Regionsudvalgets 4. overvågningsrapport om Europa 2020-strategien Oktober 2013 Resumé

Transkript

1 Regionsudvalgets 4. overvågningsrapport om Europa 2020-strategien Oktober 2013 Resumé DA

2 - 1 - NOTAT TIL MEDLEMMERNE AF REGIONSUDVALGETS PRÆSIDIUM 148. MØDE I REGIONSUDVALGETS PRÆSIDIUM 7. oktober 2013 Punkt 9 a) Regionsudvalgets fjerde overvågningsrapport om Europa 2020 Resumé Resumé For fjerde år i træk fremlægges resultaterne af Regionsudvalgets overvågningsaktiviteter vedrørende gennemførelsen af EU's Europa 2020-strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst i denne rapport. Manglende vækst, høj arbejdsløshed og stadig større skævheder mellem ne: krisen er der stadig I de 12 måneder, som er gået siden september 2012, har den økonomiske og sociale situation i EU været præget af manglende vækst og ekstraordinær høj arbejdsløshed svage tegn på en bedring i andet kvartal af 2013, som dog stadig er langt fra at tage form af synlige fremskridt i den fremherskende tilstand på arbejdsmarkedet. De nyeste statistikker viser 1, at den økonomiske krise har ramt EU's forskellig styrke og har uddybet de regionale skævheder. Som påpeget i Kommissionens seneste samhørighedsrapport 2 har krisen vendt udviklingen, der før bevægede sig i retning af konvergens i det regionale BNP per capita i EU, i den modsatte retning, så forskellen i arbejdsløshedstallene mellem ne er blevet øget og fremskridt hen imod opfyldelsen af Europa 2020-målene er blevet en større udfordring for mange. Nedenstående tabel viser på grundlag af den regionale resultatindikator, hvor mange NUTS 2-, der har oplevet henholdsvis en positiv, en stagnerende eller en negativ udvikling i henseende til faktorer af betydning for Europa 2020-målene så vidt muligt særlig fokus på krisen som vendepunkt Se punkt 5 i denne rapport. Ottende statusrapport om den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed, Europa-Kommissionen, 26. juni 2013, COM(2013) 463. Mens startåret altid er 2000, varierer slutåret for faktorer og. Detaljer vedrørende det seneste tilgængelige år for de enkelte faktorer er vist i rapporten. Se tillige figur 14.

3 - 2 - Faktorer af betydning for Europa 2020-mål. Udviklingen før krisen på regionalt niveau (baseret på den regionale resultatindikator) Indikator ( EU-mål) i fremgang data til (Før krisen) stagnation data til negativ udvikling data til uden data 75 % beskæftigelsesfrekvens % % 7 3 % 27 blandt årige Gennemførelse af videregående % % 6 3 % 40 uddannelse Højest 10 % unge, der forlader skolen tidligt % % % 81 3 % af BNP investeret i FoU % % % mio. færre mennesker, der risikerer fattigdom og social eksklusion** % % % 168 * Tendenser vurderes ved at evaluere forskellen mellem start- og slutåret. De regnes for henholdsvis positive eller negative, hvis den gennemsnitlige årlige ændring er større end 1 % i absolutte tal. Hvis denne er mellem 0 % og 1 % i absolutte tal, anses ingen nævneværdig ændring for at have fundet sted (stagnation). ** Sidste tendens i tabellen er beregnet på grundlag af perioden , fordi der kun er et begrænset antal data til. Faktorer af betydning for Europa 2020-mål. Udviklingen efter krisen på regionalt niveau (baseret på den regionale resultatindikator) i fremgang stagnation Indikator ( EU-mål) data til data til negativ udvikling data til uden data 75 % beskæftigelsesfrekvens 17 7 % % % 17 blandt årige Gennemførelse af videregående % 16 6 % 0 0 % 21 uddannelse Højest 10 % unge, der forlader skolen tidligt % % % 33 3 % af BNP investeret i FoU % % % mio. færre mennesker, der risikerer fattigdom og social eksklusion** % % % 154 * Tendenser vurderes ved at evaluere forskellen mellem start- og slutåret. De regnes for henholdsvis positive eller negative, hvis den gennemsnitlige årlige ændring er større end 1 % i absolutte tal. Hvis denne er mellem 0 % og 1 % i absolutte tal, anses ingen nævneværdig ændring for at have fundet sted (stagnation). ** Sidste tendens i tabellen er beregnet på grundlag af perioden , fordi der kun er et begrænset antal data til.

