i Internationale Relationer

Transkript

1 Handelshøjskolen, Århus Universitet Institut for Sprog og Erhvervskommunikation Undervisningsgruppee Europæiske Studier Kandidatafhandling Juni 2009 EU og Effektivitet i Internationale Relationer - En analyse af effektiviteten i EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik Vejleder Elof Nellemann Nielsen Antal tegn: Forfattet af Stephan Vinther Petersen Eksamensnummer: CLM Engelsk med profil i Europæiske Studier Tue Boserup Jacobsen Eksamensnummer: CLM Fransk med profil i Europæiske Studier 0

2 Indhold Liste over forkortelser... 4 Liste over tabeller og figurer Indledning (TBJ & SVP) Problemformulering Specialets opbygning Metode (TBJ & SVP) Casestudiets validitet Afgrænsning af cases Anvendelse af teori Præsentation af data Definition af vigtige begreber Teori Neorealisme (TBJ) Grundlæggende antagelser (TBJ) Strukturer som begrænsning (TBJ) Afhængighed af andre stater eller internationale organer (TBJ) Liberalisme (SVP) Grundlæggende antagelser (SVP) Internationale aftaler og integrerede institutioner (SVP) Neorealisme vs. Liberalisme (TBJ) Hard og soft power (SVP) Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik Maastricht-traktaten (SVP) Søjlestrukturen i TEU (SVP) Revision af Traktaten om den Europæiske Union Amsterdam-traktaten (TBJ) Nice-traktaten (TBJ) Lissabon-traktaten (TBJ) Instrumenter under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik Fælles strategier (TBJ) Fælles holdninger (SVP) Erklæringer (SVP) Fælles aktioner (TBJ) Aktører inden for FUSP en

3 4.4.1 Rådet (TBJ) Kommissionen (SVP) Europa-Parlamentet (SVP) Den Højtstående Repræsentant for FUSP en (TBJ) Saint-Malo (SVP & TBJ) EU og Rusland som partnere EU og Ruslands fælles områder for samarbejde (TBJ) Russian Medium-Term Strategy (SVP) Energisamarbejdet mellem EU og Rusland (SVP) Energidialogen (SVP) Energidialogens historie (SVP) Energisituationen i EU (SVP) Energisituationen i Rusland (SVP) Oliesituationen (SVP) Gassituationen (SVP) Investeringer (SVP) Rusland på det internationale marked (SVP) Energikrisen i januar 2009 (SVP) Kulden bider (SVP) Krisens afslutning (SVP) Efterspillet (SVP) Georgien krisen (TBJ) Baggrund (TBJ) Krisen i Georgien 2008 (TBJ) Sekspunktsplanen (TBJ) Efterspillet (TBJ) EU s observatørmission i Georgien (TBJ) FUSP ens effektivitet Effektiviteten i FUSP ens instrumenter Den fælles strategis effektivitet (TBJ) Den fælles holdnings effektivitet (SVP) Erklæringers effektivitet (SVP) Den fælles aktions effektivitet (TBJ) Finansiering af FUSP en (SVP) EU som sikkerheds- og forsvarspolitisk aktør (SVP) FUSP en på energiområdet (SVP)

4 8.4.1 Afhængighed (SVP) Konflikter på trods af gensidig afhængighed (SVP) FUSP en under pres i januar 2009 (SVP) FUSP en og krisen i Georgien (TBJ) EU s tilgang til Rusland i Georgien-krisen (TBJ) FUSP'en under pres i Georgien-krisen (TBJ) Europa-Parlamentets holdninger til FUSP ens effektivitet (SVP) EU s fremtidige muligheder Lissabon-traktatens indvirkning på FUSP'ens effektivitet (TBJ) Den Europæiske Sikkerhedsstrategi (SVP) Effektivitetsskabende tiltag på energiområdet (SVP) Effektivitetsskabende tiltag for krisestyringsopgaver (TBJ) Konklusion (TBJ & SVP) FUSP ens effektivitet Effektivitetsskabende tiltag Resumé på henholdsvis fransk og engelsk Resumé français (TBJ) English abstract (SVP) Litteraturliste Bøger og artikler Internet Bilag Bilag 1: Interview med Anne E. Jensen, MEP Venstre Bilag 2: Saint Malo Deklarationen Bilag 3: Erklæring fra formandskabet på Den Europæiske Unions vegne om afbrydelsen af de... russiske gasleverancer gennem Ukraine Bilag 4: Uenigheden mellem Ukraine og Rusland vedrørende gas Bilag 5: Erklæring fra formandskabet på Den Europæiske Unions vegne om den forværrede situation i Sydossetien (Georgien) Bilag 6: Rådets konklusioner om situationen i Georgien Bilag 7: Den Europæiske Unions observatørmission i Georgien, EUMM Georgia Bilag 8: Budget for FUSP Bilag 9: Budget for Budgetsekretariat Bilag 10: Budget for Sprogsekretariat

5 Liste over forkortelser AEJ: Anne E. Jensen AmstTEU: Amsterdam-traktaten ASEAN: CIS: CSR: ESFP: ENP: ESS: EU: EUFOR: EUMM: EUSR: FN: FUSP: LissTEU: MaaTEU: MEP: MTS: NAFTA: Nato: NiceTEU: OPEC: OSCE: PCA: PSC: QMV: SVP: TBJ: TEU: WEU: Association of Southeast Asian Nations Commonwealth of Independent States Common Strategy on Russia Den Europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik European Neighbourhood Policy Den Europæiske Sikkerhedsstrategi Den Europæiske Union European Rapid Reaction Force EU Monitoring Mission EU Special Representative De Forenede Nationer Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik Lissabon-traktaten Maastricht-traktaten Medlem af Europa-Parlamentet Medium Term Strategy North American Free Trade Agreement North Atlantic Treaty Organisation Nice-traktaten Organization of the Petroleum Exporting Countries Organisation for Sikkerhed og Samarbejde i Europa Partnership and Cooperation Agreement Political and Security Committee Qualified Majority Voting Stephan Vinther Petersen Tue Boserup Jacobsen Traktaten om den Europæiske Union Western European Union 4

6 Liste over tabeller og figurer Tabel 1: Oversigt over forskelle mellem Neorealisme og Liberalisme Tabel 2: Forskellen mellem Hard og Soft power Tabel 3: Udenrigspolitiske målsætninger i Maastricht-traktaten Tabel 4: Sikkerhedspolitiske målsætninger i Maastricht-traktaten Tabel 5: EU og Ruslands fælles områder for samarbejde Tabel 6: Energidialogens resultater Tabel 7: Sekspunktsplanen Tabel 8: Kriterier for den fælles strategis effektivitet Tabel 9: Kriterier for den fælles holdnings effektivitet Tabel 10: Kriterier for erklæringers effektivitet Tabel 11: Kriterier for den fælles aktions effektivitet Tabel 12: Målsætninger for EU Monitoring Mission Tabel 13: Opgaver for indfrielse af EUMM-målsætninger Tabel 14: Kommissionens områder til sikring af EU's energifremtid Figur 1: Forholdet mellem FUSP ens målsætning og instrumenter Figur 2: EU27 Brutto Forbrug, Energimiks (2006) Figur 3: EU27 Importafhængighed (%) Figur 4: EU27 Import af Råolie (2006) Figur 5: EU27 Import af Naturgas (2006) Figur 6: Den russiske fremmarch ifm. krisen i Georgien

7 1. Indledning (TBJ & SVP) Siden 1957 har den Europæiske Union 1 (EU) udviklet sig fra at være et Kul- og Stålsamarbejde mellem seks lande til at være et fællesskab med 27 medlemslande, der repræsenter 485 mio. indbyggere og udgør verdens største indre marked ( I takt med EU's udvikling er der sket harmonisering af lovgivning på tværs af landegrænser og flere kompetencer er overgået fra de enkelte medlemslande til supranationale 2 institutioner under EU. Disse overførte kompetencer har været med til at gøre EU mere effektiv inden for bl.a. handelspolitik, hvor EU er en markant aktør. I takt med at EU repræsenterede flere lande og dermed større interesser indenfor udenrigs- og sikkerhedspolitik, blev det mere interessant for medlemslandene at koordinere disse politikker med henblik på at vinde større indflydelse. På denne baggrund indførte EU i 1992 med lanceringen af Traktaten om den Europæiske Union (TEU) en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). FUSP en blev oprettet i et intergovernmentalt 3 framework, der var adskilt fra EU s supranationale institutioner, men den har i de senere revisioner af TEU bevæget sig i retning af også at indeholde supranationale træk. EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger skal forfølges via en koordinering af de 27 landes udenrigs- og sikkerhedspolitik. Dette kan forventes at medføre udfordringer, idet der er forskel på, hvor meget suverænitet landene vil overlade til EU og på, hvilke interesser landene har inden for udenrigs- og sikkerhedspolitik. Som teoretisk grundlag for dette speciale har vi valgt at bruge to klassiske teorier inden for internationale relationer i form af henholdsvis neorealisme og liberalisme. Teorierne dækker begge over hypoteser om, hvorledes aktører inden for internationale relationer tænker og agerer, hvorfor de er brugbare som fundament for analysen af FUSP'ens effektivitet. Til denne analyse vil der endvidere blive opstillet kriterier for effektivitet, med henblik på at vurdere FUSP ens instrumenter og forholdet mellem disse. 1 Indtil 1992 EF 2 Supranationalt samarbejde defineres som overstatsligt samarbejde; et samarbejde der overskrider landes grænser, autoritet eller interesser ( (1)). 3 Intergovernmentalt samarbejde defineres som mellemstatsligt samarbejde; et samarbejde mellem to eller flere staters regeringer ( (2)). 6

