Omfanget af suverænitetsafgivelse ved afskaffelse af EU-forbehold

Transkript

1 DET SAMFUNDSVIDENSKABELIGE FAKULTET KØBENHAVNS UNIVERSITET Omfanget af suverænitetsafgivelse ved afskaffelse af EU-forbehold Mads Niels Sørensen Nr. 210/2007 Projekt- & Karrierevejledningen

2 Projekt- & Karrierevejledningens Rapportserie Nr. 210/2007 Omfanget af suverænitetsafgivelse ved afskaffelse af EU-forbehold Mads Niels Sørensen ISSN: ISBN: Se øvrige udgivelser i rapportserien og foretag bestillinger direkte på Projekt- & Karrierevejledningens hjemmeside. Projekt- & Karrierevejledningen Det Samfundsvidenskabelige Fakultet Københavns Universitet Center for Sundhed og Samfund Øster Farimagsgade København K pkv@samf.ku.dk

3 Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse INDHOLDSFORTEGNELSE...I INDLEDNING... 1 KAPITEL GRUNDLOVENS SUVERÆNITETSAFGIVELSE Overdrage kontra overlade HISTORIK Hvad var grundlovskommissionens motivation for indsættelsen af 20? BEFØJELSER, SOM TILKOMMER RIGETS MYNDIGHEDER." Hvilke beføjelser kan overlades i henhold til 20? SAMMENFATNING TIL HVEM KAN OVERLADELSE SKE? mellemfolkelige myndigheder gensidig overenskomst med andre stater fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde SAMMENFATNING I HVILKET OMFANG KAN BEFØJELSER OVERLADES? i nærmere bestemt omfang SAMMENFATNING DELKONKLUSION KAPITEL FÆLLESSKABSRETTENS FORRANG EF-DOMSTOLEN Overladelse af suverænitet Fællesskabsrettens forrang frem for national ret Fællesskabsretten i forhold til de nationale forfatninger Fællesskabsrettens umiddelbare anvendelighed HØJESTERET Maastricht dommen DELKONKLUSION I

4 Indholdsfortegnelse KAPITEL EDINBURGH-AFGØRELSEN EDINBURGH-AFGØRELSEN DE 3 SØJLER UNIONSBORGERSKABET (SØJLE 1) DET DANSKE FORBEHOLD OVER FOR UNIONSBORGERSKABET DET ØKONOMISKE & MONETÆRE SAMARBEJDE (SØJLE 1) Den historiske baggrund Bretton Woods-systemet Werner-rapporten EMS Delors-rapporten Den Økonomiske & Monotære Union 1. & 2. fase ØMU ens tredje fase Udstedelse af sedler og mønter Betaling af bod Adgangen til udstedelse af forordninger DANMARKS FORBEHOLD OVER FOR ØMU ENS TREDJE FASE DEN FÆLLES UDENRIGS- OG SIKKERHEDSPOLITIK (SØJLE 2) DANMARKS FORBEHOLD PÅ DET FORSVARSPOLITISKE OMRÅDE RETLIGE OG INDRE ANLIGGENDER (SØJLE 1 & 3) Det mellemstatslige samarbejde (søjle 3) Det overstatslige samarbejde (søjle 1) FORBEHOLDER OVER FOR SAMARBEJDET INDEN FOR RETLIGE OG INDRE ANLIGGENDER KAPITEL FORBEHOLDENE I FORHOLD TIL GRUNDLOVENS UNIONSBORGERSKABET (SØJLE 1) DEN ØKONOMISKE & MONOTÆRE UNION (SØJLE 1) Udstedelse af sedler og mønter Adgang til udstedelse af forordninger DEN FÆLLES UDENRIGS- OG SIKKERHEDSPOLITIK (SØJLE 2) RETLIGE OG INDRE ANLIGGENDER (SØJLE 1 & 3) Det mellemstatslige samarbejde (søjle 3) Det overstatslige samarbejde (søjle 1) KONKLUSION II

5 Indholdsfortegnelse ABSTRACT/SUMMERY LITTERATUR III

6 Indledning Indledning De danske vælgere er gentagne gange blevet bedt om at tage stilling til Danmarks tilslutning til De Europæiske Fællesskaber 1, og senest Den Europæiske Union 2. Dette kan i høj grad tilskrives grundlovsændringen i 1953, der med indsættelsen af 20, åbnede mulighed for gennemførelsen af en folkeafstemning i tilfælde af, at der i Folketinget ikke er 5/6 flertal for, at Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. 3 Bestemmelsen blev tilføjet for at sikre Danmarks mulighed for at samarbejde i internationale organisationer og var umiddelbart rettet mod dansk tilslutning til Schumann-planen, der i 1951 førte til oprettelsen af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab. Siden hen har Grundlovens 20 spillet en væsentlig rolle i forbindelse med Danmarks indtræden i EF i 1972 og tilslutningen til EU, herunder afstemningerne om Maastrichttraktaten 4 i 1992, den efterfølgende afstemning om Edinburgh-afgørelsen 5 den 18. maj 1993 og Amsterdam-traktaten 6 i Det er blevet vanskeligt at opnå 5/6 flertal i folke- 1 Herefter betegnet EF. 2 Herefter betegnet EU. 3 Grundloven, Lov nr. 169 af 05/06/1953, Efter den Hollandske by Maastricht hvor traktaten blev underskrevet af stats- og regeringscheferne den 7. februar Traktaten trådte i kraft den 1. november Se hertil kapitel 3. 6 Traktaten om Det Europæiske Fællesskab efter vedtagelsen i Amsterdam. Efter den Hollandske hovedstad Amsterdam hvor traktaten blev underskrevet af stats- og regeringscheferne den 2. oktober Traktaten trådte i kraft den 1. maj Den danske tiltrædelse af den Europæiske Fælles Akt i 1986, EF-pakken, blev vedtaget i henhold til grundlovens 19 på baggrund af en vejledende afstemning. Den afholdte folkeafstemning i forbindelse med tiltrædelsen var således alene af vejledende karakter. 1