4 - 3 - Disse tal viser generelt, at krisen som forventet har ramt beskæftigelsen og øget fattigdommen i mange, hvilket har uddybet de allerede eksisterende forskelle mellem ne. en positiv tendens hensyn til unge, der forlader skolen tidligt, og antallet af personer (i alderen mellem 30 og 34 år), der gennemfører en videregående uddannelse, i procent og i absolutte tal, steg efter 2007, eftersom disse fænomener er delvis uafhængige af den økonomiske udvikling på kort sigt. De disponible data for investeringer i FoU dækker under halvdelen af NUTS 2-ne. Den fremgang, som kan konstateres i et stigende antal, skal tages et gran salt: dataene omfatter endnu ikke de år, hvor den finanspolitiske konsolidering kan have svækket de bestræbelser, som tidligere blev iværksat i de fleste EU-. Resultatet kan ikke undre. Hver enkelt region har sin egen socioøkonomiske profil og institutionelle kapacitet, som påvirker dens modstandskraft over for kriser og dens vækstpotentiale. Forskelle i vækst og beskæftigelse imellem ne kan være større end mellem grupper af lande samme gennemsnitlige udviklingsniveau. Den manglende territoriale dimension hindrer en vellykket gennemførelse af Europa 2020 Over tre år efter lanceringen synes Europa 2020-strategien stadig ikke at tage højde for de regionale forskelle. Ligegyldigheden over for, hvad Regionsudvalget kalder Europa 2020-strategiens territoriale dimension er åbenbar både på europæisk og på nationalt niveau, hvilket komplicerer de bestræbelser, som adskillige og byer har sat i værk for at opfylde Europa 2020-målene ved hjælp af strukturfondene og i visse tilfælde ved at udforme egentlige "regionale Europa strategier". På EU-niveau er der endnu ikke dukket nogen analyse af de socioøkonomiske territoriale forskelle op i de årlige vækstundersøgelser. De årlige vækstundersøgelser har heller aldrig opfordret lemsstaterne til at differentiere de nationale Europa 2020-mål ud fra territoriale hensyn. Medlemsstaterne har på deres side ikke taget initiativ til at fastsætte Europa 2020-mål på regionalt plan. På trods af den klare empiriske dokumentation for relevante vækstdifferentialer i landene og for forskelle i institutionel kapacitet, skal de samme nationale mål (FoU, energieffektivitet, erhvervsfrekvens, videregående uddannelse m.m.) anvendes som reference for alle i et land. Ikke overraskende anser kun lidt over halvdelen af de lokale og regionale myndigheder, som Europa 2020-overvågningsplatformen har undersøgt, de nationale mål for at være passende. Endnu mindre overraskende er det, at mens mange er langt fra at opfylde de nationale mål og ikke gør synlige fremskridt, anser andre målene for at være uambitiøse.

