EUROPA-PARLAMENTET. Retsudvalget Formanden

Transkript

1 EUROPA-PARLAMENTET 2004 Retsudvalget Formanden Arlene McCarthy Formand for Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse BRUXELLES Om: Udtalelse om retsgrundlaget for forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om handel med sælprodukter (KOM(2008)0469 C6-0295/ /0160(COD)) På mødet den 31. marts 2009 vedtog Retsudvalget på eget initiativ at behandle spørgsmålet vedrørende retsgrundlaget for ovennævnte forslag til forordning, jf. forretningsordenens artikel 35, stk Udvalget behandlede ovennævnte spørgsmål på mødet den 31. marts Der er ikke tale om, at den kompetente udvalg har ønsket at ændre retsgrundlaget, men spørgsmålet er, hvorvidt forslaget som ændret af udvalget kan vedtages i henhold til det valgte retsgrundlag. Dette retsgrundlag er artikel 95 EF sammenholdt med artikel 133 EF. Baggrund Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse har ændret Kommissionens forslag til en forordning om handel med sælprodukter med henblik på at indføre et forbud mod omsætning af, import til, transit gennem og eksport fra Fællesskabet af sælprodukter (artikel 1), der omfatter alle sælarter (artikel 2, stk. 1). Den eneste undtagelse fra dette forbud omhandler sælprodukter, der hidrører fra inuitsamfunds eller andre oprindelige befolkningers jagt, som led i kommerciel udveksling mellem sådanne samfund med kulturelt, 1 3. Det udvalg, der er kompetent med hensyn til retlige spørgsmål, kan også på eget initiativ behandle spørgsmål vedrørende retsgrundlaget for forslag, der er forelagt af Kommissionen. Det underretter i så fald det korresponderende udvalg herom AL\ doc PE v01-00

2 uddannelsesmæssigt og/eller ceremonielt formål (artikel 1). Betegnelsen "inuit" er defineret i artikel 2, stk. 3a. Denne undtagelse er yderligere defineret i artikel 3, stk. 2, hvoraf det fremgår, at forbuddet ikke finder anvendelse på "sælprodukter, der hidrører fra inuitsamfundenes jagter med henblik på fremstilling af sælprodukter, der handles med som led i mindre kommercielle udvekslinger, som er uundværlige for den enkelte og for opretholdelsen af livet, eller til opfyldelse af kulturelle, uddannelsesmæssige eller ceremonielle formål". I artikel 2, stk. 7a, defineres "jagter, som inuitsamfundene driver i overensstemmelse med deres mangeårige tradition", og i artikel 2, stk. 7b, defineres "opretholdelse af livet" 1 som "inuitsamfundenes sædvanlige og traditionelle anvendelse af sælprodukter, som er beregnet direkte til personligt eller familiens forbrug, såsom fødevarer, husly, brændsel, beklædning og redskaber; til fremstilling og salg af håndværksarbejder af ikkespiselige biprodukter fra sæler til personligt eller familiens forbrug; til bytte af sæler eller dele heraf, hvis byttehandelen kommercielle karakter er begrænset, eller til deling til eget eller familiens forbrug". Som følge af artikel 2, stk. 4, må selv ikke sælprodukter fra inuitsamfund importeres til kommercielle formål. De ændrede betragtninger til forslaget til forordning giver en klar begrundelse for det forslåede forbud mod sælprodukter. I betragtning -1 henvises til Europa-Parlamentet beslutninger, der opfordrer til et forbud mod import af sælprodukter og til en henstilling fra Europarådets Parlamentariske Forsamling. I betragtning 3 henvises der til "klare beviser" for, at sæler, der aflives i forbindelse med kommerciel sæljagt, konsekvent påføres smerte, angst og andre former for lidelse, og der gøres opmærksomt på offentlighedens alvorlige bekymring, der ligeledes beskrives nærmere i betragtning 3b. I betragtning 4 henvises til gældende eller planlagte forbud i otte medlemsstater og i fem ikke-medlemsstater, og som i vidt omfang er baseret på "etiske overvejelser forbundet med dyrevelfærd". I betragtning 6 henvises til at "afhjælpe den nuværende opsplitning af det indre marked", og der tilføjes en henvisning til bekymringer for dyrevelfærden - "samtidig med at der tages hensyn til naturbeskyttelsesspørgsmål". I betragtning 10 henvises der igen til dyrevelfærd og den potentielle bevarelse, som offentligheden har givet udtryk for. Betragtning 13 omhandler undtagelser for inuitsamfund. Der er en vis mangel på konsekvens inden for denne betragtning og mellem den og den dispositive del. Det virker dog som om, at hensyn til dyrevelfærden også her er af afgørende betydning. Ifølge begrundelserne til ændringsforslagene, var hensyn til dyrevelfærden også baggrunden for udvalgets beslutning om ikke at støtte Kommissionens forslag om at undtage produkter fra sæler, der aflives og flås, uden at de påføres unødvendig smerte, angst og anden form for lidelse (jf. f.eks. begrundelse til ændringsforslag 10): "Kommerciel sæljagt er i sagens natur inhuman, da humane aflivningsmetoder ikke effektivt og konsekvent kan anvendes ude i felten, hvor sæljagten foregår. Desuden foregår sæljagter i fjerne egne og udføres af tusindvis af personer spredt over store, utilgængelige områder, der gør effektiv overvågning af sæljagt umulig. Det er derfor kun et omfattende forbud uden Kommissionens undtagelse, der vil kunne opfylde borgernes krav om at gøre en ende på handelen med sælprodukter". Der er ikke foreslået ændringer af retsgrundlaget, som ifølge Kommissionens forslag er artikel 95 EF og artikel 133 EF. 1 Dette udtryk anvendes intetsteds i den foreslåede forordning. PE v /15 AL\ doc