8 Verden er i konstant udvikling. Nye samarbejder skabes og konflikter opstår. Disse påvirker på mange områder ikke blot de enkelte medlemslande, men de påvirker også EU som helhed. Vi finder det derfor interessant at se på FUSP ens effektivitet som instrument til at forfølge EU s udenrigsog sikkerhedspolitiske målsætninger. For at vurdere FUSP ens effektivitet har vi valgt to cases, der hver især vil kunne hjælpe med at give et kvalificeret bud på netop denne problemstilling. For at give et tidssvarende billede af FUSP ens effektivitet, har vi valgt to cases, der begge har udspillet sig efter EU's seneste udvidelse med Bulgarien og Rumænien 1. januar Den første case omhandler Energikrisen mellem Rusland og Ukraine i januar Denne krise udstillede EU s umiddelbare sårbarhed, idet EU var afhængig af Rusland som energileverandør. I denne kontekst er det derfor relevant at vurdere FUSP ens effektivitet på et område af så stor vigtighed for indbyggere og virksomheder i EU. Energikrisen i 2009 satte energiforsyningssikkerhed på den europæiske dagsorden som et spørgsmål om national sikkerhed. Dermed bliver denne case relevant, idet FUSP en bl.a. har som målsætning at styrke EU s sikkerhed i alle henseender (Den Europæiske Union 1992, art J.1. 2). Den anden case omhandler krisen mellem Rusland og Georgien i august 2008 over provinserne Sydossetien og Abkhasien. Denne sag var vigtig for EU, idet Rusland i dette tilfælde brugte militær magt over for en anden selvstændig stat i EU s interessesfære. EU har som målsætning for FUSP en at forsvare international lovgivning og menneskerettigheder (Ibid.), hvorfor det er relevant at vurdere FUSP ens effektivitet, når disse målsætninger er under pres. Det er yderligere interessant at vurdere EU s vilje til at beskytte et land, der tager del i EU s naboskabspolitik (ENP), og hvor EU har støttet bl.a. landets økonomi, demokrati og infrastruktur. Som en del af vores respektive studier i engelsk og fransk vil vi rette fokus imod Saint-Malo deklarationen fra 1998, der startede diskussionen om en europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik (ESFP), og som hører under FUSP'en. Borgerkrigen i Jugoslavien i 1990 erne, der udspillede sig på grænsen til EU, udstillede EU s manglende handlekraft på netop det sikkerheds- og forsvarsspolitiske område. England og Frankrig er ydermere relevante for dette speciale, idet begge lande har traditioner for militær involvering på verdensplan, samt at begge lande er væsentlige udenrigspolitiske aktører. 7

9 1.1 Problemformulering I henhold til ovenstående overvejelser har vi formuleret følgende problemformulering for specialet: På baggrund af casen om krisen mellem Rusland og Georgien i 2008 og casen om Energikrisen mellem Rusland og Ukraine i 2009 vil vi analysere EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik med henblik på at vurdere om den i sin nuværende form er et effektivt instrument til at forfølge EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger i en konflikt med en eller flere neorealistiske aktører. Vi vil endvidere vurdere, hvilke ændringer der kan være med til at gøre den overvejende liberalistiske FUSP mere effektiv som udenrigs- og sikkerhedspolitisk instrument. 1.2 Specialets opbygning 1. del: Metode og Teori Specialets første del vil uddybe metoden og teorierne. Metodeafsnittet vil redegøre for, hvorledes vi vil angribe specialets problemstilling, i henhold til teori, empiri, analyse og diskussion. I metodeafsnittet vil vi ligeledes definere begrebet effektivitet for at være i stand til at svare på vores problemformulering. I teoriafsnittet vil vi introducere den teori, der vil danne grundlag for analysen af vores problemstilling, hvilket vil gøre, at basis for specialet er på plads. 2. del: Empiri og analyse I anden del af specialet vil vi introducere det empiriske materiale, der vedrører specialet. Vi vil løbende analysere empirien ved hjælp af teorirammen med henblik på at bruge resultatet af analyserne til at diskutere specialets problemformulering. 3. del: Diskussion og Konklusion I denne del vil vi diskutere specialets problemformulering. Vi vil anvende resultaterne af analyserne fra del 2 og perspektivere disse i forhold til den definition af effektivitet, der er blevet uddybet i del 1. Dette vil slutteligt gøre os i stand til at konkludere på specialets problemformulering om, hvorvidt FUSP en er et effektivt instrument til at forfølge EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger, samt hvilke ændringer der kan foretages for at øge FUSP ens effektivitet. 8

10 2. Metode (TBJ & SVP) I dette afsnit vil de metodiske valg for dette speciale blive uddybet. Der vil blive givet en gennemgang af vores valg af cases herunder disses afgrænsning samt den valgte teori og dennes anvendelse. Endvidere vil vi redegøre for og evaluere henholdsvis de anvendte data og begreber af stor vigtighed for specialet. 2.1 Casestudiets validitet For at besvare specialets problemformulering har vi valgt at gøre brug af casestudier. Et casestudie gør det muligt at analysere en specifik begivenhed eller sag med henblik på at drage konklusioner om, hvorledes verden ser ud (Yin 1995, 5). Sigtet for specialet er at drage en konklusion om FUSP ens effektivitet til løsning af konflikter, der er domineret af hard power 4 på baggrund af, hvorledes EU har været i stand til at løse henholdsvis konflikten mellem Rusland og Georgien i 2008, samt Energikrisen mellem Rusland og Ukraine i Udfordringen ved brug af casestudiet som videnskabelig metode kan være, at den valgte case ikke er repræsentativ for det valgte emne, samt at researcheren kan være forudindtaget (Ibid., 10). Førstnævnte udfordring søger vi at omgå ved at vælge to cases, der bærer en række ens karakteristika, det være sig henholdsvis, at begge tager udgangspunkt i en sikkerhedspolitisk konflikt mellem Rusland, en af de vigtigste samarbejdspartnere for EU, og en østeuropæisk stat, der er inden for EU s interessesfære. De valgte cases har i høj grad de samme EU-aktører i form af Rådet og Kommissionen, og der gøres brug af de samme instrumenter under FUSP en 5. Endvidere er begge cases relativt nutidige, da begge udspiller sig inden for 1 år af færdiggørelsen af dette speciale. Specialets cases har dog også karakteristika, der differentierer dem fra hinanden, hvilket gør det muligt at mindske faren for, at de ikke er tilstrækkeligt repræsentative for den generelle situation. Krisen i Georgien var udtryk for en konflikt med brug af militær magt, der ikke har en decideret indflydelse på EU s borgere og virksomheder, hvorimod Energikrisen i 2009 var udtryk for en anden og mindre voldelig form for hard power, der dog havde direkte indflydelse på sikkerheden for EU s borgere og virksomheder. Omvendt kan valget af nutidige cases have som konsekvens at ikke alle data om hændelsesforløbet er tilgængelige for offentligheden. 4 Hard power defineres som evnen til at tvinge andre til at handle ufrivilligt. En nærmere præsentation af begrebet forefindes i afsnit 2.4, Hard og Soft Power. 5 For Energikrisen er der ikke vedtaget en fælles aktion under FUSP en, men da kompetencerne på energiområdet er delt mellem Rådet og Kommissionen, har vi valgt at analysere den handling Kommissionen iværksætter, da den kan sidestilles med en fælles aktion. 9

11 Casestudiets anden udfordring, i form af researcherens subjektivitet er umulig at eliminere 100%. Ud fra en konstruktivistisk 6 vinkel på den videnskabelige tilgang er vi indforståede med, at konklusionen på specialets problemformulering vil være udtryk for et samspil mellem researcheren og de cases, der analyseres. Resultaterne af casens analyser vil på denne baggrund indgå i en kritisk diskussion ud fra den valgte teori. På denne måde mindskes subjektiviteten i den endelige konklusion. 2.2 Afgrænsning af cases I redegørelse, analyse og diskussion af dette speciales cases har vi primært valgt at rette fokus på de relevante aktører i EU og deres handlinger over for modparterne i de givne sager. Specialets omfang gør det ikke muligt at fokusere indgående på henholdsvis Ruslands, Georgiens og Ukraines motiver og handlinger ud over i det omfang, at de har indvirkning på EU-aktørernes ageren. Internt i EU rettes fokus på de vigtigste aktører, hvorfor eksempelvis EF-Domtolen, der ikke har kompetencer inden for FUSP en, er udeladt (Eeckhout 2004, 441). I analysen af EU s medlemslande, der ligeledes er aktører under FUSP en, vil vi fokusere på de med størst indflydelse på de givne cases. Her er det primært England, Frankrig, Tyskland og Italien som store og magtfulde EU-lande, samt Polen, de baltiske lande og Tjekkiet i kraft af deres specifikke handlinger i vores cases, der vil indgå i analysen. Både Energikrisen i 2009 og krisen i Georgien i 2008 er cases, der ikke har en tidsbegrænsning, hvilket vil sige, at der stadig i skrivende stund er nye udviklinger i sagerne. For at kunne lave tilstrækkeligt velfunderede analyser af vores cases vil udviklinger, der er sket efter marts 2009 ikke indgå i besvarelsen af problemformuleringen. 2.3 Anvendelse af teori Den teoretiske ramme for specialet inkluderer to af de dominerende teorier inden for internationale relationer: Neorealismen og liberalismen. Teorierne har forskellige tilgange til, hvorledes aktører og stater agerer i samspillet med hinanden, hvilke målsætninger disse har, og hvilke midler der bruges for at nå dem (Mearsheimer 1995, 83). Disse to vinkler giver os mulighed for at vurdere de forskelle, der måtte være mellem aktørerne og de sager, de indgår i med henblik på at vurdere indvirkningen på FUSP ens effektivitet. Teorierne vil blive anvendt til både at analysere FUSP ens effektivitet ud fra den traktatmæssige base og ud fra den praktiske anvendelse af traktatbasens 6 Konstruktivisme inden for videnskabsteori anser virkeligheden som relativ frem for endegyldig, ud fra hvem der iagttager den, under hvilke omstændigheder og i hvilken tid (Heldbjerg 2006, 37). 10

