff, 1990:36). Herudover er det vanskeligt at evaluere og vurdere, hvor godt en offentlig organisation præsterer, da de offentlige organisationers output i vid udstrækning ikke vurderes på et konkurrencepræget marked, hvor monetære midler anvendes som et objektivt kvalitetsparameter (Downs, 1964:3). Det er den manglende konkurrence, der giver bureaukraterne et frirum til at maksimere deres budget, idet den manglende konkurrence gør det svært for de politisk ansvarlige at gennemskue, hvilket omkostningsniveau der er passende for den leverede service (Pallesen, 2008:47). Det fører til en ikke-optimal overproduktion, hvor den offentlige sektor bliver ved med at vokse sig større (Niskanen, 1971). Derfor kræver en effektivisering af den offentlige sektor et opgør med sammenblandingen af finansiering, indkøb og produktion, der umuliggør en prisdannelsesmekanisme. Niskanen argumenter på den baggrund for, at den offentlige sektor skal skæres ned til kun at omfatte basale funktioner (Greve, 2009:100). Manglen på konkurrence i den offentlige sektor er sidenhen blevet en katalysator for mange af de effektiviseringsreformer, der er blevet gennemført (Hodge, 2000:36;Christensen & Lægreid, 2007:8), og hvor hensigten er at reducere slack i det offentlige Slackmaksimering i den offentlige sektor Slack forstås som forskellen mellem de faktiske og de nødvendige omkostninger i en organisation (Migué & Bélanger, 1974;Wyckoff, 1990;Pallesen, 1999:167) og udmønter sig blandt medarbejderne i gode lønninger, få arbejdstimer, lange pauser mv. Slack er med andre ord ressourcer, som organisationen kunne undvære, uden at organisationens ydeevne i teorien derved ville blive forringet (Migué & Bélanger, 1974:28;Busch, 2002:2). 16

18 Figur 3.1 Slack i en organisation Faktiske omkostninger Nødvendige omkostninger Unødvendige omkostninger (slack) Slackbegrebet bygger videre på Niskanens tanker, men tager samtidig afstand fra dem, idet bureakrater ikke nødvendigvis antages at maksimere deres budget. Det er mere sandsynligt, at de maksimerer slack (Migué & Bélanger, 1974). Uenigheden koncenterer sig især om output. I Niskanens oprindelig model bruger den offentlige sektor både for mange penge og producerer for mange offentlige ydelser (Pallesen, 2008:47). Fortalerne for en slacktilgang mener, at den offentlige sektor bruger for mange penge, men ikke at den nødvendigvis producerer for mange ydelser (Migué & Bélanger, 1974:27-28). Baggrunden for sidstnævnte ræsonnement er, at hvis den offentlige sektor agerer som en gængs monopolist, vil resultatet være, at der bliver udbudt for få ydelser til for høje priser (Pallesen, 2008:48). Hvis den offentlige sektor derimod bruger alle ressourcer på at producere ydelser effektivt, vil der, som Wyckoff beskriver, ikke være discretionary funds available for increased staff, perquisites of office, high salaries, etc., over and above what is minimally required to produce the services of the bureaucracy (Migué & Bélanger, 1974;Wyckoff, 1990:35) Udlicitering og slackminimering Anskuet i en public choice-optik er slack i den offentlige sektor et problem, der skal elimineres. En af måderne, hvormed slack kan reduceres, er ved at skabe mere konkurrence om leveringen af offentlige ydelser: Although many goods and services are consumed on a collective basis, it is not at all clear that they should also be publicly produced (Bennett & Johnson, 1979: 55). Konkurrenceudsættelse i form af udlicitering vil således i teorien gøre det nødvendigt at barbere unødvendige omkostninger i form af slack væk, hvilket vil forøge effektiviteten i organisationen og spare samfundet for nogle ressourcer, der førhen gik til at forsøde bureaukraternes tilværelse (Migué & Bélanger, 1974;Bennett & Johnson, 1979:56;Hodge, 2000:36). Altså vil en øget konkurrenceudsættelsesgrad og en deraf følgende stigning i omfanget af udliciterede opgaver være et værktøj til at fjerne unødig slack og herved øge effektiviteten. 3.2 Er slack nødvendigvis et onde? I det ovenstående er slack blevet fremstillet som et onde, der skal minimeres ved hjælp af konkurrenceudsættelse, så ressourcer spildes på unødige goder til medarbejderne. I teorien skal al slack fjernes, så omkostningerne ved at levere en given ydelse reduceres til et minimum. Som Cyert og March bemærker: ( )in conventional economic theory, slack is zero (Cyert & March, 17

19 1963:37). I den gængse økonomiske forståelse vil slack være lig med nul i en organisation, der er udsat for fuld konkurrence. Det vil også per definition betyde, at medarbejderne, der før var ansat i en organisation med slack, vil opleve forringede vilkår, når opgaverne udliciteres. Et centralt spørgsmål er imidlertid, om det er hensigtsmæssigt at barbere al slack væk. I modsætning til det konventionelle økonomiske syn anlægger L.J. Bourgeois III et mere positivt syn på slack. Ifølge Bourgeois er slack the ressource that enables an organization both to adjust to gross shifts in the external environment with minimal trauma ( )(Bourgeois, 1981). I dette syn fungerer slack som en buffer, der giver organisationen og medarbejderne flere handlingsmuligheder. Det kan med andre ord være en ulempe, hvis organisationen kontinuerligt kører på pumperne, idet der ikke vil være overskud til at håndtere nye problemstillinger. Som Bourgeois påpeger: Viewing slack as a ressource in excess of what is required for the normal efficient operation of an organization, one could argue that its presence allows an organization to interact or compete in its environment more boldly (Bourgeois, 1981:35). Bourgois indsigt medfører også et andet syn på sammenhængen mellem slack og effektivitet; since zero ineffiency will result in a break, while too much inefficiency can cause organizational demise, I would hypothesize that the correlation between success and slack is positive, up to a point, then negative; in other words, the relationship is curvelinear (Bourgeois, 1981:31). Denne kurvelineære sammenhæng er søgt illustreret i figur 3.2. Figur 3.2 Sammenhæng mellem effektivitet (succes) og slack (Bourgois, 1981:31) Figuren illustrerer, hvordan en vis mængde slack kan være med til at forbedre effektiviteten, men kun til et vist punkt, hvorefter slack får en negativ indvirkning på effektiviteten. Implikationerne af det ovenstående er, at slack ikke er noget en organisation kan tåle at have for meget af, men heller ikke noget den kan undvære. Tor Busch indfanger denne balancegang: Even if a certain level of organizational slack is necessary in order for an organisation to be able to carry out its tasks in a 18

20 satisfactory manner, a high level of organizational slack may be an indication of poor utilisation of resources (Busch, 2002:1). Det mere nuancerede syn på slack har også implikationer for synet på de reformtiltag, der har til formål at eliminere selvsamme. Som Bourgeois angiver, så er too much of management and administrative theory preoccupied with ferreting it [slack] out and eliminating it through effiencyseeking optimization principles (Bourgeois, 1981:38) Konsekvenser af slackminimering Foruden ovennævnte kritik dækker begreber som produktivitetsgevinster, effektivisering og ikke mindst slack generelt over, at der bliver truffet beslutninger, som fx udlicitering, der har store konsekvenser for de mennesker, der bliver berørt. Som Park skriver, er contracting out not simply a matter of economic or financial concerns. It also involves a social context: some people can lose their jobs; others may need to sacrifice their vested interests (Park, 2004:508). En lignende kritik gengives af Jensen & Stonecash: ( )Thus, savings from outsourcing are transfer payments from workers to managers. Such transfers can take one of two forms: reductions in real wages or increases in worker effort. (Jensen & Stonecash, 2005:773). Der er med andre ord en potentiel skyggeside til de mange reformer, der lover mere for det samme. 3.3 Slack på de udliciterede plejecentre i Gribskov Kommune Public choice-teorien gør det muligt at forklare presset for at sende offentlige opgaver i udbud. På baggrund af teorien, og dens bestræbelser på at minimere slack, kan der opstilles en teoretisk forventning om, at de medarbejderrelaterede forhold vil blive forringet ved udlicitering. Særligt sidstnævnte er interessant i relation til, hvilke ændringer der er forekommet på de to udliciterede plejecentre i Gribskov Kommune som følge af udliciteringen. Ulempen med slackbegrebet er, at det udgør en forholdsvis vag størrelse. Som Tor Busch anfører: Even though organizational slack has proved to be an important concept in analyses, great problems are associated with measuring the phenomenon empirically (Busch, 2002:6). Problemstillingen bliver tydelig i debatten om udlicitering, der bl.a. har til formål at reducere unødvendige udgifter. Det store konfliktpunkt i forhold til de medarbejderrelaterede forhold og slackminimering er, hvad der kan konstitueres som værende unødvendige udgifter: Er det medarbejderens betalte frokostpause, rygepause eller den 6.ferieuge? Fremadrettet vil slack i udgangspunktet blive anset som noget unødvendigt, der skal fjernes. Denne fremgangsmåde skal sikre, at der er entydige forventninger til, hvordan de medarbejderrelaterede forhold kan tænkes at blive påvirket som følge af udlicitering. I forhold til at kvalificere de resultater, analysen fremkommer med, vil slack dog både blive behandlet som noget, der til tider er med til at promovere effektivitet og noget, der til andre tider er analog med ineffektivitet (Bourgeois, 1981:31). Faldgruppen ved denne fremgangsmåde er, at begrebet bliver brugt eklektisk til at fremhæve visse resultater på bekostning af andre (Sartori, 1991). Formålet med den anvendte teori er dog ikke at foretage en empirisk test af, hvorvidt forekomsten af slack 19

21 er positiv eller negativ. Formålet er derimod at registrere og analysere eventuelle ændringer, der forekommer i de medarbejderrelaterede forhold som følge af udliciteringen. Her gør anvendelsen af slackbegrebet det muligt at nuancere indvirkningen af udlicitering på de to undersøgte plejecentre i Gribskov Kommune. Figur3.3 Potentiel slack på plejecentrene før udlicitering (på baggrund af Pallesen, 2008) Høj løn Kort arbejdstid Lavt arbejdstempo Lange pauser Private gøremål i arbejdstiden Samvittighedsfuld arbejdsudførelse Unødvendige møder Unødvendige omkostninger (slack) 20

22 4.0 Litteraturreview: Kortlægning af medarbejderforhold I dette kapitel er fokus på de hidtidige erfaringer med udlicitering i relation til medarbejderne. Disse erfaringer belyses gennem et systematisk litteraturreview af danske, nordiske og internationale studier, der beskæftiger sig med udlicitering og dets indvirkning på medarbejderrelaterede forhold. Reviewet er blevet brugt til at afklare, hvilke ændringer i de medarbejderrelaterede forhold, man, med afsæt i den eksisterende litteratur på området, kan forvente vil indfinde sig som følge af en udlicitering. Litteraturreviewets fund er blevet kategoriseret i en oversigtstabel, der foruden at skabe et overblik over de hidtidige erfaringer strukturer undersøgelsen af udviklingen på de udliciterede plejecentre i Gribskov Kommune. Herved forstås, at litteraturreviewets fund, kategoriseret i oversigtstabellen (tabel 4.8), udgør udgangspunktet for det videre struktur i specialet, hvilket som det vil blive uddybet i kapital 5 og 6 bl.a. betyder strukturen for interview og analyse. I analysen spiller litteraturreviewet aktivt sammen med teorien, idet den observerede udvikling på plejecentrene sammenholdes med såvel reviewets forventninger som slackbegrebet. Nedenfor vil processen omkring udarbejdelsen af litteraturreviewet blive gennemgået, hvorefter selve reviewet og dets fund vil blive belyst. Som det vil fremgå indeholder kapitlet en forholdsvis omfangsrig beskrivelse af, hvordan og på hvilken baggrund litteraturreviewet er blevet gennemført, herunder reviewets relation til AKF-projektet Effekter ved udlicitering af offentlige opgaver. Dette sker for at sikre en høj grad af transparens omkring den valgte fremgangsmåde og dermed styrke reliabiliteten i litteraturreviewet og de deraf udledte resultater. 4.1 Effekter ved udlicitering: Et litteraturreview For at undersøge og analysere, hvordan udlicitering påvirker de medarbejderrelaterede forhold, er det først og fremmest nødvendigt at klarlægge, hvad der menes med medarbejderforhold, og hvordan medarbejderforholdene konkret kan forventes at blive påvirket af udlicitering. Figur 4.1 Kortlægning af konsekvenserne ved udlicitering for medarbejderforholdene Offentlig ansættelse Udlicitering Privat ansættelse Medarbejderforhold Ændring? Medarbejderforhold For at fastlægge dette er der blevet foretaget en opsamling af dansk, norsk, svensk og international litteratur, der undersøger medarbejderforhold ved udbud af offentlige opgaver. Opsamlingen er sket i form af et litteraturreview. Som det angives af Jane Webster og Richard 21

23 Watson, så er a review of prior, relevant literature an essential feature of any academic project. An effective review creates a firm foundation for advancing knowledge. It facilitates theory development, closes areas where a plethora of research exists, and uncovers areas where research is needed (Webster & Watson, 2002:13). En forskningsbaseret dokumentation af effekterne ved udbud af offentlige opgaver er med andre ord en systematisk kortlægning, der gør det muligt at sige noget generelt om, hvordan udlicitering påvirker medarbejderrelaterede forhold. Styrken er, at der kan opnås et mere sikkert og validt grundlag for en vurdering af effekterne af udlicitering, end det er tilfældet for enkeltstudier, hvor en række unikke forhold kan spille ind og dermed kritiseres for ikke at være repræsentative (Petersen et al., 2011). Reviewet gør det herved muligt at identificere den viden, der er tilgængelig indenfor feltet (Gough, 2004), og som nærværende speciale på den baggrund kan bygge videre på i en dansk sammenhæng. 4.2 Udvælgelse af studier til litteraturreview Reviewet tager udgangspunkt i en struktureret litteratursøgning, der oprindeligt blev foretaget i regi af Anvendt KommunalForskning 1 i forbindelse med projektet Effekter ved udlicitering af offentlige opgaver. Søgningen havde oprindeligt til hensigt at kortlægge en bred vifte af effekter ved udlicitering ud fra danske, nordiske og internationale studier. Søgningen er foretaget i en lang række elektroniske forskningsdatabaser, således at der har været en stor bruttoliste, hvor ud fra det har været muligt at udvælge studier med relevans, der, som et delelement, var indvirkning af udlicitering på medarbejdere. I tabel 4.2 er det angivet, hvilke databaser der er blevet søgt i. Tabel 4.2 Elektroniske databaser benyttet i AKF s litteratursøgning (Petersen et al., 2011:18) Internationale databaser Nordiske databaser - Social Sciences Citation Index - Danbib - Sociological Abstracts - Den Danske - Social Services Abstracts Forskningsdatabase - ERIC (Education Resources Information Center) - Swepub - PILOTS Database - ForskDok - Campbell Library - Cochrane Library Søgningen i de forskellige databaser er foretaget med en lang række relevante søgeord. De engelske søgeord er blevet brugt til søgninger i de internationale databaser, mens de danske, svenske og norske søgeord er blevet brugt i de nordiske databaser. En udtømmende liste over søgeord ses i tabel En af specialets forfattere, Anders Hjelholt, var som praktikant hos AKF med til at strukturere søgningen og efterfølgende med til sortere og udvælge studier, der var relevante for projektet. Specialets anden forfatter, 22

24 Tabel 4.3 Søgeord anvendt i AKF s litteratursøgning (Petersen et al., 2011:18) Engelske søgeord Contracting Contracting out Outsourcing Tender Competitive tender Competitive bidding Marketisation Marketization Public Danske søgeord Udlicitering Udbud & private Konkurrenceudsættelse Outsourcing Licitation Markedsgørelse Kontrakter & private Private leverandører Private & offentlig Private & kommune Private & stat Private & amt Private & region Svenske søgeord Privatisering Privata leverantörer Privata entreprenörer Konkurrensutsättning Konkurrensutsätting Marknadsskapande - entreprenad Konkurrensupphandling Upphandling Förfrågningsunderlag Anbudsunderlag Anbudsgivare Utkontraktering Norske søgeord Anbud Anbudskonkurranse Etablere konkurransemarked Kjøp etter avtale Konkurranseutsette Konkurranseutsetting Konkurranseutsettelse Konkurranseutsett Markedsutsett Outsourcing Privatisering Med henblik på at sikre en dækkende litteratursøgning blev der i forbindelse med AKFprojektet ligeledes rettet henvendelse til en række danske statslige styrelser, konsulentfirmaer, forskningsinstitutioner og interesseorganisationer, som dermed havde mulighed for at supplere med relevant litteratur. Desuden er publikationslister for ti forvaltningsforskere ansat ved danske universiteter og handelshøjskoler, der tidligere har publiceret studier om udlicitering, blevet gennemgået som led i AKF s projekt (Petersen et al., 2011:18). Den ovenfor beskrevne fremgangsmåde resulterede i første omgang i en bruttoliste på ca publikationer, heraf ca danske. De mange publikationer blev efterfølgende samlet i programmet EndNote, hvorfra de blev gennemgået for relevans ud fra titel og abstract. Dette indsnævrede bruttolisten til lidt under 300 publikationer, som de projektansvarlige efterfølgende relevansvurderede. På den baggrund blev antallet af studier reduceret til 80, der er blevet gennemlæst og kvalitetsvurderet og reduceret yderligere til en liste indeholdende 58 studier, der har dannet udgangspunkt for AKF s undersøgelse (Petersen et al.,2011:17-18, 26-27). 4.3 Påvirkning af medarbejdere: Udvælgelse af relevante studier De 80 relevante studier indbefatter en bred vifte af undersøgelser om udlicitering, men da AKFprojektet har et langt bredere sigte end nærværende speciale, er det ikke alle studierne, der beskæftiger sig med medarbejderrelaterede forhold. Ud af de 80 studier er der således 39 studier, der undersøger ændringer i medarbejderforhold som følge af udlicitering, og som derfor anses som værende relevante i relation til dette speciales problemstilling, hvorfor disse er blevet gennemlæst, bearbejdet og kategoriseret. De 39 studier er ligeledes blevet gennemgået som led i AKF-projektet, men da dette speciales fokus er langt mere specifikt på medarbejderforhold, har denne gennemgang og bearbejdning af materialet ikke været vurderet tilstrækkelig. På den baggrund er der selvstændigt foretaget en systematisk gennemlæsning og bearbejdning af samtlige 39 studier med medarbejderrelaterede forhold for øje. De observerede ændringer, der er udledt af hvert enkelt studie, er blevet opsamlet i en skabelon, som angivet i tabel

25 Tabel 4.4 Skabelon for kategorisering og effektopgørelse af relevante studier, med eksempel. Nummer 9 Titel Forfatter(e), publ. år og -sted Dansk, svensk, norsk eller international Studiets/rapportens formål Fundne effekter for medarbejderrelaterede forhold Sektor (tekniske/bløde) Managing the contract: A transaction cost analysis of externalization Kavanagh, Ian & David Parker Local Government Studies, 26(4), International Studiet undersøger en bred vifte af medarbejderforhold såsom løn, arbejdstid m.v., der ændres som følge af udlicitering Udliciteringen fører til afskedigelser af medarbejdere, lønnedgang, forringelser af kompensationer ved arbejdsulykker, øget arbejdstid, færre feriedage, dårligere overarbejdstidsbetaling, besparelser på efteruddannelse, forringelser af kørepenge. The result was a contracting experience that disappointed both the contractor and the Council and one that proved particularly miserable for many of the employees. (Kavanagh & Parker, 2000:19) Tekniske (en række forskellige tekniske ydelser inkl. fejning, affaldsindsamling, vejvedligeholdelse, ejendomsservice, ingeniøropgaver, arkitekt og design ydelser mv.) Som det fremgår af tabellen, fungerer skabelonen som et redskab, der systematiser de ændringer i medarbejderforholdene, der er fundet i de respektive studier. Ved at inkludere samtlige 39 relevante studier i det selvstændige litteraturreview medtages også studier, der i AKF s kvalitetsvurdering ikke er fundet valide, idet disse udgår fra listen med 80 studier og ikke fra listen med de 58 kvalitetsgodkendte studier. Ud af de 39 studier er 31 studier vurderet valide, hvormed de resterende otte studier er faldet for kvalitetsvurderingen. Som det vil blive uddybet nedenfor, er der desuden, via snowball sampling, inddraget yderligere otte studier i litteraturreviewet. Da sidstnævnte studier ikke indgår i AKF-projektet, er de af naturlige årsager ikke blevet kvalitetsvurderet. Ved gennemgangen af de 39 studier er der således løbende blevet fundet studier med relevans for litteraturreviewet, men som ikke har været iblandt de 39 studier. Disse studier er efterfølgende blevet bearbejdet på samme vis som de øvrige. På baggrund af denne snowball sampling indbefatter reviewet sammenlagt 47 studier. I tabel 4.5 ses en oversigt over antallet af studier, der er inkluderet. En samlet oversigt over de inkluderede 47 studier kan ses i Appendiks A, mens den specifikke gennemgang af hvert enkelt studie (jf. tabel 4.4) er at finde i Appendiks B. 24

