Opkrævning af provision ved kommunal garantistillelse

Transkript

1 Notat Sagsnr.: 2012/ Dato: 30. maj 2017 Titel: Opkrævning af provision ved kommunal garantistillelse Sagsbehandler: Flemming Byrgesen Specialkonsulent I juli 2010 fastlagde et notat fra By-og Landskabsstyrelsen, at kommunerne havde mulighed for at opkræve garantiprovision for garantistillelse iht. vandsektorloven, hvis aftalen var indgået på markedsvilkår. Det gav anledning til, at Byrådet den 15. januar 2013 behandlede en sag om opkrævning af provision i forbindelse med, at kommunen stiller garanti for lån til eksterne parter. Byrådets beslutning den 15. januar 2013 var følgende: at der med virkning fra 1. januar 2013 opkræves garantiprovision for stillede garantier for lån til forsyningsselskaber, at der med virkning fra 1. januar 2013 opkræves garantiprovision for stillede garantier for øvrige selskaber, foreninger og selvejende institutioner med undtagelse af foreninger og selvejende institutioner, der har driftsoverenskomst med eller modtager væsentlige tilskud fra kommunen, at der ikke opkræves garantiprovision ved garantistillelse for lån til alment boligbyggeri, grundejerbidrag og private fællesveje og kystbeskyttelsesforanstaltninger, og at garantiprovisionen fastsættes til 0,5 pct. årligt og opkræves som en løbende årlig provision af restgælden ultimo året forinden. Generelt grundlag for opkrævning af garantiprovision Der findes ikke et egentligt regelsæt, eller en samlet beskrivelse af, hvordan kommunerne skal håndtere garantiprovisioner. Men via forskellige skriftsteder kan der sammenstykkes en hovedlinje i problemstillingen. Kommunernes hjemmel til at stille garanti for lån bevæger sig fra områder med direkte lovhjemmel og ind i "kommunalfuldmagtens" område, som beror på antagelser, der ikke er lovbeskrevet, og kommunernes mulighed for at opkræve garantiprovision følger samme mønster. Det er dog utvivlsomt, at kommunerne i nogle tilfælde skal opkræve garantiprovision, i andre tilfælde kan opkræve garantiprovision og i nogle tilfælde ikke må opkræve garantiprovision. Bekendtgørelsen om kommunernes låntagning og meddelelse af garantier m.v. afgrænser kommunernes mulighed for at optage lån og regulerer i hvilken udstrækning kommunale garantier for lån til eksterne parter skal henregnes til kommunens låntagning.

2 Men bekendtgørelsen regulerer ikke i hvilken udstrækning kommunerne har hjemmel til at stille garantier, hvorfor reglerne herfor i nogen udstrækning vil være indeholdt i særlovgivningen. Forskellige typer af garantier Halsnæs Kommune har eller kan afgive garantier til forskellige formål: forsyningsvirksomheder og havne alment boligbyggeri selskaber, hvor kommunerne hæfter solidarisk kystsikringslag, grundejerforeninger og vejlag foreninger og selvejende institutioner Nedenfor er beskrevet størrelsen af de afgivne garantier, mulighed for til garantiprovision og provisionens mulige størrelse. Garantier til forsyningsvirksomheder og havne Tidligere afgørelser fra Statsforvaltningen Syddanmark og Indenrigsministeriet fastslår, at såfremt en kommune stiller garanti for et privat forsyningsselskab, er det en betingelse, at forsyningsselskabet betaler et vederlag på markedsmæssige vilkår for garantien. I definitionen af privat forsyningsselskab kan der både være tale om udskilte forsyningsvirksomheder og eksempelvis private varme- og vandværker. Såfremt der ikke betales vederlag for kommunegarantien vil det efter Indenrigsministeriets opfattelse indebære, at kommunen yder et tilskud til forsyningsvirksomheden (hvilket i relation til EU betegnes som statstilskud). Siden Byrådets beslutning er der på forsyningsområdet opkrævet årlig provision i forbindelse med udstedelse af nye kommunale garantier. På daværende tidspunkt var der ikke et retsgrundlag, som betingede, at kommunen skulle/kunne opkræve provision af tidligere udstedte garantier. Der er senere faldet dom i en sag ved Venstre Landsret, den såkaldte Sønderborg sag, som fastslår, at det er ulovligt for Sønderborg Kommune ikke at opkræve garantiprovision, og at kommunen er berettiget til at lovliggøre forholdet ved at ændre vilkårene således, at der i lånets resterende løbetid årligt opkræves garantiprovision. Dommen omfatter to konkrete lån til private fjernvarmeværker, men forudsættes at gælde analogt for alle forsyningsområder jf. nedenstående udklip fra KL s budgetvejledning. Af KL s budgetvejledning 2018, sektorbeskrivelse 1-1 af 23. februar 2017 fremgår: Dom: I strid med statsstøttereglerne, hvis der ikke opkræves provision på varmeforsyningsområdet Landsrettens dom i Sønderborg-sagen (se Budgetvejledning 2017, skrivelse 1-1 og 1-2 for mere omkring denne) er fortsat den gældende retstilstand. Der er således ingen tvivl om, at der pt. skal opkræves en provision på markedsvilkår ved garantistillelse for selskaber - både kommunale og forbrugerejede - på varmeforsyningsområdet, da en vederlagsfri garanti vil kunne tolkes som ulovlig statsstøtte jf. dommen. Hvis kommunen har løbende garantier, for hvilke der ikke er opkrævet provision, er det KL's klare anbefaling, at vilkårene for disse garantier hurtigst muligt ændres, således at der opkræves en løbende garantiprovision på markedsvilkår. Mulig afklaring en del af regeringens forsyningsstrategi KL arbejder fortsat for en generel afklaring af vilkår, rettigheder og forpligtelser omkring garantiprovisioner på forsyningsområder, men der er ikke i skrivende stund sket en yderligere afklaring. Dog fremgår det af