12 muligheder. Dette vil kunne identificere eventuelle modsætninger mellem den måde, FUSP en er tænkt, og den måde traktaterne forvaltes af aktørerne. De to teorier vil ligeledes gøre det muligt at identificere de grundlæggende forskelle vi ser i forholdet mellem EU og Rusland. Idet de to parter henholdsvis følger en liberalistisk og en neorealistisk tilgang, kan vi identificere og analysere deres handlinger og indflydelse på FUSP ens effektivitet. 2.4 Præsentation af data For at kunne analysere specialets cases har vi valgt en bred vifte af data, der gør det muligt at vurdere FUSP ens effektivitet. For det første har vi valgt at anvende primær litteratur såsom officielle EU-dokumenter. Herunder vil der indgå relevante traktattekster, redegørelser, fælles strategier, fælles holdninger, fælles aktioner, erklæringer fra både Kommissionen og Rådet samt betænkninger fra Europa-Parlamentet. Disse suppleres af sekundær litteratur, der beskriver sagsforløbet i de to cases både fra pressen eller fra nationale institutioner. De primære og sekundære kilder tager afsæt i sagerne fra et EU-perspektiv, hvilket understøtter afgrænsningen af specialets cases til primært at fokusere på sagerne fra en EU-vinkel. Endvidere bruges videnskabelige artikler fra tidsskrifter, der har fokus enten på EU s generelle formåen inden for FUSP en i tidligere sager, hvor FUSP en er anvendt eller på EU s forhold til relevante tredjelande. Til at analysere vores cases anvendes ligeledes et interview med Europaparlamentariker, Anne E. Jensen (MEP, Venstre), der er vedlagt som bilag 1. Interviewet giver mulighed for at få en vinkel på vores cases set inde fra en EU-institution. A.E. Jensen har relevant viden på området, da hun er medlem af Europa-Parlamentets Ruslandsdelegation og budgetudvalget. I anvendelsen af A.E. Jensens udtalelser har vi været opmærksomme på, at hendes meninger er udtryk for en subjektiv holdning, hvorfor de ikke er udtryk for en endegyldig sandhed, men omvendt viste resultatet af interviewet, at hun kunne forklare hændelser og forhold fra flere sider end nødvendigvis hendes egen personlige holdning. 2.5 Definition af vigtige begreber Som redskab i dette speciale bruges liberalismen, der er en teori inden for internationale relationer. I det omfang denne anvendes og nævnes, skal den ikke forveksles med liberalisme inden for økonomisk politik, da disse beskriver forskellige forhold i forskellige situationer. Derfor vil henvisninger til liberalisme udelukkende være begrænset til den type, der forefindes i internationale relationer. En nærmere gennemgang af liberalismen og dens indhold findes i afsnit 3.2 Liberalisme. 11

13 I arbejdet med at vurdere FUSP ens effektivitet når det kommer til at forfølge EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger, er det vigtigt at definere begrebet effektivitet i specialets kontekst. Fremadrettet i dette speciale vil effektivitet være defineret som følgende: Evnen til, med de rette instrumenter ud fra den givne udenrigs- og sikkerhedspolitiske kontekst, at opnå et resultat, der er kompatibelt med en internt ønskelig målsætning. For at måle denne effektivitet har vi valgt at opstille en række parametre for de instrumenter 7, EU har til rådighed under FUSP en. For det første skal der være en overensstemmelse mellem indholdet i et givent instruments brug og FUSP ens målsætninger for at sikre, at EU arbejder i den rette retning. For det andet skal der være overensstemmelse mellem et givent instrument og den strategi, der er fastlagt på området, således at strategien er tilstrækkeligt veldefineret, samtidig med at instrumentet holder sig inden for strategiens rammer. For det tredje skal der være overensstemmelse mellem de fælles holdninger, fælles aktioner og erklæringer, således at disse understøtter hinanden i indhold og målsætning. Endeligt skal EU-landene være solidariske over for EU s målsætninger og indholdet af FUSP ens instrumenter både i tale og i handling, førend FUSP en kan vurderes som værende effektiv. Forholdet mellem de forskellige instrumenter er illustreret i figur 1 nedenstående. I diskussionen af hvorvidt FUSP ens instrumenter, er effektive i forhold til disse parametre, vil vi tage udgangspunkt i en analyse af de instrumenter EU har brugt i forbindelse med specialets cases, hvor de væsentligste er vedlagt som bilag til dette speciale (bilag 3-7). Ydermere vil vurderingen af effektiviteten foretages på baggrund af en analyse af EU-landenes individuelle handlinger og udtalelser i relation til hændelsesforløbet i specialets cases. Figur 1: Forholdet mellem FUSP ens målsætning og instrumenter 7 Fælles strategier, fælles holdninger, fælles aktioner og erklæringer (Den Europæiske Union 2001, art. 12). 12

14 3. Teori Følgende afsnit vil redegøre for det teoretiske grundlag for dette speciale. Der vil blive redegjort for neorealismens og liberalismens grundlæggende antagelser samt disses indflydelse på staters interaktion. Endvidere vil der blive givet en introduktion til begreberne hard og soft power, samt til hvorledes disse påvirker stater i internationale relationer. 3.1 Neorealisme (TBJ) Dette afsnit vil gennemgå den neorealistiske tilgang til internationale relationer. For det første vil der blive redegjort for neorealismens grundlæggende antagelser. Denne del vil som udgangspunkt være baseret på Kenneth Waltz Theory of International Politics (Waltz 1979). For det andet vil neorealisternes fokus på strukturer i international politik blive uddybet, hvor det vil blive vist, hvorledes magtbalancen og andre strukturelle begrænsninger har indflydelse på den måde stater agerer i international politik. For det tredje behandles neorealisternes syn på afhængighed stater imellem og dennes konsekvens for internationalt samarbejde Grundlæggende antagelser (TBJ) Neorealismen bygger på en række antagelser om, hvorledes verden ser ud, og hvorledes aktører opfører sig overfor hinanden. I dette afsnit vil antagelserne om den internationale verdens anarki og den rationelle aktør blive introduceret. Ydermere vil afsnittet indeholde neorealisternes argumenter og beviser for, at disse grundlæggende antagelser er korrekte. En af de grundlæggende antagelser i neorealismen er, at der hersker anarki i international politik, primært i samspillet mellem stater, der anses som de primære aktører (Walt 1997, 932). Dette bygger på en opfattelse af, at i scenarier, hvor styring eller regler ikke er til stede, vil enhver organisation, stat eller menneske søge at optimere sin egen position. Waltz, der anses som værende fadder til neorealismen (ibid.) formulerer det således: Among men as among states, anarchy or the absence of government is associated with the occurrence of violence (Waltz 1979, 102). 13

15 Opfattelsen af verden som et anarki understøttes af det faktum, at der hverken nu eller på noget tidligere tidspunkt i historien, har været en central autoritet, der beskytter stater fra hinanden (Walt 1998, 31). Det, der normalt karakteriserer en stat, er monopolet på magtanvendelse inden for et afgrænset geografisk område. Internt såvel som eksternt er statens vigtigste og fornemste opgave at sikre sin egen overlevelse. Ingen målsætning er vigtigere end denne (Kant 1887, 218). Dette understøttes med det faktum, at ingen stat frivilligt vil ophøre med at eksistere 8. Når lande ophører med at eksistere, er det som oftest på baggrund af en deling af det interne monopol på magtanvendelse 9. Ovenstående understøtter ifølge neorealister, at stater altid prioriterer sikkerhedspolitik, når det kommer til internationale relationer (Waltz 1979, 121). Som følge heraf stoler stater ikke på andre nationer, da misbrug af tillid i sidste ende vil kunne føre til statens undergang (Mearsheimer 1990, 12). Kun igennem fokus på sikkerhedspolitik kan staten sikre sin egen overlevelse, da international politik er anarkistisk af natur (Waltz 2000, 5). Til trods for neorealisternes fokus på sikkerhedspolitik, argumenteres der dog ikke for, at stater skal søge fuldstændig sikkerhed. Denne situation vil gøre naboerne og/eller modspillerne til den sikkerhedssøgende stat nervøse for, hvilke motiver, der ligger bag. Konsekvensen af dette kan blive et våbenkapløb, et forebyggende angreb fra modspilleren eller udelukkelse fra internationale sammenhænge som følge af nervøsitet hos modparten (Hogan & Paterson 2004, 6). Spekulation omkring hvilke motiver eller hvilken styrke en stat har, er med til at danne opfattelsen af denne stat både set fra andres synsvinkel, men ligeledes hvordan denne ser sig selv, som er udtrykt i følgende citat: A country becomes a superpower if we treat it like one (Waltz 1979, 135). Dermed er det neorealisternes tanke, at hvis en stat bliver behandlet som en supermagt, vil den kunne handle mere frit på baggrund af en styrke den potentielt ikke besidder. En anden grundlæggende antagelse i neorealismen er, at i et samspil mellem stater vil der være et konstant udbytte af enhver situation, der skal fordeles mellem aktørerne. Dette er kendt som en zero-sum situation, idet en forøgelse af én aktørs udbytte vil påvirke modspillerens udbytte negativt, og det samlede udbytte dermed bliver ikke øget (Colman 1995, 53). Denne antagelse sammenholdt 8 I det omfang nationalstater indgår i føderationer, vil det være for som følge af pres fra den dominerende stat i føderationen, eksempelvis Rusland over for de baltiske lande m.fl. i forbindelse med oprettelsen af Sovjetunionen. 9 Her kan nævnes Sovjetunionen, Tjekkoslovakiet og Jugoslavien som eksempler. 14

16 med neorealisters opfattelse af aktører som rationelle gør, at stater altid vil søge en relativ vinding, hvor egen vinding er relativt større end modpartens vinding (Waltz 1979, 107). I lighed med dette er neorealister optagede af magtbalancen i international politik. Her forudses det, at enhver aktør vil søge at maksimere sin egen relative fordel, hvilket betyder, at udfaldet af forhandlinger oftest vil være udtryk for den laveste fællesnævners ønsker, da ingen er villige til bøje sig forholdsvis mere end sine modparter (Waltz 1979, 118). Argumentet for dette er, at en forøgelse af en aktørs udbytte i en zero-sum situation automatisk vil mindske modpartens del af udbyttet og dermed øge en stats sikkerhed, hvilket vil være rationelt for en aktør der, som alle stater, søger overlevelse (Colman 1995, 58). Vurderingen af hvornår det er rationelt at søge en ændring af magtbalancen vil dermed til hver en tid være en sammenligning af vindingen og omkostningen ved en given handling Strukturer som begrænsning (TBJ) Den neorealistiske skole er til tider også kendt som strukturel realisme, idet der er visse forbehold, når det kommer til, i hvor stor en udstrækning anarkiet i international politik er gældende. Anarkiet i international politik bliver ifølge den neorealistiske skole begrænset af strukturen i den på ethvert tidspunkt gældende verdensorden (Waltz 1979, 121). Således er en stats handlemuligheder forskellige i et system med 5 stormagter fra et system med 3 stormagter, da antallet af aktører påvirker den viden, en given stat har om sine mod- og medspillere. Fortalere for et neorealistisk verdenssyn vil med henvisning til den grundlæggende rationalisme mene, at alle stater vil søge at ændre styrkeforholdet til egen fordel i international politik, i det øjeblik det virker rationelt (ibid., 118). På denne måde vil den svage part søge at undgå situationer, hvor den i en zero-sum situation bliver relativt svagere, da det i sidste ende vil kompromittere nationens sikkerhed ydereligere (Walt 1998, 35). Dette er kendetegnende ved de love og restriktioner, Rusland har iværksat på energiområdet med henblik på at begrænse udenlandsk indflydelse Afhængighed af andre stater eller internationale organer (TBJ) For neorealister har det grundlæggende fokus på overlevelse før alt andet en stor indvirkning på, hvorledes en given stat samarbejder med andre stater. Da det antages, at en nationalstat er sig selv nærmest, antages det samtidig, at denne vil mindske sin afhængighed af andre stater (Waltz 1979, 106). Jo vigtigere en vare eller et emne er, desto mere vil en stat gøre for at søge uafhængighed fra andre på det givne område. Dette sker ud fra en overbevisning om, at afhængighed skader både i en forhandlingssituation og i endnu højere grad i fald af en konflikt. Her skal det pointeres, at neorealister anser risikoen for konflikt som større, jo mere afhængig en stat er af en anden (ibid., 15