3 Det bemærkes, at det oprindelige kommissionsforslag (udover en mere omfattende undtagelse for sælprodukter fremstillet på grundlag inuitsamfundenes traditionelle jagter) indeholdt en mulighed for "at indrømme undtagelser fra det generelle forbud mod, at sælprodukter bringes i omsætning i, importeres til eller eksporteres fra Fællesskabet, hvis betingelserne vedrørende dyrevelfærd er behørigt opfyldt. Der bør derfor fastsættes kriterier, som, når de efterleves, sikrer, at sæler aflives og flås, uden at de påføres unødvendig smerte, angst og andre former for lidelse. Enhver undtagelse bør indrømmes på fællesskabsplan, således at der gælder ensartede vilkår i hele Fællesskabet med hensyn til den handel, der specifikt er tilladt i henhold til de pågældende undtagelsesbestemmelser, og således at det indre marked fortsat fungerer tilfredsstillende" (betragtning 11 og artikel 2, stk. 7). I henhold til artikel 4 var det tilladt at bringe sælprodukter i omsætning, at importere dem til, føre dem i transit gennem eller eksportere dem fra Fællesskabet, såfremt "produkterne er fremstillet af sæler, som er aflivet og flået i et land, hvor, eller af personer, for hvilke der gælder tilstrækkelige retsforskrifter eller andre krav, der effektivt sikrer, at sæler aflives og flås, uden at de påføres unødvendig smerte, angst og anden form for lidelse", de relevante "retsforskrifter eller andre krav håndhæves effektivt", "der er indført en passende ordning for certificering", og at produkter, der opfylder betingelserne, certificeres og mærkes (artikel 5, 6 og 7 omhandlede henholdsvis undtagelser, certifikater og mærkning). Det bemærkes endvidere, at ordføreren i sit udkast til betænkning foreslog en mærkningsordning og artikel 95 som eneste retsgrundlag. Udvalget forkastede i sidste ende denne løsning. Grundlaget for analysen Det er vigtigt at tydeliggøre, hvorfor valget af hjemmel er vigtig. Som De Europæiske Fællesskabers Domstols har anført, er valget af forfatningsretlig betydning" 1, eftersom Fællesskabet styres af princippet om kompetencetildeling. Det betyder med andre ord, at Fællesskabet kun kan handle, hvis de grundlæggende traktater har givet den beføjelse hertil. De Europæiske Fællesskabers Domstols har opstillet en konsistent række kriterier, som der skal tages højde for, når anvendeligheden af et givet retsgrundlag skal vurderes: (1) Valget af hjemmel for en retsakt skal ske på grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage domstolskontrol. (2) Disse forhold omfatter navnlig retsaktens formål og indhold. (3) Det er uden betydning, om en institution ønsker at deltage mere indgående i vedtagelsen af en given retsakt, hvilket arbejde der i øvrigt er udført inden for det område, den pågældende retsakt henhører under, eller hvilken sammenhæng, udstedelsen af retsakten indgår i 2. De retsgrundlag, der skal tages stilling til 1 Udtalelse 2/00 af 6. december 2001 om Cartagena-protokollen, Sml. I, s Sag C-269/97, Kommissionen mod Rådet, Sml I, s. 2257, præmis 43 og 44). AL\ doc 3/15 PE v01-00

4 For nemheds skyld indsættes de relevante traktatsbestemmelser nedenfor: Artikel Uanset artikel 94 og medmindre andet er bestemt i denne traktat, finder følgende bestemmelser anvendelse med henblik på virkeliggørelsen af de i artikel 14 fastsatte mål. Rådet, der træffer afgørelse efter fremgangsmåden i artikel 251 og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg, vedtager de foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion. 2. Stk. 1 finder ikke anvendelse på fiskale bestemmelser, bestemmelser vedrørende den frie bevægelighed for personer og bestemmelser vedrørende ansattes rettigheder og interesser. 3. Kommissionens forslag i henhold til stk. 1 inden for sundhed, sikkerhed, miljøbeskyttelse og forbrugerbeskyttelse skal bygge på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til navnlig enhver ny udvikling baseret på videnskabelige kendsgerninger. Inden for deres respektive kompetenceområder bestræber Europa-Parlamentet og Rådet sig også på at nå dette mål. 4. Hvis en medlemsstat, efter at Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at opretholde nationale bestemmelser, som er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 30, eller som vedrører miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet, giver den Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser og om grundene til deres opretholdelse. 5. Når en medlemsstat endvidere med forbehold af stk. 4 og efter at Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at indføre nationale bestemmelser baseret på nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen, giver den Kommissionen meddelelse om de påtænkte bestemmelser og om grundene til deres indførelse. 6. Kommissionen bekræfter eller forkaster inden seks måneder efter meddelelsen som omhandlet i stk. 4 og 5 de pågældende nationale bestemmelser efter at have konstateret, om de er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion. Hvis Kommissionen ikke har truffet nogen afgørelse inden for dette tidsrum betragtes de i stk. 4 og 5 omhandlede nationale bestemmelser som godkendt. Hvis det er begrundet i spørgsmålets kompleksitet, eller hvis der ikke foreligger risiko for menneskers sundhed, kan Kommissionen meddele den pågældende medlemsstat, at den i dette stykke omhandlede periode kan forlænges med en ny periode på indtil seks måneder. 7. Hvis en medlemsstat i medfør af stk. 6 bemyndiges til at opretholde eller indføre nationale bestemmelser, der er en undtagelse fra en harmoniseringsforanstaltning, undersøger Kommissionen omgående, om den skal foreslå en tilpasning af denne foranstaltning. PE v /15 AL\ doc