3 regeringens forsyningsstrategi, at regeringen vil søge at tydeliggøre rammerne for fastsættelse af garantiprovision. I den forbindelse fremhæver regeringen, at "der er behov for at gøre rammerne for kommunernes beregning og opkrævning af garantiprovision klarere, herunder de rammer, der er fastsat med statsstøttereglerne. Derfor undersøges det, hvordan præciseringen af de gældende regler på området bedst foretages" (Forsyning For Fremtiden, s. 56, kan findes her: Hvordan dette konkret kommer til at foregå, er i skrivende stund uvist. KL er dog enig i behovet for klarere regler og retningslinjer og har igennem flere år efterspurgt dette fra statslig side. Hvile-i-sig-selv tilsiger også, at der skal opkræves provision Umiddelbart kan landsretsdommen ikke direkte overføres til de øvrige forsyningsområder, men det er vigtigt at være opmærksom på, at der også ved garantistillelse for forsyningsvirksomheder på andre områder end varmeforsyningsområdet skal opkræves en garantiprovision på markedsvilkår. Dette skyldes, at en kommune ved ikke at opkræve en garantiprovision vil forrykke balancen mellem det skatte- og det brugerfinansierede område, hvilket vil være i strid med hvile-i-sig-princippet. Det betyder, at Halsnæs Kommune er forpligtet til at lovliggøre vilkårene for de garantier, der er afgivet til forsyningsvirksomhederne før 1. januar 2013, ved at begynde at opkræve garantiprovision for disse garantier snarest muligt. Kommunen har til forsyningsvirksomhederne afgivet garantier før 1. januar 2013, der pr. 31. december 2016 har en restgæld på 81,1 mio. kr. Restgælden, og en forudsat fremtidig opkrævning af en garantiprovision på 0,5 pct. af restgælden, fordeler sig således: Restgæld Pr Garantiprovision 0,5 pct. af restgæld Hundested Varmeværk A.m.b.a Halsnæs Forsyning A/S Halsnæs Vandforsyning A.m.b.a I alt Som det fremgår, vil der ved ændring af vilkårene for de før 1. januar 2013 afgivne garantier, medføre en indtægt på kr. i Beløbet vil falde hvert år i takt med faldet i lånenes restgæld. Da der i det aktuelle forhold er tale om en ensidig belastende forvaltningsretlig afgørelse, skal der forud gennemføres partshøring af de berørte forsyningsvirksomheder og på baggrund heraf, træffes en endelig afgørelse. Partshøring skal således iværksættes umiddelbart efter Byrådet beslutning om opkrævning af garantiprovisionen.