26 Tabel 4.5 Antal studier inkluderet i litteraturreviewet Udvælgelse Studier Studier fundet via systematisk litteratursøgning 39 Studier fundet via snowball sampling 8 I alt 47 Ved at medtage ikke-kvalitetsvurderede studier risikerer specialet at viderebringe resultater fra 15 studier, der muligvis ikke er valide. Her er det vigtigt at pointere, at formålet med litteraturreviewet ikke er at lave statistisk metaanalyse. Dette ville indebære, at der skulle laves effektberegninger på baggrund af data, der varierer meget i deres metode og undersøgelsesområde, hvilket dels ikke er praktisk muligt, dels ikke er hensigten. Litteraturreviewet har derimod til hensigt at danne et struktureret overblik over de medarbejderforhold som tidligere studier har registreret er blevet ændret som følge af udlicitering. Et sådant overblik reducerer kompleksiteten og gør det lettere efterfølgende at identificere de mest gennemgående ændringer i medarbejderrelaterede forhold i forbindelse med en udlicitering. Der konkluderes altså ikke på udviklingen i de medarbejderrelaterede forhold ud fra litteraturreviewet. I stedet tjener fundene og kategoriseringen som indikationer på, hvilke ændringer i medarbejderforholdene, man kan forvente, der vil forekomme som følge af udlicitering og udgør hermed en rettesnor for, hvor man bør lægge fokus i en konkret empirisk undersøgelse. 4.4 De inkluderede studiers karakteristika Som det kan aflæses i tabel 4.6, indgår der i litteraturreviewet især internationale og danske studier. Sidstnævnte står umiddelbart i kontrast til udsagnet om, at der mangler viden på området i Danmark. De danske studier adskiller sig dog væsentligt fra de internationale studier, idet de har en tendens til at beskæftige sig med fx medarbejdertilfredshedsmålinger, mens der kun i meget begrænset omfang ses på forhold som løn, pension, arbejdstid mv. Ligeledes er der en tendens til, at de internationale studier er kvantitativt funderet i registerdata, mens de danske studier i højere grad har karakter af konsulentrapporter, der baserer sig på kvalitative interview, casebeskrivelser og spørgeskemaundersøgelser. Tabel 4.6 Studiernes oprindelsessted Oprindelsessted Antal studier Internationale 25 Svenske og norske 4 Danske 18 I alt 47 Som det fremgår af tabel 4.7, baserer reviewet sig overvejende på studier, der ser på effekter af udlicitering på det tekniske område. Det er ikke overraskende, da det især er opgaver inden for det tekniske område, der er blevet sendt i udbud, både i Danmark og internationalt (Udliciteringsrådet, 2005:27;VK-regeringen, 2011a:5;Ejersbo og Greve, 2005:109), hvorfor der 25

27 naturligt også er mere tilgængeligt data. I modsætning hertil er det først i de senere år, at bløde opgaver inden for fx ældrepleje, så småt er blevet sendt i udbud, hvorfor erfaringsgrundlaget her er mere begrænset (VK-regeringen, 2011a:5). Tabel 4.7 Publikationernes sektorområde Område Tekniske (renovation mv.) 31 Bløde (ældrepleje mv.) 7 Hverken eller 9 Antal studier I alt 47 Note: Der findes ikke nogen fast definition på hhv. hårde og bløde opgaver, men distinktionen foretaget her henfører til forskel i bløde opgaver, der vedrører omsorgsrelaterede ydelser, i modsætning til hårde opgaver, der fx vedrører kommunaltekniske opgaver. (CASA, 2001:9) 4.5 Oversigt over litteraturreview Nedenfor vil resultaterne af litteraturreviewet blive præsenteret og systematiseret. Dette vil ske med henblik på at kortlægge de medarbejderrelaterede forhold, der kan forventes at blive påvirket ved udlicitering og derfor også er relevante at undersøge i dansk sammenhæng på ældreområdet. Tabel 4.8 oplister de forskellige ændringer i medarbejderforhold, som følge af udlicitering, der er blevet identificeret i litteraturreviewet. Som det kan aflæses i tabellen, finder langt størstedelen af studierne, at udliciteringen har haft negativ indvirkning på de medarbejderrelaterede forhold. Tabel 4.8 Konsekvenser identificeret i litteraturreview Konsekvenser for de medarbejderrelaterede forhold v. konkurrenceudsættelse/udlicitering Studier 1. Lønforhold - lønreduktion - lønudvikling: status quo/divergerende fund (Kelliher & McKenna, 1988;Kavanagh & Parker, 2000; O'Toole & Meier, 2004; Pinch & Patterson, 2000; Bae, 2010;Bel & Costas, 2006; Cunningham & James, 2009;Jensen & Stonecash, 2005; Iseki, 2010;Gustafsson & Busch, 2002;Quiggin, 1994,2002;Pack, 1989) (Cubbin, Domberger & Meadowcroft, 1987;Rådgivende Sociologer, 2000;Hebdon, 2006;Deloitte, 2003;KL, 2002) - lønsammensætningen ændres (Kelliher & Mckenna, 1988;Quiggin, 2002) - forringelser af overarbejdstidsbetaling, feriepenge, sygefraværsgodtgørelse, kørepenge, bonusordninger, (Kelliher & McKenna, 1988;Kavanagh & Parker, kompensation ved arbejdsulykker m.v. 2000; Pinch & Patterson, 2000;) - forringelser af personalegoder (fryns) (Pack, 1989;Jensen & Stonecash, 2005) (Cubbin, Domberger & Meadowcroft 1987;Hebdon, - ingen ændring af personalegoder 2006) 2. Arbejdstid og arbejdsforhold - øget arbejdspres - øget arbejdstid (PLS Rambøll, 2000;Pinch & Patterson, 2000; Park, 2004;Jensen & Stonecash, 2005;Cunningham & James, 2009; KLK, 2002; Finansministeriet, 2000; Rådgivende Sociologer, 2000;2001;FOA, 2001;Deloitte, 2003; Busck, 2007) (Ganley & Grahl, 1988;Kavanagh & Parker, 2000;Quiggin, 1994, 2002) 26

28 - færre feriedage (Kavanagh & Parker, 2000) (Fernandez, Smith & Wenger, 2006;Kelliher & - flere deltidsansættelser McKenna, 1988) (Reeves & Barrow, 2000;PLS Rambøll, 2000;Cubbin, Domberger & Meadowcroft, 1987; Gustafsson & Saksvik, 2005;Kelliher & McKenna, 1988;2001; Finansministeriet, 2000;Cunningham & James, - ændring i arbejdsgange og arbejdsroller 2009) 3. Medarbejdersammensætning - afskedigelser/opsigelser/udskiftninger (Ganley & Grahl, 1988; Rådgivende Sociologer, 2000;Camp & Gaes, 2002;Kavanagh & Parker, 2000; Pinch & Patterson, 2000;Kelliher & McKenna, 1988; Kakabadse, 2001; CASA, 2001; FOA, 2001;CASA, 2004;Gustafsson & Busch, 2002;Park, 2004;Hebdon, 2006;Pack, 1989) - lavere uddannelsesniveau (Camp & Gaes, 2002;Udbudsrådet, 2011) (Reeves & Barrow, 2000;Pinch & Patterson, 2000; - lavere alder CASA, 2001;Gustafsson & Busch, 2002;AKF, 2010) (Pinch & Patterson, 2000;Camp & Gaes, 2002; AKF, - lavere anciennitet 2010;Finansministeriet, 2000) 4. Tilfredshed og tryghed - faldende jobtilfredshed - faldende motivation og engagement - stigende usikkerhed om jobsituationen 5. Sundhed og helbred - stigende sygefravær (Nelson, Cooper & Jackson, 1995;Park, 2004;Yang & Kassekert, 2010;Udliciteringsrådet, 2006;Deloitte, 2003; Rådgivende Sociologer, 2000;2001; FOA, 2001) (Alam & Pacher, 2000;Rådgivende Sociologer, 2001;Kakabadse, 2001;Gustafsson & Saksvik, 2005) (Erhvervsministeriet/COWI, 2000;Park, 2004; Cunha & Cooper, 2002;Cunningham & James, 2009; Busck, 2007; CASA,2001,2004; KLK, 2002;Rådgivende Sociologer, 2000) (Rådgivende Sociologer, 2001;CASA, 2004;Gustafsson & Saksvik, 2005) - lavere sygefravær (Udbudsrådet, 2011) - flere helbredsproblemer (dårligere sundhedsforhold) (Nelson, Cooper & Jackson, 1995; Gustafsson & Saksvik, 2005; Cunha & Cooper, 2004; Reeves & Barrow, 2000) - flere bliver førtidspensionister (Gustafsson & Saksvik, 2005) - mere stress (Cunha & Cooper, 2002;Cunningham & James, 2009; Deloitte, 2003; Rådgivende Sociologer, 2000;Nuppenau, 2009) - færre helbredsproblemer (Falkenberg, Näswall & Sverke, 2008) - flere psykiske belastninger (Nelson, Cooper & Jackson, 1995; FOA, 2001;CASA, 2004;Hansen, Sverke & Näswall, 2008) - færre arbejdsulykker (Kavanagh & Parker, 2000) (Ganley & Grahl, 1988;Reeves & Barrow, -forringelser af det fysiske arbejdsmiljø 2000;Busck, 2007) Ændringerne i medarbejderforholdene, der er iagttaget og opsamlet ved gennemlæsningen af de 47 studier, er forskelligartede og peger i mange retninger, hvorfor de i ovennævnte tabel er systematiseret og kategoriseret i fem hovedkategorier: 1) Lønforhold, 2) Arbejdstid og arbejdsforhold, 3) Medarbejdersammensætning, 4) Tilfredshed og tryghed samt 5) Sundhed og helbred. 27

29 Nedenfor vil hver enkelt hovedkategori blive gennemgået. Disse hovedkategorier vil, som det vil blive uddybet i kapitel 5, danne udgangspunkt for specialets undersøgelse og analyse af hvilke ændringer i de medarbejderrelaterede forhold, der er forekommet på to udliciterede plejecentre i Gribskov Kommune. Gennemgangen tager primært sigte på at beskrive de mest fremtrædende fund i reviewet Lønforhold I denne kategori står medarbejdernes lønudvikling centralt. Ud af de 18 studier i kategorien beskæftiger samtlige sig således hermed. Af disse peger en klar overvægt (13) på, at udlicitering fører til en lønreduktion for de berørte medarbejdere, mens fem studier finder, at lønudviklingen er status quo, eller indeholder divergerende resultater. Ingen af studierne i reviewet finder, at medarbejdernes lønforhold er blevet forbedret som følge af udlicitering. Tabel 4.9 Medarbejdernes lønudvikling Forhold Konsekvens Antal studier Stigning 0 Lønudvikling Status quo/divergerende fund 5 Reduktion 13 Resultaterne fra studierne er ikke overraskende, da en stor del af udgifterne i den offentlige sektor i både udlandet og i Danmark går til aflønning af medarbejdere. Som Camp & Gaes bemærker i deres undersøgelser af udlicitering inden for fængselsvæsenet: Labor expenses represent between 60 % and 80 % of the costs of operating a prison. To the extent that private prisons can be operated more cheaply than their public sector counterparts (a claim that has been questioned, c.f. Austin and Coventry,2001; General Accounting Office, 1996; McDonald et al. 1998), the savings will most likely come from lower wages and/or benefits, fewer staff, more efficient uses of staff, or a combination of all of these factors (Camp & Gaes, 2002:428). Ligeledes bemærker Iseki, at de private leverandører udnytter løngabet mellem det offentlige og private til at realisere et besparelsespotentiale: This indicates that full-contracting agencies take advantage of the wage gap between the public and private sectors to lower cost ( ) (Iseki, 2010:468). Hvis der skal opnås effektivitetsgevinster som følge af en udlicitering, uden at det går ud over kvaliteten, er medarbejdernes lønforhold således et oplagt sted at spare. Der er dog visse forhold, der kan påvirke virksomhedernes muligheder for at hente besparelser via lønreduktioner. For det første kan lønforholdene for medarbejdere, der overgår fra det offentlige til det private være reguleret igennem lovgivning. For det andet kan en høj organisationsgrad blandt medarbejderne forhindre lønnedgang (Hebdon, 2006). For det tredje er det ikke givet, at der eksisterer et løngab mellem medarbejderne i det offentlige og private inden udliciteringen, hvilket naturligvis udhuler besparelsespotentialet (Iseki, 2010:465). Foruden lønnedgang finder flere studier, at der forekommer ændringer i overarbejdstidsbetaling og lønsammensætning som følge af udlicitering. I forhold til førstnævnte angiver Kelliher & McKenne, 28

30 at arbejdsgiverne indretter arbejdstiden ud fra et ønske om at spare betaling til overarbejde: There is also a tendency towards an increasing use of part-time workers. The relevance of this in relation to overtime is that the employment of more part-timers has meant that it is not necessary to pay premium overtime rates to full-time workers. (Kelliher & Mckenna, 1988:10). Altså sker den øgede anvendelse af merarbejde hos deltidsansatte uden, at arbejdsgiverne nødvendigvis betaler overarbejdsbetaling. I forhold til lønsammensætningen finder Quiggin, at medarbejderne i stigende grad bliver belønnet i forhold til deres fleksibilitet: From the employer s point of view, the most flexible employee is one who is permanently on call, but is paid only when called upon to work (Quiggin, 2002:9) Hvad angår personalegoder, finder Hebdon samt Cubbin, Domberger og Meadowcroft, at forholdene er uændret, mens Pack finder negative indvirkninger. Pack finder således, foruden reduktion i den egentlige løn, at medarbejderne får færre personalegoder som følge af udlicitering. Som Pack skriver om fundene i hendes studie: Critics of privatization argue that cost reductions will be achieved largely byying lower wages or fringe benefits, by hiring non-union labour or less qualified persons. Both tendencies are observed (Pack, 1989:10) Arbejdstid og arbejdsforhold Gennemgangen af såvel danske som internationale studier viser, at alle de studier, der undersøger arbejdstid og arbejdsforhold, finder at arbejdsmængden øges markant for de berørte medarbejdere efter deres skifte til den private sektor. Tabel 4.10 Ændringer i arbejdstid og arbejdspres som følge af udlicitering Forhold Konsekvens Antal studier Arbejdspres/arbejdstid Øget 12 Faldet 0 Som det ses i tabel 4.10 finder hele 12 studier, at medarbejderne har oplevet øget arbejdstid eller arbejdspres som følge af udlicitering. Cunningham & James er blandt de forskere, der finder belæg for en sammenhæng mellem udlicitering og arbejdspres: More generally, the findings obtained can be seen to add further support to those who argue that the process associated with the outsourcing of public services have an inherent tendency to intensify work and drive down terms and conditions, while engaging workers in tightly prescribed tasks (Cunningham & James, 2009:372). Den stigende arbejdstid og det stigende arbejdspres er måder, hvorpå arbejdsgiverne umiddelbart kan øge effektiviteten. Som Quiggin skriver i sin undersøgelse af forholdene for skraldemænd: The simplest source of increased labour productivity in tasks of this kind is speed-up-in this case, requiring collectors to run faster. Up to a certain point, speed-up yields efficiency gains as well as transfers, since the truck and driver are used more efficiently (Quiggin, 1994:99). Quiggin fastslår dog i forlængelse heraf, at udlicitering ikke er en win-win situation for alle parter, som det ellers 29

31 udlægges af nogle fortalere for udlicitering: There is a tendency, criticised in Quiggin (1992), to regard output gains arising from increased effort as a free good (Quiggin, 1994: 98). Når arbejdstiden og arbejdspresset stiger, så er taberne åbenlyst de medarbejdere, der skal arbejde længere og hårdere (Hodge, 2000: 141) Medarbejdersammensætning Ændringer i medarbejderstaben skal i høj grad ses i relation til forringelserne af medarbejdernes lønforhold. En måde hvorpå lønomkostningerne kan reduceres, er således ved at reducere i antallet af af medarbejdere samt ved at hyre billigere arbejdskraft end det eksisterende personale (Camp & Gaes, 2002). Af de studier, der undersøger ændringerne i medarbejderstaben før og efter overgangen til det private, finder 11 af studierne, at udlicitering fører til en reduktion af medarbejderstaben. En reduktion af medarbejderstaben er ensbetydende med, at der er færre medarbejdere pr. arbejdsopgave, hvormed den private virksomhed kan reducere omkostnigner. Reduktionen af medarbejdere kan dog på samme tid være med til at forklare det øgede arbejdspres, der blev konstateret i det foregående afsnit. Tabel 4.11 Ændringer i medarbejderstaben Medarbejderforhold Konsekvens (antal studier) Antallet af medarbejdere Faldende (11) Medarbejdernes erfaring Faldende (3) Medarbejdernes alder Faldende (4) Medarbejdernes uddannelsesniveau Faldende (1) Foruden reduktionen af medarbejderstaben, finder en række studier, at udlicitering medfører en ændring i medarbejderstaben i form af, at ældre, uddannede og mere erfarne medarbejdere bliver udskiftet med yngre, mindre uddannede og mindre erfarne medarbejdere. Pinch & Patterson er blandt de forskere, der finder, at udlicitering fører til en større udskiftning af medarbejderstaben: Competitive compulsory tendering is also leading to a recomposition of public sector workforces. The intensification of work practices and the introduction of performance driven bonus schemes has resulted in the replacement of older staff with younger people more able to cope with the new demands, and this has resulted in the loss of workers with considerable experience of public sector work (Pinch & Patterson, 2000:271) Tilfredshed og tryghed Ud over at en lang række studier dokumenterer forringelser af lønforhold, øget arbejdspres og udskiftning af medarbejderstaben, viser flere studier, at udlicitering kan have konsekvenser for medarbejdernes tilfredshed. Som det fremgår af tabel 4.12 finder hovedparten af de studier, der har undersøgt medarbejderholdninger, at udlicitering fører til et fald i jobtilfredsheden. 30

32 Tabel 4.12 Ændringer i de berørte medarbejderes tilfredshed med jobbet Forhold Stigende Faldende Medarbejder- og jobtilfredshed 1 7 Jobusikkerhed 8 0 Nelson, Cooper & Jackson er blandt de, der finder, at medarbejdernes jobtilfredshed falder. Dette er især tilfældet for almindelige arbejdere: This research indicates that during periods of extreme upheaval and uncertainty, such as in this study of the privatization of a major public sector organization, levels of job satisfaction, mental and physical health seem to decline significantly. It appears from the data that this decline is greatest fot manual workers, who showed significant reductions in job satisfaction, mental health and physical health (Nelson, Cooper & Jackson, 1995: 68). Som det også er angivet i tabellen, finder alle de studier, der har beskæftiget sig med tryghed, at udlicitering har ført til mindre tryghed i ansættelsen for de berørte medarbejdere. Dette fremgår bl.a. af Buscks undersøgelse af skraldemænds arbejdsforhold: Skraldemændene har i løbet af den undersøgte periode oplevet en stigende usikkerhed i deres ansættelsesforhold. Hver gang deres virksomheds kontrakt med en kommune udløber, risikerer de at miste jobbet. Før markedsgørelsen af sektoren satte ind, var de enten fastansat i kommunen eller i en virksomhed, der som regel fortsatte efter at kontrakten var genforhandlet. Kommunerne foretrækker relativt korte kontraktperioder på 3-5 år (KL 2001), og da leverandøren udskiftes i over halvdelen af alle udbud (ibid) betyder det en kraftig turbulens på markedet og i ansættelsesforholdene (Busck, 2007:11) Sundhed og helbred Konsekvenserne af udlicitering manifesterer sig også, som ovenstående citat allerede har indikeret, i forhold til medarbejdernes generelle sundhedstilstand. En lang række studier registrerer stigende helbredsproblemer for de berørte medarbejdere. Især indikerer studierne, at arbejdsændringerne fører til markant mere stress og udbrændthed. Tabel 4.13 Ændringer i medarbejdernes helbred Forhold Forværres Status quo Medarbejdernes helbred (stress, udbrændthed, mm.) 9 1 Blandt dem, der finder, at udlicitering indvirker negativt på medarbejdernes helbred, er Gustafsson & Saksvik: The productivity gains based primarily on exploiting existing resources more efficiently seem to have been accompanied by a negative influence on the health of many of the refuse collectors involved in the process. This may be considered a hidden health effect: outsourcing drives some workers out of the workforce (Gustafsson & Saksvik, 2005:96). Ovenstående indikerer, at den længere arbejdstid og det større arbejdspres kan have sine omkostninger i form af flere helbredsproblemer hos medarbejderne. 31

33 En af grundene til at flere medarbejdere ifølge Ganley & Grahl får helbredsproblemer er, at arbejdsmiljøet har en tendens til at blive forværret som følge af udlicitering: For example, approaching half the direct labour organisation was made redundant ( ) In South Kesteven, Exclusive Cleansing employed 57 to undertake work formerly done by 90. ( )Working conditions have deterioated after contracting out. The premises used by staff in Taunton Deane have no toilets or canteen, vehicles become unroadworthy, and the working day is two hour longer (Ganley & Grahl, 1988: 84) Sammenfatning Resultaterne fra litteraturreviewets fem hovedkategorier indikerer, at det økonomiske besparelsespotentiale, som den offentlige udbyder kan opnå igennem udlicitering, realiseres via forringelser af medarbejderrelaterede forhold. Særligt de internationale studier peger stort set entydigt på, at udlicitering ikke er omkostningsfri for medarbejderne. Som Joe Ganley og John Grahl formulerer det: to the extent that DMT [Domberger et al.] have identified genuine cost reductions, these may be traced to losers among the work-force (Ganley & Grahl, 1988:85). Tabel 4.14 Antal studier i hver enkel kategori, herunder fordeling på område og ophav Int. studier DK + Nordiske studier Tekniske Bløde Hverken Tekniske Bløde Hverken Sum eller eller Lønforhold Arbejdstid og arbejdsforhold Medarbejdersammen sætning Tilfredshed & tryghed Sundhed & helbred Litteraturreviewet bidrager med en række pejlemærker i forhold til, hvilke medarbejderrelaterede forhold, der kan forventes at blive påvirket ved udlicitering, og fungerer dermed som et naturligt udgangspunkt for undersøgelsen af udlicitering i en dansk kontekst. Litteraturreviewet viser, at mange af de nuværende erfaringer baserer sig på internationale studier, der er foretaget på de tekniske områder. Litteraturreviewet understreger hermed behovet for, at der bliver foretaget flere undersøgelser af konsekvenserne af udlicitering på de bløde områder, ikke mindst i Danmark, hvor den nuværende viden er mangelfuld og primært baserer sig på konsulentrapporter med fokus på tilfredsheds- og helbredsemner (litteraturreviewets kategori 4 og 5). 32