7 Indledning tinget til forsat dansk deltagelse i EU-samarbejdet, og selvom der kan opnås et flertal, er det næsten blevet en politisk tradition, at der afholdes folkeafstemning om EU spørgsmål. Den politiske modstand er ofte ikke begrundet i spørgsmålet om Danmarks afgivelse af suverænitet, men skal ofte ses som en del af den almindelige indenrigspolitiske magtkamp på tidspunktet for afstemningen. Det danske nej til Maastricht-traktaten ved folkeafstemningen den 2. juni 1992 var således næppe udtryk for et ønske om, at Danmark skulle træde ud af EF. Det var snarere et udtryk for en bekymring i befolkningen om, hvilken retning EF skulle tage i de følgende år, samt i hvilket omfang udviklingen ville medføre øget suverænitetsafgivelse. Det var derfor nødvendigt for de politiske partier at formulere en aftale, der tog hensyn til befolkningens bekymringer, men forsat muliggjorde dansk deltagelse i EF. Syv af Folketingets partier blev i oktober 1992 enige om det, der er bliver betegnet som det nationale kompromis. Det nationale kompromis skulle udgøre Danmarks forhandlingsgrundlag forud for Det Europæiske Råds 8 møde i Edinburgh i december 1992, hvor EF-landene skulle drøfte en dansk særaftale om deltagelse i den kommende Europæiske Union. Resultatet af mødet blev Edinburgh-afgørelsen 9, som gav Danmark forbehold på fire områder i Maastricht-traktaten: Unionsborgerskabet, Den Økonomiske Monetære Unions 3. fase, Forsvarsområdet, og det overstatslige samarbejde om retlige og indre anliggender. Aftalen blev godkendt ved en ny folkeafstemning i maj Siden forbeholdenes vedtagelse er EU blevet en central figur på den internationale for- 8 Omfatter medlemsstaternes stats- og regeringschefer. Mødes mindst 4 gange om året, med henblik på at fastlægge den overordnede kurs. 9 Afgørelse truffet af stats- og regeringscheferne, forsamlet i Det Europæiske Råd i Edinburgh den 12. december 1992, om visse problemer, som Danmark har rejst vedrørende traktaten om den Europæiske Union. 2

8 Indledning svars- og sikkerhedspolitiske scene. Euroen er blevet indført og fungerer med stor succes i 12 ud af EU s foreløbig 25 medlemslande, og samarbejdet om retlige og indre anliggender er blevet helt central inden for EU. Der er fra flere sider blevet rejst kritik af folkeafstemningssystemet, når det drejer sig om afstemninger vedrørende henholdsvis EU. Den seneste - og ikke mindst de kommende - udvidelser af EU med de nye lande fra Central- og Østeuropa vil i de kommende år stille stadig større krav til EU-institutionernes effektivt og gennemslagskraft. Ligeledes vil Danmarks politiske indflydelse på længere sigt svækkes, hvis kommende folkeafstemninger går imod de ændringer, som utvivlsomt vil komme inden for EU-samarbejdet. Det er derfor nødvendigt at tage stilling til, om Danmark fortsat skal stå uden for væsentlige dele af EU-samarbejdet. I den tilbagevendende debat om de danske EU-forbehold har der været frembragt mange argumenter både for og imod en ophævelse af forbeholdene. Størsteparten af argumenterne har været følelsesmæssig eller politisk motiveret uden egentligt juridisk fundament. Argumenterne for afgivelse af suverænitet bygger oftest på, at Danmark dermed sikres langt større indflydelse på spørgsmål, der i sidste ende spiller en væsentlig rolle for Danmarks politiske råderum både indenrigs- og udenrigspolitisk. Modsat argumenteres der for, at EU's institutioner og beslutningsprocesser er udemokratiske, og at Danmark ikke i tilstrækkeligt omfang vil kunne få gennemført egne holdninger og synspunkter, men må bøje sig for flertalsafgørelser i Rådet. I sidste ende har diskussionen i høj grad rettet sig mod frygten for, at Danmark skulle miste sin suverænitet. Ingen af parterne i debatten har imidlertid følt det nødvendigt at definere begrebet suverænitet. Det tilbagevendende spørgsmål har derimod været; i hvilken grad Danmark har afgivet sin suverænitet til EU ved tiltrædelsen af de forskellige traktater. Danmarks tiltrædelse af Maastricht-traktaten førte til en retssag der blev afgjort af Højeste 3

9 Indledning ret. 10 Denne diskussion har været centeret om rækkevidden af grundlovens 20, og hvorvidt de beføjelser der er blevet overladt til EU er sket i et nærmere bestemt omfang. Senest skulle der have været afholdt en dansk folkeafstemning om hvad, der er blevet betegnet Forfatningstraktaten, men da traktaten på forhånd var blevet forkastet i flere andre EU lande, besluttede regeringen at aflyse den danske folkeafstemning. Fremtiden for Forfatningstraktaten i dens nuværende udformning er meget usikker, og vil derfor ikke blive inddraget i nærværende afhandling. Formålet med denne afhandling er at give en juridisk vurdering af omfanget af suverænitetsafgivelse som konsekvens af en eventuel ophævelse af de danske forbehold. 10 H.D. 6.april 1998 i sag I 361/1997, UfR H. 4

10 Grundloven Kapitel 1 Grundlovens 20 Grundlovens 20 tillader overdragelse af suverænitet til mellemfolkelige myndigheder: Stk. 1. Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. 11 Overdragelsen skal ske ved anvendelsen af en særlig streng vedtagelses procedure. Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjettedele af folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i 42 fastsatte regler Suverænitetsafgivelse Den enkelte stats suverænitet knytter sig til, et givent geografisk afgrænset område, indenfor hvilket staten er den interne øverste retsmagt overfor den på territoriet værende befolkning. Som hovedregel kun blive forpligtet, hvis den indvilliger heri. Suverænitet er et spørgsmål om kompetence: Statens kompetence til umiddelbart og med bindende virkning at afgøre spørgsmål der er centrale for borgerne. Som følge heraf er det afgørende for afgivelsen af suverænitet, hvad der på et givent tidspunkt opfattes som tilhørende den enkelte 11 Grundloven, 20, stk Grundloven, 20, stk. 2. 5

11 Grundloven stats nationale kompetence. 13 I henhold til grundlovens 20 kan Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder overlades til mellemfolkelige myndigheder. Ved en ordret fortolkning heraf, er der tale om overførelse af kompetence. En del af den kompetence, som tidligere har tilhørt staten, overlades til mellemfolkelige myndigheder. Staten afgiver en del af sin suverænitet, og suverænitetsafgivelse er således en overførelse af kompetence. Jeg vil derfor i det følgende anvende begrebet suverænitetsafgivelse som betegnelse for tilfælde, hvor Danmark overlader kompetencer, som efter grundlovens 20 alene tilkommer rigets myndigheder Overdrage kontra overlade Umiddelbart skulle man mene, at der ikke var den store forskel på, om man anvender udtrykket overdrage eller overlade. Det har dog i den forfatningsretlige diskussion af grundlovens 20 været gjort gældende, at anvendelsen af udtrykket overdrage i stedet for det i 20 anvendte overlade er et bevidst forsøg på at give indtryk af, at beføjelser, der er overdraget i henhold til 20, ikke kan tilbagekaldes. I store dele af den forfatningsretlige litteratur anvendes begge udtryk dog sidestillet, ligesom det af forarbejderne til 20 klart forudsættes, at overladte beføjelser til enhver tid kan tages tilbage efter den almindelige regel om simpelt flertal. 14 Tekstens brug af overdrage eller overlade skal derfor ikke ses som et udtryk for en stillingtagen til rækkevidden af grundlovens 20, men derimod alene anvendelsen af 2 synonymer Claus Gulmann, Folkeret, s Forfatningskommissionens betænkning, 1953, s. 31 samt Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, 2004, s Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s