5 8. Hvis en medlemsstat rejser et specifikt problem vedrørende folkesundheden på et område, der har været omfattet af tidligere harmoniseringsforanstaltninger, underretter den Kommissionen, der omgående undersøger, om den skal foreslå Rådet passende foranstaltninger. 9. Uanset den i artikel 226 og 227 fastsatte fremgangsmåde kan Kommissionen eller en medlemsstat henvende sig direkte til Domstolen, hvis de finder, at en anden medlemsstat misbruger de i nærværende artikel fastsatte beføjelser. 10. De ovennævnte harmoniseringsforanstaltninger indeholder i de relevante tilfælde en beskyttelsesklausul, der bemyndiger medlemsstaterne til med en eller flere af de ikkeøkonomiske begrundelser, der er nævnt i artikel 30, at træffe foreløbige foranstaltninger, der er undergivet en fællesskabskontrolprocedure. Artikel Den fælles handelspolitik bygger på ensartede principper navnlig for så vidt angår toldændringer, indgåelse af told- og handelsaftaler, gennemførelse af ensartethed i liberaliseringsforanstaltninger, eksportpolitik og handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger, herunder foranstaltninger mod dumping og subsidieordninger. 2. Kommissionen fremsætter forslag for Rådet vedrørende iværksættelse af den fælles handelspolitik. 3. Skal der føres forhandlinger om aftaler med en eller flere stater eller internationale organisationer, retter Kommissionen henstillinger til Rådet, som bemyndiger den til at indlede de nødvendige forhandlinger. Rådet og Kommissionen skal sikre, at de aftaler, der forhandles, er i overensstemmelse med Fællesskabets interne politikker og regler. Disse forhandlinger føres af Kommissionen inden for rammerne af direktiver, som Rådet kan meddele den, og i samråd med et særligt udvalg, der er udpeget af Rådet til at bistå den i dette arbejde. Kommissionen aflægger regelmæssigt rapport til det særlige udvalg om, hvordan forhandlingerne skrider frem. De relevante bestemmelser i artikel 300 finder anvendelse. 4. Ved udøvelsen af de beføjelser, som i denne artikel er tillagt Rådet, træffer det afgørelse med kvalificeret flertal.... Vurdering Kommissionen har begrundet anvendelse af artikel 95 EF og 113 EF som hjemmel således: Forslagets retsgrundlag er traktatens artikel 95 og 133. Under udarbejdelsen af dette forslag har Kommissionen taget behørigt hensyn til EF-Domstolens praksis, hvor Domstolen har fastlagt betingelserne for at anvende artikel 95 som hjemmel. AL\ doc 5/15 PE v01-00

6 Da forslaget også har til formål at forbyde import og eksport af de pågældende produkter fra lande uden for Fællesskabet, er det også nødvendigt at henvise til bestemmelserne i artikel 133. Forslaget består nemlig af to dele, da det på samme tid har to forskellige målsætninger (et forbud mod samhandel i Fællesskabet og et forbud mod import og eksport), der er uløseligt forbundet, uden at det ene er subsidiært og indirekte i forhold til det andet. Procedurerne for vedtagelse af fællesskabslovgivning i henhold til EF-traktatens artikel 95, henholdsvis artikel 133, er ikke uforenelige. Udvalget har drøftet de vigtigste argumenter for og imod, om det er muligt for Fællesskabet at pålægge et reelt forbud med hjemmel i artikel 95 EF mod handel med og import og eksport af sælprodukter, således som det er foreslået i betænkningen fra Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse. Da der ikke er blevet foreslået et eventuelt alternativt retsgrundlag, er denne mulighed ikke blevet drøftet. Argumenter mod artikel 95 EF Med den foreslåede forordning, som ændret af Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse, vil der blive indført et forbud mod omsætning af, import til, transit gennem og eksport fra Fællesskabet af sælprodukter, med meget begrænsede undtagelse for sælprodukter fra inuitsamfund. Dette forbud er begrundet i bekymringer i offentligheden over den smerte, lidelse og angst, der påføres sælerne (beskrevet af Kommissionen som "forbrugernes etiske betænkeligheder vedrørende dyrevelfærden") og i opsplitningen af det interne marked, der skyldes det forhold, at nogle medlemsstater har forbud eller har til hensigt at forbyd import og produkter fremstillet af sæler. Spørgsmålet er, hvorvidt et sådant forbud skal betragtes som en foranstaltning, der vedrører det indre marked. I tobaksreklamesagen 1 forklarede De Europæiske Fællesskabers Domstol anvendelsesområdet for artikel 95 EF i meget klare vendinger: De foranstaltninger, der er omhandlet i EF-traktatens artikel 95, har til formål at forbedre vilkårene for det indre markeds oprettelse og funktion. Fortolkes denne bestemmelse således, at den giver fællesskabslovgiver en generel kompetence til at regulere det indre marked, er det ikke blot i strid med selve ordlyden af bestemmelserne om det indre marked i EF-traktaten (artikel 3 og 14), men ligeledes uforeneligt med det i EF-traktatens artikel 5 EF stadfæstede princip, hvorefter Fællesskabets kompetence er tildelte beføjelser 2. Den omstændighed, at et antal medlemsstater har indført eller har til hensigt at indføre et forbud mod sælprodukter, betyder ikke, at der er en opsplitning af det indre marked, der kan hjemle lovgivning 3. 1 Sag C-376/98, Tyskland mod Parlamentet og Rådet, Sml I, s Ibid, præmis Sag C-210/03, Swedish Match, Sml I, s Selv om den blotte konstatering af forskelle mellem de nationale lovgivninger ikke er tilstrækkelig til at begrunde valget af artikel 95 EF som hjemmel [ ], forholder det sig anderledes i tilfælde af forskelle mellem medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der kan medføre hindringer for de grundlæggende friheder og således have en direkte indvirkning på det indre markeds PE v /15 AL\ doc