34 5.0 Metode Fokus i dette speciale er på de ændringer, der forekommer i medarbejderrelaterede forhold som følge af udlicitering. I kapitel 4 blev det kortlagt, hvilke ændringer tidligere studier har fundet på området, men litteraturreviewet påviste ligeledes, at litteraturen er mangelfuld, når det kommer til at undersøge ændringer af medarbejderforhold i en dansk sammenhæng, især på de ikke-tekniske områder. For at undersøge medarbejdervinklen ved udlicitering i en dansk kontekst på et af de bløde velfærdsområder, er der foretaget et før/efter-studie af to plejecentre, Bakkebo og Udsigten, i Gribskov Kommune, der har været udliciteret siden I dette kapitel belyses de metodiske overvejelser, der ligger til grund for valget af Gribskov Kommune og de to plejecentre som case og i forlængelse heraf de metodiske overvejelser ift. analysedesign, caseudvælgelse, datamateriale mv. Dette sker for at sikre en systematisk indsamling af informationer og data, der giver grundlag for at skabe viden om konsekvenserne af udlicitering (Rieper, 2004:16). I kapitlet berøres løbende reliabilitet, validitet og gentagelighed. Samlet har kapitlet til hensigt at skabe transparens om den valgte fremgangsmåde ift. indsamling og bearbejdning af empiri samt relaterede forhold, der er af afgørende betydning for den efterfølgende analyse. 5.1 Metodiske grundovervejelser Ved vurderingen af kvalitet og anvendelighed af samfundsvidenskabelig forskning står de tre begreber reliabilitet, validitet, og gentagelighed centralt (Bryman, 2004:28). Nedenfor vil der blive foretaget en kort gennemgang af begreberne, der vil blive anvendt undervejs i kapitlet, hvor de vil være med til at belyse, hvordan opgavens metodiske udfordringer er blevet håndteret Reliabilitet Reliabilitet vedrører forskningsresultaternes konsistens er de pålidelige, troværdige og mulige at genskabe? Problemstillinger i forhold til reliabilitet er ofte forbundet med kvantitativ forskning, idet fx en valgt måleenheds stabilitet kan give anledning til bekymring (Kvale, 1997:231;Bryman, 2004:28). I dette speciale er problemerne vedrørende reliabilitet søgt imødekommet ved at være eksplicit omkring måden, hvorpå fx litteraturreviewet er blevet foretaget, og hvordan den rekvirerede løn- og personaledata er blevet behandlet. Ved at eksplicitere fremgangsmåden skulle det være muligt at genskabe de resultater, som er udledt på baggrund heraf Validitet Validitet er et centralt begreb i al forskning, da spørgsmålet om validitet i sidste ende er et spørgsmål om, hvilken sandhedsværdi og integritet de opnåede konklusioner besidder, herunder om disse kan generaliseres ud over den undersøgte kontekst (Bryman, 2004:28 & 539). Som Kvale anfører: En gyldig slutning er korrekt udledt af dens præmisser (Kvale, 1997:233). Validitet handler i denne henseende om at være saglig og rationel i sin databehandling, således at der ikke drages uholdbare konklusioner på baggrund af data. 33

35 Intern validitet I forhold til dette speciale er særligt den interne validitet relevant at forholde sig til. Det skal begrundes i, at specialet, via sit undersøgelses- og analysedesign, søger at skabe viden om, hvilken effekt udlicitering har haft på de medarbejderrelaterede forhold i en konkret case. Specialets empiriske undersøgelse tager altså afsæt i en undersøgelse af, hvordan udliciteringen (den uafhængige variabel) har påvirket en række medarbejderrelaterede forhold (de afhængige variable). På baggrund af litteraturreviewet kan det forventes, at udlicitering fører til en forringelse af de medarbejderrelaterede forhold. Denne formodede kausalitet undersøges i et lukket system, hvor alle øvrige påvirkningsfaktorer foruden udlicitering ikke er fuldt ud kendte. Som Bryman anfører, kan dette være med at udfordre validiteten af undersøgelsen: If we suggest that x causes y, can we be sure that it is x that is responsible for variation in y and not something else that is producing an apparent causual relationship?( Bryman, 2004: 29). Spørgsmålet om den interne validitet relaterer sig især til beslutningen om at undersøge udviklingen longitudinelt via et casestudie. Ekstern validitet Den eksterne validitet er afgørende for, om specialets konklusioner kan generaliseres til en bredere kontekst end den undersøgte (Bryman, 2004:29). Spørgsmålet er her, om specialets metodik og design godtgør, at de fundne resultater kan antages at gøre sig gældende for andre kommuner, der har udliciteret eller overvejer at udlicitere deres plejecentre. Som Bryman spørger: How can a single case possibly be representative so that it might yield findings that can be applied more generally to other cases? (Bryman, 2004:51) Gentagelighed Gentagelighed er betegnelsen for, om det er muligt at gentage ens studie i en anden kontekst ved at gentage den valgte fremgangsmåde metodik på en anden case. Altså om det valgte metodiske setup kan applikeres på andre udliciterede plejecentre end Bakkebo og Udsigten (jf.5.3). At gøre specialets metodik gentagelig har ikke været et mål i sig selv, men da såvel litteraturreview som teori- og metodevalg kan anvendes som ramme for andre cases, vurderes specialets metodik at være gentagelig ift. andre danske kommuner, der har udliciteret deres plejecentre, såfremt det er muligt at rekvirere tilsvarende før/efter personale- og løndata. 5.2 Analysedesign: Før/efter-studie For at undersøge om medarbejderforhold bliver ændret, når en given opgave overgår fra en offentlig til en privat leverandør som følge af en udliciteringsproces, er der foretaget et før/efterstudie (tidsstudie). Et longitudinelt design er oplagt, da det gør det muligt at sammenligne givne medarbejderforhold før og efter, at udliciteringsprocessen har fundet sted. 34

36 .. Figur 5.1 Illustration af før/efter-studiet (modelleret efter (Bryman, 2004:47)) T 0 (før udlicitering) T 1 (efter udlicitering) Y 1 Y 1 Y 2 Y 2 Y n Y n Figur 5.1 illustrerer logikken bag et før/efter-studie. Hensigten er at undersøge, hvorvidt en række forhold (Y 1, Y 2 Y n ), i dette tilfælde medarbejderrelaterede forhold, har ændret sigt over tid (T 0 T 1 ) (Bryman, 2004:46). Nedenstående figur illustrerer, hvordan det longitudinelle design gør det muligt at undersøge udliciteringens effekter inden for litteraturreviewets fem kategorier. Figur 5.2 Illustration af det longitudinelle design ift. litteraturreviewets fem hovedkategorier Medarbejderforhold før udlicitering (T 0) Medarbejderforhold efter udlicitering (T 1) Lønforhold (T 0) Lønforhold (T 1) Arbejdstid og arbejdsforhold (T 0) Arbejdstid og arbejdsforhold. (T 1) Medarbejdersammensætning (T 0) Medarbejdersammensætning (T 1) Tilfredshed og trydhed (T 0) Tilfredshed og tryghed (T 1) Sundhed og helbred (T 0) Sundhed og helbred (T 1) I bestræbelserne på at undersøge udliciteringens effekter inden for kategorierne er et tidsstudium oplagt, idet det, alt andet lige, gør det muligt at isolere effekten af udlicitering. Som det er angivet i figur 5.3, er det således muligt at lave en undersøgelse af medarbejderforholdene i den samme organisation før og efter, udliciteringen har fundet sted. De to fixpunkter kan efterfølgende sammenholdes og sammenlignes for at påvise de effekter, som udliciteringen har haft på medarbejderforholdene. 35

37 Figur 5.3. Hvad påvirker de medarbejderrelaterede forhold Før udlicitering Z 1 Q 1 Medarbejderforhold (y) V 1 Efter udlicitering Z 1 Q 1 Medarbejderforhold (y) V 1 X 1 Note: X 1 = Arbejdsgiverskift til privat leverandør. Øvrige variable holdes konstante Udfordringer ved et før/efter-studie Det longitudinelle design i den valgte form rummer qua at alt andet ikke er lige en række svagheder i forhold til at vurdere effekten af øvrige påvirkningsfaktorer. For hvilke af de forandringer, der er forekommet over tid, skyldes udliciteringen, og hvilke faktorer skyldes øvrige udviklingstendenser? Som anført nedenfor udfordres den interne validitet således af, at de medarbejderrelaterede forhold, der undersøges på baggrund af litteraturreviewet, har gennemgået en generel forandring siden 1999, der ikke uden videre kan tilskrives udliciteringen. 5.3 Casestudie Som anført ovenfor er der blevet foretaget et før/efter-studie med henblik på at undersøge ændringerne i medarbejderforhold som følge af overgangen til en privat leverandør. Før/efter- studiet er foretaget på en konkret case. Casestudiet er oplagt, da der er meget begrænset viden om udlicitering af plejecentre i Danmark. Ved at foretage et longitudinelt casestudie er det muligt at få et dybdegående og bredspektret indblik i plejecenterområdet og hvilke effekter udliciteringen har haft i en konkret case. Dette er formålstjenstligt, da områdets uudforskede karakter vanskeliggør referencer til parallelle studier. Som Bryman formulerer det: Often, what a case study exemplifies will only be apparent after the case study has been carried out (Bryman, 2004:52). Før/efter-studiet er blevet foretaget på to plejecentre i Gribskov Kommune. Valget af såvel kommune som plejecentre er sket på baggrund af en række udvælgelseskriterier, der vil blive 36

38 uddybet nedenfor. Dernæst følger en historisk gennemgang af udviklingen i Gribskov Kommune med henblik på at oplyse casen mere bredt, mens udfordringerne ved det valgte analysedesign vil blive diskuteret afslutningsvis i afsnittet Valg af casekommune: Gribskov Kommune Før/efter-studiet tager sit udgangspunkt i det, Bryman betegner som en eksemplificerende case. Valget af case i et eksemplificerende casestudie er kendetegnet ved, at casen er passende til fx at undersøge, hvilken indvirkning implementeringen af en ny teknologi har haft for en given organisation. Som Bryman formulerer det: Cases are often chosen ( ) because they will provide a suitable context for certain research questions to be answered ( ) Thus, for example, a researcher may seek access to an organization because it is known to have implemented a new technology and wants to know what the impact of that new technology has been (Bryman, 2004:51). Beslutningen om at foretage et casestudie af udviklingen på udliciterede plejecentre skal derfor primært begrundes i, at Gribskov Kommune, som det vil blive uddybet, udgør en sådan suitable context til at undersøge, hvordan implementeringen af udlicitering som styreform på plejecenterområdet i en dansk kommune har påvirket de medarbejderrelaterede forhold. Valget af Gribskov Kommune som case er foretaget på baggrund af en analyse af graden af konkurrenceudsættelse på ældreområdet i Danmark. Gribskov Kommune bliver anset som en pionerkommune ift. graden af konkurrenceudsættelse og den deraf følgende involvering af private leverandører i den offentlige opgaveløsning (Momentum, 2010). Gribskov er den kommune, der samlet set konkurrenceudsætter næstmest i Danmark. Med en konkurrenceudsættelsesgrad på 38 % er kommunen således langt fremme ift. at inddrage private leverandører i den offentlige opgaveløsning. Figur 5.4 Konkurrenceudsættelsesgrad i Gribskov Kommune m.fl. Konkurrenceudsættelsesgrad (IKU) ,8 37, , , ,7 24, , ,2 19, ,7 18,8 17, Gennemsnit (IKU) Gribskov (2. højest IKU) Tønder (laveste IKU) Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet d. 24. november 2011 ( Gribskov er desuden én blandt relativt få kommuner, der har udliciteret driften af flere af kommunens plejecentre (Udbudsrådet, 2009). Da udvælgelsesprocessen er lagt an på at skulle 37

39 være så objektiv som muligt, er valget af Gribskov som casekommune sket på baggrund af en hovedkontoanalyse på subkontoniveau. Gribskov Kommune er således den kommune, der konkurrenceudsætter procentvis mest i Danmark inden for netop ældreområdet. Figur 5.5 Konkurrenceudsættelse på ældreområdet 100 Pct ,8 50,6 13,4 9,6 23,5 18,1 Konkurrenceudsættelse af opgaver på Hovedkonto 5 Konkurrenceudsættelse af tilbud til ældre og handicappede 0 Gribskov Tønder Gennemsnit Kilde: KL s IKU-værktøj (KL,2011) Ud over at have den højeste konkurrenceudsættelsesgrad på ældreområdet i Danmark udmærker Gribskov Kommune sig ved at være ophavskommune til Græsted-Gilleleje Kommune, der som det vil blive redegjort for nedenfor var blandt de første kommuner til at gøre sig erfaringer med udlicitering på ældreområdet Valg af caseplejecentre: Udsigten og Bakkebo Gribskov Kommune har udliciteret tre af kommunens fem plejecentre til de to private leverandører Aleris og Attendo. Det gælder plejecentrene Skovsminde, Bakkebo og Udsigten. Det er i udgangspunktet disse tre plejecentre, der er interessante i bestræbelserne på at undersøge, hvordan udliciteringen har indvirket på de medarbejderrelaterede forhold. Da der 1) er tale om to forskellige leverandører, der som det vil blive redegjort nedenfor 2) er underlagt forskellige kontraktuelle vilkår, har det været vurderet relevant og nødvendigt at undersøge et center drevet af såvel Aleris som Attendo, idet følgerne af udliciteringen ikke kan antages at være ens for de to leverandører. Hermed er det muligt at skabe et mere retvisende og nuanceret billede af, hvilke følger udliciteringen har haft. I forhold til plejecentrene Skovsminde og Bakkebo, der drives af Aleris, er der imidlertid sket en markant ombygning og udvidelse siden 1999, hvor plejecentrene blev udliciteret første gang. Det betyder, at Skovsminde og Bakkebo i dag ikke er direkte sammenlignelige med Skovsminde og Bakkebo anno 1999 (Gribskov Kommune, 2011). Valget er her faldet på plejecentret Bakkebo da det ifølge repræsentanter fra kommunen, er det mest intakte af de to centre (Mateusiak, 2012). Bakkebo er beliggende i Gilleleje og blev grundlagt i Centret havde oprindeligt plads til 33 beboere, men blev i 2002 udvidet med 3 huse med 10 yderligere pladser i hver, så der i dag er plads til 63 beboere. Der arbejder ca. 50 fastansatte på Bakkebo. 38

40 Attendo driver kun ét plejecenter i Gribskov, Udsigten. Centret har ikke gennemgået nævneværdige forandringer i perioden fra 1999 til i dag (Gribskov Kommune, 2011;Mateusiak, 2012). Udsigten er et lille plejecenter beliggende i Blistrup. Centret blev udvidet i og har siden haft 28 boliger. Der arbejder ca. 30 fastansatte på Udsigten Historisk baggrund - pionérkommunen mod nord Gribskov Kommune er et resultat af sammenlægningen mellem Helsinge Kommune og Græsted- Gilleleje Kommune ved Strukturreformen i Kommunen er beliggende i Nordsjælland og har indbyggere. I dansk forvaltningshistorie har først Græsted-Gilleleje- og nu Gribskov Kommune haft en særstatus i forhold til at reorganisere den offentlige forvaltning ved at inddrage private aktører i opgaveløsningen. Sammen med Farum Kommune var Græsted-Gilleleje Kommune op gennem 1990 erne frontløbere i forhold til konkurrenceudsættelse og udlicitering af kommunale opgaver (Berlingske, 2001). Begge kommuner var kendetegnet ved, at partiet Venstre på daværende tidspunkt havde absolut flertal i de kommunale byråd. Græsted-Gilleleje har siden 1992 bl.a. arbejdet med en reorganisering af ældreområdet, hvor adskillelse af og opdeling i bestiller- og udfører- og modtagerenheder (BUM-model), valgfrihed og udlicitering til private leverandører har været blandt de bærende elementer (Cowi, 2000;PLS Consult, 1997). I 1996 blev en del af de mindre tunge opgaver inden for den kommunale ældrepleje- og omsorg udliciteret. Det gjaldt opgaver som madlavning, madudbringning, kørsel, linnedservice og rengøring. En af de mere opsigtsvækkende ændringer var, at kommunens ældre i forbindelse med udliciteringen og indførelsen af valgfrihed fik mulighed for at spise deres middag på byens kro i stedet for at få maden bragt ud (COWI, 2000). Selvom udliciteringen ikke omfattede de direkte borgerydelser på kommunens plejecentre, men udelukkende randydelser som madlavning, kantinedrift og rengøring (PLS Consult, 1997), foranledigede kommunalbestyrelsens beslutning voldsomme protester fra de kommunale medarbejdere og disses fagforeninger. I 1996 blev der bl.a. afholdt en demonstration med ca. 200 deltagere mod byrådets beslutning, og det kom så vidt, at demonstranterne hængte en dukke, der forestillede kommunens fremadstormende viceborgmester, Lars Løkke Rasmussen, der blev anset som hovedarkitekten bag udliciteringen, op i en lygtepæl ved kommunens rådhus (Kjær, 2009). Foruden det store fremmøde af demonstranter havde 2800 borgere underskrevet protestlister mod byrådets beslutning (PLS Consult, 1997). Udlicitering af plejecentre (1.gangsudbud i 1999) De voldsomme protester til trods blev erfaringerne med udlicitering opfattet positivt blandt de regerende kommunalpolitikere. På den baggrund besluttede byrådet i 1999, som de første i Danmark, at konkurrenceudsætte og udlicitere samtlige af kommunens udførende opgaver på ældreområdet, herunder driften af kommunens plejecentre (COWI, 2000). Udliciteringen blev 39

41 arrangeret så opgaverne, herunder driften af kommunens plejecentre, blev udliciteret til tre forskellige leverandører: Partena Care A/S, Senior Care A/S og Senior-Service Danmark. I forbindelse med udliciteringen opstillede kommunen en række mål for udliciteringen, der bl.a. skulle tilskynde til kvalitetskonkurrence mellem de private leverandører og udbredelse af muligheden for tilkøbsydelser. Ved at udlicitere plejeopgaverne til tre forskellige firmaer var det desuden hensigten at undgå monopollignende tilstande og skabe bedre grobund for frit valg af leverandør for kommunens ældre. 2. gangsudbud i 2005 I 2005 udløb kontrakten for 1.gangsudbuddet af de kommunale plejecentre. Kommunen besluttede på den baggrund at gennemføre et nyt udbud. Det førte til, at kommunen afholdt et udbud, hvor fem private leverandører afgav bud, hvoraf to af leverandørerne blev udvalgt til at videreføre samtlige hjemmeplejeopgaver i Græsted-Gilleleje Kommune. Som følge af udbuddet blev plejecentrene Bakkebo og Skovsminde udliciteret til Aleris, der indgav det bedste bud, mens plejecentret Udsigten blev udliciteret til Attendo, som indgav det næstbedste bud. At Aleris kun overtog to ud af tre plejecentre, hang sammen med kommunens politiske beslutning om altid at have mere end én privat leverandør med henblik på at sikre konkurrence og undgå monopollignende tilstande. Økonomiske betragtninger De indkomne bud var som følge af udbudsmaterialet sammensat af priser på alle de ydelser, som skulle leveres i forbindelse med driften. Det gælder fx priser på ydelser inden for praktisk bistand og forskellige former for personlig pleje. Tilbuddenes opbygning bevirkede, at kommunen efterfølgende havde mulighed for at lave en sammenligning af de respektive leverandørers totalpris med udgangspunkt i beboerantal og det visiterede ydelsesbehov. Af en rapport fra Udbudsrådet fremgår det, at Attendos tilbud i forbindelse med udbuddet i 2005 var 20 % højere end Aleris vindende tilbud (Udbudsrådet, 2009). Der er altså tale om en markant prisforskel på de to vindende private leverandørers tilbud. 40

42 Figur 5.6 Indkomne tilbud ved udbud i Gribskov Kommune i 2005 Kilde: Udbudsrådet, 2009:31, Note: Vinderbud 1 = Aleris, Vinderbud 2 = Attendo I Udbudsrådets rapport opgøres besparelserne i 2007, efter at Græsted-Gilleleje Kommune er blevet slået sammen med Helsinge Kommune. Udbudsrådet har udregnet besparelsen på grundlag af en opgørelse af prisforskellene mellem Bakkebo, der drives af Aleris, og Trongården, der drives af den kommunale leverandør PlejeGribskov. PlejeGribskov blev etableret som følge af kommunesammenlægningen, hvor Helsinges plejecentre, der fortsat var kommunale ved sammenlægningen, blev en del af den nye kommunens samlede ældrepleje. Da forvaltningen er organiseret i en BUM-model, er PlejeGribskov udskilt fra forvaltningen og fungerer i praksis som en selvstændig leverandør. I 2007, det første år efter kommunesammenlægningen, blev PlejeGribskov afregnet med de eksakt samme priser som Attendo. Besparelserne på Bakkebo beløber sig ifølge Udbudsrådet til 3,9 mio. kr. i 2007 svarende til en besparelse på 18 % ift. PlejeGribskov. Denne besparelse kan ifølge Udbudsrådet ikke antages at være gældende efter 2007, idet Gribskov Kommune som led i en kommunal effektiviseringsstrategi gradvist har sænket PlejeGribskovs afregningspriser, så disse siden har tilnærmet sig Aleris prisniveau (Rambøll, 2009:40-42). Derfor har Aleris og PlejeGribskov i dag et mere ensartet prisniveau, mens Attendo fortsat afregnes 20 % over Aleris niveau Intern validitet: Fraværet af en offentlig kontrolgruppe Som det kort blev beskrevet ovenfor, rummer specialets undersøgelse en række metodiske udfordringer. Den største udfordring er spørgsmålet om, hvorvidt de observerede ændringerne i de medarbejderrelaterede forhold kan tilskrives udliciteringen, eller om det er andre forhold, der har forårsaget de registrerede ændringer. For at imødekomme designets metodiske svaghed og dermed styrke validiteten er der blevet overvejet en række tiltag. Det er bl.a. blevet overvejet om en kontrolgruppe, i form af et af de 41