12 Grundloven 1.2 Historik Forarbejder til en lov udgør en væsentlig del af fortolkningsbidraget, og det er derfor nødvendigt kort at redegøre herfor. Dette gør sig særligt gældende i forbindelse med fortolkningen af grundlovens 20, da forudsætningen for indsættelsen af 20 er væsentlig i fortolkningen og vil løbende blive inddraget og redegjort for. Spørgsmålet om suverænitet har sit udspring i de Europæiske Fyrste, Kejser og Kongedømmer. Kongeloven af 14. november 1665 tillagde således Kongen den absolutte enevoldsmagt, herunder den lovgivende magt, jf. artikel 3, retten til at føre krig og til at slutte og ophæve forbund med andre lande, jf. artikel I henhold til Kongelovens artikel 19 var riget udeleligt, idet kongeriget Danmark, alt sammen, intet undtaget skulle forblive uskiftet og udelt og blive under Danmarks enevoldsarvekonge. 17 Dette var dog ikke til hinder for, at Kongen i rigets interesse kunne indgå traktater, der indebar afhændelse af dele af rigets bestanddele. Det er af Carl G. Holck blevet fremhævet, at kongelovens artikel 19 godt nok blev ophævet ved enevældens afskaffelse, men at den juridiske grundsætning, som bestemmelsen byggede på, blev fastholdt ved junigrundloven. 18 Efter junigrundlovens 23 kunne kongen egenhændigt erklære krig, slutte fred samt indgå og ophæve forbund og handelstraktater. Han kunne dog ikke uden samtykke fra Rigsdagen afstå nogen del af landet eller påtage staten bebyrdende forpligtelser. 19 Retsvidenskabeligt er det således på et tidligt tidspunkt en anerkendt nødvendighed, at Kongen enten alene eller i samråd med Rigsdagen skal kunne afgive suverænitet i nati- 16 Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s Junigrundloven af Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s

13 Grundloven onens interesse Hvad var grundlovskommissionens motivation for indsættelsen af 20? Det anførtes af Poul Andersen i 1944, at grundloven naturligvis forudsatte, at det udelukkende var danske statsmyndigheder, der var statsretligt kompetente med hensyn til anliggender, der knyttede sig til dansk territorium. 20 Grundlovens 20 blev på opfordring af professor Max Sørensen indsat ved grundlovsrevisionen i Max Sørensens motivation herfor var at lette dansk tilslutning til det stigende antal internationale organisationer, som opstod i kølvandet på afslutningen af Anden Verdenskrig, herunder blandt andet det Europæiske Kul og Stålfællesskab, forgængeren for det nuværende EU. Forudsætningen for indsættelsen af 20 blev klart formuleret af Max Sørensen i hans responsum af den 18. maj Der har i de senere år været en udvikling i retning af større mellemfolkeligt samarbejde også på områder, hvor internationale organisationer tillægges beføjelser, der hidtil har været betragtet som en del af den enkelte stats suverænitet. [ ] Sådanne overenskomster vil Danmark efter den gældende grundlov ikke kunne tiltræde. Det ville være ønskeligt, om også Danmark i sin grundlov åbnede adgang for en sådan afgivelse af suverænitet til mellemfolkelige organisationer, som virker til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. 21 På grund af dannelsen af internationale organisationer der i stigende grad blev tillagt kompetencer, der i henhold til grundloven alene tilkom danske myndigheder at udøve, var det nødvendigt med en bestemmelse, der muliggjorde suverænitetsafgivelse. Uden en sådan bestemmelse i grundloven om at overladelse af beføjelser til internationale organisationer 20 Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s Forfatningskommissionens betænkning, 1953, s

14 Grundloven ville en dansk tilslutning til f.eks. EU kræve en grundlovsændring Beføjelser, som tilkommer rigets myndigheder." Grundlæggende for anvendelsen af grundlovens 20 er, at Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder. 23, kan overlades til internationale organisationer. Af forarbejderne til 20 fremgår det, at der med rigets myndigheder forstås såvel den lovgivende som den udøvende og dømmende myndighed 24, hvormed der lægges vægt på de nævnte myndigheders funktion i grundlovens 3. Max Sørensen anvendte oprindeligt i sit responsum til Forfatningskommissionen følgende formulering: som efter grundloven normalt tilkommer Kongen, Rigsdagen eller domstolene. 25 I Max Sørensens oprindelige oplæg lagde han således vægten på de omtalte myndigheder som organer. I forbindelse med Forfatningskommissionens behandling blev han dog bedt om at præcisere betydningen af begrebet. Han anførte hertil, at begrebet skulle forstås i dets videste betydning. 26 Begrebet myndighed er dog ikke yderligere defineret i grundlovens forarbejder. 27 Den forfatningsretlige litteratur fokusere heller ikke på fra hvilke myndigheder, der kan ske overladelse af beføjelser, men hvilke beføjelser der kan overlades Hvilke beføjelser kan overlades i henhold til 20? Poul Andersen anfører, at det er beføjelser af enhver art, som kan overlades, herunder også administrative beføjelser. Det er efter Poul Andersens opfattelse uden betydning hvilke grundlovsbestemmelser, der gælder for gennemførelsen af de pågældende love, f.eks. adgangen til at begære folkeafstemning, (jf. grundlovens 42), hvorvidt folkeafstemning er 22 Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, 2004, s. 256 samt UfR H, præmis Grundlovens 20, stk Forfatningskommissionens betænkning,1953, s Forfatningskommissionens betænkning, 1953, s. 124, punkt Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s Michael H. Jensen og Jørgen Albæk Jensen, Ufr.1991B