5 - 4 - Mens de lokale og regionale myndigheder er partnere i gennemførelsen af Europa 2020, er de det i meget mindre grad i udformningen og forvaltningen af strategien Den manglende territoriale dimension er også tydelig i forvaltningen af Europa 2020 og i hele det europæiske semester den proces, der skal samordne lemsstaternes økonomiske politik i henhold til EU's retningslinjer for struktur- og finanspolitikken 4. De landespecifikke henstillinger for 2013, der er et af de vigtigste redskaber for EU's samordning af de nationale politikker, kom heller ikke denne gang ind på de subnationale myndighedsniveauer, på trods af: den herskende magtfordeling i de enkelte lemsstater; de brede kompetencer, som de lokale og regionale myndigheder i mange lande besidder inden for de fleste af Europa 2020's politikområder; de lokale myndigheders brede vifte af aktiviteter uagtet deres nuværende budgetvanskeligheder. De landespecifikke henstillinger forpassede også muligheden for at tilskynde lemsstaterne til at gennemføre Europa 2020 under anvendelse over en bred front af partnerskabsprincippet og forvaltning på flere myndighedsniveauer. På nationalt niveau anerkender 27 ud af 28 nationale reform programmer for 2013 de lokale og regionale myndigheders betydning, men mere i det bidrag, de leverer til gennemførelsen, end i bidraget til udformningen og overvågningen af politikker vedrørende opfyldelsen af Europa målene. Og kun 11 nationale reformprogrammer redegør for, om der er taget hensyn til input fra de lokale og regionale myndigheder. Dette forhold afspejles i de fleste besvarelser om dette punkt, ifølge hvilke de lokale og regionale myndigheder i bedste fald er blevet spurgt til råds. Endvidere erklærer kun mellem en tredjedel og to tredjedele af respondenterne sig tilfredse den måde, der er blevet taget hensyn til deres synspunkter i den endelige udgave af de nationale reformprogrammer. Når det gælder forvaltning på flere myndighedsniveauer, indeholder kun 9 nationale reformprogrammer eksempler herpå (hvilket er færre end i 2012), hvoraf et er en territorialpagt. Selv om formelle aftaler om flerniveaustyring glimrer ved deres fravær, findes der dog henvisninger til partnerskaber mellem forskellige forvaltningsniveauer inden for nogle politikområder. Navnlig indeholder 21 af de nationale reformprogrammer for 2013 henvisninger til partnerskaber, der skal bekæmpe arbejdsløshed og fremme jobskabelse, iværksætteri, fortsat efteruddannelse og omskoling. For tredje år i træk har Regionsudvalget slået til lyd for at rangordne de nationale reformprogrammer, alt efter hvor synlige de gør de lokale og regionale myndigheder i gennemførelsen af Europa Et sammendrag af de enkelte landes politiske planer vedrørende det europæiske semester er samlet i to overordnede dokumenter: de nationale reformprogrammer (strukturpolitik henblik på at opfylde Europa 2020-mål) og stabilitets- og konvergensprogrammerne (finanspolitikker, der skal gennemføre stabilitets- og vækstpagten). Rangordningen er baseret på summen af den score, som de nationale reformprogrammer får for de enkelte elementer i et evalueringsskema. Se afsnit 5.1 nedenfor.