7 Et totalt forbud ville tydeligvis ikke fremme frie varebevægelser, selv om Domstolen i Swedish Match-sagen 1 fastslog, at forbud mod at bringe tobaksprodukter, som indtages oralt, i omsætning "ville [ ] føre til en heterogen markedsudvikling og ville derfor kunne udgøre hindringer for de frie varebevægelser" 2. Der bør imidlertid tages hensyn til, at De Europæiske Fællesskabers Domstols afgørelse i Swedish Match-sagen kunne støtte sig til det forhold, at det artikel 152, stk. 1, første afsnit, EF bestemmes, at der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Fællesskabets politikker og aktiviteter, og at der i artikel 95, stk. 3, EF udtrykkeligt kræves et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed ved gennemførelse af harmoniseringsforanstaltninger 3. Det er blevet anført, at dyrevelfærd i modsætning til folkesundhed og miljøbeskyttelse ikke er udtrykkelig nævnt i artikel 95 EF. Selv om dyrevelfærd kunne begrunde en foranstaltning, der vedrører det indre marked, kunne det imidlertid anføres, at dyrevelfærd ikke er den vigtigste motiverende faktor for et forbud mod sælprodukter men derimod offentlig forargelse, eftersom et fuldstændigt forbud mod import af sælprodukter vil indebære, at der ikke vil være nogen motivation for sæljægere til at anvende mere humane metoder til at aflive sæler. Endvidere bemærkes, at der i Swedish Match-sagen kun var tale om et delvist forbud, idet resten af markedet for tobaksvarer ikke var berørt. I det foreliggende tilfælde er der tale om et fuldstændigt forbud, medmindre sælprodukter kan betragtes som en del af et større marked for pels, skind og olier. Det er intet i begrundelsen til Kommissionens oprindelige forslag eller i begrundelse til det af Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse ændrede forslag, der tyder på, at dette er tilfældet. Der er dog belæg andetsteds, der tyder på, at sælprodukter kan konkurrere med andre produkter (skind og fiskeolier). Konkrete henvisninger i betragtningerne til, at sælprodukter udgør en del af et større marked kun have givet forbuddet et fastere grundlag. I præamblen til forordningen nr. 1523/ om forbud mod markedsføring og indførsel i og udførsel fra Fællesskabet af pelsskind fra hunde og katte samt produkter, hvori sådanne pelsskind indgår, henvises der til, at forskelle mellem de nationale foranstaltninger udgør hindringer for handelen med pelsskind i almindelighed. Det er også interessant at bemærke, at forbuddet blev udløst som følge af bekymring i offentligheden. I betragtningerne anføres endvidere, at offentligheden er forvirret over den manglende ensartethed i de retlige krav i medlemsstaterne, hvilket i sig selv udgør en hindring for handelen (betragtning 7), og for at afhjælpe den nuværende opsplitning af det indre marked er det nødvendigt at indføre harmonisering, idet det instrument, der er mest effektivt og stemmer bedst overens med proportionalitetsprincippet med hensyn til at modvirke de handelshindringer, der opstår som følge af forskellene i nationale krav, vil være et forbud mod markedsføring i samt indførsel i og udførsel fra Fællesskabet af pelsskind fra hunde og katte samt produkter, hvori sådanne pelsskind indgår (betragtning 9). funktion (præmis 29). Lovgivning kan også vedtages for at forhindre, at der i fremtiden opstår hindringer for handel: Sag C-350/92, Spanien mod Rådet, Sml I, s Citeret ovenfor. 2 Præmis Jf. endvidere tobaksreklamesagen citeret ovenfor. 4 EUT L 343 af , s. 1. AL\ doc 7/15 PE v01-00