43 offentligt drevene plejecentre i Gribskov Kommune, skulle inddrages, da man herved umiddelbart ville kunne afdække, hvilke udviklingstendenser der er forårsaget af udliciteringen, og hvilke der er generelt forekomne for plejecentre i Gribskov Kommune. Det er dog ikke fuldt ud givet, at en offentlig kontrolgruppe, i form af et offentligt drevet plejecenter i Gribskov Kommune, ville skabe større klarhed over, hvilke effekter der er forårsaget af udliciteringen, og hvilke der skyldes andre mere generelle udviklingstendenser. Det skal primært begrundes i, at udliciteringen af tre af kommunens plejecentre også har haft stor indvirkning på de to plejecentre, der fortsat er offentligt drevet. Som det er redegjort for i det ovenstående, har kommunen således med afsæt i de private leverandørers afregningstakster løbende nedsat afregningen af de offentlige leverandører, så disse i dag er underlagt nogle fundamentalt andre betingelser end førhen. Der er altså tale om en markant indirekte påvirkning af de offentlige plejecentre som følge af udliciteringen. Det er uklart, om disse besparelser på de offentlige plejecentre var blevet gennemført upåagtet, at de øvrige kommunale plejecentre var blevet udliciteret, men det fremstår klart, at udliciteringen er blevet brugt som løftestang til at ændre i forholdene for de offentlige plejecentre. En anden problemstilling ift. at anvende en offentlig kontrolgruppe er kommunesammenlægningen i forbindelse med Strukturreformen og det forhold, at Gribskov Kommunes to offentligt drevene plejecentre hørte under den tidligere Helsinge Kommune. Her har den institutionelle kontekst, kulturen, økonomien m.v. formodentligt været anderledes end den, der herskede i den hedengangne Græsted-Gilleleje Kommune, der er den anden ophavskommune til Gribskov Kommune og den kommune, der havde samtlige af sine plejecentre udliciteret. Det er på den baggrund ikke blevet prioriteret at anvende en offentlig kontrolgruppe, da gevinsterne herved ville have været tvivlsomme og tidsforbruget stort Intern validitet: Kontrol for generelle udviklingstræk Som anført i det ovenstående bevirker det forhold, at det longitudinelle design ikke er blevet suppleret med en offentlig kontrolgruppe, at det ikke uden videre er muligt at isolere effekten af udlicitering, men det fremstår åbenlyst, at udviklingen ikke er stået stille på ældreområdet i de 12 år, der er gået fra plejecentrene oprindeligt blev udliciteret og frem til i dag. I forhold til før/efter-studiet af plejecentrene i Gribskov Kommune kan man således identificere en række andre mulige påvirkningsfaktorer, der kan have indvirket på de medarbejderrelaterede forhold. Der være sig alt fra Strukturreformen, over ændret plejetyngde blandt plejecentrenes beboere til en sideløbende reorganisering af den offentlige forvaltning med henblik på at effektivisere driften. Dertil kommer de fysiske ændringer, som særligt Bakkebo har gennemgået siden 1999 samt det generelt højere uddannelsesniveau blandt ældreområdets ansatte som følge af SOSU-skolernes oprettelse i Disse metodiske udfordringer ift. at sikre den interne validitet er primært søgt imødekommet ved at analysere udviklingen på de samme plejecentre før og efter udliciteringen. Udsigten fremstår som ovenfor beskrevet intakt. Det betyder, at antallet af beboere på centret har været tilnærmelsesvis konstant fra 1999 og frem til i dag. Bakkebo er modsat næsten blevet fordoblet i størrelse, hvilket bl.a. betyder, at ændringer i forhold som medarbejdersammensætning og organisering af arbejdet formodentligt også delvis kan forklares herudfra. Da en offentlig kontrolgruppe, som nævnt i det ovenstående, er udeladt, er de generelle udviklingstræk på området forsøgt kontrolleret via inddragelse af supplerende viden. Således vil 42

44 specialet trække på viden fra interview (jf.5.6) og fra øvrig data (jf.5.7), der generelt belyser den kommunale udvikling i løn, plejetyngde, uddannelsesniveau, ansættelsform (fuldtid/deltid) mv. Tilsammen har tiltagene til formål at belyse, hvilke ændringer der kan tilskrives udliciteringseffekten, og hvilke der snarere kan tilskrives en generel udvikling på området Ekstern validitet: Kan erfaringerne fra Gribskov generaliseres? De ændringer i de medarbejderrelaterede forhold, der observeres longitudinalt via et casestudie, kan ikke umiddelbart antages at kunne generaliseres til en bredere kontekst end den undersøgte (Bryman, 2004:52). Selvom casestudiet i den valgte form ikke muliggør en generalisering af resultaterne de fundne effekter giver det et solidt indblik ift. udviklingen i Gribskov Kommune. I et land som Danmark med store lighedstræk i den kommunale forvaltningsstruktur er dette indblik om ikke generaliserbart til andre kommuner et positivt bidrag til at skabe vigtig indsigt i, hvilke effekter på medarbejderrelaterede forhold der kan følge af en udlicitering af et kommunalt plejecenter. Hermed skabes viden, der kan være med til at kvalificere beslutningsprocessen for kommunale beslutningstagere, der overvejer at konkurrenceudsætte den kommunale plejecenterdrift og som ønsker mere indsigt i et område, der fylder meget i debatten om udlicitering, men som er kendetegnet ved manglende viden. 5.4 Empiri Ved at indsamle sammenlignelig empiri fra før og efter udliciteringen fandt sted er det hensigten at skabe et billede af de ændringer i de medarbejderrelaterede forhold, der er forekommet, efter at Bakkebo og Udsigten er gået fra at være offentlige til at være private. Nedenfor vil forhold som valg, indsamling og anvendelse af empiri samt de dertil relaterede metodiske overvejelser blive gennemgået Empirisk grundlag kvantitativt, kvalitativt og øvrige Projektets selvstændige empiri er tredelt i en kvantitativ, kvalitativ og hvad der kan beskrives som en øvrig del, hvor de to sidstnævnte dele bygger ovenpå førstenævnte. Empirien har til hensigt at oplyse den valgte case og de generelle udviklingstræk på plejeområdet. Det er således det kvantitative data i form af løndata og personaleoplysninger fra 1999 og 2011, der udgør specialets empiriske fundament, mens der er gennemført kvalitative interview med henblik på at kvalificere og udbygge dette. Kombinationen af kvantitativt data i form af løndata og andre medarbejderoplysninger fra de samme plejecentre før og efter udliciteringen, og kvalitative interview med medarbejdere, der har været ansat gennem hele forløbet, samt ledelsesrepræsentanter, giver et unikt indblik i overgangen fra offentlig- til privatdrevet plejecenter og i de effekter denne overgang har for de medarbejderrelaterede forhold. På den baggrund gør casestudiet, i den valgte form, det muligt at give et kvalificeret og helhedsorienteret billede af effekterne på de medarbejderrelaterede forhold i denne overgang. Herudover muliggør inddragelse af øvrigt data, særligt i form af en 43

45 overenskomstanalyse, et grundlag for at vurdere, hvorvidt de fundne ændringer kan tilskrives udliciteringen eller andre faktorer. 5.5 Kvantitativ data: Løn- og personaledata Specialets kvantitative empiri baserer sig på data fra hhv. Græsted-Gilleleje Kommune i form af de løn og personaleoversigter, der indgik i udbudsmaterialet i 1999 og tilsvarende data fra Attendo og Aleris fra Indsamling af data Det indsamlede data er rekvireret på baggrund af en henvendelse til Gribskov Kommune med henblik på at afsøge mulighederne for at indhente data til oplysning af litteraturreviewets påviste effekter. Herved forstås, at Gribskov Kommune har modtaget forespørgsler på data fra 1999, der kunne belyse forhold inden for samtlige fem kategorier i litteraturreviewet. Da udbuddet ligger 12 år tilbage, og Græsted-Gilleleje Kommune i mellemtiden er blevet til Gribskov Kommune med ny server, nye ansatte m.v., har det ikke været muligt at rekvirere data til oplysning af samtlige kategorier. Manglen på før-data gør sig især gældende ift. litteraturreviewets to sidste kategorier tilfredshed og tryghed og sundhed og helbred, hvor der fx ikke findes data på forhold som medarbejdertilfredshed og sygefravær. På baggrund af det rekvirerede data fra 1999 er der efterfølgende i tæt dialog med Gribskov Kommunes sundhedsdirektør, Mette Bierbaum, blevet rettet henvendelse til Aleris og Attendo med henblik på at rekvirere tilsvarende løn- og personaledata. Dette er blevet imødekommet, hvorfor specialets kvantitative empiri udgøres af en lang række sammenlignelige oplysninger om medarbejderrelaterede forhold, der gør det muligt at undersøge litteraturreviewets tre første hovedkategorier (lønforhold, arbejdstid og arbejdsforhold samt medarbejdersammensætning). Udvælgelsesprocessen vil blive nærmere beskrevet i kapitel Løn- og personaledataens repræsentativitet I det rekvirerede materiale fra Udsigten og Bakkebo fra 1999 indgår én måneds medarbejder-, arbejdstid- og lønoversigt. Denne månedsoversigt indgik i det oprindelige udbudsmateriale og var udvalgt, da den af kommunen blev anset som værende repræsentativ for året (Mateusiak, 2012). Det samme gør sig gældende for begge efter-datasæt, hvilket er blevet bekræftet af de to plejecentres respektive ledelsesrepræsentanter (Dyrby, 2012;Elvers, 2012) Bearbejdning af data Der er samlet tale om fire løndatasæt, to fra 1999 og to fra De to løndatasæt fra 1999 er ensartet opbygget, da de begge udgår fra samme arbejdsgiver Græsted-Gilleleje Kommune. Løndatasættene fra 2011 i form af anonymiserede lønsedler er derimod forskelligt opbygget, da Attendo og Aleris anvender forskellige lønsystemer. Fælles for alle fire løndatasæt er, at de er blevet udleveret i hard-copy. Det har medført et omfattende tastearbejde, hvor samtlige oplysninger er blevet manuelt indtastet i Excel med henblik på videre bearbejdning. Det betyder, at alle forhold så som stilling, alder, ansættelsesdato, grundløn, tillæg (ca.10 forskellige) og pension er blevet indtastet manuelt for over 150 medarbejdere. 44

46 I forbindelse med bearbejdningen og analysen af de rekvirerede løndata har der været en række metodiske udfordringer. Det har bl.a. været en udfordring at rense de respektive løndatasæt for posteringer, der ikke er normalt forekommende. Dette er sket for at sikre, at de anvendte tal er repræsentative for året og sammenlignelige over tid og på tværs af de to private leverandører. Da løndatasættene fra 1999 er en del af et oprindelige udbudsmateriale fra 1.gangsudbuddet, har udfordringerne her været begrænsede. Det skyldes, at kommunen, som anført, i sin tid udvalgte den pågældende måned, netop fordi den var repræsentativ for året (Mateusiak, 2012). Derfor har løndatasættet fra 1999 været umiddelbart tilgængeligt for bearbejdning og analyse, mens løndatasættene fra 2011, selvom de ift. de generelle lønudbetalinger og antal arbejdstimer fremhæves som repræsentative (Elvers 2012;Dyrby 2012), har påkrævet en del ekstra behandling. Nedenfor gennemgås de konkrete udfordringer i behandlingen af de respektive løndatasæt og måden, hvorpå disse er blevet håndteret. Udfordringerne relaterer sig især til korrektion af posteringen, Særlig Opsparing. Korrektion af Særlig Opsparing Fælles for Aleris og Attendo er, at de er tilsluttet samme overenskomst mellem FOA og Dansk Industri. Af overenskomsten fremgår det bl.a., at arbejdsgiveren hver måned året rundt skal indbetale 1 % af den ferieberettigede løn til en særlig opsparingskonto, der kommer til udbetaling to gange årligt i juni og december. I vurderingen af de ansattes løn- og pensionsforhold skal denne udbetaling medregnes, hvis der skal være muligt at give et retvisende billede af de samlede lønindtægter for medarbejderne. Da den særlige opsparing kun kommer til udbetaling halvårligt, er der opstået to konkrete metodiske udfordringer. Det skyldes, at specialets løndata stammer fra én måned: 1) I tilfældet Aleris er den analyserede måned december 2011 den måned, hvor den særlige opsparing er kommet til udbetaling. Det betyder, at medarbejdernes bruttoindkomst, der danner grundlag for beregning af lønsammensætning m.v., er kunstig høj i den pågældende måned. 2) I tilfældet Attendo er den analyserede måned november 2011 en almindelig måned, hvor den særlige opsparing ikke er kommet til udbetaling. Det betyder, at medarbejdernes bruttoindkomst, der ligeledes danner grundlag for beregning af lønsammensætning m.v., er kunstig lav i den pågældende måned. Den metodiske udfordring har været at gøre tallene repræsentative for året. Denne øvelse kan løses på forskellig vis, hvoraf to fremgangsmåder har været overvejet: 1) Ved at anmode de to arbejdsgivere Aleris og Attendo om den samlede indbetaling til den særlige opsparing for hver enkelt medarbejder i hele 2011 og derefter dividere dette tal med 12 for herved at finde gennemsnitstallet for en måned. I tilfældet Aleris ville denne fremgangsmåde bevirke, at man skulle fratrække udbetalingen af den særlige opsparing fra decembers bruttoindkomst for hver enkelt medarbejder og derefter addere med en 1/12 af 45

47 udbetalingen af den særlige opsparing for selvsamme medarbejder. I tilfældet Attendo ville man blot skulle addere bruttoindkomsten for november med 1/12 af summen af indbetalingen til den særlige opsparing for hver enkelt medarbejder. 2) Af de fremsendte lønsedler fremgår den særlige opsparing på forskellig vis. I Aleris tilfælde figurerer det udbetalte beløb fra december på lønsedlens indkomstopgørelse. Ved at dele udbetalingen i december med 6 får man den gennemsnitlige månedsudbetaling. I de tilfælde, hvor medarbejderen ikke har været ansat i hele seks måneder, divideres det udbetalte beløb fra den særlige opsparing i stedet med det antal måneder, medarbejderen har været ansat. I Attendos tilfælde figurerer arbejdsgiverens indbetaling til den særlige opsparing for den pågældende måned november 2011 nederst på lønsedlen. Her kan man både aflæse arbejdsgiverens indbetaling i indeværende måned og år til dato. Med år til dato forstås arbejdsgiverens indbetalinger fem måneder bagud, altså fra og med juli til og med november. Som udgangspunkt er det muligt altså muligt at finde gennemsnittet ved at dividere år til dato-indbetalingen med fem. Selve udregningen foregår som i metode 1 ved i Aleris tilfælde, at fratrække udbetalingen af den særlige opsparing fra decembers bruttoindkomst for hver enkelt medarbejder og derefter addere med en 1/6 af udbetalingen af den særlige opsparing for selvsamme medarbejder. Og i Attendos tilfælde ved at addere bruttoindkomsten med 1/5 af år til dato-indbetalingen. Den første metode ville være mest stringent, idet man ved at inddrage hele året ville komme frem til det præcise månedsgennemsnit for hele året. Dertil kommer, at den metodiske fremgangsmåde ville være identisk for begge leverandører. Når valget alligevel er faldet på metode 2 skyldes det, 1) at det i praksis vurderes at være marginal forskel på, hvilken af fremgangsmåderne man benytter, 2) at den eventuelle ventetid forbundet ved at rekvirere ny data ville risikere at bremse specialeprocessen unødigt. Øvrige korrektioner I den korrigerede bruttoindkomst er der desuden foretaget en korrektion ift. ferieudbetalinger og træk for ferieafholdelse uden løn. Det skyldes, at disse posteringer ikke normalt indgår som en del af lønnen. Hos Aleris har tre medarbejdere afholdt ferie uden at have opsparet løn og er derfor blevet trukket i deres løn. Det bevirker bl.a., at de respektive medarbejderes grundløn kommer til at udgøre en uforholdsmæssig stor del af den samlede lønsum, der er et af de parametre, der måles på. I det ene tilfælde bevirker dette fx, at grundlønnen kommer til at udgøre 106 % af lønsummen, fordi lønsummen reduceres af et stort ferietræk. Ved at korrigere for ferietrækket opnås et retvisende billede af den pågældende medarbejders normale løn og lønsammensætning. 5.6 Kvalitativ data: Interview Foruden det kvantitative data udgøres specialets empiriske grundlag af kvalitativ data i form af en række interview med udvalgte nøglepersoner. De kvalitative interview er med til at give en dybere forståelse af de resultater, der er blevet tilvejebragt af det kvantitativ data, ligesom de har gjort 46

48 det muligt at belyse fund fra reviewet, der ikke har ladet sig belyse kvantitativt. Et kritikpunkt af den kvalitative metode går ofte på, hvor holdbar viden man kan producere. Denne kritik tager sit udgangspunkt i en positivistisk forståelse af begreberne validitet, reliabilitet og generaliserbarhed og kan udtrykkes som en kritik af, at resultater på baggrund af kvalitative interview ikke er 1) gyldige, fordi de er baseret på subjektive fortolkninger, ikke er 2) pålidelige, fordi de er fremkommet på baggrund af subjektive og ledende spørgsmål, og ikke er 3) generaliserbare, fordi der er for få respondenter (Kvale, 1997:109 & 226). Den positivistiske kritiks berettigelse af den kvalitative metode kan diskuteres, men i nærværende speciale er kritikken søgt imødekommet ved at bygge de kvalitative interview op omkring en kvantitativ base. Herved udgør interviewene ikke det empiriske fundamentet for specialet, men tjener som en kvalificering og udbygning af de kvantitative fund. En ofte fremført kritik i relation til kvalitative interview, der ligeledes har at gøre med realibilitet, vedrører, hvorvidt man som interviewer er i stand til at undlade at påvirke respondentens svar. Enten direkte ved, i interviewet, at stille ledende spørgsmål eller ved efterfølgende at indlægge en subjektiv fortolkning i transskriptionen (Kvale, 1997: & 231). Disse udfordringer er søgt imødekommet ved at udarbejde en interviewguide (Appendiks D) og ved at foretage en grundig transskription af samtlige fem interview. I det nedenstående vil valget af interviewpersoner blive begrundet, ligesom processen omkring og bearbejdningen af interviewene kort vil blive beskrevet Valg af respondenter mv. Som led i udvælgelsen af respondenter til de kvalitative interview er der foretaget en sammenkørsel af fødselsdatoerne i medarbejderoversigterne fra 1999 og På den baggrund har det været muligt at finde frem til de medarbejdere, der var ansat på Udsigten og Bakkebo i 1999 og som fortsat er ansat i dag. Der er herved konstateret, at der fortsat arbejder fem forhendværende kommunalt ansatte på Bakkebo og fire på Udsigten: Tabel 5.7 Ansatte der var ansat i 1999 og som er ansat i dag (Bakkebo) Stilling/uddannelse Fødselsdato Overassistent 17/12/1948 Teknisk Serviceleder 19/01/1950 Social- og sundhedsassistent (nattevagt) 20/09/1949 Social- og sundhedsassistent (nattevagt) 04/01/1969 Social- og sundhedsassistent 24/09/

49 Tabel 5.8 Ansatte der var ansat i 1999 og som er ansat i dag (Udsigten) Stilling/uddannelse Fødselsdato Hjemmehjælper 24/05/1943 Sygehjælper (nattevagt) 10/06/1952 Sygehjælper (nattevagt) 07/10/1953 Social- og sundhedsassistent 04/10/1954 Fødselsdatoeren på de ovenstående medarbejdere er efterfølgende fremsendt til Aleris og Attendo med henblik på at arrangere interview med minimum en af de virksomhedsoverdragede medarbejdere fra hvert af de to plejecentre. Der er i henvendelsen til de private leverandører blevet lagt vægt på, at det ville være at foretrække at interviewe en social- og sundhedshjælper eller en social- og sundhedsassistent, da disse to personalegrupper er mest udbredt. På den baggrund er der foretaget to medarbejderinterview på Udsigten og ét på Bakkebo. For at få belyst udliciteringens effekter på de medarbejderrelaterede forhold ud over en medarbejdervinkel er der ligeledes blevet foretaget interview med ledelsesrepræsentanter fra Bakkebo og Udsigten. Udvælgelsen af disse er sket på baggrund af en dialog med Gribskov Kommunes sundhedsdirektør, Mette Bierbaum, i forbindelse med rekvireringen af løndata og medarbejderoversigter fra Attendo og Aleris. Det er altså de samme ledere hos de to leverandører, som har været behjælpelige med fremskaffelse af data, der efterfølgende er blevet interviewet. Bakkebo (Aleris) Miriam Elvers, HR-chef Er overordnet ansvarlig for HR i hele Aleris Omsorg, hvilket vil sige, at hun foruden Bakkebo, også har HR-ansvaret for de øvrige plejecentre, som Aleris driver i Danmark. Hun har forud herfor været driftsdirektør i Aleris Omsorg og har på den baggrund et indgående kendskab til organiseringen på Bakkebo. Hun er fysisk placeret i Aleris danske hovedkvarter på Frederiksberg. Jannie Husum, social- og sundhedshjælper (SSH) Er uddannet social- og sundhedshjælper fra det første hold efter SOSU-skolenes oprettelse i 1990 og blev færdig i Hun har været ansat på Bakkebo, siden det blev opført i Forud herfor var hun bl.a. ansat på forløberen til Bakkebo, Gillelejehjemmet, og har altså ca. 20 år bag sig i ældresektoren. Hun arbejder som nattevagt. Udsigten (Attendo) Charlotte Dyrby, virksomhedschef Er oprindeligt uddannet ergoterapeut, men har arbejdet som leder i 10 år i den kommunale sektor, før hun blev ansat kom virksomhedschef på Udsigten for et år siden. Hun har bl.a. været ansat som forstander og områdeleder i Gribskov Kommune. 48

50 Anette Hansen, social- og sundhedsassistent (SSA) Er oprindeligt uddannet sygehjælper, men har sidenhen videreuddannet sig til social- og sundhedsasstent. Hun har været ansat på Udsigten af flere omgange. Det skyldes, at hun bl.a. også har varetaget en række ledelsesopgaver for Attendo i relation til hjemmeplejen, ligesom hun har været ansat hos Aleris. Hun var ansat på Udsigten fra 1988 og var med ved udliciteringen i 1999, men har altså siden været væk. Hun har været ansat på Udsigten i tre år i denne omgang. Hun har arbejdet inden for ældreområdet i over 30 år. Hun arbejder som dagvagt. Birthe Jørgensen, hjemmehjælper Er uddannet hjemmehjælper og har været ansat på Udsigten siden Hun har været hjemmehjælper i 34 år. Forud for sin ansættelse på Udsigten arbejdede hun i hjemmeplejen. Hun arbejder bl.a. med klargøring af måltider og indkøb i dagstimerne. Øvrige Der har foruden interview med medarbejdere og ledelsesrepræsentanter fra Bakkebo og Udsigten været afholdt flere møder, foretaget en lang række telefonsamtaler og været en løbende dialog via mail med en række nøglepersoner i Gribskov Kommune. Det gælder bl.a. vicekommunaldirektør Claus Thykjær, sundhedsdirektør Mette Bierbaum, teamleder Thomas Mateusiak og Steen Homark, der er selvstændig konsulent med fortid i Græsted-Gilleleje Kommune og Attendo. Såvel Thomas Mateusiak som Steen Houmark var involveret i udbudsprocessen i Interviewguide For at skabe et godt udgangspunkt er der forud for interviewene med afsæt i litteraturreviewets kategorier blevet udarbejdet en interviewguide til hhv. medarbejdere og ledere (Appendiks D). Interviewguiden angiver temaerne og deres rækkefølge i interviewet, ligesom den opdeler interviewet i overordnede forskningsspørgsmål og konkrete interviewspørgsmål. Dette er en nødvendighed, da forskningsspørgsmål typisk ikke egner sig som egentlige interviewspørgsmål, idet de ofte er for brede og ukonkrete. Som Kvale siger: Et godt begrebsmæssigt, tematisk forskningsspørgsmål er ikke nødvendigvis et godt dynamisk interviewspørgsmål (Kvale, 1997:134). Det betyder, at man må søge at besvare sine forskningsspørgsmål via flere, men lettere tilgængelige interviewspørgsmål Det halvstrukturerede interview I udarbejdelsen af interviewguiderne til de kvalitative forskningsinterview er der taget udgangspunkt i den halvstrukturerede interviewform (Kvale, 1997:129 & 134). Det halvstrukturerede interview er en mellemposition, der har sin styrke ved, at det hverken baserer sig helt på intuition eller fast struktur. Det betyder, at interviewet kommer omkring nogle i interviewguiden fastlagte emner, men samtidig tillader en hvis spontanitet i interviewsituationen (Kvale, 1997:134). 49