15 Grundloven obligatorisk, (jf. grundlovens 29, 2. stk.) eller, om der er adgang til at kræve selve lovens stadfæstelse udskudt, (jf. grundlovens 73, 2. stk.) Han anfører dog, at det ikke har været hensigten med grundlovens 20, på trods af ordlyden, at den grundlovgivende myndighed i henhold til grundlovens 88 skulle kunne overlades. Endvidere antager Poul Andersen, at internationale myndigheder ikke kan tillægges beføjelser til at træffe beslutninger, der er materielt uforenelige med grundloven. 28 Mere herom nedenfor. Hertil er det dog Alf Ross opfattelse, at alene nationale beføjelser, som ved lov kan tillægges et tilsvarende dansk organ, kan overlades til internationale organisationer. 29 Det være sig såvel den udøvende magt, der antages også at omfatte magt til at anordne generelle retsnormer, som den dømmende magt og regeringsmagt. 30 Alf Ross anvender bevidst ikke betegnelsen den lovgivende magt, da han antager, at lovgivende magt principielt ikke kan delegeres. 31 Ifølge Ross kan beføjelser, der er omfattet af et delegationsforbud, ikke overlades, netop i kraft af delegationsforbuddet. Kan lovgivningsmagt ikke overlades til en anden national myndighed, kan den heller ikke overlades til en international myndighed. 32 Max Sørensen derimod mener, at det er enhver beføjelse, der efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, der kan overdrages i medfør af grundlovens 20, dog ikke bestemmelsens egne beføjelser. Det er Max Sørensens opfattelse, at overdragelse af lovgivende magt ikke er begrænset alene til beføjelser, der af lovgivningsmagten kan delegeres til andre nationale myndigheder, men ethvert emne, hvorom der kan lovgives. Uden for dette falder dog beføjelsen til at ændre grundloven efter grundlovens 88, idet denne beføjelse 28 Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1954, s Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret I, 1980, s Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret I, 1980, s. 407, note 50, og Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret II, 1980, s Michael H. Jensen og Jørgen Albæk Jensen, Ufr.1991B Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret I, 1980, s , samt Henrik Zahle, Dansk forfatningsret II, 2004, s

16 Grundloven alene kan udøves i samspil med vælgerne, hvorfor beføjelsen ikke udøves af en myndighed i 20s forstand. 33 Dette synspunkt tilsluttes af Henrik Zahle, der mener, at det følger af selve ordlyden: beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder. 34 At der ikke er andre indholdsmæssige grænser for, hvad en lov kan indeholde, end de i grundloven udtrykkeligt hjemlede og hertil knyttede forfatningsretlige begrænsninger. 35 Han anser derfor rammerne for, hvilke beføjelser der kan overlades, som ganske vide. 36 Det er ligeledes Henrik Zahles opfattelse, at ej heller et grundlovshjemlet delegationsforbud i sig selv indebærer, at beføjelsen ikke kan overlades til den supranationale myndighed. Hertil anfører Zahle dog, at den nationale forfatningsstruktur kan sætte grænser for overladelsen. Denne grænse fremgår af selve formuleringen af 20, stk. 1: som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder Sammenfatning Der er således stor enighed i den forfatningsretlige litteratur om, at grænserne for hvilke beføjelser, der kan overlades, er ganske vide, og ikke alene omfatter lovgivningsbeføjelser, men tillige administrative beføjelser og dømmende beføjelser. Det faktum, at en beføjelse i henhold til grundloven er omfattet af et delegationsforbud, indebærer ikke i sig selv, at beføjelsen ikke kan overlades. Grænsen går ved overladelse af beføjelser, der er i strid med grundlovens materielle indhold. Beføjelser, som ingen dansk myndighed har i henhold til grundloven, kan ikke overlades. Hertil har Højesteret udtalt: Det kan ikke i medfør af Max Sørensen, Statsforfatningsret, 1977, s Grundloven 20, stk Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, 2004, s Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, 2004, s Grundlovens 20, stk

17 Grundloven overlades til en international organisation at udstede retsakter eller træffe afgørelser, som strider mod bestemmelser i grundloven, herunder dennes frihedsrettigheder. Rigets myndigheder har nemlig ikke selv en sådan beføjelse. 38 Uden for grundlovens 20 falder, udover selve bemyndigelsen til at overlade beføjelser, også kompetencen til at ændre grundloven efter grundlovens 88. Dette kan tillige henføres til, at overladelse kun kan ske i nærmere bestemt omfang, som vil blive drøftet yderligere nedenfor. Væsentligt for begge bestemmelser er, at disse beføjelser alene kan udøves af lovgivningsmagten i samspil med vælgerbefolkningen, og dermed ikke af en myndighed i 20 s forstand. For begge paragrafer gør det sig gældende, at beskyttelsen ikke består i deres materielle indhold, men i selve den procedure de foreskriver. 1.5 Til hvem kan overladelse ske? Overladelse af beføjelser, der er hjemlet i medfør af grundlovens 20, kan udelukkende ske til: mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. 39 Heri ligger 3 elementer: For det første skal der være tale om overladelse af beføjelser til mellemfolkelige myndigheder, for det andet skal der være tale om en gensidig overenskomst med andre stater, og til sidst skal formålet være at fremme...mellemfolkelig retsorden og samarbejde. 40 Nedenfor vil kravene til, at de enkelte elementer kan anses for opfyldt blive gennemgået mellemfolkelige myndigheder I det oprindelige udkast til grundlovens 20 anvendte man formuleringen internationale organisationer. I udvalgsarbejdet var fokus ikke rettet mod dette element i paragraffen, 38 UfR H, præmis Grundloven 20, stk Grundloven 20, stk

18 Grundloven men på et af de sidste møder, blev der stillet forslag om, at formuleringen blev ændret til mellemfolkelige myndigheder. 41 Det fremgår af Forfatningskommissionens bemærkninger til 20, at dette ville muliggøre dansk tilslutning til det foreslåede europæiske Kul- og Stålfællesskab forgængeren for EU. 42 Hvorfor man ændrede formuleringen står dog ikke klart. Spørgsmålet er ikke blevet behandlet mere indgående i den forfatningsretlige teori, der til gengæld anvender begge formuleringer synonymt. 43 Der er dog klar enighed om, at overladelse af beføjelser til en fremmed stats myndighed ikke opfylder kravet til mellemfolkelighed, og derfor ikke er forenelig med 20, 44 mere herom nedenfor gensidig overenskomst med andre stater Af grundlovens forarbejder fremgår det, at Max Sørensen i en udtalelse til udvalget fremhævede: at garantien mod en for vidtgående benyttelse af reglen lå i dens egen formulering, blandt andet udtrykket» ved gensidig overenskomst«. 45 Heri ligger et lighedsprincip, der indebærer, at alle de deltagende stater skal overlade de samme beføjelser, samt at myndigheden skal have de samme beføjelser over for alle de deltagende stater. Der må ikke ske overførelse af en kompetence, der emnemæssigt adskiller sig fra de kompetencer, de andre stater overfører. Det er dog ikke ensbetydende med, at der stilles krav om, at alle de deltagende stater skal have lige stor indflydelse i den mellemfolkelige myndighed. Indflydelsen kan afpasses efter kvalitative faktorer så som befolkningstal eller lign fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde. Som angivet ovenfor under afsnit var mellemfolkelige myndigheder ikke en del af 41 Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s Forfatningskommissionens betænkning, 1953, s Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s , samt Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, 2004, s Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s.71, samt Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, 2004, s