8 Da der ikke foreligger en tilsvarende begrundelse, vil det være vanskeligt hvis ikke umuligt at anvende artikel 95 EF som retsgrundlag. Hertil kommer spørgsmålet, om det fuldstændige forbud, der er foreslået, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Det bør I den forbindelse bemærkes, at Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelses ordfører oprindeligt havde forslået en mærkningsordning 1. En sådan ordning kunne udformes således, at den var i overensstemmelse med artikel 95 EF og kunne formentlig have hjemmel i artikel 95alene. Kommissionen mente imidlertid, at en mærkningsordning ville være mindre effektiv end dens oprindelige forslag, da der manglede en håndhævelsesmekanisme. Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse afviste Kommissionens forslag om en undtagelse, der vil have omfattet en certificerings/mærkningsordning med følgende begrundelse: Kommerciel sæljagt er i sagens natur inhuman, da humane aflivningsmetoder ikke effektive og konsekvent kan anvendes ude i felten, hvor sæljagten foregår. Desuden foregår sæljagter i fjerne egne og udføres af tusindvis af personer spredt over store, utilgængelige områder, der gør effektiv overvågning af sæljagt umulig. Det er derfor kun et omfattende forbud uden Kommissionens undtagelse, der vil kunne opfylde borgernes krav om at gøre en ende på handelen med sælprodukter 2. Det er endvidere blevet anført, at oprettelsen og håndhævelsen af en global mærkningsordning, der sondrer mellem sælprodukter fra sæler, der er dræbt humant, og andre sælprodukter vil være retligt, administrativt og praktisk umuligt 3. Argumenter for artikel 95 EF Det er blevet anført, at der eksisterer forbud i lovgivningen om det indre marked med hjemmel i artikel 95 (f.eks. forbud mod anvendelse af asbest og ozonnedbrydende stoffer) 4. Disse forbud havde imidlertid til formål at beskytte menneskers sundhed og/eller miljøet, som er udtrykkelig omfattet af artikel 3 EF og artikel 95 EF. Den nærmeste parallel til den foreslåede forordning er forordning nr. 1523/2007 om forbud mod markedsføring og indførsel i og udførsel fra Fællesskabet af pelsskind fra hunde og katte samt produkter, hvori sådanne pelsskind indgår, hvilken der allerede er blevet henvist til. Der er i lovgivningen om det indre marked således præcedens for et fuldstændigt forbud. Nærmere bestemt er der med henvisning til ovennævnte retspraksis fra Domstolen blevet anført 5, at der er aktuelle og/eller mulige hindringer for de frie varebevægelser, der kan gribe ind til det indre markeds funktion. I betragtning af Domstolens afgørelse i sag C-434/02, 1 Jf. IMCO's udkast til betænkning og begrundelsen hertil: "Ordføreren mener derfor, at en hensigtsmæssig og håndfast obligatorisk mærkningsordning vil have langt bedre chancer for at opfylde begge Parlamentets politiske målsætninger, idet den offentlige opinion - via velinformerede forbrugere - meget mere effektivt kan bidrage til at sikre høje standarder for dyrevelfærd (der objektivt vurderes af EFSA's eksperter), samtidig med at man hjælper inuitsamfundene. Et sådant forslag ville desuden demonstrere større overensstemmelse med EU- og internationale handelsregler og dermed sikre sig mod og minimere risiciene for søgsmål fra enten medlemsstater eller tredjelande." 2 Begrundelsen til ændringsforslag 10 og 28 i IMCO-betænkningen. 3 Dokument udarbejdet af prof. Ludwig Krämer for IFAW - International Fund for Animal Welfare. 4 Ibid. 5 Rådgivning til Respect for Animals (RFA) af Kate Cook, Matrix Chambers. PE v /15 AL\ doc

9 Arnold André 1, og sag C-380/03, Tyskland mod Parlamentet og Rådet 2, antages det, at det forhold, at der ikke er nogen udbredt handel med sælprodukter inden for Fællesskabet, ikke er til hinder for vedtagelse af fællesskabsforanstaltninger. Under alle omstændigheder kan det under henvisning til betragtning 4, som ændret ved ændringsforslag 7 i betænkningen fra Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse, og til afgørelsen i sag C-350/92, Spanien mod Rådet, nævnt ovenfor, ikke alvorligt bestrides, at det indre marked er opsplittet eller forstyrret. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt et nærmest fuldstændigt forbud, som foreslået af Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse, vil være muligt, er det blevet anført, at et sådant forbud på grundlag af afgørelsen i sag C-380/03, Tyskland mod Parlamentet og Rådet, nævnt ovenfor, kan retfærdiggøres, såfremt det kan påvises, at dette vil hindre, at handel med andre varer inden for Fællesskabet hindres. I sagen Tyskland mod Parlamentet og Rådet, fastslog Domstolen, at forbud mod tobaksreklamer var begrundet, idet det ville fremme fri bevægelighed for de medier, hvor sådanne reklamer var placeret. Selv om Kommissionen henviser til offentlighedens afsky for handel med sælprodukter på grund af de inhumane sæljagtmetoder omtaler hverken Kommissionen eller de ændringsforslag, der er vedtaget af Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse, den mulighed, at forbrugere kan blive vildledt til at købe sælprodukter, der ikke kan skelnes fra tilsvarende varer fremstillet af andre materialer (pelsbeklædningsgenstande, lædersko og -tasker og omega-3 kapsler). Det argument anses, såfremt det er behørigt godtgjort, som det stærkeste argument for begrænsninger i handelen med sælprodukter. Det er dog ikke afspejlet i betragtningerne til den foreslåede forordning eller i begrundelserne til ændringsforslagene. Eftersom Retsudvalget har behandlet dette spørgsmål, er det bekendt med, at Domstolen i British American Tobacco-sagen 3 fastslog, at når betingelserne for anvendelse af artikel 95 EF som hjemmel er opfyldt, kan fællesskabslovgiver desuden ikke forhindres i at anvende denne hjemmel, selv om beskyttelsen af folkesundheden er afgørende for lovgivers valg 4. Det er blevet fremført, at såfremt betingelserne (jf. ovenfor) for anvendelse af artikel 95 EF som hjemmel er opfyldt, kan fællesskabslovgiveren anvende dette retsgrundlag, selv om dyrevelfærd er afgørende for lovgivers valg. Problemet i den forbindelse er, at artikel 95, stk. 3, EF specifikt henviser til folkesundheden 5 men ikke til dyrevelfærd. Protokol nr. 33 til EFtraktaten har følgende ordlyd: DE HØJE KONTRAHERENDE PARTER, SOM ØNSKER at sikre øget dyrebeskyttelse og respekt for dyrs velfærd som følende væsener, ER BLEVET ENIGE OM følgende bestemmelse, der knyttes til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab: 1 Sml I, s , præmis Sml I, s , præmis 40 og Sag C-491/01, British American Tobacco (Investments) Ltd. og Imperial Tobacco Ltd., Sml I, s Ibid., præmis Domstolen fortsætter: "Endvidere bestemmer artikel 152, stk. 1, første afsnit, EF, at der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Fællesskabets politikker og aktiviteter, og artikel 95, stk. 3, EF kræver udtrykkeligt et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed ved gennemførte harmoniseringsforanstaltninger." 5 "Kommissionens forslag i henhold til stk. 1 inden for sundhed, sikkerhed og miljøbeskyttelse og forbrugerbeskyttelse skal bygge på et højt beskyttelsesniveau " AL\ doc 9/15 PE v01-00