4 Kommunen har pt. følgende garantier afgivet efter 1. januar 2013, hvor der allerede opkræves følgende garantiprovision: Restgæld Pr Garantiprovision 0,5 pct. af restgæld Hundested Varmeværk A.m.b.a Liseleje Vandværk A.m.b.a I alt Herudover er der i løbet af 2017 afgivet følgende garantier til forsyningsvirksomheder, hvoraf der fra 2018 vil blive betalt følgende garantiprovision: Restgæld Pr Garantiprovision 0,5 pct. af restgæld Hundested Varmeværk A.m.b.a Liseleje Vandværk A.m.b.a I alt Garantiprovisionens størrelse ved garantier stillet til forsyningsvirksomheder og havne Kommunen skal opkræve en garantiprovision, der følger markedsmæssige vilkår. Der findes ikke nærmere anvisninger på, hvad markedsmæssige vilkår indebærer. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i Vejledning om kommunegaranti til private biogasanlæg fra 2010 anført herom, at "det er afgørende, at kommunen udfolder rimelige og sædvanlige bestræbelser på at konstatere, hvad et vederlag på markedsvilkår indebærer i det konkrete tilfælde. Det kan for eksempel ske ved konsultation af kommunens bank eller andre finansielle rådgivere, eller foretagelse af undersøgelser af prisniveau i andre tilsvarende sager." Konkurrencestyrelsens Forsyningssekretariat har til Roskilde Kommune oplyst, at man ved vurdering af garantiprovisionen vil se det i forhold til sikkerheden for lånets tilbagebetaling samt kommunens faktiske omkostninger. Forsyningsvirksomheder adskiller sig fra almindelige virksomheder ved, at deres kundegrundlag er sikret og derved er der en meget høj sikkerhed for lånets tilbagebetaling. Det vurderes derfor, at en provision skal fastsættes væsentlig lavere end bankernes standardsatser. Kommunens bankforbindelse har oplyst, at deres umiddelbare standardsats starter ved en årlig løbende garantiprovision på ca. 2,0 pct. af restgælden. En garantiprovision kan være enten en engangsbetaling eller en løbende årlig betaling - typisk af restgælden. I forbindelse med behandling af en tilsvarende sag i Brønderslev Kommune, anbefalede kommunens revision, at der blev valgt en årlig løbende provision, idet det var revisionens opfattelse, at der ellers ikke ville være tale om markedsvilkår. Niveauet for kommunens nuværende garantiprovision blev fastlag på baggrund af indhentning af garantiprovisionsstørrelser for 14 kommuner, som spredte sig mellem 0,2 pct. og 1,0 pct. af rest-

5 gælden. Den valgte årlige løbende garantiprovision på 0,5 pct. af restgælden lå dermed som en middel-niveau for de undersøgte kommuner. KL forventer, at Økonomi- og Sundhedsministeriet (på et tidspunkt) vil udarbejde retningslinjer for garantiprovisioner. Det er oplyst fra KL, at ministeriet på nuværende tidspunkt ikke er startet herpå endnu. Revisionsfirmaet Ernst & Young har foretaget en undersøgelse af kommunale garantiprovisioner i publikationen af 16. februar 2016 Kortlægning af kommunale garantiprovisioner for låntagning i forsyningsselskaber Af de 64 kommuner som deltog i undersøgelsen opkrævede 60 pct. alene årlig løbende provision. Resultatet af undersøgelsen fremgår af figuren. Øvrige dækker over individuel vurdering (typisk vurderes risikoen lavt, med tilsvarende lav sats). En aktuel rundringning til de omkringliggende kommuner har givet følgende resultat: I pct. Løbende provision Stiftelsesprovision Frederikssund (nedsat for nylig) 0,5 Gribskov 0,5 Helsingør 0,25 0,5 Hillerød (overvejer pt. situationen) 0,75 Fredensborg 0,5 0,5 Allerød 1,5 1,0 I forbindelse med kommunernes opkrævning af garantiprovision har direktør i Dansk Fjernevarme Kim Mortensen i 2013 udtalt: Niveauet for den betaling, en kommune kan tage, bør afspejle, at risikoen reelt er lig nul. Kommunegarantierne er aldrig kommet til udbetaling indenfor fjernvarmen. Dette bekræfter KommuneKredit over for Dansk Fjernvarme. Der er dog altid en vis risiko selv om den kan være lille ved at afgive garanti, ligesom der er administrativt arbejde forbundet hermed. Som nævnt oplyser kommunens bankforbindelse, at banken aldrig stiller garantier uden en kompensation på minimum 2 pct.