51 5.6.4 Databehandling De fem gennemførte interview er alle blevet transskriberet. Formålet med transskriptionen har været at gøre samtalerne tilgængelige for en efterfølgende analyse (Kvale, 1997:161). Der er visse metodiske problemstillinger forbundet med overgangen fra ord til tekst og den efterfølgende analyse, der især indebærer en risiko for subjektive fortolkninger (Kvale, 1997: ). For at imødekomme denne problemstilling er det muligt at rekvirere lydfilerne fra interviewene, ligesom det er muligt at rekvirere transskriptioner, der af pladsmæssige hensyn (ca. 130 sider) ikke er vedlagt. Dette kan ske ved henvendelse til eller 5.7 Øvrige data (kontroldata) Det sidste empiriske delelement i specialet er kategoriseret under betegnelsen øvrige data. Det er data, der har været med til at kaste lys over den generelle udvikling på plejeområdet og som noget helt væsentligt har gjort det muligt at skabe et mere retvisende billede af, hvilke ændringer i de medarbejderrelaterede forhold, der skyldes udliciteringen og hvilke der skyldes andre forhold Overenskomstanalyse Som et centralt element er der gennemført en overenskomstanalyse, hvor den gældende overenskomst for offentligt plejecenteransatte er blevet sammenholdt med den gældende overenskomst for private plejecenteransatte. Det drejer sig konkret om: Overenskomst for social- og sundhedspersonale ( ) mellem FOA og KL Pleje og omsorg overenskomst ( ) mellem FOA og DI (ServiceBranchen) Desuden er der, ift. den offentlige overenskomst, inddraget supplerende bestemmelser i form af aftaler indgået mellem KL og KTO, da ikke alle forhold er reguleret via selve overenskomsten, ligesom der er inddraget løntabeller, som overenskomsten og de heri anførte løntrin refererer til. Ved at sammenholde de rammevilkår, der gælder for hhv. det offentlige og private område er det muligt at vurdere, hvilke følger overgangen fra offentlig til privat har haft for de medarbejderrelaterede forhold i et bredere perspektiv og på et aggregeringsniveau, hvor selve udliciteringen ikke har nogen effekt. Sammenligningen af den gældende offentlige overenskomst med den gældende private overenskomst bryder delvist med det longitudinelle design. Herved forstås, at det longitudinelle design i udgangspunktet lægger op til, at sammenholde medarbejderrelaterede forhold før(t0) og efter udliciteringen (t1), hvorfor en overenskomstsammenligning umiddelbart burde sammenligne den offentlige overenskomst, der var gældende i 1999 med den gældende private overenskomst. I praksis vil dette dog give meget lidt mening, da det hermed ville være endnu sværere at isolere effekten af udlicitering. Ved i overenskomstanalysen at fokusere på den gældende offentlige overenskomst skabes en god forudsætning for at vurdere, hvilke ændringer i de medarbejderrelaterede forhold, der skyldes udliciteringen, og hvilke der ikke gør. For var de ansatte på Udsigten og Bakkebo forblevet 50

52 offentligt ansatte, var det netop i vid udstrækning den gældende offentlige overenskomst, der havde udlagt rammerne for deres løn- og arbejdsforhold Statistik fra FOA og FLD Foruden overenskomstanalysen er der inddraget supplerende datamateriale fra FOA og Det Fælleskommunale Løndatakontor (FLD) med henblik på at belyse generelle udviklingstræk i plejesektoren i forhold til alder, uddannelse og beskæftigelsesgrad. 51

53 6.0 Introduktion til analyse Som dokumenteret i litteraturreviewet kan udlicitering forventes at have en lange række, overvejende negative, effekter på de medarbejderrelaterede forhold. Lønnen går ned, arbejdstiden og arbejdstempoet bliver sat op og medarbejdersammensætningen ændres i retning af flere yngre, mindre erfarne og lavere uddannede medarbejdere. Litteraturreviewet er dog overvejende baseret på internationale erfaringer fra det tekniske område, hvorfor effekterne af udlicitering i en dansk kontekst på et blødt område ikke nødvendigvis er tilsvarende. I de følgende tre kapitler (kapitel 7,8 og 9) analyseres effekterne af udlicitering på to af Gribskov Kommunes plejecentre, Udsigten og Bakkebo. Hvilke ændringer i de medarbejderrelaterede forhold er der forekommet fra 1999, hvor plejecentrene endnu var kommunale, til 2011, hvor centrene er udliciteret på 12. år, hvorledes harmonerer udviklingen med litteraturreviewets fund, og hvordan kan dette forstås i relation til begrebet slack? 6.1 Afgrænsning af analysen Da det kvantitative data, som beskrevet i kapitel 5, udgør den primære empiri, mens det kvalitative data og den øvrige empiri overvejende fungerer som et kvalificerende supplement, er analysen afgrænset til at omhandle de hovedkategorier fra litteraturreviewet, der har ladet sig belyse kvantitativt inden for det longitudinelle design. Som det fremgår af nedenstående oversigtstabel betyder det, at analysen er afgrænset til at omhandle kategori 1,2 og 3. Ved de underkategorier inden for kategori 1,2 og 3, der ikke lader sig belyse kvantitativt, vil den kvalitative og øvrige data blive anvendt, hvor det er muligt. Det vil i praksis sige, at analysen inden for de tre kategorier primært forholder sig til aspekter ved udliciteringen, der omhandler de kvantitativt oplyste forhold, men i tillæg hertil inddrager kvalitativ og øvrig data. Tabel 6.1 Systematisk udvælgelse af kvantitativt data til analyse med afsæt i litteraturreview Følger for medarbejderne ved konkurrenceudsættelse/udlicitering i henhold til litteraturreview Kategorisering af litteraturreviewets underkategorier Før data Efter data Indgår direkte i analysen og som struktur herfor 1. Lønforhold - lønreduktion Lønudvikling X X X - ingen lønreduktion - lønsammensætning Lønsammensætning X X X - forringelser af overarbejdstidsbetaling Overarbejde/mertid X X X - forringelser af sygefraværsgodtgørelse Kompensation ved sygdom -forringelser af kørepenge Kompensation for kørsel -forringelser af bonusordninger Bonusordninger - forringelse af kompensation ved arbejdsulykker m.v. Kompensation ved arbejdsulykker - forringelser af personalegoder Personalegoder 52

54 - ingen ændring af personalegoder 2. Arbejdstid og arbejdsforhold - øget arbejdspres Arbejdspres - øget arbejdstid Arbejdstid X X X - færre feriedage Feriedage Medarbejdersammensætning X X X - flere deltidsansættelser (fuldtid/deltid) - ændring i arbejdsgange og arbejdsroller Arbejdsgange/roller 3. Medarbejdersammensætning - afskedigelser/opsigelser/ Afskedigelser m.v. - lavere uddannelsesniveau Uddannelsesniveau X X X - lavere alder Alder X X X - lavere anciennitet Anciennitet X X 4. Tilfredshed og tryghed - faldende jobtilfredshed Jobtilfredshed - faldende motivation og engagement Motivation - stigende usikkerhed om jobsituationen Tryghed i ansættelsen 5. Sundhed og helbred - stigende sygefravær - lavere sygefravær Sygefravær - færre helbredsproblemer - flere helbredsproblemer (dårligere sundhedsforhold) Helbred - flere bliver førtidspensionister Førtidspension - mere stress - flere psykiske belastninger -forringelser af det fysiske arbejdsmiljø Psykisk arbejdsmiljø og stress X Tabellen sammenfatter indholdet af det rekvirerede kvantitative data i relation til litteraturreviewet. Som det fremgår, er det kun de dataforekomster, det har været muligt at indsamle både før (1999) og efter udliciteringen (2011), og som dermed er mulig at behandle longitudinelt, der indgår direkte i analysen. Det er således ikke muligt at undersøge, hvordan udliciteringen har indvirket på forhold som sygefravær og jobtilfredshed, hvor litteraturreviewet har vist, at udlicitering ofte har en negativ effekt. Det har desuden, selvom det rekvirerede data fra såvel 1999 som 2011 indeholder beskrivelser af medarbejdernes anciennitet, ikke været muligt at undersøge udviklingen i denne. Det skyldes, at medarbejdernes anciennitet bliver nulstillet ved overgangen til den private overenskomst, hvorfor medarbejdernes anciennitet i det rekvirerede data fra 2011 alene afspejler, hvor længe de har været ansat hos Aleris og Attendo. 6.2 Analysestrategi Som det fremgår af nedenstående illustration er analysen struktureret ud fra litteraturreviewets tre første kategorier, hvor analysedel 1 (kapitel 7) beskæftiger sig med lønforhold, analysedel 2 (kapitel 8) beskæftiger sig med arbejdstid og arbejdsforhold, mens analysedel 3 (kapitel 9) beskæftiger sig med medarbejdersammensætning. I alle tre kapitler vil udviklingen på Udsigten og Bakkebo blive analyseret sideløbende. Det skyldes, at opgavens primære fokus er at undersøge 53

55 ændringer over tid. Det skal bemærkes, at der i analysen af lønforhold (kapitel 7) og arbejdstid og arbejdsforhold (kapitel 8) vil være visse overlap i de analytiske pointer, da de udviklingstræk, der påvirker medarbejdernes løn, er tæt forbundet med arbejdstiden. I det omfang empirien i form af løndata, personaleoversigter, overenskomster, interview mv. viser forskelligartede udviklingstræk inden for kategorierne på tværs af plejecentre, vil dette blive fremhævet. Baggrunden herfor er, at de to plejecentre, som anført, er udliciteret under forskellige kontraktmæssige betingelser, hvorfor driften på Udsigten afregnes med væsentligt højere takster end på Bakkebo, samt det forhold at centrene drives af to forskellige leverandører. Figur 6.2 Illustration af analysens struktur de tre analysedele 6.3 Sammenfatning og diskussion Analysen er som beskrevet ovenfor inddelt i tre separate kapitler. I stedet for at foretage en delsammenfatning afslutningsvis for hvert enkelt kapitel, er det af hensyn til læseren besluttet at lave en samlet sammenfatning af hele analysen i kapitel 10. I forlængelse af sammenfatningen diskuteres analysen i et bredere perspektiv, bl.a. ved inddragelse af supplerende teori. 54

56 7.0 Analysedel 1 Lønforhold Af de hovedkategorier, der blev kortlagt i litteraturreviewet, er det i særdeleshed lønforhold, der relaterer sig direkte til minimering af slack. En stor del af effektivitetsgevinsten ved at udlicitere kan således indhentes ved fx. at forringe lønforhold for medarbejderne, da dette, alt andet lige, vil reducere omkostningerne. Dette forhold er illustreret i figur 7.1, hvor slack i form af for høje lønninger kan omsættes til effektivitetsgevinster, hvis lønnen reduceres. I det følgende vil lønforholdene for medarbejderne på henholdsvis Udsigten og Bakkebo blive analyseret før og efter udliciteringen. Afsnittets struktur 1. Lønudvikling, herunder pension 2. Lønsammensætning 3. Merarbejde mv. 4. Personalegoder og øvrige vilkår 7.1 Lønudvikling, herunder pension At løn og personalerelaterede omkostninger er et centralt forhold, når man diskuterer effektivitet og besparelser i den offentlige sektor i almindelighed og på ældreområdet i særdeleshed, understreges af virksomhedschef, Charlotte Dyrby (CD), der, da talen falder på lønomkostningers andel af budgettet for Udsigten, udtaler: 90 % ( ) Det er løn, det hele. Derfor er økonomi her [på Udsigten] det er personale. Figur 7.1 Slackminimering af medarbejdernes lønforhold kan omsættes til effektivitetsgevinster Slack/ For høj løn Effektivitetsgevinster/ besparelsespotentiale Offentlig organisation (T 0) Konkurrenceudsat organisation (T 1) En af grundene til at private virksomheder, ifølge public choice-litteraturen, er mere effektive er, at de agerer på et konkurrencepræget marked, der nødvendiggør et stærkt fokus på bundlinjen. Netop bundlinjehensyn er også et af de punkter, som HR-chef, Miriam Elvers (ME), og CD er meget opmærksomme på ift. driften af hhv. Bakkebo og Udsigten, og noget som de, ud fra deres egne 55

57 erfaringer, ser som et modsætningsforhold til det offentlige. Som ME udtaler: Altså ift. bundlinje, så er det klart, at det jo er forudsætningen for vores hverdag, og det er vi fuldstændig åbne overfor ( ) det er jo noget, vi følger tæt, og man kan sige, at forskellen ift. det jeg har haft med at gøre i kommunalt regi, det er jo, at vi når at opdage, hvis vi er på vej ud af sporet langt før, fordi vi laver KPI er 2 hver eneste uge. CD siger samstemmende: Jeg måler da meget mere på økonomien i mit virke som virksomhedschef her, end jeg gjorde som forstander i det kommunale, hvor jobbet ellers ligner hinanden. Her er jeg i meget højere grad nede i detaljen i økonomien Lønudvikling Ser man nærmere på lønudviklingen på Udsigten står det klart, at medarbejdernes løn, ud fra en overordnet betragtning, ikke er faldet. Det kommer til udtryk ved, at de totale lønudgifter er steget mere end 25 %, der er den generelle lønstigningstakt (reguleringsprocent) for perioden i henhold til overenskomsten på det offentlige område (jf. tabel 7.2). Tabel 7.2 Generel lønudvikling for offentlig ansatte på ældreområdet Reguleringsprocenten er den procentsats, der angiver den procentuelle stigning i lønnen i et givent år siden basisåret, år 2000, der er indekseret til 100. Da satsen for 2000 er den samme som for 1999 er det bl.a. muligt at fremskrive den løn, som plejecentermedarbejderne fik i 1999 til 2011 ved at fremskrive lønnen fra 1999 med reguleringsprocenten for Reguleringsprocenten for 2011 er opgivet til 24,88 %, hvorfor den generelle lønudvikling for plejecentermedarbejdere på samme løntrin har været ca. 25 % fra 1999 til Eksempel på lønudvikling for offentlige ansatte medarbejdere fra 1999 til 2011: Årsløn, Løntrin 20, områdetillæg 0 (1999) Årsløn, Løntrin 20, områdetillæg 0 (2011) ,00 kr kr. * 1,2488 = ,29 kr. At lønnen er steget mere end lønstigningstakten på 25 %, er dog ikke ensbetydende med, at lønnen er blevet højere, end hvis Udsigten ikke var blevet udliciteret. Det skyldes, at stigningerne ud over lønstigningstakten muligvis kan forklares ud fra forhold som stigende uddannelsesniveau og anciennitet blandt de ansatte, hvilket delvis bliver bekræftet i kapitel 9. 2 Key Performance Indicator (KPI) er betegnelsen for en type performance-måling. KPI'er er almindeligt anvendt af organisationer til at vurdere succes af en given aktivitet. Her er succes undertiden defineret ift. til at gøre fremskridt i retning af strategiske mål. I Aleris følger man bl.a. sygefraværet via KPI-målinger. 56

58 Figur 7.3 Lønudvikling for alle medarbejdere (Udsigten) kr , , , , , , , ,00 0,00 Samlede lønudgifter Før udlicitering Efter udlicitering Lønudvikling iflg. overenskomst (24,88 %) Note: Samlede lønudgifter: alle arbejdsgiverens lønrelaterede udgifter så som, grundløn, pension, tillæg, ATP m.v. Lønudvikling iflg. overenskomst er beregnet ved at fremskrive den samlede lønudgift før udliciteringen med 24,88 %. Udviklingen på Bakkebo peger i samme retning, men da Bakkebo er blevet ombygget i den mellemliggende periode, er det ikke muligt meningsfuldt at sammenholde de samlede lønudgifter før og efter udliciteringen fremskrevet med lønstigningstaksten. Ud fra et medarbejderperspektiv opnår man et mere retvisende billede af lønudviklingen ved at sammenligne lønnen for direkte sammenlignelige medarbejdere før og efter udliciteringen. Det vil her sige medarbejdere med samme uddannelsesbaggrund, arbejdstid og nogenlunde samme alder. Da der, som det vil blive uddybet i analysedel 2, er sket en markant forskydning i retning af deltidsansættelser, er det ikke muligt at finde sammenlignelige medarbejdere for alle grupper, men ser man fx. nærmere på den største personalegruppe, social- og sundhedshjælpere, er billedet, at lønudviklingen har været tæt på den generelle lønstigningstakt på 25 % for såvel 28-, som 32- og 37-timers ansatte. I det følgende kontrolleres der, så vidt muligt, for den parallelle lønudvikling i den offentlige sektor ved at fremskrive lønnen fra før udliciteringen med den generelle lønstigningstakt. Dvs. at OK, fx i tabel 7.4, angiver den løn en tilsvarende social- og sundhedshjælper, alt andet lige, ville have fået i dag, hvis vedkommende var ansat i det offentlige og underlagt den offentlige overenskomst (OK). Tabel 7.4 Lønudgift for udvalgte social- og sundhedshjælpere (Udsigten) Før udlicitering Efter udlicitering Timetal Alder Bruttoløn Alder Bruttoløn OK Note: OK er beregnet ved at fremskrive bruttolønnen før udliciteringen med 24,88 %. 57

59 Tabel 7.5 Lønudgift for udvalgte social- og sundhedshjælpere (Bakkebo) Før udlicitering Efter udlicitering Timetal Alder Bruttoløn Alder Bruttoløn OK Note: OK er beregnet ved at fremskrive bruttolønnen før udliciteringen med 24,88 %. De to oversigtstabeller viser, at lønnen hverken entydigt er steget eller faldet ift. den generelle lønudvikling fra 1999 til At den 38-årige medarbejder i tabel 7.5 på Bakkebo har en relativ høj løn skyldes, at vedkommende har et atypisk stort kvalifikationstillæg. Da medarbejderen samtidig er den eneste social- og sundhedshjælper på Bakkebo, der er ansat på en 37-timers kontrakt, har det ikke været muligt at finde en mere almindelig medarbejder, inden for gruppen af social- og sundhedshjælpere efter udliciteringen på Bakkebo. At lønnen ikke er blevet forringet som følge af udliciteringen, stemmer godt overens med medarbejdernes egne oplevelser af udviklingen. Som hjemmehjælper, Birthe Jørgensen (BJ), udtrykker det Jeg tror ikke, at der er stor forskel fra det private til det offentlige i dag. Jeg tror, vi næsten har samme løn. Social- og sundhedsassistent, Anette Hansen (AH), har samme oplevelse: Altså, der er ikke den store forskel. Social- og sundhedshjælper, Jannie Husum (JH), der er ansat på Bakkebo, er enig i, at lønnen i dag er den samme, men har oplevet udviklingen anderledes og mere svingende end sine fagfæller på Udsigten: Jamen lønnen var jo højere, da vi blev ansat i det private [år 2000] ( ) Der var overenskomsten med SeniorCare højere end den kommunale overenskomst. Det er den så ikke længere ( ) Der er vi nede på samme niveau efter, at de fik forhandlet overenskomst sidst. Samlet er der ingen indikationer på, at lønnen skulle være faldet som følge af udliciteringen. En mulig forklaring på lønudviklingen er, at overenskomsterne dikterer stort set samme lønniveau for nyuddannede. Dette er angivet i tabel 7.6, hvor startlønnen for udvalgte personalegrupper er angivet. Tabel 7.6 Startløn for udvalgte personalegrupper ift. hhv. offentlig- og privat overenskomst, 2011 Social- og sundhedsassistenter Social- og sundhedshjælpere Startløn offentlig overenskomst Startløn privat overenskomst , ,77 kr ,77 22,343,77 kr , ,42 kr , ,16 kr. Hjemmehjælpere 19,284, ,02 kr , ,34 kr. Uden uddannelse , ,31 kr , ,06 kr. 58

