DEN NY VERDEN 2005:4 QVO VADIS? EU efter forfatningstraktaten

Transkript

1 DEN NY VERDEN 2005:4 QVO VADIS? EU efter forfatningstraktaten 1

2 Claus Haugaard Sørensen Gynger og karruseller Europa-Kommissionen i den institutionelle balance EU i globaliseringskapløbet I en globaliseret verden hvor Kina racer af sted med vækstrater på 8-10 procent, USA med 3-4 procent, mens EU ligger og roder mellem 1,5 og 2,5 procent, vil kommende generationer af europæere være blevet sat på udskiftningsbænken, hvis ikke et politisk, kulturelt og økonomisk projekt ser dagens lys. De 450 millioner europæere skal bringes i synergi. Succeskriteriet for EU de kommende år må være, om vi europæere kan flikke de mange nationale særinteresser sammen i et bæredygtigt politisk projekt, der kan løfte Europa op ved hårene, så vi får bedre styr på vores fremtid. Mange ser det som en modsætning mellem vores underbevidsthed og vores intellekt: I maven er europæerne national-romantikere. Vi lever mentalt i vores fædrelands osteklokker, og dem er der mange af i Europa. I vores hjerne står det imidlertid lysende klart: Det svækker os i den globale kappestrid, når vi lader glasvægge skille os i form af sprog, national identitet, mangel på bevægelighed for læger, advokater og blikkenslagere, for ikke at tale om 25 usammenhængende forskningspolitikker kombineret med finurligheder i 25 landes hver for sig uovertrufne retssystemer. Når forfatningstraktaten blev afvist af vælgerne i Frankrig og Holland, skyldes det bl.a., at Europa præges af signalforvirring i disse år. Hvor skal den europæiske bil egentlig køre hen? Skal Europa køre til højre eller til venstre i den globaliserede verden? Skal flere hoppe på vognen? Skulle vi måske skaffe os et bedre køretøj? Det ideelle EU-køretøj kunne nok have brug for flere siddepladser. Et bedre rat. En kraftigere motor og bredere hjul. Formentlig også nogle solide kofangere til at tage af for knubs på den globale motorvej. Og gratis demokratiske serviceeftersyn. Forfatningstraktaten var tænkt som dette forbedrede køretøj. Selv om ingen i dag kan svare på, om traktaten vil overleve helt eller delvist, er det værd at dvæle lidt ved de løsninger, der lå i traktaten. For diskussionen dukker nok op igen før eller siden. DEN NY VERDEN 2005:4 Gynger og karruseller 63

3 DEN NY VERDEN 2005:4 Claus Haugaard Sørensen 64 Denne artikel ser på, hvilken betydning det ville få for Kommissionens arbejde, hvis forfatningstraktatens institutionelle ændringer blev gennemført. Men det skal samtidig betones, at diskussionen om hvilke EU institutioner, der i givet fald ville gå styrkede ud af det samlede kompromis, ikke må overskygge, at de egentlige landvindinger i forfatningstraktaten lå et helt andet sted. Den store vinder ville hverken være Kommissionen eller regeringerne. Vinderen ville være den almindelige borger. Dels gennem den stærkt udvidede inddragelse af Europa-Parlamentet i lovgivningsprocessen. Dels gennem styrkede høringsprocedurer af borgerne, f.eks. i form af det såkaldte borgerinitiativ, hvor en million europæere kan gå sammen og forlange et emne sat til debat. Det går i samme retning, når det blev foreslået at traktatfæste principper som transparens og subsidaritet, det vil sige gennemsigtighed i lovgivningsproceduren og respekt for nærhedsprincippet. Fællesskabsmetoden giver Kommissionen stærk rolle Ville Kommissionen, som institution betragtet, få en klarere rolle med de løsninger, der ligger i forfatningstraktaten? Ville Kommissionen nemmere kunne sikre, at danskere, svenskere, lettere, grækere, portugisere og franskmænd ville kunne formulere en fælles politik, gennemføre den og forsvare den intellektuelt, økonomisk og i givet fald militært i den globale kappestrid? Til en start er det nok nyttigt at opfriske, hvilken rolle Kommissionen var tildelt af EU-samarbejdets fædre helt tilbage i 1950erne. Kommissionen er en institution, som ikke kendes andre steder i international ret. Den udspringer paradoksalt nok af en dyb erkendelse af de europæiske folkeslags nationalistiske basisinstinkter. Historien viser således, at det er undtagelsen, at nogen europæisk hovedstad kan fremlægge forslag, som er et egnet grundlag for kompromis mellem alle medlemslandene det være sig om nitratindhold i pølser, sikkerhedsstandarder for tårnkraner eller hviletidsbestemmelser for lastbilchauffører. Skrives forslaget i Berlin, vil de tyske interesser have forrang. Skrives forslaget i Paris, vil det smage af fransk grandeur. Og skrives forslaget i Danmark, vil man bekvemt se bort fra forholdene i jernindustrien, for det er der ikke meget af i Danmark. I hvert fald ikke af den tunge slags. Det var erkendelsen af disse nationale basisinstinkter, der førte til forslaget om forløberen for Europa-Kommissionen, den Høje Myndighed under Kul- og Stålfællesskabet. Institutionen består af personer udnævnt af regeringerne, men med uafhængighed og beslutningsevne til at lægge