19 Grundloven den oprindelige formulering. På de indledende møder blev der dog udtrykt ønske om at præcisere, hvilke typer af organisationer der kunne blive omfattet. 47 I den retsvidenskabelige litteratur er der dog enighed om, at formuleringen er så bred, at den næppe udelukker nogen organisation eller emne. Henrik Zahle påpeger, at samarbejdet kan være af både økonomisk, militær eller kulturel karakter således som forholdet er inden for EU Sammenfatning Grundlovens 20 stiller krav om, at for at der kan ske overladelse af beføjelser, skal det være til en international organisation. Der skal altså være tale om et overnationalt samarbejde. Der stilles til gengæld ikke noget krav, om at det samarbejde, som ønskes fremmet, skal være af universel karakter. Overladelse af beføjelser til bilateralt samarbejde mellem 2 stater er således også omfattet af 20, såfremt de øvrige betingelser anses for opfyldt. Grænsen går dog ved overladelse af beføjelser til en fremmed stats myndigheder. Mere herom nedenfor. Overladelsen skal være gensidig for alle de deltagende stater. Gensidighed er dog ikke synonymt med lighed, og der stilles ikke krav til, at de enkelte stater skal have lige stor indflydelse. Emnemæssigt indeholder 20 ikke nogen begrænsning. Det synes tydeligt, at Forfatningskommissionen ved indsættelsen af 20 ikke har fokuseret på, til hvem overladelsen af beføjelser skulle kunne ske, men at sikre Danmarks muligheder for deltagelse i endnu ukendte samarbejdsformer af overnational karakter. 1.7 I hvilket omfang kan beføjelser overlades? Ovenfor under afsnit 1.3 kunne det konkluderes, at grænserne for de beføjelser, der kan overlades, er ganske vide og ikke alene omfatter lovgivningsbeføjelser, men tillige administrative og dømmende beføjelser. Men det mangler at blive klarlagt, i hvilket omfang beføjelser kan overlades. 47 Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, 2004, s

20 Grundloven i nærmere bestemt omfang I henhold til grundlovens 20, stk. 1, kan overladelse af beføjelser udelukkende ske ved lov i nærmere bestemt omfang 49 Af formuleringen fremgår det, at beføjelser der tilkommer rigets myndigheder ikke kan overlades i et ubegrænset omfang, og at der i forbindelse med overladelsen skal ske en nærmere bestemt præcisering af de overladte beføjelser. Dette betegnes ofte som bestemthedskravet. I forbindelse med overvejelserne om dansk indtræden i EF i 1972 blev Max Sørensen anmodet om at afgive en udtalelse til Folketingets Markedsudvalg. Her udtalte han: Det citerede udtryk betyder, at der ikke ganske generelt kan ske en overdragelse af f.eks. al lovgivningsmagt eller al udøvende magt. Den lov, der vedtages, skal enten direkte eller ved henvisning til traktatteksten præcisere det omfang, hvori overdragelsen sker. 50 Det er ydermere Max Sørensens opfattelse, at der i grundlovsbestemmelsen ikke ligger nogen kvantitativ begrænsning. 51 Hjalte Rasmussen kritiserer denne opfattelse, som han betegner for ikkealt-antagelsen. 52 Antagelsen er, at der ikke findes kvantitative begrænsninger, når blot summen af de overladte beføjelser, f.eks. lovgivende, udøvende eller dømmende, ikke når 100%. 53 Dette standpunkt støttes af Henrik Zahle, der anfører, at der skal ske en emnemæssig angivelse af, hvad den mellemfolkelige myndighed skal beskæftige sig med, f.eks. økonomi, kultur, forsvar eller lignende. Samt hvilke beføjelser, herunder lovgivende, administrative eller 49 Grundloven 20, stk Max Sørensen, Forfatningsretlige problemer i forbindelse med Danmarks indtræden i De europæiske Fællesskaber, offentliggjort i Juristen Max Sørensen, Forfatningsretlige problemer i forbindelse med Danmarks indtræden i De europæiske Fællesskaber, offentliggjort i Juristen Hjalte Rasmussen, EU-ret i kontekst, 2003, s Hjalte Rasmussen, EU-ret i kontekst, 2003, s. 131, Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s. 89, samt Henrik Zahle, EU og den danske grundlov, 1998, s

21 Grundloven lignende, som den mellemfolkelige myndighed skal kunne gøre brug af. Omvendt mener han ikke, at en nærmere præcisering af de overladte beføjelser kvantitativt skal være af snævert omfang. 54 I Maastricht-sagen lagde Højesteret vægt på, at der skal foretages en positiv afgrænsning af de overladte beføjelser, der gør det muligt at vurdere omfanget af suverænitetsafgivelsen. Det kan dog ikke kræves, at beskrivelsen er så præcis, at der ikke kan blive tale om skøn eller fortolkningstvivl. I den forbindelse gav Højesteret udtrykkeligt udtryk for, at dette kunne ske ved en henvisning til traktatteksten Sammenfatning Det antages, at der i selve bestemthedskravet trods alt ligger en vis kvantitativ begrænsning. På trods af, at der er givet plads til fortolkningstvivl og skøn overlader det ikke til den mellemfolkelige myndighed selv at bestemme omfanget af dens beføjelser. Ligesom bestemthedskravet anses for at indeholde et forbud mod at alle beføjelser af en bestemt kategori overlades. Den nøjagtige grænse lader sig dog næppe definere, og det synes heller ikke at have været hensigten. 1.9 Delkonklusion Grænserne for de enkelte elementer af grundlovens 20 er meget vide, hvorfor 20 giver en processuel beskyttelse i form af dens procedureregel, men indeholder som sådan ikke nogen væsentlig materiel beskyttelse. For at en beføjelse kan overlades, kræves det i henhold til grundloven at beføjelsen tilkommer en dansk myndighed at udøve. Beføjelser, der strider imod grundlovens bestemmelser, vil derfor aldrig kunne overlades til en mellemstatslig myndighed, da ingen dansk myndighed har sådanne beføjelser. 54 Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 2, 2004, s UfR H, præmis 9.2. &