60 Litteraturreviewets antagelse om dårligere lønforhold som følge af udlicitering er altså ikke at genfinde på Bakkebo og Udsigten. Dette betyder, at omfanget af slack er minimalt på et af de områder, hvor det, i henhold til public choice-litteraturen, typisk ville forventes at manifestere sig Pension Et andet væsentligt forhold i vurderingen af udliciteringens indvirkning på medarbejdernes lønforhold er ændringer i medarbejdernes pension. At disse ændringer ikke er ubetydelige, kommer til udtryk, når man sammenholder den private med den offentlige overenskomst. For den private overenskomst gælder det, at der beregnes pension for samtlige løndele nævnt i overenskomsten. Det betyder, at pensionen for private plejecenteransatte udgør en fast procentdel af den samlede bruttoløn. For de private findes der to pensionssatser, der er betinget af, hvor længe den ansatte har været ansat. For begge satser gælder, at arbejdsgiverens bidrag udgør 2/3, mens den ansatte selv indbetaler 1/3 af pensionen ud af sin løn. Den høje pensionssats på 13,2 % (8,8 + 4,4) tilfalder de ansatte, der har haft mindst 11 måneders beskæftigelse i virksomheden og er beskæftiget mindst 8 timer ugentligt. Den lave sats på 7,2 % (4,8 + 2,4) tilfalder de ansatte, der har været ansat i mindst 5 måneder og ligeledes har været beskæftiget mindst 8 timer ugentligt. For ansatte, der har været ansat i mindre end fem måneder, er der ingen pensionsordning. Frem til d.1. marts 2011 var overenskomstens pensionsbestemmelser væsentligt mere restriktive, idet beskæftigelseskravene for modtagelse af pension ikke var 11- og 5-, men 18- og 12 måneder. Pensionsbidraget i henhold til den offentlige overenskomst udgør 12,6 % af de pensionsgivende løndele og fordeles ligesom i den private overenskomst på 1/3 egenbetaling og 2/3 arbejdsgiverindbetaling, hvormed arbejdsgiveren indbetaler 8,4 %, og de ansatte indbetaler de resterende 4,2 % Pr. 1. januar 2012, som altså er efter tidspunktet for den gennemførte løndataanalyse, er det muligt for medarbejderne at få pensionssatsen forhøjet til 13,69 % (4,56 + 9,12) af lønnen. Alternativt kan medarbejderne vælge at få pensionsstigningen udbetalt hver måned som et ikke-pensionsgivende tillæg. De ansattes bruttoløn er for majoritetens vedkommende pensionsgivende med undtagelse af en række funktionstillæg som fx aften- og nattetillæg. Sammenlignet med den private overenskomst har den offentlige overenskomst kun 1 sats 12,6/13,69 % der, modsat den private, omfatter alle medarbejdere fra ansættelsestidspunktet. Mens pensionssatserne i de to overenskomster er stort set ens, er der altså en ikke ubetydelig forskel på, hvornår de ansatte bliver pensionsberettiget. Dette er ensbetydende med, at medarbejderne, hvad angår pension, er blevet stillet dårligere som følge af udliciteringen. I et slackperspektiv kan man se de dårligere pensionsforhold i det private som noget, der reducerer omkostningsniveauet ved plejecenterdrift og hermed omfanget af slack. Særligt vil private 59

61 arbejdsgivere, der har en høj medarbejderomsætning (jf. kapitel 9.2), kunne opnå besparelser til pensionsudgifter. 7.2 Lønsammensætning Ovenstående analyse af lønudviklingen viste, at lønnen ikke er faldet. Nedenfor belyses, hvordan sammensætningen af de ansattes løn har udviklet sig som følge af udliciteringen. Herved forstås, hvordan den faste løns andel af lønnen har ændret sig ift. den fleksible løns andel. Distinktionen mellem fast og fleksibel løn er beskrevet ved nedenstående udklip fra en lønseddel (distinktionen er angivet i yderste højre kolonne). Et fokus på lønsammensætningen er interessant, da det, ud fra litteraturreviewet, kan forventes, at den fleksible andel af den samlede lønsum stiger som følge af udliciteringen. Figur 7.7 Eksempel på lønseddel (Bakkebo) Lønsedlen viser, at medarbejderen er dag- og aftenvagt, ansat 121,33 timer på månedsbasis, hvilket er lig en deltidsansættelse på 28 timer ugentligt. Medarbejderen modtager en række faste tillæg, hvoraf service-, område- og anciennitetstillæg er faste tillæg tildelt medarbejderen som direkte følge af den private overenskomst, mens kvalifikationstillægget er et personligt forhandlet fast tillæg. Som det fremgår af nedenstående figurer, udgør den fleksible løn en langt større andel af medarbejdernes løn på såvel Udsigten som Bakkebo efter udliciteringen. Dette er interessant, da 60

62 en ændret lønsammensætning i retning af mere fleksibel løn er en måde, hvorpå arbejdsgiveren, ud over at opnå en mere fleksibel arbejdstilrettelæggelse, kan spare penge på driften og herved reducere slack. Det kan forklares med, at arbejdsgiveren får bedre mulighed for at tilpasse antallet af medarbejdere, der er på arbejde, til den aktuelle efterspørgsel, og dermed undgå at have en varig og dyr overkapacitet. Ligeledes vil arbejdsgiveren forventeligt kunne reducere omkostninger relateret til sygdom og andet lovligt fravær, hvor medarbejderne kompenseres ift. deres faste løn. Figur 7.8 Fordeling mellem fast- og fleksibel løn (Udsigten) 100% 90% 80% 70% 60% 50% Før udlicitering Efter udlicitering Flex Fast Figur 7.9 Fordeling mellem fast- og fleksibel løn (Bakkebo) 100% 90% 80% 70% 60% 50% Før udlicitering Efter udlicitering Flex Fast At den fleksible løn fylder mere i dag end i 1999, kommer ligeledes til udtryk i interviewene. Selvom medarbejderne er tilfredse med deres løn, og selvom de, i overensstemmelse med de kvantitative fund, mener, at lønnen hos de private leverandører er fuldt ud på højde med lønningerne i det offentlige, er den fleksible løn et forhold, de er opmærksomme på. BJ forklarer bl.a., hvordan de rådighedstillæg de ansatte plejede at modtage for at stå til rådighed ved søgne- og helligdage og aftenvagter bortfaldt efter udliciteringen: Det var fordi, da jeg kom ind i systemet her, der var det lavet sådan, så vi skulle tage fem helligdage om året, og vi skulle også somme tider have en enkelt aftenvagt, og det fik vi nogle tillæg for. Og det var lagt ind i vores løn månedsvis. I stedet for når folk arbejder til påske i år, så optjener de en masse afspadsering og en masse timer. Det gjorde vi ikke dengang der var det lagt ind i lønnen, men det afskaffede de så, og det fik vi så pillet fra igen. Sådan at vi får det, vi arbejder for. Netop BJ s sidste bemærkning er et godt udtryk for, hvorfor den faste løn i dag udgør en mindre andel af den samlede løn. Ved at afskaffe rådighedstillæg og i stedet indkalde folk på merarbejde og overarbejde, når behovet er til stede, reducerer arbejdsgiverne en del af den overkapacitet, der 61

63 var indkalkuleret i den faste løn i det offentlige i I og med at man reducerer den faste betaling for, at medarbejderne står til rådighed, er det således en naturlig konsekvens, at de fleksible udgifter til merarbejde stiger og hermed ændres balancen mellem fast og fleksibel løn. Dette billede gør sig, som det fremgår af nedenstående figurer, ligeledes gældende, hvis man ser nærmere på lønsammensætningen for de største personalegrupper. Figur 7.10 Udvikling i fast lønandel for forskellige plejepersonalegrupper (Udsigten) 100% 90% 80% 70% Før udlicitering Efter udlicitering 60% 50% Alle SH SSH SSA Note: SSA: social- og sundhedsassistenter, SSH: social- og sundhedshjælpere, SH: sygehjælpere, Alle: alle medarbejdere på Udsigten Figur 7.11 Udvikling i fast lønandel for forskellige plejepersonalegrupper (Bakkebo) 100% 90% 80% 70% Før udlicitering Efter udlicitering 60% 50% Alle SH SSH SSA Note: SSA: social- og sundhedsassistenter, SSH: social- og sundhedshjælpere, SH: sygehjælpere, Alle: alle medarbejdere på Udsigten Opgørelsen af lønsammensætningen for de største personalegrupper viser, at alle grupper har oplevet en betragtelig fleksibilisering af deres løn efter udliciteringen. Ændringen er især markant hos social- og sundhedshjælperne. Dette kunne intuitivt tolkes som et udtryk for, at social- og sundhedshjælperne er billigere i lønudgifter end social- og sundhedsassistenterne. Denne tolkning udfordres dog af, at lønforskellene de to grupper imellem er forholdsvis marginal i henhold til overenskomsten (jf. 7.6), ligesom ME afkræfter dette. Lønsammensætningen kan også analyseres ud fra, om medarbejderne er deltids- eller fuldtidsansatte. I figur 7.12 og figur 7.13 er udviklingen i medarbejdernes faste lønandel opgjort efter medarbejdernes timetal i henhold til deres ansættelsesbrev. Timetallene er grupperet efter den metode, som Det Fælleskommunale Løndatakontor (FLD) anvender ved opgørelse af beskæftigelsesgrad. Fuldtidsansatte ses som værende medarbejdere, der er ansat i 37-timers 62

64 stillinger, mens medarbejdere ansat på færre timer ses som værende deltidsansatte. Denne distinktion bruges både af FLD og FOA. Figur 7.12 Udvikling i fast lønandel ift. ansættelse (timer pr. uge) (Udsigten) 100% 90% 80% 70% Før udlicitering Efter udlicitering 60% 50% timer/uge timer/uge timer/uge 37 timer/uge Figur 7.13 Udvikling i fast lønandel ift. ansættelse (timer pr. uge) (Bakkebo) 100% 90% 80% 70% Før udlicitering Efter udlicitering 60% 50% timer/uge timer/uge timer/uge 37 timer/uge Som figurerne viser, er det især for de deltidsansatte op til 31 timer, at den fleksible løn udgør en stor andel af den samlede løn. Dette er en kraftig indikation på, at deltidsansatte, som det vil blive uddybet i afsnit 8.3 og kapitel 9, henter en væsentlig del af deres løn ved merarbejde og overarbejde. I et public choice-perspektiv kan denne reducering af overkapacitet og den implicitte tilpasning af udbuddet af arbejdskraft til efterspørgslen på pleje anses som en måde, hvorpå de private leverandører minimerer slack, og dermed realiserer en række effektiviseringsgevinster. Dette er søgt illustreret i nedenstående figur, hvor de markerede områder angiver de tidspunkter, hvor lønudgifterne til personalet er højere end de indtægter, som plejecentrene modtager for at passe de ældre. Jo mere fleksibel førstnævnte er, desto bedre kan arbejdsgiverne tilpasse lønudgifterne til efterspørgslen. 63

65 Figur 7.14 Tilpasning af lønudgifter (udbud) til plejebehov (efterspørgsel) Om denne fleksiblisering af medarbejdernes løn er uden negative afledte effekter, er svær at vurdere, men udviklingen giver ufleksible medarbejdere dårligere mulighed for at opretholde deres indkomst, ligesom der overføres risiko fra arbejdsgiver til medarbejder, hvis der ikke er tilstrækkeligt arbejde som følge af faldende plejebehov samt ved sygdom og andet fravær. Denne problemstilling vil blive uddybet i analysedel Merarbejde mv. At medarbejdernes løn idag er mere afhængig af ekstraarbejde, særligt i form af såkaldt merarbejde, kommer til udtryk, når man sammenholder medarbejdernes faste løn idag med den faste løn i 1999 (fremskrevet med lønstigningstakten). Figur 7.15 Fast løn pr. medarbejder (Udsigten) kr Fast løn pr. medarbejder før udlicitering + OK-regulering (24,88 %) Fast løn pr. medarbejder efter udlicitering 64

66 Figur 7.16 Fast løn pr. medarbejder (Bakkebo) kr Fast løn pr. medarbejder før udlicitering + OKregulering (24,88 %) Fast løn pr. medarbejder efter udlicitering Som figurerne viser, er den faste løn faldet for medarbejderne på begge plejecentre efter udliciteringen. Særligt udviklingen på Bakkebo er iøjefaldende, idet den gennemsnitlige faste løn pr. medarbejder kun er steget fra kr. til kr. Det svarer til, at grundlønnen er steget med 14 % i de 12 år der er gået. Var Bakkebo forblevet offentligt, var den faste løn, alt andet lige, steget med lønstigningstakten på 25 %, hvormed grundlønnen i dag havde været på kr. Der er ud fra denne betragtning tale om en markant reduktion i den faste løn på ca kr. pr. måned pr. medarbejder. Udviklingen i den faste løn på Udsigten viser samme tendens, men med en fremskrevet reduktion på ca kr., svarende til en lønstigning på 18 %. Over for de 25 %, er udviklingen ikke helt så markant. Dette er en indikation på, at differencen på afregningstaksterne hos Aleris og Attendo er determinerende for størrelsen på medarbejdernes faste løn. Ift. diskussionen af hvilken effekt udlicitering har på medarbejderrelaterede forhold, peger dette, i overensstemmelse med litteraturreviewets fund, i retning af, at udbud, hvor udbyderen (kommunen) lægger stor vægt på prisparameteret i tildelingskriterierne over for tilbudsgiver (de private leverandører), fører til en stigning i den fleksible lønandel på bekostning af den faste. At den fleksible løn udgør en større andel af lønnen, og at mere merarbejde er en forklaring på, at den samlede løn ikke er faldet, bekræftes ligeledes af figur 7.2, 7.8 og 7.9, der tilsammen viser, at lønnen ikke er faldet siden 1999, men at den er anderledes sammensat og mere fleksibel. Et konkret eksempel på at merarbejde udgør en stor andel af medarbejdernes løn, og dermed har stor betydning for den faktisk løn, fremgår af lønsedlen i figur 7.7. Her bliver lønnen før skat mere end fordoblet for medarbejderen grundet merarbejde, overarbejde og diverse tillæg. Det konkrete eksempel ligger i den høje ende, hvad fleksibel løn angår, men illustrerer, hvordan medarbejderne supplerer den faste løn op. Merarbejde er generelt udbredt blandt nutidens medarbejdere på de to plejecentre. Dette bekræftes foruden løndata af JH. På spørgsmålet om, hvorvidt medarbejderne på Bakkebo generelt supplerer lønnen op med merarbejde, svarer JH således: Det gør de ( ). Dagvagterne gør, og der er også en del af aftenvagterne, der tager ekstra vagter. 65

67 Som leder af Udsigten er CD da også fuldt ud opmærksom på, at mange medarbejdere er interesseret i at supplere deres løn op via merarbejde. Som hun siger: Det er måske en 1/3, som vi ved gerne vil have ekstravagter ( ) Og det er klart, at det er en fordel også for os. I forhold til den kommunale overenskomst er det jo faktisk en fordel, at man her [på Udsigten = den private overenskomst] har lov til at påtage sig frivillige ekstravagter [merarbejde]. Hvor der skulle jeg jo honorere det med overarbejde tidligere. Netop de overenskomstmæssige muligheder for at supplere op med merarbejde er central for forståelsen af, hvorfor den fleksible løn udgør en så stor andel af medarbejdernes samlede løn hos de to private leverandører. Den private overenskomst giver således mulighed for, at medarbejdere, der er ansat på lavere timetal end 37 timer, kan arbejde ekstra uden, at dette skal afregnes til en højere timetakst. Således bliver alt frivilligt ekstraarbejde op til 37 timer om ugen opgjort over en måned ikke klassificeret og afregnet som overarbejde, men som merarbejde. Som det fremgår af nedenstående opgørelse betyder det, at fx deltidsansatte medarbejdere, der er ansat i 28-timers stillinger, månedligt kan have merarbejde op til 39 timer ud over deres faste arbejdstid, uden at dette udløser overarbejdsbetaling. Tabel 7.17 Muligt merarbejde uden overarbejdsbetaling i henhold til privat overenskomst 37 timer = 160,33 timer pr. måned 28 timer = 121,33 timer pr. måned Muligt merarbejde for en 28-timers deltidsansat uden overarbejdsbetaling: 160,33 121,33 = 39 timer pr. måned 7.4 Personalegoder og øvrige vilkår Julegaver, frugtordninger og personaleudflugter. Ikke alle transaktioner fra arbejdsgiver til arbejdstager, der kan betragtes som en del af lønnen, foretages ved monetære midler. Nedenfor sammenholdes udviklingen i personalegoder fra 1999 til Personalegoder anvendes her i en noget bredere betydning, end hvad der gængs forstås ved begrebet, idet der medtages øvrige vilkår som barsel og barns sygdom. I overensstemmelse med fundene i litteraturreviewet peger udviklingen i forhold til personalegoder ikke i én bestemt retning. Mens medarbejderne har fået en række goder hos Attendo og Aleris, de ikke havde i det offentlige, er andre forsvundet. Overordnet kan man sige, at medarbejderne, særligt på Udsigten, har fået flere klassiske personalegoder som følge af udliciteringen, mens de er blevet stillet ringere i forhold til en række forhold, der reguleres af den private overenskomst mellem FOA og DI (SBA), idet den offentlige overenskomst mellem FOA og KL sikrer bedre øvrige vilkår (jf. Appendiks C) Klassiske personalegoder Vurderet ud fra interviewene med medarbejderne er omfanget af klassiske personalegoder som julegaver, betalt kaffe og medarbejderarrangementer tiltaget efter udliciteringen. Særligt synes medarbejderne på Udsigten at blive tilgodeset af Attendo. 66

68 Fælles for medarbejderne på Udsigten og Bakkebo er, at de i dag modtager julegaver fra deres arbejdsgiver, hvilket ikke var tilfældet, da kommunen endnu var arbejdsgiver. Som JH siger: ( ) så får vi julegaver, det fik man jo ikke i det kommunale. Et forhold som BJ også fremhæver på spørgsmålet om, hvad der er anderledes i dag ift. dengang: Vi får julegaver i Attendo, det er lidt anderledes. Derudover nyder medarbejderne på Udsigten en række goder i løbet af arbejdsdagen, som de ikke gjorde førhen: Vi får frisk frugt hver dag ( ) kaffe kan vi drikke alt det vi vil af, eller saftevand, eller hvad vi nu vil have. På Bakkebo betaler de ansatte selv for at kunne drikke kaffe. Som JH siger: Altså, vi betaler til en madordning, så vi kan få vores kaffe og sidde og spise med beboerne, når de spiser. På Udsigten har de endvidere, ifølge BJ, afholdt et stort personalearrangement som følge af et godt resultat: Sidste år, der havde vi haft et godt resultat, der var vi inde at se Wallmanns Show inde i Cirkusbygningen. Der fik vi både det ene og det andet. Generelt er BJ generelt meget positiv over for Attendos måde at anerkende personalet på: Jeg synes, vi har det godt, og jeg synes, de er gode til at skynde på en, hvis der er et eller andet. Med en blomst eller en flaske vin eller et eller andet, eller hvis man gør et eller andet ekstra. Og det betyder meget Øvrige vilkår overenskomst En central forskel, der er en direkte udløber af forskelle i plejepersonalets overenskomst på det offentlige og private område, er forholdene relateret til medarbejdernes ret til fridage med løn i forbindelse med barns sygdom. Hvor de offentligt ansatte har ret til to på hinanden følgende fridage med løn i forbindelse med barns sygdom, har privatansatte kun ret til én dag. Dertil kommer, at den offentlige overenskomst i henhold til ferieaftalen mellem KL og KTO sikrer de ansatte ret til en sjette ferieuge, der enten kan afholdes eller udbetales, hvor den private overenskomst kun giver ret til fem ugers ferie i henhold til ferieloven. Barsel er endnu et område, hvor den offentlige overenskomst stiller de ansatte bedre. Hvor de privatansatte nybagte mødre foruden de 14 ugers obligatoriske barselsorlov med fuld løn (barselsloven) i fordeling med barnets far har ret til yderligere 11 ugers barsel med fuld løn, har offentligt ansatte forældre ret til yderligere 18 ugers barsel med fuld løn (KL & KTO, 2008). Forringelsen af de overenskomstsmæssige rettigheder fremstår som betydelig. Ikke mindst når det tages i betragtning, at stort set alle plejecenteransatte er kvinder. 67

69 8.0 Analysedel 2 Arbejdstid og arbejdsforhold Et af de gennemgående fund fra litteraturreviewet er, at udlicitering fører til markant ændrede arbejdsforhold for medarbejderne i form af øget arbejdstid, større arbejdspres samt nye og anderledes arbejdsgange. Ændringerne afspejler det, ud fra teorien, ikke overraskende forhold, at organiseringen af arbejdet er anderledes i det private end i det offentlige. En af måderne, hvorpå slack teoretisk kan manifestere sig i en offentlig organisation, er således i form af lavt arbejdstempo, mange og lange pauser, private gøremål mv. i arbejdstiden (Christiansen, 2008:48). I forlængelse af dette har et af hovedargumenterne for udlicitering været de mere effektive arbejdsgange, der angiveligt findes i det private. I det følgende vil arbejdstid og arbejdsforhold for medarbejderne på henholdsvis Udsigten og Bakkebo blive analyseret før og efter udliciteringen. Afsnittets struktur 1. Arbejdstid 2. Medarbejdernes ansættelsesforhold 3. Arbejdspres 4. Arbejdsgange og arbejdsroller 8.1. Arbejdstid Arbejdstid er særdeles relevant i forhold til udlicitering på ældreområdet. Det skyldes, at de omkostninger, der relaterer sig personalets arbejdstid, jf. kapitel 7, udgør langt den største udgift for arbejdsgiverne, hvorfor de vil have et stærkt incitament til at reducere den arbejdstid, der skal bruges på at løse plejeopgaverne. For medarbejderne betyder arbejdsgivernes incitament til at nedbringe arbejdstiden modsat større usikkerhed om, hvor mange arbejdstimer vedkommende kan oppebære i løbet af en måned Totalt timeforbrug Ser man nærmere på, hvordan den samlede arbejdstid på Udsigten har udviklet sig fra 1999 til 2011, står det klart, at den er stort set uændret. Således er det samlede timeforbrug kun faldet fra 4002 timer til 3965 timer svarende til en reduktion på under 1 % Altså bruger man ligeså mange timer i dag ift. antal pladser på plejehjemmet, som man gjorde før udliciteringen. Tabel 8.1 Samlede antal arbejdstimer pr. måned (Udsigten) Før udlicitering Efter udlicitering Faste timer (Grundnormering) 3842 (96 %) 3468 (88 %) Mer-/overarbejde 160 (4 %) 487 (12 %) Samlet antal arbejdstimer