4 forslag frem for de nationale regeringer. Ikke at kommissærerne har glemt deres hjemland og modersmål. EKSF-traktaten og senere traktater giver blot kommissærerne beskyttelse mod pres fra de nationale regeringer. De må ikke modtage eller søge instruktion i hovedstæderne og skal i øvrigt hellige sig den fælles interesse. Kommissionen er altså forpligtet til at søge den fælles europæiske interesse. Fællesskabsmetoden, som er et andet navn for beslutningsmaskineriet i EU, forudsætter, at Kommissionen tager et initiativ, at Rådet overvejer sagen og sammen med Europa-Parlamentet træffer den endelige beslutning med kvalificeret flertal. Det er den rene model. Hvis man ser historisk på det, kan man konstatere, at de europæiske politikområder, der har været mest kraftfulde (uden at der hermed er taget stilling til politikkernes indhold), netop har været områder, hvor fællesskabsmetoden har været i spil. Det gælder landbrug og fiskeri. Det gælder det indre marked og konkurrenceretten, og det gælder regionalpolitikken og visse dele af miljø- og fødevarepolitikken. Det er områder, hvor Kommissionen har haft en stor del af initiativet. Når EUs politik har været mest kaotisk, har området derimod været klassisk mellemstatsligt samarbejde, eller beslutninger har skullet træffes med enstemmighed. Her har resultaterne været præget af uhyggelig langsommelighed, mangel på demokratisk legitimitet og meget svag efterfølgende domstolskontrol. Det gælder i særlig grad den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og hele området for retlige og indre anliggender, herunder politisamarbejde, asyl og immigration. Det gælder ligeledes skattepolitik og udviklingspolitik samt makroøkonomisk koordination såvel internationalt som de europæiske finansministerier imellem. Initiativet har her overvejende ligget hos de nationale regeringer. Kommissionens indflydelse har været beskeden og resultatet derefter. En bredere anvendelse af fællesskabsmetoden styrker Kommissionen Der er ikke tillagt Unionen nye kompetencer i forfatningstraktaten bortset fra enkelte hjørner af minimal karakter. Der er derimod tale om en ganske betydelig, ja revolutionær eller om man vil mirakuløs udstrækning af fællesskabsmetoden til nye områder, hvor den mellemstatslige metode hidtil har blokeret for fremskridt. Det gælder i ganske særlig grad retlige og indre anliggender, hvor asyl- og immigrationspolitik og i nogen grad strafferetligt samarbejde, terrorbekæmpelse og grænsekontrol lægges under fællesskabsmetoden. Virkeliggøres forfatningstraktaten, vil det indebære en væsentlig fornyelse til gavn for de europæiske borgere, der forventer, at grænseoverskridende kriminalitet, illegal immigration, menneskesmugling, DEN NY VERDEN 2005:4 Gynger og karruseller 65