22 Grundloven For at der kan ske overladelse af beføjelser, som i henhold til grundloven tilkommer rigets myndigheder, skal dette ske til en overstatslig organisation. Grundlovens 20 stiller dog ikke krav til organisationens størrelse eller udstrækning, hvorfor 20 også omfatter overladelse af beføjelser, der sker i medfør af bilateralt samarbejde. Ved overladelse af beføjelser til en anden stats myndighed, kan grundlovens 20 dog ikke anvendes, hvorfor en grundlovsændring ville være nødvendig. Organisationen, til hvem overladelsen sker, skal være baseret på et gensidighedsprincip. Der stilles dog ikke krav om, at de enkelte medlemsstater nyder lige stor indflydelse. Det centrale element er, at Danmark fortsat kan anses for at udgøre en selvstændig stat. Det står klart, at Forfatningskommissionen ved formuleringen af 20 har ønsket at sikre grundlovens levedygtighed i mange generationer, og derved overlade det til det politiske styre i samarbejde med vælgerbefolkningen at beslutte hvilke samarbejdsformer, af overnational karakter, som Danmark i fremtiden skulle deltage i. Beskyttelsen i grundlovens 20 ligger derfor ikke i dens materielle indhold, men i den procedure, som skal efterleves for, at der gyldigt kan ske suverænitetsafgivelse. 17

23 Fællesskabsrettens forrang Kapitel 2 Fællesskabsrettens forrang Siden Danmarks tiltrædelse af EF i 1972 er et element af fællesskabsretten blevet diskuteret indgående i forhold til omfanget af suverænitetsafgivelse, nemlig princippet om fællesskabsrettens forrang frem for national ret i tilfælde af konflikt. Princippet er kendt fra føderale forfatninger, der ofte indeholder en bestemmelse om, at føderal lov i tilfælde af konflikt går forud for delstatslovgivning. 56 En sådan regel har dog ikke hidtil udgjort en del af traktatgrundlaget EF-domstolen Overladelse af suverænitet Allerede i 1962 behandlede EF-domstolen spørgsmålet om medlemsstarternes overladelse af suverænitet. 58 Den private transportvirksomhed van Gend en Loos importerede et særligt stof fra Tyskland til Holland. Holland valgte at hæve tolden for dette stof med 5 %. Van Gend en Loos nægtede dog at betale denne told og påberåbte sig, at denne var i strid med Traktaten om Det Europæiske Økonomiske Fællesskab 59, artikel 12 ifølge hvilken: Medlemsstaterne 56 Hjalte Rasmussen, EU-ret i kontekst, 2003, s En sådan regel er dog blevet taget med i forfatningstraktatens artikel I-6: Forfatningen og den ret, der vedtages af Unionens institutioner under udøvelsen af de beføjelser, der er tildelt denne, har forrang frem for medlemsstaternes ret. 58 Sag 26/62, van Gend & Loos, Domssaml , s Herefter betegnet EØF-traktaten, nu EF-traktatens artikel

24 Fællesskabsrettens forrang afstår fra at indføre ny indbyrdes told ved ind- og udførsel eller afgifter med tilsvarende virkning og fra at forhøje de toldsatser og afgifter, som de anvender i deres indbyrdes samhandel. Holland anførte, at sagen ikke drejede sig om fortolkning af traktaten, men til virkningen af traktaten. Et spørgsmål der efter folkeretten skal afgøres efter de enkelte landes egne retssystemer. Hertil anførte EF-domstolen, at formålet med traktaten ikke blot var at skabe gensidige forpligtelser mellem medlemsstaterne. Fællesskabet udgør et nyt folkeretligt system til hvis fordel staterne, indenfor begrænsede områder, har overdraget suveræne rettigheder, som ikke alene omfatter staterne selv, men jævnfør EØF-traktatens præambel, også deres statsborgere. Uafhængigt af medlemsstaternes lovgivning pålægger fællesskabsretten derfor ikke blot private forpligtelser, men tillægger dem også rettigheder Fællesskabsrettens forrang frem for national ret Costa mod ENEL sagen 60 gav et par år senere Domstolen mulighed for at uddybe sin opfattelse af forholdet imellem fællesskabsretten og national ret yderligere. Italien nationaliserede i 1962 el-produktionen og overdrog de private driftsanlæg til det statslige elselskab ENEL. Advokat Costa, som var aktionær i aktieselskabet Edison Volta, mistede i den forbindelse sin dividende. Han nægtede derfor senere at betale sin elregning. Han nedlagde påstand om, at nationaliseringen var i uoverensstemmelse med EF-traktaten. Den nationale italienske domstol valgte at indbringe spørgsmålet til præjudiciel afgørelse for EF-domstolen. Italien nedlagde påstand om, at sagen burde afvises, idet den nationale retsinstans var forpligtet til at anvende national lov. Italien indtog således standpunktet, at national ret har forrang frem for fællesskabsretten. 60 Sag 6/64, Flamingo Costa mod ENEL, Domssaml , s

25 Fællesskabsrettens forrang EF-domstolen anførte i sin dom, at medlemsstaterne ved at have oprettet et fællesskab på ubegrænset tid, som er tillagt egentlige beføjelser, faktisk havde begrænset deres suverænitet. Også selv om dette er sket inden for begrænsede områder. Medlemsstaterne havde således skabt et regelsæt, som finder anvendelse på såvel deres statsborgere, som på dem selv. På baggrund heraf fastslog Domstolen princippet om fællesskabsrettens forrang. Domstolen konkluderede, at medlemsstaterne ikke kunne gøre en senere ensidig foranstaltning gældende mod en retsorden, som de har accepteret på gensidig basis. Overladelsen af rettigheder og forpligtelser i henhold til traktatens bestemmelser fra den nationale retsorden til fordel for Fællesskabets retsorden medfører således en endelig begrænsning af suveræniteten Fællesskabsretten i forhold til de nationale forfatninger Selv om Domstolen i Costa mod ENEL sagen havde fastslået, at overladelsen af rettigheder og forpligtelser til Fællesskabet havde medført en endelig begrænsning af medlemsstaternes suverænitet, og dermed fællesskabsrettens forrang i tilfælde af konflikt med nationale bestemmelser, var det stadig uklart, hvorvidt forrangsprincippet også gjaldt i forhold til de nationale forfatninger. 62 Dette fik Domstolen lejlighed til at tage stilling til i sagen International Handelsgesellschaft. 63 Her fastslog Domstolen, at gyldigheden af fællesskabsretten eller virkningen heraf i en medlemsstat ikke kan påvirkes af, at det gøres gældende, at denne strider imod fundamen- 61 Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1999, s Sag 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbh mod Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Domssaml. 1970, s