17 144). Den afhængige part vil presse på for at ændre magtbalancen i forholdet til den uafhængige part, og dette vil med neorealistisk fokus være afsæt for en konflikt. Det vil være en naturlig handling for en stat at søge kontrollen med det, den er afhængig af. (ibid., 106). Dette gør sig eksempelvis gældende for EU i forbindelse med energiforsyningssikkerheden, hvor en diversificering af energileverancer er udtryk for netop dette neorealistiske træk. Førend EU er i stand til at diversificere sin energiforsyning, skal medlemslandene dog enes om en fælles politik på området. Som det vil blive påvist nedenstående, er det en væsentlig hæmsko for EU s effektivitet på energiområdet, at enkelte medlemslande handler på egen hånd ud fra selvsamme neorealistiske argument og på den måde opnår en relativ vinding overfor de resterende medlemslande. Ud fra den neorealistiske tanke om international politik som anarkistisk, hvor hver stat er sig selv nærmest, virker det umiddelbart usandsynligt, at en stat er villig til at afgive suverænitet til en sammenslutning af lande. Dette er et af de punkter, der adskiller neorealisme fra regulær realisme. Det er i denne henseende muligt at skabe en struktur, der muliggør afgivelse af suverænitet på baggrund af neorealisters forståelse af international politik. Det er antagelsen af stater som rationelle entiteter, der er forudsætningen for, at hvis en stat er overbevist om, at den centrale politiske styring kan beskytte statens interesser i tilstrækkelig grad, vil denne afgive suverænitet dertil (ibid., 112). På denne måde kan der skabes en gensidig afhængighed mellem stater, så længe alle parter ser en rationel fordel i samarbejdet. I sidste ende skal samarbejdet give staten en relativ vinding, hvilket ifølge neorealismen forklarer, hvorfor EU-landene har været villige til at afgive suverænitet til et supranationalt samarbejde. I en situation hvor staten ikke længere ser mulighed for relativ vinding, vil samarbejdet afbrydes eller mindskes. Neorealister anser det som en naturligt og rationelt, at stærke stater vil søge at kontrollere de centrale politiske institutioner i samarbejdet, hvis disse er blevet tildelt tilstrækkelig meget magt. Derfor anser neorealisterne det ikke som muligt ud fra en rationel tilgang, at stater vil afgive suverænitet til politiske sammenslutninger på områder, der er centrale for statens overlevelse, hvilket primært vil være på det sikkerhedspolitiske område. Alt andet lige vil samarbejdet i en given international institution afspejle den generelle magtbalance i verden, hvorfor institutionen blot fungerer som forum for interaktion frem for som faktor, der har indflydelse på staters opførsel (Mearsheimer 1995, 82). 16

18 3.2 Liberalisme (SVP) Følgende afsnit vil gennemgå den liberalistiske tankegang indenfor internationale relationer. Der vil på baggrund af Andrew Moravcsik s Taking Preferences Seriously: A liberal theory of international politics (1997), blive redegjort for de elementer, der kendetegner den liberalistiske ideologi. For det første forklares det, hvorledes stater kan undgå konflikter og hvad der skal til for at indgå et samarbejde i internationalt regi. For det andet argumenteres der for, hvorledes staters interne og eksterne præferencer skabes af individer og grupper internt i staten. For det tredje argumenteres der for, hvorledes disse præferencer skal være forenelige mellem stater, hvis et internationalt samarbejde skal bære frugt Grundlæggende antagelser (SVP) Liberalismen tager udgangspunkt i økonomiske overvejelser og i at mennesket vil handle rationelt i jagten på materiel og ideologisk velfærd (Moravcsik 1997, 517). I en verden hvor der er knaphed på ressourcer, og hvor præferencer er forskellige, vil individer, eller stater om man vil, handle rationelt og konkurrence vil automatisk opstå. Hvis incitamenterne til samarbejde og samhandel er store nok vil individerne søge at udnytte disse. Jo større det potentielle udbytte kan forventes at blive, jo større er viljen til at handle (ibid.). Absolut vinding kan altså opnås gennem samarbejde med andre lande. Ved absolut vinding i internationale relationer forstås det, at stater arbejder sammen for at skabe en fælles værdiforøgelse. Dette gør sig gældende for EU, hvor det Indre Markeds rammer sikrer, at medlemslandenes økonomi forbedres absolut frem for relativt. Risikoen for konflikt i internationale relationer påvirkes af ressourcers tilgængelighed, uoverensstemmelser i de fundamentale overbevisninger og uligheder i den politiske magt (ibid.,). Dette understøttes af, at stater vil handle ens, så længe de har ens indenrigssamfund (Nye 2005, 43). Liberalister argumenterer altså for, at en stats udenrigspolitik er defineret af dennes interne organisation. I en verden, hvor to eller flere parter deler de samme fundamentale overbevisninger, er sandsynligheden for samarbejde større, og risikoen for eventuelle konflikter formindskes. Dette gør sig gældende for EU, der på baggrund af Københavnerkriterierne 10 sikrer, at kun lande med demokrati, fungerende markedsøkonomi, og økonomisk stabilitet kan optages. Da EU-landene på denne baggrund er forholdsvis ens, øges muligheden for samarbejde. Risikoen for konflikt mellem parterne er ligeledes mindre, hvis tilgængeligheden af ressourcer er stor, hvorimod knaphed på 10 Københavnerkriterierne er en række kriterier ansøgerlande til EU skal opfylde for at kunne opnå medlemskab ( (1)) 17

19 ressourcer øger risikoen for konflikt, idet parternes villighed til at antage større risici og omkostninger stiger. En lige fordeling af den politiske magt betyder endvidere at risikoen for konflikt er mindre. Den liberalistiske tankegang forudser samarbejde og derved mindre risiko for konflikt blandt parter, der deler de samme fundamentale overbevisninger, og hvor fordelingen af politisk magt er lige. Samtidig er det vigtigt, at tilgængeligheden af ressourcer ikke er knap. Villigheden til konflikt skal ses som en akkumulering af en række faktorer, og jo større de samlede omkostninger viser sig at være, jo mindre er risikoen for konflikt. Liberalister argumenterer ydermere for, at staten i den liberalistiske tankegang ikke er en aktør, men at den er en repræsentativ institution, der skal opfylde de mål, den private adfærd ikke kan opfylde alene (Moravcsik 1997, 518). En stats præferencer er således skabt af individer og sociale grupper i et land, der konstant presser staten til at følge politikker, der opfylder deres præferencer. En stats præferencer defineres internt og uafhængigt af øvrige stater, og de kommer derfor før internationale interaktioner herunder trusler og incitamenter (ibid.). I repræsentative institutioner er udenrigspolitik ligeledes diversificeret. På nogle områder står nationale politikere sammen, og på andre områder handles der mere individuelt. Dette skyldes, at en stats præferencer kan være forskellige i de enkelte sektorer. I nogle sektorer ønsker staten udbyttemaksimering, mens staten i andre sektorer ønsker en marginal vinding. I den liberalistiske tankegang er det derfor ikke unormalt, at stater opgiver suverænitet på visse punkter, idet præferencerne, staterne er imellem, er forskellige (ibid., 519). Indbyrdes afhængighed blandt stater er afledt af staternes præferencer (ibid., 521). I en situation, hvor præferencerne er kompatible, og det vil være muligt at øge præferencerne for begge parter, vil der være stærke incitamenter til at samarbejde. Modsat vil en situation, hvor en stats præferencer betyder omkostninger for en anden stat, resultere i konflikt. Dette skyldes, at der opstår en zero-sum situation, idet der ikke vil være gensidig gevinst. Dette vil senere komme til udtryk i EU-landenes handlinger på energiområdet, hvor lande som Tyskland og Italien har præferencer til fordel for bilateralt samarbejde med Rusland, hvorimod Polen og de baltiske lande foretrækker et multilateralt samarbejde under EU. Denne situation hæmmer EU s effektivitet på området grundet forskellen i præferencer. 18