5 DEN NY VERDEN 2005:4 Claus Haugaard Sørensen narkotikahandel med videre må finde et svar på europæisk plan og at svaret kommer hurtigt. Når forfatningstraktaten lægger op til at udbrede fællesskabsmetoden skal det ses som et forsøg på at opnå større beslutningsdygtighed på en række specifi kke områder, hvor regeringerne har kunnet blive enige om at optræde mere sammen. Anvendelsen af fællesskabsmetoden vil i givet fald betyde, at Kommissionen ville få væsentligt mere at skulle have sagt. Ganske vist er Kommissionen i dag ikke afskåret fra at lægge forslag frem og sætte sager til debat, men på mange af disse områder er initiativretten kollektiv. Det vil sige, at der skal ligge et forslag fra Berlin, fra Paris, fra Rom eller fra København, som skal diskuteres samtidig med Kommissionens forslag. Det er opskriften på kaos og forsinkelser. Samtidig skal mange beslutninger føres ud i livet gennem internationale traktater, der efterfølgende skal godkendes i alle 25 parlamenter og gennemføres med national følgelovgivning. Resultatet er ofte handlingslammelse. Under forhandlingerne om Maastricht-traktaten var det en dansk opfindelse støttet af Storbritannien at de forskellige sagsområder skulle splittes op i tre søjler, der hver især symboliserede forskellige beslutningsprocedurer, som mildt sagt var totalt uforklarlige for den undrende borger. Forfatningstraktaten rydder op i søjleforvirringen. I forfatningstraktaten afløses søjlesystemet af kompetencekasser. Det fremgår heraf, at EU har eksklusiv beslutningsbeføjelse på visse begrænsede områder, som for eksempel det indre marked, konkurrenceretten og den eksterne handelspolitik. En anden kasse samler de områder, der skal drives som fælles område, fordi der er tale om delt kompetence mellem EU og medlemsstaterne. Her kan medlemsstaterne lovgive, forudsat der ikke allerede fi ndes fællesskabslovgivning. Endelig opereres der med understøttende eller fl ankerende politikker, hvor EU udelukkende kan yde bistand, men ikke må træde i stedet for nationalstaten, når der lovgives. Fælles for alle kasserne er, at hvor der lovgives eller ydes EU-bistand, følges som hovedregel samme beslutningsmetode, nemlig fællesskabsmetoden. Det er den almindelige vurdering, at en sådan kompetenceopdeling og en ensartet beslutningsmetode vil gøre det nemmere for institutionerne at nå resultater, ikke mindst fordi den mellemstatslige metode bliver undtagelsen. Det vil alt i alt være en klar forbedring for Kommissionens placering i den institutionelle balance. Og det vil være nemmere at forstå for borgeren. 66 En anden væsentlig rolle for Kommissionen er at optræde som traktatens og legalitetens vogter. Skal Kommissionen kunne udfylde den rolle,

6 kræver det naturligvis, at EF-Domstolen og Retten af Første Instans har kompetence til at kunne behandle de sager, som Kommissionen måtte indbringe. Denne domstolskompetence er fuldt anerkendt, når fællesskabsmetoden anvendes, men den er ofte fraværende eller begrænset på de øvrige samarbejdsområder. Kommer fællesskabsmetoden ind over nye områder, vil det betyde større indseende fra Domstolens side. Kommissionen kan bedre sikre sig, at medlemslande og virksomheder overholder de fælles spilleregler i aftaler og lovgivning, når en tvist kan indbringes for en dommer. Det har en pædagogisk virkning, der styrker borgernes retsstilling i EU. Udnævnelse af Kommissionen: mindre justeringer Forfatningstraktaten lægger kun op til en mindre justering af reglerne for, hvordan Kommissionen og dens formand skal udpeges. Den væsentligste ændring er, at Det Europæiske Råd skal tage skyldigt hensyn til resultatet af det seneste valg til Europa-Parlamentet, når Rådet udpeger Kommissionens formand. Kommissionens demokratiske legitimitet er dermed blevet marginalt forøget. Men det vil stadig være op til hver enkelt medlemsstats regering at udpege sin kommissær i samråd med den designerede formand, og det vil fortsat være formandens opgave at sikre en nogenlunde balanceret Kommission og fordele arbejdsområder på personer. Parlamentet er hverken tilfreds med de nuværende regler eller den løsning, der ligger i forfatningstraktaten. Men alle forslag om at lade de enkelte kommissærer udspringe af Parlamentet eller nationale afstemninger er strandet. Det vil fortsat være således, at inden kommissærerne gøres til supereuropæere, kommer de fra en stærkt national, realpolitisk virkelighed, der udøves af medlemsstaternes regeringer. Kommissionens nationale islæt er fortsat dominerende. Kommissærerne bliver ikke bragt i forslag på grund af særlige europæiske fortjenester. Og det er først ved deres eksamen i Parlamentet, at de for første gang bliver bedømt på en europæisk dagsorden. Risiko for svækket legitimitet ved reduceret Kommission Forfatningstraktaten fastslår, at antallet af kommissærer skal reduceres, således at de fra 2014 kun udgør to tredjedele af antallet af medlemsstater. Der gennemføres et ligeværdigt rotationssystem, der i praksis vil betyde, at alle lande på et eller andet tidspunkt ikke vil se sig repræsenteret i Kommissionens top. Det kan diskuteres, hvorvidt dette er til fordel eller til ulempe for Kommissionen. Der er dem, som vil mene, at Kommissionens karakter af motor for ini- DEN NY VERDEN 2005:4 Gynger og karruseller 67