10 Når Fællesskabets politikker inden for landbrug, transport, det indre marked og forskning fastlægges og gennemføres, tager Fællesskabet og medlemsstaterne fuldt hensyn til dyrs velfærd, samtidig med at de respekterer medlemsstaternes love og administrative bestemmelser samt deres skikke, navnlig med hensyn til religiøse ritualer, kulturelle traditioner og regionale skikke. I Jippes-sagen 1 anførte Domstolen, at sikring af dyrs velfærd ikke er en del af traktatens formål, og protokol nr. 33 indfører ikke et almindeligt fællesskabsretligt princip med et klart fastlagt indhold, som er bindende for Fællesskabets institutioner 2. Dommens præmis 76, 77 og 78 citeres her sin helhed: Endelig bemærkes, at selv om der eksisterer en række bestemmelser i den afledte ret vedrørende dyrs velfærd, indeholder de heller ikke holdepunkter, der gør det muligt at anse kravet om iagttagelsen af dyrs velfærd for et almindeligt fællesskabsretligt princip. Domstolen har derimod flere gange fastslået, at Fællesskabets interesse går forud for dyrs sundhed og beskyttelse (dom af , forenede sager 141/81, 142/81 og 143/81, Holdijk m.fl., Sml. s. 1299, af , sag 131/85, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 905, og af , sag C-405/92, Mondiet, Sml. I, s. 6133, jf. endvidere Hedley Lomasdommen og Compassion in World Farming-dommen). Domstolen har således i præmis 17 i dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet fastslået, at»virkeliggørelsen af målsætningerne med den fælles landbrugspolitik ikke kan ske på en sådan måde, at almene hensyn, som f.eks. beskyttelse af [...] dyrs sundhed og liv, lades ude af betragtning, idet fællesskabsinstitutionerne ved udøvelsen af deres beføjelser skal inddrage disse hensyn«. Det er forpligtelsen til at tage hensyn til dyrs sundhed og beskyttelse, som protokollen har villet forstærke ved at foreskrive, at der fuldt ud skal tages hensyn til dyrs velfærd ved fastlæggelsen og gennemførelsen af Fællesskabets politik, navnlig på området for den fælles landbrugspolitik, idet det anerkendes, at der i øjeblikket stadig findes forskelle mellem medlemsstaternes ordninger og forskellige indstillinger inden for medlemsstaterne. af denne forpligtelse kan navnlig efterprøves inden for rammerne af kontrollen med foranstaltningens forholdsmæssighed. I Viamex-sagen 3 fastslog Domstolen endvidere, at beskyttelse af dyrenes velfærd udgør et berettiget formål, der er af almen interesse, hvis betydning bl.a. er kommet til udtryk ved medlemsstaternes vedtagelse af protokollen om dyrebeskyttelse og dyrevelfærd, knyttet som bilag til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab. Det må dog antages, at der er en væsentlig forskel mellem artikel 95, stk. 3, EF og protokol nr. 33. For det første adskiller de to bestemmelser sig fra hinanden i systematisk henseende. For det andet er sprogbrugen forskellig. I artikel 95, stk. 3, EF bestemmes, at Kommissionens forslag "skal bygge på et højt beskyttelsesniveau" mens der i protokol nr. 33 er tale om, at 1 Sag C-189/01, Jippes m.fl., Sml I, s Ibid., præmis 71 og Forenede sager C-37/06 og C-58/06, Viamex Agrar Handel og ZVK, Sml I, s. 69. PE v /15 AL\ doc

11 "tage [ ] fuldt hensyn til". For det tredje er det tilsyneladende Domstolens opfattelse, at dens hovedopgave vedrører overholdelse af proportionalitetsprincippet. Det er endvidere blevet anført, at protokollen ikke finder anvendelse på vilde dyr. Det er ganske vist korrekt, at i de få tilfælde, hvor protokollen er blevet gjort gældende for Domstolen, vedrørte retssagerne husdyr, men der er ingen grund til at antage, at protokollen er begrænset hertil (jf. henvisningen i protokollen til eksempelvis forskning). Det bemærkes, at der i præamblen til den foreslåede forordning ikke er henvist til protokollen. En sådan henvisning kunne være ønskværdig. Spørgsmålet om artikel 133 Kommissionen har anført: Da forslaget også har til formål at forbyde import og eksport af de pågældende produkter fra lande uden for Fællesskabet, er det også nødvendigt at henvise til bestemmelserne i artikel 133. Forslaget består nemlig af to dele, da det på samme tid har to forskellige målsætninger (et forbud mod samhandel i Fællesskabet og et forbud mod import og eksport), der er uløseligt forbundet, uden at det ene er subsidiært og indirekte i forhold til det andet. Procedurerne for vedtagelse af fællesskabslovgivning i henhold til EF-traktatens artikel 95, henholdsvis artikel 133, er ikke uforenelige 1. Hvad angår forslaget som ændret af Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse, forekommer denne udtalelse at være juridisk korrekt. Såfremt udvalget havde fulgt forslaget i udkastet til betænkningen om at vedtage en mærkningsordning, ville anvendelsen af artikel 133 som hjemmel have været unødvendig, da forordningens tyngdepunkt ville have været det indre markeds funktion. Proportionalitet I Protokol nr. 30 til EF-traktaten bestemmes, at "de enkelte institutioner [sikrer], at proportionalitetsprincippet, hvorefter Fællesskabet kun handler i det omfang, det er nødvendigt for at nå traktatens mål, overholdes". Kommissionen har anført: Forslaget er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet af nedenstående grunde. Mærkning alene af sælprodukter er ikke et alternativ til et forbud mod handel hermed, da mærkningen kun vil være relevant til mindskelse af borgernes og forbrugernes etiske betænkeligheder vedrørende dyrevelfærden, når og hvis de aflivnings- og flåningsmetoder, der anvendes i lande, hvor der drives sæljagt, bringes i overensstemmelse med kriterierne i denne forordning. Der bør derfor være et incitament for de lande, hvor der drives sæljagt, til at tilpasse deres retsforskrifter og praksis i denne retning, hvilket kun kan opnås ved et 1 Begrundelsen for forslaget, punkt 3. AL\ doc 11/15 PE v01-00