20 Konflikt opstår mellem stater, når en af parterne forsøger at tvinge den anden part til at opfylde krav, som denne part nægter, idet det har en negativ påvirkning på dennes præferencer. Antages det, at alle stater har som præference at beskytte sine indbyggere, vil stater i fremtiden arbejde tættere sammen på det sikkerhedspolitiske plan (Keohane 2002, 42). Dette skyldes, at eksempelvis terrorisme i dag er blevet et grænseoverskridende problem, og det er umuligt for enkelte stater at beskytte sig. Dette er et eksempel på en win-win situation, hvor begge parter får noget ud af samarbejdet, som i dette tilfælde er en øget sikkerhed for deres indbyggere. En win-win situation defineres ved, at to eller flere parter får et fordelagtigt udbytte af et samarbejde. Frem for at skabe vinding ved at tage fra en modpart (zero-sum), øges det samlede udbytte til fordel for alle. Grundidéen i et win-win samarbejde opsummeres i følgende: Many liberals aspire to create an amilorative win-win world order in which everyone can benefit from the changes taking place (Gismondi 2008, 17). I energisamarbejdet mellem EU og Rusland er der muligheder for at skabe en win-win situation, men som vi senere vil påvise, begrænser Ruslands overvejende neorealistiske tilgang til energipolitikken denne mulighed. I situationer, hvor nogle suveræne stater er gensidigt økonomisk afhængige, er det ikke nødvendigvis dårligt, at den anden stat bliver stærkere (Nye 1990, 158). Eksempelvis vil en fransk præsident aldrig blande sig i en økonomisk optur i Tyskland, idet tysk vækst er vigtig for den franske økonomis vækst. Denne rationelle tankegang er kendetegnende for liberalismen, da teoretikere anfører, at verden skal ses som et spindelvæv, hvor alt mere eller mindre er sammenhængende. Dette illustrerer, at de mest rationelle beslutninger tages, når beslutningstagerne overvejer alle aspekter både nationalt og internationalt (Viotti 1993, 240) Internationale aftaler og integrerede institutioner (SVP) Liberalister ser internationale aftaler og integrerede institutioner som en mulighed for at skabe sikkerhed for borgerne og økonomisk vækst (Nye 2005). EU, NAFTA og ASEAN er eksempler på multilaterale aftaler mellem stater, der har de samme præferencer. Som nævnt ovenfor er det ifølge Moravcsik og Nye en forudsætning, at staters præferencer er forenelige for et eventuelt samarbejde. Staternes fælles præferencer for fred, sikkerhed og økonomisk vækst har gjort EU til en succes, idet staterne i EU er blevet gensidigt afhængige, hvilket betyder at risikoen for konflikt er blevet mindre. Stater i et liberalt fællesskab konkurrerer på at blive rigere, sundere og mere kulturelle. Denne konkurrence er til stede, uden at staterne føler behov for at føre krig mod hinanden (Doyle 1997, 210). Ved at reducere usikkerheden og omkostningerne ved at gennemføre beslutninger, hjælper 19

21 internationale organisationer stater til at opnå kollektive gevinster (Keohane & Nye 1998, 87). Adam Smith, som anses for en af de vigtigste personer indenfor den økonomisk liberalistiske skole, var en stor fortaler for frihandel blandt stater. Smith argumenterede for, at kolonisering og handelshindringer ansporer konflikter mellem lande, og at det i sidste ende betyder yderlige omkostninger for indbyggerne og staterne (Doyle 1997, 235). Smith anfægtede ligeledes den realistiske tankegang, der lægger vægt på relativ vinding, idet den uselviske økonom ikke har nogen kvaler ved gensidig gevinst, da frihandel er den bedste måde at skabe fremgang i samfundet. 3.3 Neorealisme vs. Liberalisme (TBJ) Følgende afsnit vil give overblik over forskellene i de to teorier. For det første dannes der et overblik over forskellene i de grundlæggende antagelser. For det andet vil spørgsmålet om konflikt og samarbejde blive behandlet. For det tredje vil synet på internationale organisationer og aftaler blive behandlet. Den grundlæggende forskel i de to teorier skal findes i deres syn på verden. Hvor neorealisterne oplever verden som anarkistisk samfund, hvor alle stater kæmper en ensom kamp for overlevelse, er liberalister mere tilbøjelige til at udnytte de muligheder, et samarbejde kan give. Tabel 1 giver et overblik over forskellene i de to teorier på tre centrale spørgsmål i internationale relationer. Tabel 1: Oversigt over forskelle mellem Neorealisme og Liberalisme Spilteori Samarbejde Suverænitetsafgivelse Neorealisme Zero-sum Konfliktfyldt Nej* Liberalisme Win-win Konfliktminimerende Ja Kilde: Egen tilvirkning på baggrund af Waltz (1979) og Moravcsik (1997). *Neorealisters vilje til at afgive suverænitet begrænses af en række krav. Neorealisterne fokuserer på at opnå en relativ vinding i forhold til sine rivaler, hvilket betyder, at stater vil forsøge at ændre styrkeforholdet i international politik, og den svage part vil isolere sig for ikke at gøre den stærke part stærkere. Denne relative vinding skal sikre, at styrkeforholdet mellem stater i international politik opretholdes, og at en hegemon 11 stat ikke får magt til at dominere en anden. Dette fokus på at opnå en relativ vinding er ikke så vigtig for liberalister. Liberalister fokuserer mere på at opnå en absolut vinding, en win-win situation, hvori alle stater kan drage fordel af de ændringer, der opstår. Liberalister afviser neorealisternes opfattelse af, at stater kun skal 11 I internationale relationer er hegemon defineret som at have fremherskende indflydelse eller autoritet over andre ( (4)). 20

22 tænke på sig selv og øge sin egen magt. Neorealister er af den opfattelse, at der er større risiko for konflikt, hvis der opstår en afhængighed mellem to stater. Dette skyldes, at jo mere afhængighed der er, desto større friktion vil der opstå, og samtidig vil parterne konstant prøve at ændre magtbalancen for at opnå en relativ vinding. Denne tankegang gør det svært for neorealister at opgive nogen form for suverænitet, og det anses for næsten umuligt at opgive suverænitet på områder, der er centrale for statens overlevelse. Dette gør sig gældende for Rusland på energiområdet, som de anser som værende centralt for den nationale sikkerhed, hvilket gør at Rusland overvejende behandler energisamarbejdet som en zero-sum situation. Liberalister afviser den førnævnte neorealistiske tankegang, at afhængighed øger konfliktrisikoen, og de er af den opfattelse, at konflikter kan undgås ved hjælp af samarbejde. Hvis incitamenterne til samarbejde og samhandel er tilstrækkelige store, vil staterne ifølge liberalister søge at udnytte disse. Som før nævnt kan et samarbejde skabe gensidige økonomiske gevinster for de deltagende stater i økonomisk forstand og rent sikkerhedspolitisk i form af fred. En effektiv FUSP kan skabe disse fordele for landene i EU, hvilket vil fremgå i casen vedrørende energi, hvori det bliver præciseret, at solidaritet blandt EU landene kan skabe en absolut vinding for hele EU. Omkostningerne ved at starte en konflikt kan vise sig at være for store i forhold til gevinsten. Liberalisters rationelle tilgang til konflikter samt den fundamentalt fredelige opførsel, der karakterisere liberalisme, er ifølge Fukuyama (2006, 263) ligeledes bevist ved, at der har været meget få, om nogen overhovedet, krige mellem liberale demokratier. Dette betyder dog ikke, at liberale demokratier ikke kan gå i krig med ikke-liberale demokratier som eksempelvis USA s krige med Vietnam og Korea. Denne påstand kan videreførers til EU, hvor det er utænkeligt, at der skal opstå militær konflikt mellem staterne. Staterne i EU lever af gensidig afhængighed, og den økonomiske vækst i EU er sket på baggrund af samarbejde og samhandel. Den liberalistiske tilstand i EU afføder ikke mistillid og usikkerhed mellem staterne, og det vil derfor ikke engang være subrationelt at overveje krig. Det er på baggrund af dette argument, at EU søger at inddrage tredjelande i et liberalistisk samarbejde. Her er det både politikker som ENP og partnerskabet med Rusland, der søger at mindske risikoerne for konflikt ud fra det liberalistiske perspektiv. Neorealister vil være parate til at afgive suverænitet til en central politisk magt, hvis denne kan beskytte statens interesser i tilstrækkelig grad. Samarbejdet skal dog give en relativ vinding. Som før nævnt vil stater dog ikke afgive suverænitet til politiske sammenslutninger på områder, der er 21

23 centrale for statens overlevelse, hvilket primært vil være på det militære område. Dette skyldes, at de stærke stater vil forsøge at kontrollere de centrale politiske organer i samarbejdet, hvilket vil være uacceptabelt for de svagere stater. Neorealisternes skeptiske holdning til politiske sammenslutninger er ikke delt af liberalisterne. Ved at reducere usikkerheden og omkostningerne ved at gennemføre beslutninger, hjælper internationale organisationer stater til at opnå kollektive gevinster. Der er således tale om en konkurrence om øget velstand, der ikke baserer sig på at skade modparten, men i højere grad skabe velstand gennem samarbejde. Denne konkurrence er til stede, uden at staterne føler behov for at føre krig mod hinanden. Velviljen til at arbejde sammen er altså et gennemgående kendetegn ved liberalismen modsat neorealisternes tendens til at forskanse sig og søge den relative vinding frem for en kollektiv fremgang. Ovenstående afsnit giver et tydeligt indblik i forskellene på de to teorier. Neorealisternes anarkistiske verdenssyn med fokus på statens overlevelse ved hjælp af relative vindinger står som kontrast til liberalisternes verdenssyn, der baserer sig på samarbejde og absolutte vindinger til gavn for det samlede samfund. 3.4 Hard og soft power (SVP) Følgende afsnit vil uddybe begreberne hard og soft power. Disse begreber vil hjælpe til at forklare de instrumenter, som aktører bruger i internationale relationer. Hard power er karakteriseret ved evnen til at tvinge andre til at handle ufrivilligt. Dette kan både lade sig gøre ved brug af den konventionelle militære magtanvendelse, og ved brug af økonomiske sanktioner. Herved kan et land tvinges til at indordne sig under en hegemon magt, idet det kan vise sig at få alvorlige økonomiske konsekvenser, såfremt den stat der er underlagt truslen, ikke føjer den hegemone stat. Tabel 2: Forskellen mellem Hard og Soft power Anvendelse Instrumenter Tidshorisont Hard power Tvang Primært militært, til dels økonomisk Kortsigtet Soft power Overtalelse Win-win, kultur, værdier Langsigtet Kilde: Egen tilvirkning på baggrund af Nye (1990) og Waltz (1979). Konkrete eksempler på økonomisk hard power findes i de to energikriser mellem Ukraine og Rusland i 2006 og I begge tilfælde afbrød Rusland gasleverancer til Ukraine i vintertiden for at tvinge ukrainerne til at betale en højere gaspris. Soft power karakteriseres som værende evnen til at tiltrække andre og til at få andre til at efterstræbe lige netop de mål, aktøren selv ønsker. Dette 22