7 DEN NY VERDEN 2005:4 Claus Haugaard Sørensen 68 tiativer vil blive forstærket gennem en mindre og mere strømlinet Kommission. Der peges også på, at kommissærerne derved i mindre grad vil sidde som deres landes repræsentanter, men snarere i kraft af dygtighed og europæisk udsyn. Det er også blevet fremhævet, at en stor Kommission med 27 kommissærer ikke kan fungere. Andre fremhæver derimod, at en Kommission uden et medlem fra f.eks. EUs folkerigeste stat, Tyskland ikke vil have den fornødne troværdighed i dette medlemsland. Hvordan ville det blive opfattet i Tyskland, hvis en Kommission uden et tysk medlem idømte folkevognsfabrikkerne en bøde på en halv milliard euro for ulovlig statsstøtte? Det er også blevet fremhævet, at de medlemsstater, der ikke er repræsenteret i en given Kommission, vil søge indfl ydelse ad andre veje. Man kan derfor forestille sig, at generaldirektører eller kabinetschefer vil blive udsat for et større pres for at kanalisere nationale særinteresser ind i beslutningsproceduren; et pres der erfaringsmæssigt er svært at modstå. Det er også blevet fremført, at en lille Kommission vil have sværere ved at fastholde initiativmonopolet, fordi medlemsstater, der ikke er repræsenteret, vil føle sig kaldet til at trække initiativretten tilbage til Rådet. Det vil i givet fald føre til en klar svækkelse af fællesskabsmetoden. Jeg hælder til det synspunkt, at en lille Kommission vil betyde, at der vil ske en vis magtforskydning til fordel for medlemsstaterne i Rådet. For det første vil der være en øget risiko for, at Kommissionens legitimitet kan anfægtes, hvis der ikke er en kommissær fra hvert land. For det andet vil der kunne være en tendens til at betragte Kommissionen mere som et sekretariat end som en politisk aktør. Af Nice-traktaten følger, at der skal tages stilling til spørgsmålet, når der bliver 27 medlemmer af EU, så spørgsmålet bliver snart aktuelt igen uanset forfatningstraktatens skæbne. Det er værd at holde sagen under observation, hvis man mener, at Kommissionens rolle er vigtig for fællesskabsmetodens effektivitet. Konfliktpotentiale mellem udenrigsminister og fast formand for Det Europæiske Råd Det har ofte været et savn for Kommissionen, at kollegiets medlemmer ikke har kunnet diskutere direkte og kollegialt med Rådets høje repræsentant, Javier Solana, om vigtige spørgsmål i krydsfelterne mellem f.eks. udenrigs-, sikkerheds- og handelspolitik eller mellem terrorbekæmpelse og udviklingsbistand. Det er områder, hvor Kommissionen har sine hovedbeføjelser på de økonomiske dele og Rådet og medlemslandene på de politiske.