26 Fællesskabsrettens forrang tale rettigheder fastlagt i de nationale forfatninger. 64 I Simmenthal sagen 65 præciserede Domstolen forrangsprincippets anvendelsesområde i forhold til medlemsstaternes nationale retssystemer yderligere. En italiensk domstol skulle træffe afgørelse om modstrid mellem på den ene side fællesskabsretten og på den anden side en nyere national lov. Det var den italienske forfatningsdomstols opfattelse, at spørgsmålet i henhold til den italienske forfatnings 11 henhørte under den, idet der var tale om en mulig forfatningsstridighed. Den italienske domstol valgte herefter at forelægge EF-domstolen det præjudicielle spørgsmål: Om den ifølge fællesskabsretten var berettiget til at overholde artikel 11 i den italienske forfatning, således at den skulle afvente forfatningsdomstolens afgørelse, eller om princippet om fællesskabsrettens forrang indebar, at den italienske ret selv skulle tilsidesætte den senere italienske lov, såfremt retten fandt, at denne lov var i strid med fællesskabsretten. Havde der tidligere været tvivl, om hvorvidt forrangsprincippet også gjaldt i forhold til de nationale forfatninger, fjernede Domstolen her den sidste tvivl. 66 Den udtalte: den nationale dommer, der inden for sin kompetence har til opgave at anvende fællesskabsrettens bestemmelser, har pligt til at sikre disse reglers fulde virkning, idet han i påkommende tilfælde af egen drift skal undlade at anvende en modstridende selv nyere bestemmelse i national lovgivning, uden at han behøver anmode om eller afvente en forudgående ophævelse af denne bestemmelse ad lovgivningsvejen eller noget andet forfatningsmæssigt middel. 67 Domstolen slog her fast, at den nationale dommer har pligt til at sikre de rettigheder, som fællesskabsrettens bestemmelser tillægger de nationale statsborgere, også selv om dette strider imod bestemmelser i den nationale forfatning. 64 Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse, 1. udg. 1999, s Sag 106/77, Det italienske finansministerium mod S.p.a. Simmenthal, Domssaml , s Hjalte Rasmussen, EU-ret i kontekst, 2003, s Sag 106/77, Det italienske finansministerium mod S.p.a. Simmenthal, Domssaml , s. 629, præmis

27 Fællesskabsrettens forrang Det betyder dog ikke, at bestemmelser i den nationale forfatning sættes ud af kraft, den må blot ikke anvendes i tilfælde af konflikt med fællesskabsretten. 68 Dette specificerede Domstolen i de forenede sager C-10/97 til C-22/97, IN.CO.GE 69. Det bør dog bemærkes, at der i den ovennævnte sag var tale om processuelle og ikke materielle regler i den nationale forfatning. EF-domstolen inddrog ikke denne sondring i sin afgørelse, og har ikke senere hen haft lejlighed til at uddybe denne sondring Fællesskabsrettens umiddelbare anvendelighed Princippet om fællesskabsrettens umiddelbare anvendelighed er allerede kendt fra fællesskabsrettens retsakter, hvorefter forordninger er almengyldige, og umiddelbart bindende i alle dets enkeltheder i enhver medlemsstat. 71 I Factortame sagen udvidede Domstolen dette princip yderligere. Factortame sagen handlede om adgangen til de af Fællesskabet fastsatte fiskekvoter, der er blevet fordelt imellem medlemsstaterne. Medlemsstaters fiskere har som udgangspunkt alene adgang til medlemsstatens egne fiskekvoter. For at få adgang til de britiske kvoter valgte nogle spanske fiskere at registrere deres skibe i Storbritannien, hvilket også betegnes quota hopping. Skibene var ejet af britiske selskaber, som igen var ejet og ledet af de spanske fiskere. Briterne søgte at imødegå dette ved i realiteten at stille nationalitetskrav til ejerne af skibene for herved at udelukke de spanske fiskere. Spanierne valgte at anlægge sag ved de britiske domstole. De spanske fiskere krævede blandt andet, at den britiske domstol suspenderede de nye britiske regler, indtil der forelå en endelig afgørelse af spørgsmålet. Sagen gik igennem flere britiske retsinstanser, der dog konkluderede, at i hen- 68 Hjalte Rasmussen, EU-ret i kontekst, 5. udg. 2003, s Forenede sager C-10/97 - C-22/97, IN.CO.GE, s. 6307, Domssaml. 1998, præmis Hjalte Rasmussen, EU-ret i kontekst, 5. udg. 2003, s TEF artikel

28 Fællesskabsrettens forrang hold til britisk ret kan der ikke træffes foreløbige forholdsregler overfor Kronen (læs regeringen). House of Lords valgte derfor at forelægge et præjudicielt spørgsmål for EFdomstolen om, hvorvidt de britiske domstole på trods af de britiske regler var beføjet til at træffe foreløbige forholdsregler i medfør af EU-retten. 72 Med henvisning til Simmenthal dommen anførte Domstolen, at den fulde virkning af fællesskabsretten ville blive begrænset, såfremt en national retsregel kunne forhindre en national domstol i at træffe foreløbige forholdsregler med henblik på at sikre den fulde virkning af en retsregel, der tillægger rettigheder efter fællesskabsretten. 73 Den hjemmel, som den nationale Britiske domstol manglede i henhold til national ret, skulle altså findes i fællesskabsretten. 2.2 Højesteret Spørgsmålet om fællesskabsrettens forrang frem for national ret har også været behandlet af Højesteret i forbindelse med sagen, hvad der fik betegnelsen Grundlovssagen Maastricht dommen Grundlovssagen blev anlagt af en række danske EU-modstandere mod den danske Statsminister. De nedlagde påstand om, at skiftende regeringer i Danmark havde overtrådt grundloven ved at overlade en for stor del af den danske suverænitet til EU. Sagens kerne var som omtalt ovenfor fortolkningen af grundlovens 20s formulering om, at suverænitet alene kan afgives i "et nærmere bestemt omfang". Det var sagsøgernes påstand, at Danmark gradvist havde overladt så meget magt til EU, at det var i strid med grundlovens Sag C-213/89, The Queen mod Secretary of State for Transport, Ex. Parte Factortame Ltd m.fl., Domssaml I, side 2433, præmis 13 & Sag C-213/89, The Queen mod Secretary of State for Transport, Ex. Parte Factortame Ltd m.fl., Domssaml I, side 2433, præmis 20, 21 & UfR H. 23