24 opsummeres i følgende citat: Proof of power lies not in resources but in the ability to change the behavior of states (Nye 1990, 155). En stats evne til at tiltrække andre stater og deres indbyggere giver denne en fordel i internationale relationer, idet de andre stater således nemmere kan overtales til at følge de ønskede mål. Nogle er villige til at følge et andet land, fordi de deler samme værdier, eller fordi de gerne vil opnå samme form for velstand og åbenhed. Jo mere tiltrækning et land kan skabe, jo mindre er brug af tvang er nødvendig. Tiltrækning frem for tvang er endvidere med til at minimere modvilje hos et givent land. Er et land i stand til at virke tiltrækkende, og kan landet overtale andre lande til at følge med, vil det koste mindre at lede. Selvom militær magt er den ultimative form for magt i en anarkistisk verden, er det blevet betragteligt dyrere for hegemone stater at anvende konventionel magtudøvelse nu end tidligere. Andre instrumenter såsom kommunikation og manipulation er i stigende grad blevet vigtige i internationale relationer (ibid.). Over for enkelte tilfælde som terrorisme er der dog ofte brug for hard power, og den danske udenrigsminister, Per Stig Møller, beskriver i Information at: Al-Qaeda kan man ikke forhandle med. De må bare stoppes. Eller sagt på en anden måde: Uden hard power' vil andre med deres 'hard power' slå vores 'soft power' ud," (Møller ). Det vil senere blive påvist, 12 at Rusland har gjort brug af hard power både i Georgien i sommeren 2008 og i Energikrisen med Ukraine i januar Krigen i Georgien var en påmindelse om Ruslands hegemone status i regionen, og det efterlader ingen tvivl om, at Rusland er villig til at bruge militær magt til at opnå dets målsætninger (Emerson 2008, 5). Rusland spillede også med musklerne i de førnævnte energikriser med Ukraine, og der var ikke nogen tvivl om, at Rusland i denne situation var den overlegne magt, og det kun var et spørgsmål om tid, før Ukraine ville bøje sig for Ruslands krav om højere priser på gas. Ruslands tilbagevenden til power politics 13 betyder, at landet risikerer at skabe splid og fremmedgøre sig selv i forhold til de øvrige europæiske lande, som følger en mere soft linje. Dette kommer til udtryk i energikrisen, som sætter Ruslands omdømme som pålidelig energileverandør i et dårligt lys. 12 Jf. hhv. afsnit 6.1, Energidialogen og afsnit 7.2, Krisen i Georgien Suveræne stater beskytter egne interesser, ved at true andre med militær, økonomisk eller politisk magt. Prioriterer nationale interesser frem for fællesskabet ( (3)). 23

25 4. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik Det følgende afsnit vil omhandle EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Dette afsnit vil påvise, at FUSP'ens målsætninger allerede i Maastricht-traktaten var overvejende liberalistiske af natur, men at midlerne til at opnå disse primært var neorealistiske. Dette modsætningsforhold, der har en negativ indvirkning på FUSP ens effektivitet, bliver mindre med revisionerne af Maastrichttraktaten i Amsterdam- og Nice-traktaterne. Afsnittet vil endvidere redegøre for Frankrig og Englands fælles arbejde for at tilføre FUSP en en mere effektiv sikkerheds- og forsvarspolitik, der havde til formål at gøre EU mere handlekraftig i internationale krisesituationer. 4.1 Maastricht-traktaten (SVP) EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik blev formaliseret ved underskrivelsen af Maastrichttraktaten (MaaTEU 14 ) i 1992 (Den Europæiske Union 1992). Afgrænsningen af FUSP en blev formuleret således: Unionen og dens Medlemsstater fastlægger og gennemfører en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, [ ] og dækker alle områder inden for udenrigs- og sikkerhedspolitikken. (Maastricht-traktaten art. J.1. 1) Denne forholdsvis brede formulering blev yderligere præciseret senere i traktatteksten, der nævnte følgende punkter som de vigtigste områder på det udenrigspolitiske område: Tabel 3: Udenrigspolitiske målsætninger i Maastricht-traktaten Artikel MaaTEU art J.2 MaaTEU art J.1. 2 MaaTEU art J.1. 2 MaaTEU art J.5. 1 Indhold Koordinering af en fælles holdning på spørgsmål af udenrigspolitisk karakter Fremme af internationalt samarbejde Beskyttelse og udbredelse af henholdsvis demokratiet, menneskerettighederne, retsstatsprincippet og de grundlæggende frihedsrettigheder Formandskabet skal repræsentere Unionen udad til Kilde: Egen tilvirkning på baggrund af Den Europæiske Union (1992) Formålene med den fælles udenrigspolitik kan karakteriseres som værende forholdsvis bløde og overvejende ideologisk funderede samtidig med, at formuleringen ikke opstillede konkrete mål. Ud 14 Henvisning til Maastricht-traktaten vil fremadrettet indikeres med: MaaTEU art 24

26 fra dette perspektiv synes den udenrigspolitiske del af FUSP en at være skabt på baggrund af overvejende liberalistiske målsætninger. Som tidligere anført prioriterer liberalistiske teoretikere ideologisk velfærd, beskyttelse samt udbredelse af bl.a. demokrati, menneskerettigheder, mm. ud fra en betragtning om, at det er rationelt for stater at samarbejde på tværs af disse områder. Ydermere forklarer liberalismen, hvorfor medlemslandene har kunnet blive enige om netop disse udenrigspolitiske målsætninger. Som uddybet i redegørelsen for liberalismen vil stater, hvor de fundamentale overbevisninger deles, have større sandsynlighed for at samarbejde, og da ovenstående målsætninger var og er fundament for de enkelte medlemslandenes indenrigssamfund, har de ligeledes været mulige at dele som udenrigspolitiske målsætninger. De udenrigspolitiske målsætninger kan også forklares ud fra det rationelle aspekt i neorealismen. Dette gør sig gældende på baggrund af, at det er forholdsvis bløde målsætninger, der ikke er vitale for staternes overlevelse. Inden for disse områder anser de neorealistiske teoretikere det som muligt at afgive suverænitet til en central politisk organisation, så længe denne kan varetage statens interesser. Tabel 4: Sikkerhedspolitiske målsætninger i Maastricht-traktaten Artikel Indhold MaaTEU art J.1. 2 Styrkelse af Unionens sikkerhed i alle henseender MaaTEU art J.1. 3 At gennemføre aktioner, hvor medlemsstaterne har vigtige fælles interesser MaaTEU art J.4. 1 På sigt en implementering af en decideret forsvarspolitik Kilde: Egen tilvirkning på baggrund af Den Europæiske Union (1992) De fælles målsætninger for sikkerhedspolitikken kan ligeledes forklares fra et liberalistisk perspektiv. Det integrerede politiske og økonomiske samarbejde i EU var før underskrivelsen af Maastricht-traktaten så velfunderet, at det forebyggede eventuelle konflikter mellem EU-landene. Denne ideologiske enighed betød, at der ud fra et liberalistisk perspektiv ikke var hindringer for at afgive suverænitet på det sikkerhedspolitiske område. Analyseres det sikkerhedspolitiske indhold i Maastricht-traktate ud fra det neorealistiske tankeapparat, er der dog væsentlige ideologiske forbehold for specielt målsætningen om oprettelse af en fælles forsvarspolitik. De sikkerheds- og forsvarspolitiske områder anses af neorealister som værende så centrale for en stats overlevelse, at det på dette område ikke er rationelt at afgive suverænitet til andre, hvad enten det er til stater eller organisationer 15. I henhold til international lovgivning var formuleringen langt fra stærk nok til at 15 Jf. afsnit 3.1.3, Afhængighed af andre stater eller internationale organisationer. 25

27 overføre reelle kompetencer til EU, og dermed var der ikke tale om decideret suverænitetsafgivelse for de enkelte medlemslande (Eeckhout 2004, 144). I lyset af denne tolkning, vil der også kunne argumenteres for, at EU-landene anså FUSP en som en zero-sum situation, hvor den centrale organisation ikke skulle tildeles magt, der kunne skade enkelte medlemslandes interesser. Et instrument, der ikke var til stede i Maastricht-traktaten, var sanktionsmuligheder over for medlemslande, der ikke fulgte beslutninger truffet under FUSP en, idet medlemslandene: afstår fra enhver handling, som strider imod Unionens interesser, eller som kan skade dens effektivitet som en sammenhængende enhed i internationale forbindelser. Rådet påser, at disse principper overholdes. (Maastricht-traktaten art J.1. 4) Der blev dog ikke defineret faste sanktionsmuligheder eller procedurer for vedtagelsen af disse. FUSP en kan i denne henseende analyseres ud fra neorealisternes syn på internationalt samarbejde 16. Hvis FUSP en anses som en zero-sum situation, hvor den samlede vinding er konstant, og hvor spillet angår fordelingen af denne vinding, giver det ud fra et neorealistisk verdenssyn mening for alle stater at sikre sig imod sanktioner, hvor det er muligt. De manglende sanktionsmuligheder er ikke i overensstemmelse med liberalistisk teori. Her ville alle parter anse FUSP'en som en win-win situation, og der kan argumenteres for, at der burde være enighed om, at modstridende handlinger derfor skulle straffes med sanktioner. Målsætningerne for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, som de var opstillet i Maastrichttraktaten, vurderes derfor som værende i overensstemmelse med den liberalistiske teori. Neorealistiske teoretikere vil derimod som udgangspunkt have svært ved at forklare det rationelle i internationalt samarbejde på det sikkerhedspolitiske område. De manglende sanktionsmuligheder indikerer derimod at EU-landende anså samarbejdet som en zero-sum situation, der er det klassiske neorealistiske syn på internationale relationer. Det tyder dermed på, at FUSP en i Maastrichttraktaten var splittet mellem liberalistiske målsætninger baseret på bl.a. neorealistiske midler, hvilket kunne give betydelige udfordringer, når det kom til FUSP ens effektivitet. 16 Jf. afsnit 3.1.3, Afhængighed af andre stater eller internationale organisationer. 26