12 handelsforbud. Under disse omstændigheder vil forbud kombineret med muligheden for at indrømme undtagelser være de mindst byrdefulde foranstaltninger, der kan træffes for effektivt at nå de ønskede mål. Der bør fastsættes passende bestemmelser til at sikre, at undtagelser fra handelsforbuddene håndhæves korrekt i henhold til denne forordning. Derfor bør der fastsættes bestemmelser om en certificeringsordning og om mærkning. Ved en certificeringsordning sikres det, at det attesteres, at sælprodukterne stammer fra sæler, der er blevet aflivet og flået i overensstemmelse med de relevante bestemmelser, der håndhæves effektivt, og som har til formål at sikre, at sæler aflives og flås, uden at de påføres unødvendig smerte, angst og anden form for lidelse. I betragtning af, at forordningen som ændret af Udvalget om det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse ikke længere indeholder "et incitament for de lande, hvor der drives sæljagt, til at tilpasse deres retsforskrifter og praksis", kan der argumenteres for, at forordningen er uforholdsmæssig. Som det er blevet anført, har Domstolen i sin retspraksis om proportionalitet imidlertid fastsat vide grænser, når det drejer sig om proportionalitetsprincippet. WTO Risikoen, for at en sag bliver indbragt for WTO, er reel. Canada har tilsyneladende allerede anmodet om WTO-konsultationer med Fællesskabet i henhold til WTO's tvistbilæggelsesforståelse vedrørende Belgiens og Nederlandenes forbud mod sælprodukter. Det er sekretariatets opfattelse, at omkostninger forbundet med at tage til genmæle i en WTOsag beløber sig til mellem t told på eksport fra den part, der bliver fundet skyldig i overtrædelse af sine WTO-forpligtelser. For at en foranstaltning kan opnå en undtagelse fra andre bestemmelser i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT)., skal den falde ind under en af de tre undtagelser, der er fastsat i artikel XX i GATT Der er almindelig enighed om, at den eneste mulige undtagelse er den fastsat i artikel XX, litra a), nemlig at foranstaltningen "er nødvendig til beskyttelse af den offentlige moral". Der er tilsyneladende ingen WTOafgørelse om denne bestemmelse, men Rådets Juridiske Tjeneste finder, at det "kan [ ] argumenteres, at det anses for forkert og krænker den offentlige moral i Fællesskabet at forsvare aflivning og flåning af sæler på en måde, der påfører dem unødvendig smerte, angst eller anden form for lidelse. De bekymrede tilkendegivelser, der er modtaget i den forbindelse, kan medvirke til at bevise dette forhold." Rådets Juridiske Tjeneste finder imidlertid, at Fællesskabet vil have svært ved at bevise "nødvendigheden", dvs. at vise at et nærmest fuldstændigt forbud er den eneste måde at beskytte de europæiske borgere offentlige moral, og at det ikke med rimelighed kunne forventes, at der blev anvendt en alternativ foranstaltning, som f.eks. mærkning, navnlig da Kommissionens oprindelige forslag og den ledsagende konsekvensanalyse var baseret på vedtagelsen af et mindre omfattende forbud og en certificerings/mærkningsordning. Dette betyder dog ikke, at der ikke kan være gode argumenter for, at en certificerings/mærkningsordning ville være for ineffektiv henset til vanskelighederne med at overvåge sæljagter og håndhæve humane aflivelsesmetoder. PE v /15 AL\ doc