70 Udviklingen dækker dog over en væsentlig reduktion i antallet af faste timer, dvs. de timer, som medarbejderne er ansat på papiret (ansættelsesbrevet), hvilket kommer til udtryk ved, at antallet af faste timer er faldet fra at udgøre 96 % af det samlede timeforbrug i 1999 til at udgøre 88 % i Den tilsvarende udvikling i det samlede timeforbrug på Bakkebo (tabel 8.2.) er svær at vurdere ud fra det totale timeforbrug grundet udbygningen i Det samlede timetal er således markant højere efter udliciteringen, men beboerantallet er også næsten fordoblet sammenlignet med før udliciteringen. Det ændrede beboerantal afspejler sig på personalesiden ved, at der er ansat mange nye medarbejdere på Bakkebo efter udliciteringen, og at der, som angivet i tabel 8.2, bruges flere arbejdstimer i absolutte termer. Tabel 8.2 Samlede antal arbejdstimer pr. måned (Bakkebo) Før udlicitering Efter udlicitering Faste timer 4233, 2 (99 %) 6444,0 (87 %) Mer-/overarbejde 39,0 (1 %) 929,5 (13 %) Samlet antal arbejdstimer 4272,3 7373,5 Et mere retvisende billede for timeforbruget på Bakkebo fås ved at sammenholde det samlede antal arbejdstimer med antallet af beboere på plejecentret. Dette er opgjort i tabel 8.3 for både Bakkebo og Udsigten. Af tabellen fremgår det, at Bakkebo bruger markant færre arbejdstimer pr. beboer, end man gjorde før udliciteringen (et fald på ca. 10 %), ligesom man bruger bemærkelsesværdigt færre timer pr. beboer end på Udsigten. Sidstnævnte fund kan muligvis tilskrives de to centres meget forskellige økonomiske forudsætninger ud fra udbudskontrakten. Tabel 8.3 Antal arbejdstimer pr. måned pr. beboer (Bakkebo og Udsigten) Før udlicitering Efter udlicitering Samlede antal timer 4272,3 7373,5 Bakkebo Antal beboere Timer pr. beboer 129,5 117,0 Samlede antal timer 4002,2 3956,35 Udsigten Antal beboere Timer pr. beboer 142,9 141,3 Udover at sammenholde timetallet med beboerantallet er det også muligt at sammenholde antallet af faste medarbejdere med beboerantallet. Dette er opgjort i tabel 8.4, der viser antallet af medarbejdere på de to plejecentre før og efter udliciteringen. Som det ses i tabellen, er der på 69

71 Bakkebo langt færre medarbejdere pr. beboer efter udliciteringen. Mens Udsigten bibeholder eksakt samme ratio på 0,96 før og efter udliciteringen, er ratioen for Bakkebo således faldet fra 0,97 til 0,81. Tabel 8.4 Antal medarbejdere pr. beboer (Udsigten og Bakkebo) Før udlicitering Efter udlicitering Medarbejdere Beboere Medarbejder Medarbejdere Beboere Medarbejder pr. beboer pr. beboer Udsigten , ,96 Bakkebo , ,81 Udviklingen i time- og medarbejderforbruget på Bakkebo er markant og kunne tyde på, at der er sket en ændring i forholdet mellem arbejdsmængde og arbejdstid. Grundet ombygningen og ukendte faktorer som udvikling i belægningsprocent, plejetyngde og eventuelle stordriftsfordele, er det dog ikke ud fra det kvantitative data muligt at konkludere, at arbejdsmængden er steget ift. arbejdstiden. Udviklingen er dog så markant, at det, som det vil blive uddybet og begrundet i 8.3, er rimeligt at antage, at der påhviler den enkelte medarbejder på Bakkebo et større arbejdspres i dag end i Tilpasning til plejebehov - overførsel af risiko Til trods for at det ikke, på baggrund af de kvantitative opgørelser af timeforbruget på Udsigten og Bakkebo i 1999 og 2011, er muligt at udlede om, der er kommet et relativt højere eller et relativt lavere timeforbrug, angiver såvel CD som ME, at en optimal anvendelse af medarbejdernes timeforbrug er et centralt forhold på begge plejecentre efter udliciteringen. Tid er med andre ord lig penge i en driftsøkonomisk terminologi. Som ME udtaler på spørgsmålet om, hvor Aleris henter deres effektiviseringsgevinster: Jamen det er på driften, og det er igen det der med at sige, jamen en halv time lørdag morgen, det er kr. om året for én medarbejder. Og når du så har måske 14 på arbejde. Altså, det er simpelthen i drift, planlægning det er der pengene ligger ift. at gøre det optimalt. Det handler, ifølge ME, om at tilrettelægge arbejdet, så der er bedst mulig overensstemmelse mellem det aktuelle plejebehov og antallet af medarbejdere, der er på arbejde: Altså, det der med at få set på, hvornår er det, at behovet er der og så få tilpasset. Reduktionen af timeforbruget til et minimum kan ses som en minimering af slack, da arbejdsgiveren herved reducerer udgifterne til unødig overkapacitet, men det kan også ses som en overførsel af risici fra arbejdsgiver til arbejdstager. For når plejebehovet falder, fx grundet dødsfald og sygdom, og efterlader en eller flere af plejecentrenes boliger tomme i en periode, falder efterspørgslen efter arbejdskraft tilsvarende. Det betyder, at medarbejdere, der er afhængige af merarbejde for at opretholde deres løn, får reduceret mulighederne herfor. 70

72 At dette ikke alene er en teoretisk forestilling, men det praktiske resultat af Attendo og Aleris fleksible arbejdstilrettelæggelse, kommer til udtryk ved CD s svar på spørgsmålet om, hvordan Attendo tilpasser deres organisation til antallet af beboere: Jamen det kan godt skifte. Fx så havde vi en borger, der døde før jul og det har ligesom trukket lidt ud med at få værelset ryddet og gjort i stand. Og dem, der fik det tilbudt sagde nej. Så der har været en periode, hvor der så har været en beboer mindre på en etage, end der ellers ville være. Og det er jo ikke sådan, at jeg så ændrer på de faste medarbejderes tider. Men det kan jo godt betyde, at hvis der er en, der er syg en dag, at vi så lige kigger hmm, ej, det hænger vist nogenlunde godt sammen alligevel. Fordi der nu er lidt mindre tyngde. Så de faste medarbejdere har de tider, de har, men jeg sætter ikke nødvendigvis 100 % på, hvis der er fravær. På det opfølgende spørgsmål om, hvorvidt det skal forstås som, at behovet for merarbejde reduceres, svarer CD: Præcis. Det kan også være, at vi i den periode har nogle elever gående og siger, det hænger fint nok sammen, der er en beboer færre, og vi har en elev. Så det er mere et spørgsmål om mertid og timelønnede, der så kan spares på. Mens Attendo og Aleris har øjet stift rettet mod en konstant tilpasning af medarbejdernes timetal til plejebehovet med henblik på at reducere omkostningerne, nævner de ikke den risikooverførsel fra dem selv til medarbejderne, der konkret udmønter sig i dårligere muligheder for at indfri medarbejdernes ønskede arbejdstid og indtægt. I en normaltilstand, hvor plejebehovet er stabilt, vil dette ikke have nogen betydning i praksis og i en situation, hvor der kun er én plejebolig på plejecentret, der står tom, vil den enkelte medarbejder formodentligt blive berørt minimalt. Den fleksible organiserings pris for medarbejderne bliver først for alvor synlig den dag, hvor der pludselig står tre eller fire plejeboliger tomme. Her vil medarbejdere, hvis arbejdstid og indtægt er lagt an på merarbejde, for alvor mærke konsekvensen af at have fået overført risikoen for udsving i plejebehovet. Over en længere periode kan den øgede risiko på medarbejdernes skuldre, og den implicit øgede usikkerhed om arbejdstid og løn, antages at resultere i synlige arbejdstids- og lønudsving, hvilket dog ikke har været muligt at undersøge på baggrund af det rekvirerede løndata fra Attendo og Aleris, der baserer sig på én måned Medarbejdernes ansættelsesforhold (deltid/fuldtid) Det store fokus på at tilpasse medarbejdernes arbejdstid til plejebehovet hos de private leverandører kommer direkte til udtryk ved en række bemærkelsesværdige forskydninger i medarbejdernes ansættelsesmønster fra 1999 til Som det fremgår af nedenstående tabeller, er der sket markant ændring i forholdet mellem fuldtids- og deltidsansættelser. Hvor det i 1999 var mest udbredt for plejepersonalet at være fuldtidsansat på 37-timers kontrakter, er der i dag en klar tendens til at ansætte medarbejdere i deltidsstillinger. Dette i en sådan udstrækning, at det i dag er den 28-timers deltidsansættelse, der er den mest udbredte ansættelsesform på Bakkebo. På Udsigten er udviklingen mindre udtalt, men billedet er det samme, idet der er sket en markant forskydning fra fuldtids- til deltidsansættelser, så de fleste i dag er ansat på timetal mellem 28 og 31 timer. 71

73 Tabel 8.5 Medarbejdernes arbejdstid ifølge ansættelsesbrev (Udsigten) Timer/uge Før udlicitering Efter udlicitering Kommune ,0 % 0,0 % 1,6 % ,7 % 18,5 % 5,4 % ,1 % 48,2 % 40,3 % ,5 % 14,8 % 33,3 % 37 40,7 % 18,5 % 19,4 % I alt 100,0 % 100,0 % 100,0 % Note: Kommune 11: Se tabel 8.7 på dertilhørende forklaring Når man taler deltidsansættelse i relation til 28-timers stillinger, er det vigtigt at være opmærksom på, at 28-timers ansættelser for nattevagter er at betegne som fuldtidsstillinger, hvorfor billedet ikke er helt så udtalt, som det umiddelbart syner ift. 28-timers ansættelser. Dog er det generelle billede det samme, og på Bakkebo er den mest udbredte ansættelsesform dagsansættelse på 28- timer. Tabel 8.6 Medarbejdernes arbejdstid ifølge ansættelsesbrev (Bakkebo) Timer/uge (ansættelsesbrev) Før udlicitering Efter udlicitering Kommune ,3 % 4,0 % 1,6 % ,7 % 11,8 % 5,4 % ,1 % 56,9 % 40,3 % ,8 % 17,7 % 33,3 % 37 28,1 % 9,8 % 19,4 % I alt 100,0 % 100,0 % 100,0 % Note: Kommune 11: Se tabel 8.7 på dertilhørende forklaring At der er tale om nogle markante forskydninger i antallet af deltidsansatte fra 1999 til 2011 som følge af udliciteringen, bekræftes også, når man sammenligner udviklingen på Bakkebo og Udsigten med udbredelsen af deltidsansættelser i den kommunale sektor i Herved er det muligt at skabe et mere retvisende billede af, hvilke forskydninger, der skyldes udliciteringen, og hvilke der skyldes en generel udvikling i retning af flere deltidsansættelser, der også gør sig gældende i det offentlige. Herved bliver det tydeligt, at den voldsomme reduktion i antallet af fuldtidsstillinger (37-timer) på begge plejecentre ikke er så voldsom igen på Udsigten, hvor der forholdsmæssigt er ca. ligeså mange fuldtidsansatte ansat som i landets kommuner. Samtidig bekræfter sammenligningen med udviklingen på kommunalt niveau, at der er sket en meget markant reduktion i antallet af fuldtidsstillinger på Bakkebo, idet kun 9,8 % er fuldtidsansat. Hermed kan bevægelsen på Bakkebo væk fra fuldtidsstillinger siges at være markant ift. den generelle udvikling. En interessant pointe er dog her, at udviklingen i det private tilsyneladende transcenderer til det offentlige. Således viser de seneste stillingsopgørelser fra FOA, at kun 4 % af de nyopslåede stillinger for social- og sundhedshjælpere er fuldtidsstillinger (FOA, 2012c). Tabel 8.7, som er lavet ud fra et udtræk fra FLD, viser, hvordan de fastansatte inden for social- og sundhedssektoren i landets kommuner fordeler sig ift. fast timetal/ansættelsestype. De enkelte underkategorier er opgjort af FLD og benyttes af såvel kommuner som organisationer, hvorfor de også er anvendt ovenfor i tabel 8.5 og 8.6. Som det fremgår af tabellen, er alt under 72

74 37-timer lig en deltidsansættelse, hvormed begrebet deltidsansættelse dækker over mange ansættelsestyper og på den baggrund må betegnes som en upræcis samlebetegnelse i bestræbelserne at udpensle forskellene fra 1999 til 2011 og fra Bakkebo til Udsigten. Tabel 8.7 Kommune 11 (kontrolgruppe) Fuldtidsansa tte Deltidsansatte 37 timer/uge timer/uge timer/uge timer/uge 0-19 timer/uge i alt SSA (N=59.228) 19,4 % 33,3 % 40,3 % 5,4 % 1,6 % 100,0 % Kilde: Det Fælleskommunale Løndatakontor, rapport: beskæftigelsesgrad, stillingskode:194 Social- og sundhedspersonale, selvstændigt udtræk, marts Tallene er fra december Netop vidden i deltidsansættelsesbegrebet gør det nødvendigt at nærstudere de enkelte underkategorier. For én ting er, at antallet af fuldtidsstillinger er faldet forventeligt på Udsigten og voldsomt på Bakkebo. En anden er, hvilke typer deltidsansatte de privatansatte har, dels ift. 1999, dels ift. det generelle billede i kommunerne i december Her bliver det hurtigt tydeligt, at den markante udvikling i retning af deltidsansættelser er langt mere udtalt på plejecentrene efter udliciteringen, særligt på Bakkebo, end hvad der kan forklares ud fra den generelle udvikling. Herved forstås, at mens deltidsansættelserne i de private plejecentre centrerer sig omkring kategorien timer, udgør kategorien timer, jf. figur 8.8 og 8.9, en næsten ligeså så stor deltidsgruppe i det offentlige. Herved bliver det tydeligt, at der ikke alene er blevet færre fuldtidsstillinger som følge af udliciteringen, men at der også er kommet langt færre faste timer inden for deltidsgruppen, når man tager højde for den sideløbende udvikling i det offentlige. Altså bliver fuldtidsstillinger nedlagt på bekostning af deltidsstillinger og de deltidsstillinger, der oprettes som erstatning herfor, er på et markant lavere timetal end i det offentlige i Figur 8.8 Medarbejdernes arbejdstid ifølge ansættelsesbrev for udvalgte grupper (Udsigten) Antal medarbejdere (%) 60% 50% 40% 30% 20% Før udlicitering Efter udlicitering Kommune 11 10% 0% timer/uge timer/uge 37 timer/uge 73

75 Figur 8.9 Medarbejdernes arbejdstid ifølge ansættelsesbrev for udvalgte grupper (Bakkebo) Antal medarbejdere (%) 60% 50% 40% 30% 20% Før udlicitering Efter udlicitering Kommune 11 10% 0% timer/uge timer/uge 37 timer/uge Udviklingen i retning af flere deltidsansættelser er et resultat af en bevidst strategi hos de to leverandører for at opnå en mere fleksibel arbejdstilrettelæggelse. Som CD udtaler: ( ) Hvis jeg skal have personale på de tidspunkter, hvor beboerne har behov for det, så trækker det i retning af flere deltidsmedarbejdere. For det giver mere elastik og fleksibilitet for mig. På Bakkebo er det, ifølge ME, en decideret politik, at man kun ansætter medarbejdere på deltid. På spørgsmålet om, hvorvidt de 14 timers vagtordninger, som nogle ansatte på Bakkebo er tilsluttet, er med til at give Aleris bedre muligheder for at kalde dem ind på ekstravagter andre dage (disse deltidsansatte medarbejdere arbejder kun to 14-timers dagsvagter ugentligt) svarer ME: Det er jo lige præcis også det, der er hele filosofien i, at vi aldrig ansætter på 37 timer med mindre, at det er nogen, der er virksomhedsoverdraget. Fordi vi hellere vil have, at de arbejder 28 eller 32 timer, og at de så kan tage ekstra timer ( ) Plus så har vi flere reelle mennesker at gøre godt med for at få dækket weekender ind. At Aleris overhovedet har 37-timers fuldtidsansatte på Bakkebo, hænger altså sammen med, at man har fået virksomhedsoverdraget en række medarbejdere, der var ansat fuldtid hos Aleris forgænger, Senior Care. I lighed med fundene i kapitel 7 viser forskydningerne i medarbejdernes ansættelsesforhold sammenholdt med udtalelserne fra Aleris og Attendo, repræsenteret ved ME og CD, at de private leverandører har et meget stort fokus på at tilpasse medarbejderintensiteten (brugen af medarbejdernes arbejdstimer) til plejebehovet. Forsøget på tilpasning er søgt illustreret ved nedenstående figur. 74

76 Figur 8.10 Tilpasning af medarbejdertimer til plejebehov set over et døgn Medarbejderintensitet Plejebehov Kl. Den bevidste strategi i retning af flere deltidsansættelser ift. fuldtidsansættelser er et klart eksempel på, at udlicitering på nogle områder sker på bekostning af medarbejderne. I dette tilfælde ved at ændre på medarbejdernes mulighed for at vælge en fuldtidsansættelse, der, hvis du spørger de ansattes fagforening, FOA, er ønsket hos mange medarbejdere (Kristensen, 2008). Samme problemstilling gør, set fra en medarbejdervinkel, sig gældende ift. typen af deltidsansættelser, der udbydes, hvor disse indeholder langt færre timer end i 1999, og end hvad der er gængs inden for den kommunale sektor. Det er på baggrund af de gennemførte interview ikke klart, om den fleksible arbejdstilrettelæggelse baseret på deltidsansættelser, har negative afledte effekter ift. medarbejderne og disses tilfredshed med ansættelsen, men der er ingen tvivl om, at den valgte arbejdstilrettelæggelse er en måde for Attendo og Aleris at effektivisere driften på, og dermed i et public choice-perspektiv et eksempel på reduktion af slack Merarbejde, overarbejde og timelønnede Som ovenfor beskrevet, er udviklingen på Bakkebo og Udsigten gået i retning af en mere fleksibel anvendelse af både lønmidler og arbejdstid. Som det fremgår af nedenstående figurer, er andelen af arbejdstiden, der udgøres af enten merarbejde, overarbejde eller timer fra timelønnede steget markant på begge centre efter udliciteringen. Figur 8.11 Grundnormering/fast og ekstraarbejde/flex (Udsigten) 100% 90% 80% 70% 60% 50% Før udlicitering Efter udlicitering Flex Fast 75

77 Figur 8.12 Grundnormering/fast og ekstraarbejde/flex (Bakkebo) 100% 90% 80% 70% 60% 50% Før udlicitering Efter udlicitering Flex Fast Den relative udvikling dækker over, at man i faktiske tal på både Udsigten og Bakkebo opererer med færre faste timer - en lavere grundnormering - end man gjorde før udliciteringen. Det kan man fx konstatere ved at se på udviklingen på Udsigten, der er angivet i tabel 8.1. Hvor det samlede antal arbejdstimer, før og efter udliciteringen, er stort set identisk, er grundnormeringen markant lavere (ca.10 %) efter udliciteringen. Hvis man tager forbehold for de ændrede forhold på Bakkebo, kan en lignende udvikling genfindes her. Ud fra dette kunne man foranlediges til at antage, at centrene efter udliciteringen har barberet grundnormeringen ned til, eller under, minimum for til gengæld at inddrage merarbejde, overarbejde og timer fra timelønnede, som en kalkuleret del af planlægningen. En sådan model ville sætte arbejdstempoet op for de fastansatte, samtidig med at det vil være muligt at supplere den faste tid op med ekstraarbejde, hvis plejebehovet stiger markant. Dette afvises dog af såvel CD som ME, der samstemmende giver udtryk for, at de opererer med en fast grundnormering, der er lagt an på at have tilstrækkeligt med fastansatte medarbejdere til at dække den daglige drift ind. Som CD svarer på spørgsmålet: Nej, vi planlægger ikke med merarbejde. CD tilkendegiver dog, at det er vigtigt for fleksibiliteten, at grundnormeringen løbende kan suppleres af enten fastansatte, der tager merarbejde og overarbejde, eller timelønnede, der kan kaldes ind efter behov: Det er rigtig rigtig dyrt, hvis vi skulle køre det her med en fuld bemanding, så skulle vi jo overnormere for, at der altid var nok til, hvis der så også var nogle syge. At ekstraarbejde er en vigtig bestanddel af driften på Udsigten og Bakkebo, kommer dels til udtryk i de hhv. 12 % og 13 % som ekstratimerne udgør af det samlede tidsforbrug (jf. tabel 8.1 og 8.2), dels i antallet af fastansatte medarbejdere, der på månedlig basis tager ekstra timer (jf. tabel 8.13). 76

78 Tabel 8.13 Fastansatte medarbejdere med ekstra timer (Bakkebo og Udsigten) Før udlicitering Efter udlicitering Udsigten Medarbejdere Medarbejdere 0 (0 %) 7 (26 %) m. ekstra timer Medarbejdere Bakkebo Medarbejdere m. ekstra timer 2 (6 %) 32 (63 %) Som det kan ses i tabel 8.12, manifesterer den generelt lave anvendelse af ekstra timer, før udliciteringen, sig også naturligt i, at meget få medarbejdere i 1999 havde timer udover deres kontraktlige arbejdstid. Anderledes forholder det sig efter udliciteringen, hvor en fjerdedel af medarbejderne på Udsigten og langt over halvdelen af medarbejderne på Bakkebo på månedlig basis påtager sig merarbejde. Omfanget er, især på Bakkebo, af en karakter, der tyder på, at merarbejde er reglen frem for undtagelsen. På spørgsmålet om, hvorvidt de ansatte på Bakkebo supplerer deres faste arbejdstid op med merarbejde, svarer JH også bekræftende. I forlængelse af dette angiver ME, at en af grundene til de mange deltidsansættelser er, at medarbejderne i stedet kan tage ekstra vagter; ( ) vi får mere ud af det på den måde ( ) For så kan de få lov at tage ekstra vagter, hvis de vil det. Fra en medarbejdersynsvinkel kan udviklingen tolkes i retning af, at det enten er nødvendigt at tage ekstra timer for at kompensere for en lav fast løn, eller fordi der ligger en implicit forventning fra arbejdsgiverne om, at medarbejderne tager ekstra timer, når der er behov for det. Ingen af delene kan dog bekræftes af de foretagne interview. Fra en arbejdsgiversynsvinkel kan udviklingen udlægges som et ønske om at have en fleksibel medarbejderstab, der kun skal aflønnes, når de bestiller noget. På spørgsmålet om, hvorvidt CD forventer, at medarbejderne er fleksible og tager ekstra timer, svarer hun dog afvisende; ( ) jeg forventer det, der står i overenskomsten. Altså, så jeg forventer ikke, at de påtager sig ekstraarbejde eller noget andet. Eller at de bliver ekstra udover arbejdstiden. At medarbejderne ikke forventes at tage ekstravagter bekræftes indirekte af, at ingen af de tre interviewede medarbejdere arbejder ekstra. Både CD og ME bekræfter dog, at de ser fleksibilitet hos medarbejderne som et klart plus, og CD angiver desuden, at hun gerne vil belønne fleksible medarbejdere lønmæssigt; Og det er jo også den type medarbejdere, der på et tidspunkt måske også får et ekstra løntillæg, bare fordi det er sådan én, man gerne vil holde på. Udsigten og Bakkebo i dag har også langt flere timelønnede, end det tilfældet var før udliciteringen. Dette forhold kan aflæses af tabel