6 - 5 - Alt i alt har 14 lemsstater forbedret deres score i 2013 sammenlignet de to foregående år. Ikke alle lande har dog endnu reageret på den anmodning om at redegøre for inddragelsen af de lokale og regionale myndigheder, som Kommissionens generalsekretariat fremsatte i januar Partnerskabsaftalerne, som i øjeblikket forhandles mellem lemsstaterne og Kommissionen, er en anden relevant test for forvaltningen af Europa Den fælles strategiske ramme for strukturfondene gennemføres på nationalt niveau via partnerskabsaftalerne og dens vigtigste prioritet er at bidrage til Europa 2020-målene. En EU-adfærdskodeks vedrørende inddragelse af alle relevante aktører i udarbejdelsen af partnerskabsaftaler er blevet vedtaget. På denne baggrund har Regionsudvalget insisteret på behovet for, at udarbejdelsen af partnerskabsaftaler benyttes som lejlighed til at indføre flerniveausamordning for alle politikker relation til Europa En mindre undersøgelse foretaget af Regionsudvalget de seneste måneder viser, at de lokale og regionale myndigheder stadig tvivler på, at der bliver taget hensyn til deres input. Positivt er det dog, at et klart flertal erklærede, at de var blevet inddraget i udformningen af partnerskabsaftalerne. På nationalt niveau afspejles den manglende inddragelse af de lokale og regionale myndigheder som partnere i udarbejdelsen af nationale reformprogrammer (i gennemsnit fra en tredjedel til halvdelen af dem er blevet hørt på en eller anden måde) i, at kun lidt over 50 % af respondenterne finder, at deres lemsstats målsætninger er passende i deres specifikke territoriale kontekst. Og respondenternes tilfredshed specifikke politikker eller programmer i de enkelte nationale reformprogrammer (i henseende til om de er i tråd lokalsamfundenes reelle behov) ligger på mellem en tredjedel og to tredjedele på de forskellige politikområder. De lokale og regionale myndigheder er aktive inden for de fleste af Europa 2020's politikområder Lokale og regionale myndigheder i EU er aktive på næsten alle vigtige Europa 2020-politikområder på trods af de vanskeligheder, som opstår i den hidtil beskrevne kontekst. Flere eksempler fra lokale projekter i tråd eller direkte inspireret af Europa 2020-målene, som Regionsudvalget 7 har indsamlet på lokalt niveau, peger på to vigtige forhold: Det første er, at mens nogle af disse projekter var blevet udtænkt uafhængigt af Europa 2020, var andre blevet inspireret af strategien og dens flagskibsinitiativer til at opstille mere ambitiøse mål. Sidstnævnte var især tilfældet på de politikområder, hvor den nuværende fordeling af kompetencer og beføjelser giver større spillerum til de lokale og regionale myndigheder, som f.eks. "En dagsorden for nye kvalifikationer og job", "Den europæiske platform mod fattigdom og social udstødelse" og "Øget mobilitet blandt unge". De lokale og regionale myndigheder er generelt enige i flagskibsinitiativernes mål og aktioner. 6 7 Ifølge vejledningsnotat fra generalsekretariatet af 14. januar 2013 bør lemsstaterne især redegøre for, hvordan lokale og regionale myndigheder er blevet inddraget i udarbejdelsen af de nationale reformprogrammer samt i gennemførelsen af den tidligere vejledning og tidligere forpligtelser. Listen samtlige eksempler findes på: Practices.aspx

7 - 6 - De eksempler og den gode praksis, som Regionsudvalget har indsamlet gennem sin overvågningsindsats, viser, at de lokale og regionale myndigheder i mange tilfælde samarbejder andre forvaltninger i både vertikale partnerskaber (de nationale myndigheder) og horisontale partnerskaber (andre lokale aktører som f.eks. non-profitorganisationer og virksomheder). Det andet forhold, som er mindre positivt, er, at man kun fandt få eksempler på ad hoc-indførelse af et redskab for flerniveaustyring og kun to af disse blev kaldt territorialpagter. Det lader ikke til, at Europa 2020 er blevet benyttet som lejlighed til at afprøve nye koordinations- og integrationstilgange mellem de forskellige forvaltningsniveauer eller hertil relaterede flerniveauforvaltningsstrukturer. På trods af strukturfondenes centrale rolle er finansieringen af Europa 2020 stadig utilstrækkelig De fleste af de lokale og regionale myndigheder, som deltog i undersøgelserne, gav klart udtryk for, at de ikke har tilstrækkelige økonomiske ressourcer til en ordentlig gennemførelse af Europa Dette skyldes virkningen af den økonomiske krise og det heraf følgende behov for at tackle de sociale følger på kort sigt samt den løbende finanspolitiske konsolidering som følge af det udeblivende økonomiske opsving. I sin tale om Unionens tilstand den 11. september 2013 sagde Kommissionens formand José Manuel Barroso 8, at strukturfondene ofte er den eneste tilgængelige kilde til finansiering af vækst- og