8 Udnævnelsen af en udenrigsminister, der skulle sidde som fuldgyldig kommissær i kollegiet, må i givet fald anses for en styrke for Kommissionen. Men der ligger et potentielt problem i, at udenrigsministeren også skal underkaste sig instruktionsbeføjelser fra Ministerrådet deraf betegnelsen at udenrigsministeren vil få en dobbelt hat. Dette vil ikke undgå at gøre diskussionerne internt i kommissionskollegiet interessante for ikke at sige anspændte. Man kan sige, lidt frækt, at den skizofreni, der p.t. ligger i gennemførelsen af en europæisk udenrigs- og sikkerhedspolitik mellem den høje repræsentant for Rådet på den ene side og kommissæren for udenrigsanliggender på den anden side, i givet fald vil blive importeret direkte ind i kollegiet. Der er derimod gode udsigter til, at EUs ambassader og delegationer rundt omkring i verden vil kunne drives som en fælles administration under en politisk og økonomisk ledelse, der følger en instruktion fra udenrigsministeren. Samlet set er der på den ene side potentiale for konflikter, mens udenrigsministeren samtidig vil kunne sikre en bedre kohærens i beslutningsprocedurerne på udenrigsområdet. Konfliktpotentialet bliver ikke mindre af, at der i spændingsfeltet mellem Kommissionen og Ministerrådet kan dukke endnu en aktør op. Det Europæiske Råds formand skal i henhold til forfatningstraktaten vælges for to et halvt år ad gangen og vil bl.a. kunne optræde som Unionens ansigt udadtil. Aldrig så snart har man derfor i forfatningstraktaten besluttet, at gøre udenrigsministeren til en del af kollegiet, før man har opfundet en slags superudenrigsminister for nationalstaterne i Rådet i skikkelse af formanden for Det Europæiske Råd. Det Europæiske Råds formand vil rent administrativt skulle trække på Rådssekretariatet. Det er derimod mindre klart, om Kommissionen (herunder udenrigsministeren) kan beordres i retstilling og tvinges til at levere en politik, som kollegiet er tøvende overfor. Under alle omstændigheder vil det kræve en betydelig koordinationsindsats. Bliver den nye udenrigsminister og den faste formand til virkelighed en dag, vil der udestå ganske vanskelige forhandlinger mellem Kommissionen og Rådet. Dels om bevillingsmyndighed, forvaltningsansvar og ansvar i relation til Parlamentets budgetkontroludvalg. Dels om hvem der har instruktionsbeføjelse over for EUs delegationer i tredjelande; emner der er nok så vigtige, hvis man vil drive en udenrigspolitik effektivt og ressourcebevidst. Kommissionen vil desuden lægge vægt på at få en præcis afklaring af, hvor ansvaret skal placeres, hvis noget går galt. Hvem skal stå skoleret i Parlamentet? Formanden for Det Europæiske Råd, udenrigsministeren alene eller Kommissionens formand på vegne af kollegiet? Hvem skal fyres, når det går galt? DEN NY VERDEN 2005:4 Gynger og karruseller 69