28 4.1.1 Søjlestrukturen i TEU (SVP) Med TEU oprettedes den søjlestruktur, der som udgangspunkt sikrede adskillelse mellem det supranationale samarbejde, der lå under den første søjle (fællesskabssøjlen) og de to intergovernmentale søjler, hvor anden søjle repræsenterede den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, og hvor tredje søjle dækkede over retslige og indre anliggender 17. Søjlestrukturen, som defineret nedenstående, vil i afsnit Lissabon-traktaten, samt i afsnittene Kommissionen og Europa-Parlamentet, blive brugt til at påvise, hvorledes FUSP en med tiden også bliver relevant under fællesskabssøjlen og dermed skifter fra at være udelukkende intergovernmental til ligeledes at indeholde supranationale træk. Konsekvensen i at FUSP en lå under den intergovernmentale søjle er, var der gjaldt andre regler for beslutningsprocesserne, end det var tilfældet for første søjle, hvor størstedelen af EU s aktivitet lå. Det intergovernmentale samarbejde betød med Maastricht-traktaten, at langt de fleste beslutninger inden for FUSP en skulle foretages med enstemmighed i Rådet i modsætning til fællesskabssøjlen, hvor kvalificeret flertal (QMV 18 ) var mere udbredt (Eeckhout 2004, 411). Som udgangspunkt burde dette have betydet, at EU s mening ville blive tillagt mere betydning i verdenssamfundet, idet beslutningsmetoden sikrede, at der stod en samlet Union bag, når formandslandet ytrede sig. Enstemmigheden havde dog den konsekvens, at initiativerne inden for FUSP en blev vedtaget ud fra et princip om, at laveste fællesnævner bestemte (Stetter 2007, 25). Da det ikke var muligt at vedtage noget, hvis et enkelt land afviste det, gav dette reelt medlemslandene vetoret på alle spørgsmål. Beslutningsproceduren viste sig her at understøtte en tilbageholdende tilgang til afgivelse af suverænitet, der vil kunne forklares ud fra neorealistisk teori. Beslutningsprocedurerne understøttede dermed en relativt tilbageholdende holdning til FUSP en, hvilket gjorde, at den i teorien blev uanvendelig på spørgsmål, hvor EU-landene havde delte meninger. Dette forhold gjorde, at FUSP en blev født med en alvorlig udfordring i forhold til at være et effektivt instrument. Søjlestrukturen var på baggrund af ovenstående udtryk for, at midlerne til at nå FUSP ens liberalistiske målsætninger ud fra en vurdering af traktatbasen var en hindring for FUSP ens effektivitet. Som det vil fremgå af nedenstående afsnit, har dele af revisionerne af Maastricht- 17 Denne tredje søjle har ikke den store betydning for FUSP en, hvorfor vi ikke vil gå nærmere ind i en gennemgang af dennes forhold. 18 Qualified Majority Voting. For at opnå et kvalificeret flertal, skal to tredjedele af EU-landene stemme for (MaaTEU art. J.13). 27

29 traktaten gjort det mere sandsynligt, at FUSP en kan fungere effektivt. I hvilken grad dette er tilfældet i den praktiske brug af FUSP ens instrumenter vil blive påvist i analysen af specialets cases. 4.2 Revision af Traktaten om den Europæiske Union Maastricht-traktaten er siden 1992 blevet revideret to gange ved henholdsvis de intergovernmentale konferencer i Amsterdam 1997 med effekt fra 1. maj 1999, og i Nice i 2001 med effekt fra 1. februar Følgende afsnit vil gennemgå de væsentligste udviklinger i traktatteksterne vedrørende FUSP ens effektivitet. Slutteligt gives en gennemgang af de konsekvenser, ændringerne i den kommende Lissabon-traktat vil have for FUSP ens effektivitet Amsterdam-traktaten (TBJ) De primære forskelle mellem Maastricht-traktaten og Amsterdam-traktaten var henholdsvis et øget fokus på operationalisering af EU s holdninger inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, introduktionen af en Højtstående Repræsentant for FUSP, introduktion af QMV på visse områder samt en større rolle til Kommissionen. Sammenlignet med MaaTEU er AmstTEU art 11.2 helt ny. Her udspecificeres det, hvorledes EU skal implementere de målsætninger 19, der sættes i AmstTEU art Implementeringen indeholdt koordinering af fælles politikker gennem vedtagelse af fælles strategier, fælles holdninger og fælles aktioner (AmstTEU art 12). Samtidig blev formuleringen om vedtagelse og implementering af fælles aktioner i AmstTEU art 14 fastholdt (MaaTEU art J.3.), hvorfor der var tale om en decideret tilføjelse af operationalisering frem for en ændring. Når det kommer til sikkerhedspolitikken, var Amsterdam-traktaten noget mere direkte end sin forgænger. AmstTEU art 14.1 nævnte gradvis udformning af en fælles forsvarspolitik og udelod dermed udformningen på lang sigt hvilket var præciseret i MaaTEU art J Dermed var der tale om, at EU viste intentioner, der pegede i retning af at kunne bruge hard power som en integreret del af FUSP en på sigt. Samtidig blev der i samme artikel lagt mere vægt på forholdet til Vestunionen 20 (WEU Western European Union), med mulighed for at lægge WEU 19 Disse målsætninger er praktisk talt identiske fra MaaTEU til AmstTEU. 20 Vestunionen er en europæisk forsvars- og sikkerhedsunion, der ledes af medlemslandenes forsvarsministre og repræsentantskabsråd på ambassadørniveau. EU-landene er alle, på nær Cypern og Malta, medlemslande, associerede lande, samarbejdende lande eller observatører ( 28

30 ind som en integreret det af EU, skulle Rådet beslutte dette. Med Amsterdam-traktaten fik EU mulighed for at få adgang til en operationel kapacitet fra Vestunionen. Dette var primært med henblik på at løse Petersberg opgaverne 21 (AmstTEU art ). At medlemslandene lagde denne mulighed ind er ligeledes en indikation om, at EU-landene ønskede at råde over instrumenter, der kunne komplimentere de eksisterende soft power redskaber. Der var ligeledes tale om, at EU tog et skridt i retning af en mere liberalistisk tilgang til FUSP en. Specielt AmstTEU art indikerer, at medlemslandene så FUSP en som et policy-område, der ville kunne udvikle sig fra en zero-sum situation til en win-win situation. På papiret var der på denne baggrund tale om, at EU ville kunne operere effektivt med hard power instrumenter, idet WEU s operationelle kapacitet kunne bruges i praksis. Nedenstående vil den reelle mulighed for effektiv brug af hard power som udenrigs- og sikkerhedspolitisk instrument blive vurderet på baggrund af specialets to cases. I AmstTEU art 15.3 (MaaTEU art J.5) introduceredes en såkaldt Højtstående Repræsentant for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. I Amsterdam-traktaten anførtes det endvidere, at denne skulle: bidrage til udformningen, forberedelsen og implementeringen af politikafgørelser, samt ved efter behov på Rådets vegne og på formandskabets anmodning at føre politisk dialog med tredjelande. (Amsterdam-traktaten art 26) Selve tanken om at EU-landene skulle overlade dele af deres udenrigs- og sikkerhedspolitik til en enkelt person og ikke blot til EU som del af et intergovernmentalt framework, vidner om, at medlemslandene begyndte at se muligheder i FUSP en, som en politik der kunne give en fælles identitet. Hvor selve oprettelsen af den Højtstående Repræsentants stilling vidner om en drejning imod et mere liberalistisk syn på FUSP en, vidner de begrænsede kompetencer, denne fik tildelt 21 Petersberg opgaverne omfatter et bredt spektrum af civile og militære opgaver: humanitære opgaver, redningsopgaver, fredsbevarende opgaver og kampstyrkers opgaver i forbindelse med krisestyring, herunder fredsskabelse ( 22 AmstTEU art. 17.1: Den Vesteuropæiske Union (WEU) udgør en integrerende del af udviklingen af Unionen, der giver denne adgang til en operationel kapacitet, navnlig i forbindelse med stk. 2. AmstTEU art. 17.2: De spørgsmål, der er omhandlet i denne artikel, omfatter humanitære opgaver og redningsopgaver, fredsbevarende opgaver og kampstyrkers opgaver i forbindelse med krisestyring, herunder fredsskabelse. 23 gradvis udformningen af en fælles forsvarspolitik 29

31 om, at EU-landene stadig var interesserede i, at holde en stor del af de reelle beslutningskompetencer i Rådet. Dette kan være udtryk for, at EU-landene ikke havde tilstrækkelig tiltro til, at den Højtstående Repræsentant kunne sikre den enkelte stats interesser ud fra et neorealistisk perspektiv 24. Dette var i høj grad påvirket af den differentierede holdning til udenrigsog sikkerhedspolitik, medlemslandene imellem. Samtidig understreger dette den forskel mellem liberalistiske målsætninger og neorealistiske midler, der i forbindelse med analysen af dette speciales cases, vil vise sig at have negative konsekvenser for FUSP ens effektivitet. Med ratificeringen af Amsterdam-traktaten blev der åbnet op for brug af QMV ved visse former for beslutninger. Maastricht-traktatens beslutningsmetoder var begrænset til enstemmighed 25, med mindre der var tale om procedurespørgsmål, hvor QMV ville være normen. I AmstTEU art 23.2 blev følgende undtagelse for reglen om enstemmighed indført: Uanset stk. 1 [Afgørelser under dette traktatafsnit træffes af Rådet med enstemmighed, red.] træffer Rådet afgørelse med kvalificeret flertal, [ ] når det vedtager fælles aktioner eller fælles holdninger eller træffer enhver anden afgørelse på grundlag af en fælles strategi [og] når det træffer afgørelse om iværksættelse af en fælles aktion eller en fælles holdning. (Amsterdam-traktaten art 23.2) Den øgede brug af QMV var en indikation om, at EU-landene ønskede en mere pragmatisk holdning til FUSP en, hvor det blev lettere at vedtage fælles holdninger og fælles aktioner. Dette er samtidig en indikation om, at medlemslandene med Amsterdam-traktaten begyndte at anse FUSP en som en mulig win-win situation, og derfor ønskede de at lette adgangen til at træffe beslutninger på det mere operationelle plan, som de fælles holdninger og de fælles aktioner repræsenterer. Enstemmigheden var dog stadig en stor del af FUSP en i det omfang, at de fælles strategier stadig blev truffet med enstemmighed i Rådet. EU-landene var således stadig sikret kontrol med målsætningerne, og dermed kunne nationalstatens interesser beskyttes, hvilket ud fra den neorealistiske teori vil være et mål i sig selv. Dermed var de fælles strategier stadig udtryk for en praksis, hvor resultatet afspejlede laveste fællesnævners ønsker. Dette havde i teorien den 24 Jf. afsnit 3.1.3, Afhængighed af andre stater eller internationale organisationer. 25 MaaTEU J.8. 2: Rådet træffer afgørelse med enstemmighed, undtagen i procedurespørgsmål og i det tilfælde, der er omhandlet i artikel J.3, nr