beskæftigelsespolitikker på regionalt niveau. Strukturfondenes betydning som finansieringskilde for Europa 2020-relaterede projekter blev anerkendt af de fleste respondenter, selv om fondene er administrativt komplicerede. I visse egne og på visse politikområder har strukturfondene været den primære eller den eneste finansieringskilde for gennemførelsen af projekter. Dette har f.eks. været tilfældet Socialfonden i de øst- og centraleuropæiske lemsstater såvel som i visse EU-områder i den yderste periferi. Det er derfor ikke så mærkeligt, at de lokale og regionale myndigheder ser frem til indførelsen af den nye programmeringsperiode Den nye tilgang en fælles strategisk ramme, der gennemføres via partnerskabsaftaler mellem Kommissionen og lemsstaterne skaber forhåbninger om øget fokus, forenkling og synergier. De lokale og regionale myndigheder oplever dog en generel mangel på offentlige midler til gennemførelsen af Europa De har derfor været nødt til at udsætte nogle af deres projekter og flytte ressourcer væk fra den type investeringer, som kræves for at fremme langsigtet vækst, som f.eks. investeringer i digital infrastruktur og digitale tjenester, for at løse problemer voksende arbejdsløshed og fattigdom. 8 Tale om Unionens tilstand 2013, José Manuel Durão Barroso, formand for Europa-Kommissionen, findes på

8 - 7 - Europa 2020 må revurderes Empiriske data indsamlet under udarbejdelsen af denne rapport synes at vise, at Europa strategien ikke holder, hvad den lover. Navnlig giver den ikke de lokale og regionale myndigheder i EU den støtte, som de har brug for til at tackle den økonomiske krise og sikre intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst på længere sigt, ligesom den heller ikke fremmer forvaltning på flere myndighedsniveauer som et redskab til effektiv gennemførelse og styring af strukturreformer. Selv om den økonomiske krise utvivlsomt har spillet en rolle og gjort det til en endnu større udfordring at opfylde strategiens målsætninger, fører resultaterne af overvågningen, som fremlægges i denne rapport, til den konklusion, at Europa 2020 ikke har været en drivkraft for strukturreformer. Den må derfor gøres til genstand for en indgående revurdering, fordi den mangler en territorial dimension og ikke tager hensyn til EU's territoriale mangfoldighed, der kræver stor smidighed, når målene formuleres og fastlægges. Indtil nu består det samlede billede af nationale reformprogrammer, der er udarbejdet af de nationale regeringer og hvori der er fastsat uambitiøse mål, hvilket uundgåeligt har ført til en mangel på koordination og integration af de politikker, der gennemføres på de forskellige forvaltningsniveauer. Europa 2020-målene bør i stedet differentieres på regionalt niveau (og ikke kun på nationalt niveau). Det bekymrer på denne baggrund Regionsudvalget, at det i dag er næsten umuligt på grund af mangel på data at overvåge, hvordan det i øjeblikket står til opfyldelsen af Europa 2020-målene på regionalt niveau. EU's og byer har brug for, at de tilgængelige regionale statistikker snarest muligt bliver mere omfattende og ajourført. følger en utilstrækkelig forvaltningsmetode, der bør afbrydes. Princippet om partnerskaber mellem de forskellige forvaltningsniveauer bør anvendes i stedet. Med udgangspunkt i den nuværende opdeling af beføjelser og kompetencer i de enkelte lande bør en fornyet Europa 2020-strategi i alle lemsstater følge en metode, der er baseret på forvaltning på flere niveauer. En sådan tilgang bør a) omfatte synkronisering af køreplanerne for de politiske programmer på de forskellige forvaltningsniveauer henblik på at udnytte eventuelle synergier til at skabe større effektivitet i de offentlige udgifter - en sådan tilgang er i tråd OECD's principper for bedre udgiftsstyring, som i øjeblikket diskuteres og b) gøre det muligt at fastsætte mål på hvert niveau efter en forhandling de andre niveauer. Anvendelsen af kontraktbaserede værktøjer som territoriale pagter bør fremmes over hele linjen. Hvis Europa 2020 skal give de forventede resultater i 2020, er det vigtigt, at den nuværende abstrakte top-bund-metode erstattes en flerforvaltningsmetode, der bygger på den rolle, som EU's byer og kan spille, og det bidrag, de kan levere, uden at dette dog forhindrer, at visse politiske spørgsmål behandles en top-bund-metode, hvis eller når det måtte være relevant. Dette ville også være et svar på den stadig større bekymring over den centralistiske styring af EU og den økonomiske og monetære union, som er blevet genindført for at skabe stabilitet under den nuværende økonomiske og finansielle krise. Større inddragelse af byer og i EU's økonomiske styring vil øge denne styrings demokratiske legitimitet og ansvarlighed, eftersom byer og er tættere på borgerne.