79 Tabel 8.14 Fastansatte med merarbejde + timelønnede (Bakkebo og Udsigten) Før udlicitering Efter udlicitering Udsigten Fastansatte med merarbejde 0 7 Antal timelønnede 1 9 I alt 1 16 Bakkebo Fastansatte med merarbejde 2 32 Antal timelønnede 1 2 I alt 3 34 Brugen af timelønnede kan til dels forklares ud fra ønsket om større fleksibilitet. Som CD forklarer: Timelønnede er en del af noget med at kunne være fleksibel. ( ) Så vi har den faste medarbejderskare, der passer til sådan hverdagsniveauet året rundt, og så er det de timelønnede, vi kan bruge til, når der sker noget ekstra, eller der er ekstra behov. Til dels kan brugen af timelønnede dog også forklares ud fra økonomiske hensyn, da timelønnede ifølge CD er billigere end det faste personale. Dette bekræftes af ME: ( ) fordi de er, jo de billigste. Sammenfattende kan det siges, at de private leverandører er meget omkostningsbevidste i forhold til ekstratimer. I særdeleshed er de opmærksomme på, hvad det koster at få en given medarbejder til at tage ekstra timer. Der er på den baggrund kommet langt mere merarbejde og langt flere timelønnede som følge af udliciteringen. Det store fokus på pris er søgt illustreret i tabel Tabel 8.15 Hvilke medarbejdergrupper er dyrest at kalde ind på arbejde Pris ift. ekstratimer Medarbejdergruppe Årsag Høj Fastansatte på fuldtid Overarbejde Mellem Fastansatte på deltid Merarbejde Lav Timelønnede Timetakst 8.3 Arbejdspres Udviklingen beskrevet ovenfor vidner om, at de private leverandører er meget bevidste om, hvad det koster at have en medarbejder gående i timen. I forlængelse af dette, og i tråd med fundene i litteraturreviewet, kan denne udvikling forventes at øge presset på medarbejderne. Dels hvis de skal nå mere på den samme tid, dels hvis de føler sig presset til at leve op til nogle bestemte idealer ift. at være fleksible og stå til rådighed. Arbejdspres er et af de forhold, som de kvalitative interview har været med til at kaste lys over i form af medarbejdernes subjektive oplevelser af ændringerne i arbejdstiden og arbejdstilrettelæggelsen, herunder følgerne for medarbejdernes arbejdsdag Arbejdstempo Et gennemgående træk for de tre interviewede medarbejdere er, at de mener, at arbejdstempoet er steget med årene. Spørger man medarbejderne om udviklingen i arbejdstid i forhold til arbejdsmængde, fremhæver AH plejetyngden som et forhold, der har ændret sig med tiden: 78

80 Tyngdemæssigt er det hårdere, end det var før ( ) man har jo kørt meget det, der hedder længst muligt i eget hjem, så derved bliver de også dårligere, når de kommer ind på plejehjem. Oplevelsen af at beboerne er blevet mere plejekrævende bekræftes desuden af JH, der siger: de er generelt blevet tungere. Medarbejdernes udsagn om, at beboerne er blevet tungere på både Bakkebo og Udsigten, stemmer overens med det generelle billede på landets plejecentre, hvor plejetyngden ligeledes er stigende (Ugeskrift for læger, 2008). AH mener da også, at plejepersonalet har fået mere at se til med tiden: Vi skal løbe stærkere i forhold til, hvad vi gjorde før Færre pauser, lavere tolerance Foruden højere arbejdstempo, som følge af beboere med større plejebehov, er færre pauser og mindre tolerance over for fravær forhold, der kan øge arbejdspresset på medarbejderne. Modsat kan det til en vis grad (jf. kapitel 3) øge effektiviteten for de private leverandører. Det er derfor ikke overraskende, at Attendo og Aleris har fokus på at øge den effektive arbejdstid på bekostning af fx pauser. Som ME udtrykker det: førhen var der sådan en tendens til, at man satte sig ind i sådan et personalerum, og så sad man dér og drak kaffe. Vi har slet ikke et personalerum. Og det er helt bevidst. At fokus på at øge den effektive arbejdstid har betydning for arbejdspresset på Bakkebo kommer til udtryk hos JH, der udtaler: Ja, du er på konstant fra du møder ind, til du går hjem. Øget arbejdspres kan ligeledes opstå som konsekvens af ledelsens tolerance eller mangel på samme over for fravær. Det gør sig fx gældende ift. sygefravær. Særligt på Bakkebo har Aleris således praktiseret en hård kurs overfor medarbejdere med sygefravær. Som ME siger: Vi har, måtte være benhårde ift. sygefravær. Altså det der med, hvis det blev misbrugt. På spørgsmålet om, hvorvidt denne benhårde kurs decideret har ført til afskedigelser, svarer MR: Ja, for det er der bare ikke rum til. Udviklingen er interessant ud fra et public choice-perspektiv, da højere arbejdstempo og færre pauser er en måderne, hvorpå en konkurrenceudsat privat virksomhed i teorien kan nedbringe slack og øge effektiviteten på bekostning af medarbejdernes arbejdsforhold. Men da reduktion af slack kun er befordrende for effektiviteten til et vist niveau, er det noget, der kan give bagslag. Når man fx reducerer mulighederne for kaffepauser er der således en risiko for, at det får negative afledte effekter for såvel medarbejderne som effektiviteten. I den konkrete undersøgelse fra Bakkebo og Udsigten er der ikke noget, der tyder på, at reduktion af slack, fx i form af afskaffelse af personalerum på Bakkebo, har haft sådanne negative effekter, men det kan omvendt ikke udelukkes. Da det ikke har været muligt at rekvirere førdata ift. fx sygefravær er det ikke muligt at konkludere, hvordan udviklingen har influeret herpå, men der er ud fra interviewene og nutidige sammenligninger med Gribskov Kommunens offentlige plejecentre 79

81 ikke noget, der indikerer, at disse slackminimerende effektiviseringstiltag skulle have haft negative konsekvenser på sygefraværet, snarere tværtimod. Her er det dog, ud fra ME s bemærkninger om Aleris benhårde kurs over for sygefravær, et relevant spørgsmål, om folk reelt er mindre syge, eller om de blot melder sig mindre syge grundet pres fra arbejdsgiveren, herunder frygt for at blive fyret. Og i forlængelse heraf er det interessant, hvorvidt et lavt sygefravær delvist opnås på baggrund af fyringer af sygemeldte medarbejdere, der derved ikke indgår i sygefraværsstatistikken særligt længe. 8.4 Organisering: arbejdsgange og arbejdsroller Overgangen fra offentlig til privat arbejdsgiver kan ifølge litteraturreviewet forventes at føre til en række ændringer i organiseringen af arbejdet, herunder en ændring i arbejdsgange og arbejdsroller Kortere beslutningsgange og større selvbestemmelse Et af de forhold, som ofte bliver fremhævet, når man sammenligner offentlige med private organisationer, er de lettere beslutningsgange, der kendetegner erhvervslivet. Herved forstås, at medarbejdere i private organisationer ofte arbejder i et mere fladt hierarki, hvor handlerummet til selv at træffe beslutninger er større og adgangen til beslutningsdygtig ledelse mindre omstændig. Disse organiseringsmæssige aspekter har kun i begrænset omfang kunne belyses kvantitativt, men i interviewene er den mindre bureaukratiske organisering et af de forhold, der går igen. Medarbejderne føler således en høj grad af autonomi og i de tilfælde, hvor de ikke selv kan eller er bemyndiget til at træffe beslutning, er den relevante beslutningstager aldrig længere væk end, at man kan få en hurtig afklaring på et givent spørgsmål eller ønske. Dette kommer bl.a. til udtryk ved, at tiltag og ønsker ikke længere skal en tur forbi rådhuset, inden de kan godkendes. Det betyder fx, ifølge JH, at forslag til forbedringer og ønsker om at ændre på indretningen hurtigt kan afklares, fordi adgangen til ledelsen er ligetil: Jeg kan altid gå til min leder og så går hun videre. Og ellers kan jeg altid selv gå til Miriam [lederens leder]. Den vej står altid åben og har altid gjort det i Aleris. Som JH siger, er: det lynhurtigt at få lov til det [ting man, som medarbejder, ønsker at gøre anderledes]. JH mener generelt, at tingene var mere rigide i det offentlige. Det synspunkt deles af AH, der husker beslutningsgangene som lange og besværlige ift. hos Attendo. Det kom bl.a. til udtryk ved, at den daglige ledelse ofte holdt møder med deres chefer på rådhuset: Og så når de havde holdt møder i forhold til, hvad der skulle foregå på Udsigten og sådan noget, så var det jo lederen, der kom og fortalte os, hvordan tingene skulle være. Her er det mere direkte Fagglidning og fladt hierarki En anden måde, hvorpå det fladere hierarki og det større ansvar kommer til udtryk, er ift. det, der undertiden betegnes som fagglidning. Altså en udvikling, hvor der sker deciderede forskydninger imellem personalegrupper med forskellig uddannelsesbaggrund. Udviklingen er særlig omdiskuteret på sygehusområdet, hvor grænserne mellem SOSU-assistenters og sygeplejerskes arbejdsområde på den ene side og sygeplejerskers og lægers på den anden sige til stadighed er til diskussion. 80

82 Rationalet bag udviklingen kan både relateres til faglighed og økonomi og den indbyrdes relation de to forhold imellem. I et driftsøkonomisk sigte giver det således god mening at lade lavere uddannede og dårligere lønnede personalegrupper varetage dele af det arbejde, der normalt varetages af højere uddannede og højere lønnede personalegrupper, så længe det er fagligt forsvarligt. Hvad der er fagligt forsvarligt, er især noget de respektive faggruppers fagforeninger især er uenige om. Udviklingen i relation til fagglidning på sundhedsområdet kan i mindre målestok genfindes i udviklingen på Bakkebo, hvor man ikke har sygeplejersker ansat. Og spørger man ME, er det et helt bevidst valg fra Aleris side. Et valg, der skal begrundes i såvel faglige som økonomiske hensyn. Dette kommer til udtryk, da hun fortæller om organiseringen hos Aleris forgænger Senior Care: De havde en sygeplejerske, som ligesom gik rundt og tilså beboerne. Og en sygeplejerske er selvfølgelig også bedre uddannet end social- og sundhedsassistenter, men vi har bare hele tiden haft den tilgang i Aleris, at vi hellere vil, at i stedet for, at det er sådan i mange lag topstyret at vi så kører med teamkoordinatorer, som er tæt på beboerne. Derfor har vi i dag mange flere af social- og sundhedsassistenter, som er tæt på i stedet for, at vi skal alle de her forskellige led igennem. På det opfølgende spørgsmål om, hvorvidt et fladere hierarki og ansvarsforøgelse til medarbejderne også er en måde at spare penge på, svarer ME bekræftende. Når de enkelte medarbejdere på Bakkebo og Udsigten oplever et fladere hierarki og større selvbestemmelse i det daglige arbejde, end de gjorde i det offentlige, er det altså i overensstemmelse med ledelsens organiseringsmæssige dispositioner og intentioner, fx ift. mindre topstyring Flydende arbejdsgange Et andet karakteristika ved organiseringen og arbejdsgangene på de private plejecentre, og et forhold som medarbejderne fremhæver som et skifte ift. tiden i det offentlige, er det mere flydende forhold til, hvilket arbejde medarbejderne kan og skal udføre i relation til deres uddannelse og ansættelsesforhold. Dette kommer bl.a. til udtryk ved, at der før i tiden, i det offentlige, var et meget skarpt skel mellem, hvad der var dags- og nattevagters arbejde. Det var ifølge ME fx indlejret i kulturen i det offentlige, at nattevagternes primære opgave var af mere hyggemæssig og mindre praktisk karakter. Som ME fortæller i relation til Bakkebos fokus på individuelle forespørgsler: ( ) der er blevet mere fokus på det individuelle; det her med, at hvis en beboer gerne vil i bad om aftenen, det var jo fuldstændig utænkeligt før hen, altså det gør dagvagten man vasker tøj om dagen, man går i bad om dagen Hvor det ligesom sådan var, at aftenvagten den var fredet til, at det kun var de der hyggelige ting. I dag har nattevagterne således en lang række fast definerede opgaver, som de skal nå i løbet af vagten. Det handler ifølge JH, foruden stuegang, bl.a. om at vaske tøj og dække morgenbord op. Opgaver, der tidligere altovervejende var noget dagvagterne tog sig af, men som med JH s ord nu 81

83 er noget, der skal gøres. Det er opgaver, der egentlig er gået hen og blevet en ting, som nattevagten gør. Ved at øge nattevagternes arbejdsintensitet og herved forrykke arbejdsmængde fra dag til nat, er det muligt at reducere omfanget af arbejdsopgaver, der udføres af dagvagterne, hvormed der kan spares penge på driften. På Bakkebo møder medarbejderne fx forskudt ind i løbet af morgenen og formiddagen, efterhånden som beboerne står op, hvilket måske muligøres af færre forefaldende opgaver Effektivisering hvordan? Udviklingen i organiseringen er interessant i et slack-perspektiv, da større selvbestemmelse, kortere beslutningsgange og en flydende organisering taler i retning af mindre slack og højere effektivitet. Særligt de korte beslutningsgange betyder ifølge JH meget for effektiviteten. Det kommer til udtryk på spørgsmålet om, hvordan hun tror, at Aleris kan opnå en højere effektivitet, end det var tilfældet i kommunen: Jamen det er jo bare effektivt, at vi bliver hørt, og der bliver handlet på det, vi kommer med. Et helt konkret eksempel på, hvordan de private leverandører søger at minimere slack og derved øge effektiviteten, kan ligeledes findes hos Aleris. Her søger man således at reducere spildtid ved hjælp af et kvalitets/certificeringssystem, der gør det muligt for medarbejderne hurtigt at finde svar på alskens spørgsmål, de alternativt skulle bruge deres dyrebare arbejdstid på at afklare. Som ME siger: ( ) så ved medarbejderne præcis, hvad de skal. [fx] Jeg har fundet en nøgle hvad skal jeg gøre med den? Så kan man gå hen og slå op i kvalitetssystemet og finde ud af nøglehåndtering ( ) vi kan se, at det højner kvaliteten, og vi kan se, at det frigiver tid for medarbejderne. Selvom specialets manglende fokus på kvalitetsmæssige aspekter ved de private leverandørers opgaveløsning umuliggør en entydig konklusion om effektiviseringens bredere effekter, er et fladere hierarki og anvendelsen af it-systemer, der minimerer spildtiden, umiddelbart eksempler på, hvordan man kan øge effektiviteten, uden det går udover medarbejderforholdene. 82

84 9.0 Analysedel 3 Medarbejdersammensætning I den følgende analysedel vil det blive analyseret, hvordan udliciteringen har påvirket medarbejdersammensætningen på Udsigten og Bakkebo. Med medarbejdersammensætning forstås, at arbejdsgiverne på baggrund af de opgaver, der skal løses, og de ressourcer, der er til rådighed, skal sammensætte en medarbejderstab. Forholdet er allerede blevet tentativt belyst i kapitel 7 og 8, hvor medarbejdersammensætningen i form af bl.a. forskellige ansættelsesformer (fuldtid/deltid) er blevet undersøgt og analyseret. Formålet med nærværende kapitel er at se nærmere på, hvordan medarbejdersammensætningen har udviklet sig siden udliciteringen vurderet ud fra forhold som uddannelse, alder og erfaring. I litteraturreviewet finder en række, primært internationale, studier, at udlicitering medfører en ændring i medarbejderstaben i form af, at ældre, uddannede og mere erfarne medarbejdere bliver udskiftet med yngre, mindre uddannede og mindre erfarne medarbejdere. Fra et slackminimerings synspunkt kan udskiftningen ses i lyset af, at medarbejderstaben i det offentlige er forkert sammensat i forhold til den pågældende opgave, der skal løses. Som CD angiver det: Det er jo hverken økonomisk eller fagligt smart at ansætte nogen, der er mere kvalificeret end det job, jeg kan give dem. Det kan i denne optik tænkes, at man i det offentlige har ansat medarbejdere, der har et relativt højt uddannelsesniveau med et tilsvarende højt lønniveau, til at løse forholdsvis simple opgaver. Opgaver, der kunne varetages af medarbejdere med lavere eller ingen uddannelse og dermed spare arbejdsgiverne for unødvendige omkostninger. Jo bedre medarbejdersammensætningen harmonerer med de opgaver, der skal løses, desto mindre slack. En åbenlys risiko er naturligvis, at det udelukkende bliver bundlinjehensynet, der determinerer valget af ansatte, og at opgaverne, som konsekvens heraf, ikke bliver løst på tilstrækkelig vis. Afsnittets struktur 1. Uddannelsesniveau 2. Alderssammensætning 3. Erfaring 9.1 Uddannelsesniveau Medarbejdernes uddannelsesniveau er et af de forhold, som adskillige studier har fundet er blevet lavere som følge af udlicitering. I forhold til specialet analyseres udviklingen i medarbejdernes uddannelsesniveau ved at observere ændringer i de stillingskategorier, som medarbejderne er ansat på, da stillingskategorier og uddannelsesniveau kan sidestilles for langt de fleste medarbejdergrupper på plejeområdet. 83

85 Af tabel 9.1 og 9.2 fremgår det, hvor stor en andel de forskellige medarbejdergrupper udgør af den samlede medarbejderstab på Udsigten og Bakkebo før og efter udliciteringen. Den mest markante forskel er, at andelen af social- og sundhedsassistenter og social- og sundhedshjælpere er blevet større efter udliciteringen. En udvikling, der forekommer på begge plejecentre. Tabel 9.1 Medarbejdersammensætningen, fordelt efter stillingskategori/uddannelse (Udsigten) Stillingskategori/uddannelse Før udlicitering (n=27) Efter udlicitering (n=27) Overassistent /souschef 3,7 % 3,7 % Hjemmehjælper 11,1 % 3,7 % Social- og sundhedsassistent 14,8 % 18,5 % Social- og sundhedshjælper 29,6 % 48,1 % Sygehjælper 33,3 % 22,2 % Sygeplejerske - 3,7 % Ufaglærte 7,4 % - I alt 100,0 % 100 % Tabel 9.2 Medarbejdersammensætningen, fordelt efter stillingskategori/uddannelse (Bakkebo) Stillingskategori/uddannelse Før udlicitering (n=32) Efter udlicitering (n=51) Leder 3,1 % - Overassistent /souschef 3,1 % 2,0 % Ergoterapeut 3,1 % - Fysioterapeut 6,3 % 5,9 % Beskæftigelsesvejleder 6,3 % 2,0 % Socialpædagog 3,1 % - Social- og sundhedsassistent 6,3 % 29,4 % Social- og sundhedshjælper 34,4 % 39,2 % Sygehjælper 28,1 % 9,8 % Teknisk serviceleder - 2,0 % Ufaglært/servicemedarbejder 3,1 % 9,8 % I alt 100,0 % 100 % Den forhøjede andel af især social- og sundhedsassistenter og i mindre grad social- og sundhedshjælpere kan ses som et udtryk for et stigende uddannelsesniveau blandt medarbejderne, da de to grupper bl.a. erstatter sygehjælpere, der har et lavere uddannelsesniveau, jf. figur 9.3. Figur 9.3 Stillingskategorier og uddannelseslængder på plejeområdet Social- og sundhedsassistenter har en grunduddannelse på 20 måneder, der ligger i forlængelse af social- og sundhedshjælperuddannelsen. Social- og sundhedshjælpere har en grunduddannelse, der tager 14 måneder med veksling mellem skoleperioder og praktikophold. Sygehjælpere har en grunduddannelse på 12 måneder. Uddannelsen blev nedlagt i 1990, da man oprettede uddannelserne til social- og sundhedshjælper og -assistent. Kilde: FOA 2012 Det stigende uddannelsesniveau går imod forventningerne udledt af litteraturreviewet. Stigningen i andelen af social- og sundhedshjælpere skal dog ses i lyset af, at uddannelsen som social- og sundhedshjælper blev indført som erstatning for uddannelsen som sygehjælper. I takt med at 84

86 sygehjælpere træder ud af arbejdsmarkedet, bliver de altså typisk erstattet af social- og sundhedshjælpere. Denne tendens kan bl.a. ses i nedenstående diagram for Udsigten. Diagram 9.4 Andel af SSH ere og sygehjælpere før og efter udlicitering (Udsigten) Udskiftningen af sygehjælpere til fordel for social- og sundhedshjælpere kan dog kun i mindre grad tages som indtægt for et stigende uddannelsesniveau, da sidstnævnte gruppe kun er marginalt bedre uddannet. Den stigende brug af social- og sundhedsassistenter, der især finder sted på Bakkebo, er derimod et klart udtryk for et stigende uddannelsesniveau. Højnelsen af uddannelsesniveauet er dog ikke unik for de to udliciterede plejecentre. Som det kan ses i tabel 9.5, er social- og sundhedspersonalet generelt blevet bedre uddannet. Tabel 9.5 Udviklingen i stillingskategorier i tidsrummet fra 1999 til 2011 (hele landet) Før udlicitering Efter udlicitering Stillingskategori Antal Andel Antal Andel Hjemmehjælpere ,7 % ,1 % Plejehjemsassistenter ,7 % 947 1,0 % Plejere/plejeassistenter ,6 % 758 0,8 % Social- og sundhedsassistenter ,8 % ,6 % Social- og sundhedshjælpere ,2 % ,0 % Social- og sundhedspersonale, ikke-udd ,3 % ,0 % Sygehjælpere ,5 % ,8 % Øvrigt personale ,3 % ,6 % Social- og sundhedspersonale - i alt ,0 % ,0 % Kilde: Det Fælleskommunale Løndatakontor, rapport:lønsumsopgørelse, stillingskode:194 Social- og sundhedspersonale, selvstændigt udtræk, marts 2012 Ifølge CD og ME er det en generel politik på både Udsigten og Bakkebo, at man kun ansætter nye medarbejdere i faste stillinger, hvis de har en relevant uddannelse. Prioriteringen skyldes, ifølge dem begge, at uddannede medarbejdere er en garant for et vist kvalitetsniveau. Som CD siger, da hun skal forklare beslutningen om at ansætte en social- og sundhedsassistent til at dække 85