9 DEN NY VERDEN 2005:4 Claus Haugaard Sørensen 70 Den politiske planlægning: hvem har hånd om dagsordenen? Forfatningstraktaten lægger op til, at formandskaberne for Rådet skal koordineres af tre lande i fællesskab over en halvandet års periode. Det betyder, at et stort land i kombination med to små vil få langt bedre mulighed for at øve indflydelse på en strategisk langtidsplanlægning det vil sige den politiske kalender. Dette har hidtil været Kommissionens prærogativ, selv om det i de senere år ikke er blevet udnyttet i nævneværdig grad på grund af en svag ledelse i skikkelse af de tidligere kommissionsformænd hr. Santer og hr. Prodi. Denne bestemmelse vil betyde, at Kommissionen skal stå tidligt op, hvis den skal kunne matche tre kombinerede formandskaber, der har en rimelig planlægningshorisont. Der kunne tilsyneladende ligge et angreb på Kommissionens initiativret i en ny bestemmelse i forfatningstraktaten, der giver mulighed for, at en fjerdedel af medlemsstaterne kan kræve, at en sag sættes til debat, og at der gennemføres lovforberedende arbejde. I virkeligheden er der blot tale om en formalisering af eksisterende praksis, for det har altid været således, at Kommissionens forslag kommer på opfordring og et langt stykke hen ad vejen er forberedt sammen med medlemsstaterne, deres eksperter og andre interessegrupper, borgergrupper m.v. Sammenfattende vil ændrede spilleregler som dem i forfatningstraktaten på en række områder give Rådet en mere organiseret indflydelse på, hvor EU skal bevæge sig hen. Det gælder særligt på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område. Det skal ikke nødvendigvis begrædes, for det kan give Kommissionen et værdifuldt modspil. Det skyldes og det er en vigtig pointe at de enkelte institutioner er dybt afhængige af hinanden. Er Rådet dårligt til at planlægge, så går det også ud over Kommissionen. Når Rådet kommer med et begavet udspil, styrkes Kommissionen også. Det kræver blot, at Kommissionen er aktiv og ikke bare lægger sig ned og venter på at blive kørt over. Små justeringer i Kommissionens rolle i forhold til Parlamentet og offentligheden Styrkeforholdet mellem Kommissionen og Parlamentet forskubbes ikke nævneværdigt med bestemmelserne i forfatningstraktaten når der ses bort fra, at en øget inddragelse af Parlamentet som medlovgiver betyder en tilsvarende øget rolle for Kommissionen, der ofte er en indflydelsesrig mægler mellem Rådet og Parlamentet. Der ændres i særdeleshed ikke ved det faktum, at magtforholdet mellem Kommission og Parlament i udstrakt grad er præget af en daglig territorialkrig om indseende med kommissærers private forhold, erhvervsinteresser, habilitet osv. og Kommissionens forsigtige ønske om, at

10 Europa-Parlamentet anlægger samme kritiske kurs over for sig selv som over for Kommissionen. I relation til offentligheden lægger forfatningstraktaten op til, at Kommissionen skal pålægges meget klare regler for gennemsigtighed og høring af interessenter, NGOer og andre borgergrupper i det lovforberedende arbejde. Det ville være en misforståelse at udlægge dette som en svækkelse af Kommissionen. Tværtimod skal det ses som en styrkelse, idet det vil føre til øget demokratisk forankring af de forslag, der lægges frem af Kommissionen. Konklusion Forfatningstraktaten er ikke perfekt. Heller ikke for Europa-Kommissionen, der på de institutionelle bestemmelser både taber og vinder på gynger og karruseller. Samlet set ville der imidlertid være tale om væsentlige skridt hen mod et mere slagkraftigt EU såvel internt som på den globale scene. Udbredelse af fællesskabsmetoden og en betydelig afklaring af opgavefordelingen tæller eksempelvis positivt på det samlede regnskab. Den barske virkelighed er imidlertid, at traktaten måske aldrig træder i kraft efter de to nej er i Frankrig og Holland. EU-landene skal derfor snart træffe svære valg også om beslutningsprocedurer. Skal europæerne kigge i bakspejlet og betro fremtiden til vanetænkning og nationale politikker? Eller kigge ud af frontruden og gå aktivt ind i spillet mellem Brasilien, Indien, Kina, USA, Japan og Rusland? Skal vi bakke ind i garagen igen og demontere den europæiske bil i sine nationale bestanddele? Eller skal vi give os selv en slagkraftig, demokratisk beslutningsstruktur forståelig og forklarlig for borgerne der kan håndtere globaliseringen? I Kina opgiver man gradvist rickshaw en til fordel for magnetfelt-tog. Det kunne nok give stof til eftertanke. Claus Haugaard Sørensen er generaldirektø r i Europa-Kommissionen med ansvar for presse og kommunikation. Han har tidligere væ ret kabinetschef for henholdsvis landbrugskommissæ r Mariann Fischer Boel og udviklingskommissæ r Poul Nielson. Synspunkterne, der fremfø res i artiklen, er personlige. DEN NY VERDEN 2005:4 Gynger og karruseller 71

11 DEN NY VERDEN 2005:4 Claus Haugaard Sørensen 72