6 Kommunens sats for garantiprovision på 0,5 pct. af restgælden udgjorde i 2013 en skønnet gennemsnitstakst for hvad andre kommuner havde valgt at opkræve. Der forelå dog ikke en større landsdækkende undersøgelse. Et takstniveau ud fra den undersøgelse som revisionsfirmaet Ernst & Young gennemførte i 2016 kunne lige så godt tale for en gennemsnitstakst på 0,75 pct. af restgælden. Og set i forhold til de omkringliggende kommuner kan der også argumenteres for at tilpasse garantiprovisionen til et gennemsnitsniveau på 0,75 pct. af restgælden. Såfremt provisionstaksten hæves med 0,25 pct. point, fra den nuværende takst på 0,5 pct., til 0,75 pct. af restgælden, vil det medføre følgende merprovenu i 2017: Garantier afgivet før 1. december 2013: Eksisterende garantier kr kr. Kommunen har lov til og skal vurdere den enkelte garantisag individuelt, og kan fastsætte garantiprovisionen for den konkrete garanti. Der kan også fastsættes en garantiprovision for alle garantier, såfremt risikoen vurderes at være ens. Det vil derfor være muligt, at lade alle garantier stige til 0,75 pct. Det kan dog også besluttes, at lade de nuværende garantier med en provision på 0,5 pct. forblive på dette niveau, idet disse garantier på tidspunktet for garantistillelsen blev vurderet til 0,5 pct. i provision mens de afgivne garantier fra før 1. januar 2013 og fremtidige garantier, som først nu vurderes, fastsættes til 0,75 pct. ud fra ovenstående markedsvurdering. Hvis det alene besluttes at hæve provisionstaksten for garantier afgivet før 1. december 2013 og nye garantier, bortfalder merprovenuet på kr. for de eksisterende garantier. Øvrige garantier Kommunens garantier på øvrige områder omfatter pr. 31. december 2016 følgende: Garantibeløb Almene boliger m.m Vestforbrænding (solidarisk) Movia HMN Gassalg Udbetaling Danmark *) Frederiksværk Ridecenter *) Ikke fordelt på kommuner Byrådet har derudover afgivet garanti til efterskolen New Nordic Youth på et lån på 20 mio. kr. jf. byrådets beslutning herom den 26. april 2016 er der givet dispensation, således at der ikke opkræves garantiprovision på dette lån. Der opkræves ikke garantiprovision på de ovennævnte garantier.

7 Garantier til alment boligbyggeri kan ikke pålægges provision, idet disse garantier er en forudsætning for statslig garanti og støtte til boligbyggeriet, og der ikke foreligge lovhjemmel til opkrævning af garantiprovision. Garantiforpligtelser, hvor der hæftes solidarisk, kan heller ikke pålægges provision - det gælder fx Movia. Endvidere skønnes det heller ikke muligt at opkræve provision af lån optaget af kystsikringslag, grundejerforeninger og vejlag, idet garanti til disse områder har direkte hjemmel i bekendtgørelsen for kommunernes låntagning og meddelelse af garanti m.v. Garantier for lån optaget af foreninger og selvejende institutioner bevæger sig ind på et område, hvor der ikke umiddelbart er et klart retsgrundlag, hvorfor det skønnes at være op til den enkelte kommune at beslutte, hvorvidt der skal opkræves provision. Det der er afgørende er, om der er tale om kommercielle foretagender altså om der kan siges at være et marked. Det skønnes af KL, at forholdet skal op i storskala, før der måske kan komme et garantiprovisionskrav på tale. KL giver som et eksempel en garanti til den nye arena i Ørestaden, hvor reglerne om grænseoverskridende statsstøtte i relations til EU's-regler, kunne tænkes at påvirke Malmø arena, hvis der ikke opkræves garantiprovision. Således er der ikke krav om garantiprovision for almindelige foreninger, privatskoler, efterskoler, private rideskoler og private haller. Det forekommer uhensigtsmæssigt, at opkræve provision af foreninger og selvejende institutioner, der har driftsoverenskomst eller modtager væsentlige tilskud fra kommunen, idet dette blot vil forøge behovet for driftstilskud, hvilket også ligger i Byrådets beslutning. Derudover kan der være kommunale interesser, som tilsiger, at der gives dispensation fra garantiprovision. Der er dog utvivlsomt en større risiko forbundet med at afgive garantier overfor almindelige foreninger, privatskoler, efterskoler, private rideskoler og private haller end for virksomheder på forsyningsområdet. Såfremt der skønnes behov herfor, vil en sag om eventuel garantiprovision for de garantier, hvor der er et uklart retsgrundlag, altid kunne forelægges Statsforvaltningen til udtalelse.