9 - 8 - Finansieringen er utilstrækkelig. Under hensyntagen til behovet for budgetkonsolidering bør midler til at nå Europa 2020-målene øges til det niveau, der er nødvendigt for at sikre offentlige investeringer i infrastruktur, uddannelse, forskning og innovation, grønne indkøb, støtte til SMV'er, social inklusion og bekæmpelse af fattigdom. Den flerårige finansielle ramme for , der rette gør målsætningerne for Europa 2020 til prioriteter for samhørighedspolitikken, yder ikke tilstrækkelig finansiering til de relevante EU-politikker. I øvrigt udgør EU's budget kun en lille del af de samlede offentlige udgifter i EU (ca. 2 %). Men hidtil har de ressourcer, som har været til på nationalt, regionalt og lokalt niveau, ikke været tilstrækkelige til at støtte en så ambitiøs strategi: de lokale og regionale myndigheder, som virkede i Regionsudvalgets undersøgelse, rapporterede om manglende ressourcer til at støtte de nødvendige investeringer på relevante politikområder. Forvaltning på flere forskellige myndighedsniveauer bør som nævnt ovenfor åbne mulighed for mere synergi mellem de offentlige budgetter, hvilket vil bidrage til større effektivitet og højere kvalitet i de offentlige udgifter. Frem mod midtvejsevalueringen af Europa 2020-strategien Her på tærsklen til den kommende lovgivningsperiode er Regionsudvalget ikke alene om at tænke, at Europa 2020-strategien trænger til en revurdering. I marts 2013 delte Det Europæiske Råd på sit forårsmøde, at det agter at afholde en række temamøder henblik på en revurdering af strategien i Og den 11. september 2013 skrev formanden for Kommissionen José Manuel Barroso i et brev om Kommissionens kommende arbejdsprogram for 2014 til formanden for Europa-Parlamentet Martin Schulz, at Kommissionen også vil gøre sig overvejelser vedrørende de hidtidige erfaringer Europa 2020-strategien og se på, om der er brug for justeringer henblik på at fremme reformer, som er nødvendige for at sætte skub i væksten og skabe nye arbejdspladser. Regionsudvalget har arbejdet på evalueringen af strategiens flagskibsinitiativer siden december 2012 via en række undersøgelser og indsamling af god praksis, som har dannet input til en række temakonferencer. En bred høring af EU's byer og og en række workshopdiskussioner i andet halvår af 2013 har leveret yderligere input til den politiske erklæring om fremtiden for Europa strategien, som skal vedtages på mødet i Regionsudvalgets præsidium i Athen den 7. marts 2014 og fremlægges for offentligheden på topmødet for europæiske byer og dagen efter. Denne erklæring, som vil blive vedlagt en midtvejsevalueringsrapport, vil blive sendt til Det Europæiske Råds forårsmøde i 2014 såvel som til det nyvalgte Europa-Parlament og den nye Europa-Kommissionen senere på året. Rapporten i sin helhed og en oversættelse af dette sammendrag til 23 sprog er tilgængelig på