13 For at opfylde betingelserne for en undtagelse i henhold til artikel XX, litra a), skal enhver foranstaltning tillige opfylde kravene i det indledende stykke (the chapeau) til denne artikel, hvilket indebærer, at foranstaltningen ikke må anvendes "på en sådan måde, at de bliver redskab for vilkårlig eller uberettiget forskelsbehandling mellem lande, hvor de samme forhold råder". Ifølge Rådets Juridiske Tjeneste "er det klart, at et næsten totalt forbud uden mulighed for undtagelser ikke vil give nogen fleksibilitet overhovedet, der kan tage hensyn til de særlige forhold i forskellige eksportlande. Den Juridiske Tjeneste mener derfor ikke, at en sådan forordning vil bestå [ ] "fleksibilitetsprøven". Denne holdning er baseret på Reje/skildpadde-sagen (Shrimp/Turtle case), hvori det blev anført, at sektion 609 i De Forenede Staters lovgivning om truede dyrearter fra 1989, der kræver, at De Forenede Staters regering attesterer, at alle importerede rejer er fanget på en måde, der beskytter havskildpadder fra at drukne i rejetrawl, var i strid med artikel XX. Som et resultat af klager fra Indien, Pakistan, Malaysia og Thailand fastslog et WTO-panel til bilæggelse af tvister i 1998, at forbuddet mod import af rejer var i strid med GATT, idet det udgjorde en ensidig foranstaltning, som i det omfang den ville kunne true det multilaterale handelssystem, ikke kunne være omfattet af artikel XX. Heroverfor er det blevet anført, at denne chapeau ikke finder anvendelse, da der ikke er nogen forskelsbehandling, idet forbuddet vil finde anvendelse på såvel handel inden Fællesskabet som eksport og import, hvilket dog også var tilfældet for De Forenede Staters lovgivning om truede dyrearter. Det er endvidere blevet anført, at denne chapeau ikke er anvendelig, da den foreslåede forordning ikke forfølger handelsrelaterede mål.. Konklusion Inden der drages nogen konklusioner, er det vigtigt at anføre, hvorfor Fællesskabet skal have korrekt retsgrundlag for sine handlinger. Kommissionen har kun de beføjelser, der er tillagt den ved Traktatens bestemmelser, hvilket omfatter de forudsatte beføjelser, der er nødvendige for udøve en bestemt beføjelse. Fællesskabets beføjelse til at lovgive er begrænset af traktaten, på samme måde som en medlemsstats beføjelser er begrænset af den nationale forfatning. Selv om vi kan beklage de af traktaten fastsatte begrænsninger for Fællesskabets kompetence, bør Retsudvalget, når det afgiver udtalelser om, hvorvidt et givet retsgrundlag er korrekt, afgive en ærlig og objektiv bedømmelse af, hvad der er inden- og udenfor Fællesskabets kompetence. Det modsatte ville være en tilsidesættelse af EU-traktatens artikel 6: "Unionen bygger på [ ] retsstatsprincippet. Der er dog situationer, hvor der tilsyneladende er en stærk politisk vilje til at træffe særlige foranstaltninger, og hvor traktaten skal spændes til det yderste for at imødekomme den politiske vilje. Uden betragtninger, som dem i forordningen om pelsskind fra katte og hunde (og helst en konsekvensvurdering), vil det være yderst vanskeligt at argumentere for, at et nærmest fuldstændigt forbud mod sælprodukter er lovligt. Det forekommer at være nærmest umuligt at begrunde et forbud med dyrevelfærd, eftersom traktaten ikke indeholder noget retsgrundlag herom. Under henvisning til tobaksreklamesagen vil det også være yderst vanskeligt at argumentere for et sådant forbud, eftersom der i det tilfælde var muligt at støtte sig til artikel 95, stk. 3, og det var muligt at anføre, at forbuddet ville fremme bevægeligheden for AL\ doc 13/15 PE v01-00

14 produkter, hvis bevægelighed ellers ville have været hindret. Det er også muligt at indtage det standpunkt, som mange har gjort, at sælers velfærd ikke vil blive bedre ved et totalt forbud, eftersom sælfangere ikke ville have noget incitament til at anvende mere humane aflivelsesmetoder. Det vil også være svært at hævde, at forbuddet ikke er uforholdsmæssigt, navnlig med henvisning til begrundelsen i Kommissionens oprindelige forslag, der kan anvendes mod institutionerne i en retstvist, selv om protokol nr. 33 vil være en vis støtte. Det er imidlertidigt ikke umuligt at argumentere for anvendelsen af artikel 95 EF. Det betyder dog ikke, at sådanne argumenter ville overbevise Domstolen. Hvis der overhovedet skal være nogen mulighed for et vellykket resultat, bør Parlamentet i det mindste forbedre præamblen til forordningen, ellers kan forordningen muligvis erklæres ugyldig som følge af utilstrækkelig begrundelse. Hvad angår artikel 133 forekommer en henvisning hertil at være nødvendig i betragtning af den foreslåede forordnings indvirkning på den internationale samhandel. Såfremt forordningen bliver vedtaget, synes det uundgåeligt, at der over for Fællesskabet vil blive rejst en sag i WTO. Det er muligt, at undtagelsen af hensyn til "den offentlige moral" vil blive accepteret, men at forordningen ikke vil klare "nødvendighedstesten", og her kan Kommissionens begrundelse og vurdering igen kunne bruges mod Fællesskabet. Der hersker også alvorlig tvivl om, hvorvidt forbuddet vil opfylde "fleksibilitetskravene", der blev anvendt i Reje/skildpadde-sagen. Konklusion På mødet den 31. marts 2009 vedtog Retsudvalget (for: 17; imod: 1; hverken/eller: 0 1 ) at henstille, at der er et sagligt grundlag for at anvende EF-traktatens artikel 95 og 113 som retsgrundlag for den foreslåede forordning som ændret, såfremt betragtninger svarende til betragtningerne til forordningen om pelsskind fra katte og hunde indsættes i præamblen. 1 Følgende var til stede ved den endelige afstemning: Giuseppe Gargani (formand), Lidia Joanna Geringer de Oedenberg (næstformand), Francesco Enrico Speroni (næstformand), Monica Frassoni (ordfører), Carlo Casini, Bert Doorn, Nicole Fontaine, Neena Gill, Klaus-Heiner Lehne, Véronique Mathieu, Manuel Medina Ortega, Hartmut Nassauer, Aloyzas Sakalas, Eva-Riitta Siitonen, Jacques Toubon, Diana Wallis, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka. PE v /15 AL\ doc

15 Med venlig hilsen Giuseppe Gargani AL\ doc 15/15 PE v01-00