29 Fællesskabsrettens forrang En af appellanternes påstande var at: EF-domstolens kompetence efter Traktaten sammenholdt med princippet om fællesskabsrettens forrang indebærer, at danske domstole er afskåret fra at håndhæve grænserne for den suverænitetsafgivelse, som har fundet sted ved tiltrædelsesloven 75 Hertil anførte Højesteret, at Danmark ved tiltrædelsesloven har overladt kompetencen til at prøve lovligheden og gyldigheden af Fællesskabets retsakter til EF-domstolen. Dette indebærer, at danske domstole ikke kan anse fællesskabsretten for uanvendelig i Danmark, uden at spørgsmålet har været forelagt EF-domstolen til præjudiciel afgørelse. 76 Højesteret fandt dog: at det følger af bestemthedskravet i grundlovens 20, stk. 1, sammenholdt med danske domstoles adgang til at prøve loves grundlovsmæssighed, at domstolene ikke kan fratages adgangen til at prøve spørgsmål om, hvorvidt en EF-retsakt overskrider grænserne for den ved tiltrædelsesloven foretagne suverænitetsafgivelse. Danske domstole må derfor anse en EF-retsakt for uanvendelig i Danmark, hvis der skulle opstå den ekstraordinære situation, at det med den fornødne sikkerhed kan fastslås, at en EFretsakt, der er opretholdt af EF-domstolen, bygger på en anvendelse af Traktaten, der ligger uden for suverænitetsafgivelsen ifølge tiltrædelsesloven. Tilsvarende gælder med hensyn til fællesskabsretlige regler og retsprincipper, som beror på EF-domstolens praksis. 77 Højesteret har således forbeholdt sig retten til at have det sidste ord vedrørende håndhævelsen af fællesskabsretten ved de danske domstole i tilfælde af konflikt med den danske grundlov. 78 En lignende afgørelse er den tyske forfatningsdomstol tidligere nået til i sin 75 UfR H, præmis UfR H, præmis UfR H, præmis Hjalte Rasmussen, EU-ret i kontekst, 2003, s

30 Fællesskabsrettens forrang dom af den 12. oktober Spørgsmålet er dog, om det overhovedet ville komme på tale, idet EF-domstolen i flere domme har fastslået, at EU's institutioner og retsakter skal respektere grundlæggende rettigheder. I Hauer-sagen fastslog domstolen at: grundrettighederne hører til de almindelige retsgrundsætninger, som den skal beskytte. Herved skal Domstolen lægge de forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne til grund, hvorfor foranstaltninger, der er uforenelige med de i disse staters forfatninger anerkendte og beskyttede grundrettigheder, ikke kan anerkendes i Fællesskabet; de internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har været med til at udarbejde, eller som de senere har tiltrådt, kan ligeledes give anvisninger, som skal tages i betragtning inden for rammerne af fællesskabsretten. Domstolen anerkender således de nationale forfatningers grundlæggende rettigheder, som generelle og uskrevne retsprincipper. Den inkorporerer så at sige disse retsprincipper fra de nationale forfatninger Delkonklusion Siden 1962 har EF-domstolen med sin dom i van Gend en Loos sagen, via sin udvidende og formålsorienterede fortolkning af fællesskabsretten, fastlagt rammerne for forrangsprincippet. Den har fastslået, at medlemsstaterne ved deres tiltrædelse af Fællesskabstraktaterne har indskrænket deres suveræne rettigheder. Medlemsstaterne har overført såvel rettigheder som forpligtelser fra national ret til fællesskabsretten, og hermed skabt et regelsæt, der finder anvendelse på såvel staterne, som på deres statsborgere. Domstolen har ikke stillet krav om, at forrangsprincippet skal gennemføres ved lov i de enkelte medlemsstater, men at de nationale domstole skal undlade at anvende nationale love og regler, der er i strid med fællesskabsretten Hjalte Rasmussen, EU-ret i kontekst, 2003, s Sag 44/79, Liselotte Hauer v. Land Rheinland-Pflaz, Domssaml. 1979, s. 3727, præmis Sag 26/62, van Gend & Loos, Domssaml , s. 375, sag 6/64, Flamingo Costa mod ENEL, Doms- 25

31 Fællesskabsrettens forrang Domstolen har yderligere slået fast, at forrangsprincippet er umiddelbart anvendeligt. En national domstol, der ville have truffet foreløbige forholdsregler, i tilfælde af der havde været tale om en national retsregel, er forpligtet til at gøre det samme baseret på fællesskabsretten. 82 I forhold til medlemsstaternes nationale forfatninger har EF-domstolen slået fast, at en vurdering af gyldigheden af fællesskabsinstitutionernes retsakter ud fra national ret vil skade fællesskabsrettens enhed og effektivitet. Gyldigheden af fællesskabsinstitutionernes retsakter kan derfor udelukkende bedømmes udfra fællesskabsretten. Det betyder, at gyldigheden eller virkningen af en fællesskabsretsakt ikke påvirkes af, hvorvidt det gøres gældende, at retsakten strider imod elementer i nationalstaternes forfatninger. 83 Selvom Højesteret har taget forbehold herfor, udgør dette ikke umiddelbart et problem for Danmarks medlemskab af EU. Når EF-domstolen ikke har stillet konkrete krav til gennemførelsen af forrangsprincippet i de enkelte medlemsstater, kan princippet ikke anses for overtrådt, førend det eventuelt konstateres, at national ret ikke kan opfylde de krav, der følger af forrangsprincippet. Skulle der imidlertid opstå en konflikt, er det dog klart, at Danmark, på baggrund af Højesterets udtalelse, ikke i alle tilfælde kan efterkomme forrangsprincippet. Ligesom en konflikt på baggrund af EF-domstolens egne udtalelser synes noget teoretisk af karakter. saml , s. 531 & sag 106/77, Det italienske finansministerium mod S.p.a. Simmenthal, Domssaml , s Sag C-213/89, The Queen mod Secretary of State for Transport, Ex. Parte Factortame Ltd m.fl., Domssaml I, side Sag 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbh mod Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Domssaml. 1970, s. 235 & sag 106/77, Det italienske finansministerium mod S.p.a. Simmenthal, Domssaml , s