32 konsekvens, at de fælles strategier ville blive udvandede og kun indeholde de aspekter som alle lande kunne blive fuldt ud enige om. Det vil i afsnit 8.1.1, Den fælles strategis effektivitet blive påvist, at enstemmigheden i forbindelse med vedtagelse af fælles strategier haft en negativ konsekvens for FUSP'ens effektivitet, da disse danner grundlag for EU s fælles holdninger og fælles aktioner. Omvendt kan overgangen til QMV på det operationelle plan ses som et skridt i retning af et mere liberalistisk syn på den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. EU-landene vurderede dermed, at et kvalificeret flertal vil være i stand til at tage vare på fællesskabets interesser. En vigtig undtagelse i AmstTEU art 23.2 var: Dette stykke gælder ikke for afgørelser, der har indvirkning på militær- eller forsvarsområdet. Denne del af udenrigs- og sikkerhedspolitikken var på dette tidspunkt stadig tilstrækkelig følsomt for den enkelte nationalstat til, at regeringerne ville afgive suverænitet på området, hvilket tyder på, at neorealisternes holdning til netop forsvars- og sikkerhedspolitik, som værende følsomt for den enkelte stat, stadig var til stede hos EU-landene. Dermed var udfordringen for sikkerheds- og forsvarspolitikken den samme som for de fælles strategier, at eventuelle beslutninger ville være udtryk for et kompromis. Den sidste væsentlige tilføjelse til Traktaten om den Europæiske Union omhandlede Kommissionens rolle under FUSP'en. Hvor Kommissionen i Maastricht-traktaten kun var nævnt som støtte til Rådet i form af diplomati (jf. MaaTEU art J.8 og MaaTEU art J.9), åbnede AmstTEU 14.4 op for at Kommissionen kunne spille en mere aktiv rolle i udformningen af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik frem for kun at deltage i den praktiske udførelse af den: Rådet kan anmode Kommissionen om at forelægge ethvert 26 passende forslag vedrørende den fælles udenrigsog sikkerhedspolitik. Da den skarpe opdeling af aktørernes kompetencer under de tre søjler blev indført med henblik på at begrænse de supranationale dele af EU s magt 27, var opblødningen af denne opdeling endnu en indikation om et mere liberalistisk syn på dele af FUSP en. 26 Den oprindelige danske oversættelse lyder forelægge det passende forslag Den engelske tekst lyder dog any appropriate proposition ; og den franske tekst...toute proposition appropriée Derfor har vi valgt her at omformulere den danske tekst til fremlægge ethvert passende forslag 27 Jf. afsnit 4.1.1, Søjlestrukturen i TEU. 31

33 Samlet set var Amsterdam-traktaten udtryk for en begyndende holdningsændring til FUSP en blandt EU-landene. Liberalistiske tiltag 28 indikerede, at EU-landene begyndte at se FUSP en som en mulig win-win situation, hvor det ikke var skadeligt for de nationale interesser at overlade mere suverænitet til EU. Med indførelsen af QMV inden for visse områder, blev beslutningsproceduren i FUSP en effektiviseret. Som det dog også fremgår af analysen af de liberalistiske tiltag, bibeholdte FUSP en i Amsterdam-traktaten dele af de forudsætninger, der var garant for, at den enkelte nationalstat stadig var i kontrol med den reelle udenrigspolitik, samtidig med at den fælles sikkerhedspolitik forblev overvejende intergovernmental. Traktaten var dermed stadig udtryk for en forskel mellem FUSP ens liberalistiske målsætninger og neorealistiske midler Nice-traktaten (TBJ) Nice-traktaten (NiceTEU), der trådte i kraft i 2003, medførte ikke større ændringer af FUSP en. Nice-traktaten er nærmere en konsolidering af Amsterdam-traktaten, og et af de få nævneværdige aspekter var en overdragelse af kompetencer til den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komite (PSC Political and Security Committee). Som tilføjelse til AmstTEU lyder det i NiceTEU art 25: Rådet kan med henblik på en krisestyringsoperation og for hele dennes varighed, som fastlagt af Rådet, bemyndige komitéen til at træffe relevante afgørelser vedrørende den politiske kontrol med og den strategiske ledelse af operationen. (Nice-traktaten art. 25) Denne beslutningskompetence havde ikke tidligere været til stede og indførtes i linje med AmstTEU for at øge den operative del af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, således at ikke alle beslutninger skulle omkring Rådet, men så de kunne træffes på et lavere niveau. Dette var en indikation om, at EU-landene ønskede, at FUSP en tog endnu et skridt imod at blive en politik, der kunne være udtryk for decideret handling. Ovennævnte skridt i mod større mulighed for brug af hard power under FUSP en blev forstærket af at EU i 2003 erklærede at have indfriet Helsinkimålene 30 ( Der har dog siden Indførelsen af den Højtstående Repræsentant, større mulighed for brug af QMV og opblødningen af søjlestrukturen. 29 Jf. afsnit Amsterdam-traktaten. AmstTEU 11.1 beskriver hvorledes implementeringen af EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger sikres. 30 Helsinkimålene inkluderer etableringen af en European Rapid Reaction Force (EUFOR), på op til mand, der inden for 60 dage skal kunne udstationeres i op til et år ( 32

34 været sået tvivl om, hvorvidt EUFOR reelt var operationsdygtig, eller om der var tale om en fiktiv styrke (Mahony ). Dermed havde EU i teorien muligheden for at indsætte en militær styrke som alternativ til erklæringer, strategier og holdninger 31 samt eksterne politikker som Københavnerkriterierne, der hidtil havde været de bærende instrumenter i EU s forhold til tredjelande og som i højere grad var udtryk for soft power Lissabon-traktaten (TBJ) De hidtil største ændringer i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, sammenlignet med Maastricht-traktaten vil komme hvis Lissabon-traktaten 32 (LissTEU) træder i kraft. Det følgende vil give et overblik over de væsentligste tilføjelser, ændringer og udeladelser i Lissabon-traktaten sammenlignet med Nice-traktaten, som den vil erstatte. En væsentlig tilføjelse i Lissabon-traktaten er et kapitel om Almindelige bestemmelser om Unionens optræden udadtil (LissTEU art 21 og 22). Her fokuseres der på en høj grad af solidaritet på baggrund af fælles europæiske principper, der også er indskrevet i målsætningerne for FUSP en 33. Det nævnes yderligere, at disse principper ikke blot skal ligge til grund for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, men deslige for Unionens forbindelser med et land eller med et område (LissTEU art 22.1.). Dette kan ses som en indikation på, at EU-landene ønskede, at EU skulle være bedre til at samles om en fælles tilgang til sager under FUSP en. Hvor borgerkrigen på Balkan udstillede manglende evne til handling i EU, udstillede tiden før og efter starten på Irak-krigen i 2003 EU's manglende evne til at samles om en fælles EU-holdning. I Lissabon-traktatens fokus på solidaritet kan ligeledes dokumenteres i artikel 24: der bygger på udvikling af gensidig politisk solidaritet mellem medlemsstaterne og Medlemsstaterne støtter aktivt og uforbeholdent Unionens udenrigs- og sikkerhedspolitik i en ånd af loyalitet og solidaritet og respekterer Unionens indsats på dette område. (Lissabon-traktaten art 24.3) 31 Jf. afsnit 4.2, Instrumenter under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. 32 Lissabon traktaten skulle have været trådt i kraft d. 1. Januar 2009, men et pt. udskudt på ubestemt tid, grundet den irske afvisning af traktaten ved folkeafstemning d. 12. Juni 2008 (Jørgensen 2008). 33 Demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettighederne og de grundlæggende rettigheders universalitet og udelelighed, respekt for den menneskelige værdighed, principperne om lighed og solidaritet, samt respekt for grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt og folkeretten (LissTEU art 21). 33

35 Ud fra dette virker det til, at Rådet forsøger at forpligte sig til ikke at vise splittelse inden for FUSP en ved hjælp af traktattekst. Det må anføres, at traktaten kun tager højde for solidaritet over for vedtagne politikker, hvorfor emner, der ikke vil kunne finde den tilstrækkelige stemmetilslutning i Rådet, ikke er omfattet. Som det senere vil blive påvist er en af de større udfordringer i den nuværende brug af FUSP en, herunder i forbindelse med Energispørgsmålet og håndteringen af krisen i Georgien, at EU-landene ikke er gensidigt solidariske. Dette kom primært til udtryk uden for EU-regi, enten som bilaterale aftaler med Rusland på energiområdet eller som enkeltstående holdninger til konfliktløsning under krisen i Georgien. Omvendt var medlemslandene i begge cases villige til at samles om en EU-holdning på Rådets møder, hvilket viser forskellen mellem, hvad visse EU-lande siger, og hvad de gør. Dette har en negativ indvirkning på FUSP ens effektivitet. På denne baggrund vil tilføjelsen af en stærkere formulering af krav om solidaritet i traktatbasen kunne hjælpe til en styrkelse af FUSP ens effektivitet. Dette vil bl.a. udgøre dele af diskussionen om FUSP ens effektivitet i forhold til de opstillede målsætninger. En væsentlig ændring af traktatbasen for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik i Lissabontraktaten er den rolle, den Højtstående Repræsentant for FUSP tildeles. NiceTEU art 18.1 anfører, at formandskabet repræsenterer EU ud ad til. Dette er i Lissabontraktaten ændret til: Den Højtstående Repræsentant repræsenterer Unionen i anliggender vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspoliti [og] fører på Unionens vegne den politiske dialog med tredjeparter og udtrykker Unionens holdning i internationale organisationer og på internationale konferencer. (Lissabon-traktaten art 27.2) Den Højtstående Repræsentant vil på denne måde kunne samle trådene i EU s forhold til omverdenen, idet denne vil kunne forhandle på vegne af EU, som Kommissionen gør det under fællesskabssøjlen. Samtidig bliver det mere overskueligt for tredjelande at samarbejde med EU, idet de ikke skal tage stilling til skiftende formandskaber, men de kan forhandle med den samme over længere perioder (Interview med MEP A. E. Jensen, 3). Lissabon-traktaten har på baggrund af ovenstående en teoretisk mulighed for at ændre den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, det være sig, når det kommer til værdibasen for politikken, den solidaritet der ønskes indført og i høj grad den rolle, som den Højtstående Repræsentant tildeles, i 34

36 det omfang traktaten omsættes til praksis. Det vil nedenstående blive diskuteret, hvilken indvirkning Lissabon-traktatens ændringer vil kunne have for cases som Energikrisen i 2009 og krisen i Georgien i Instrumenter under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik Følgende afsnit vil give et overblik over de instrumenter EU har til rådighed under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Det vil blive gennemgået, hvad instrumenterne indebærer og på hvilke områder de bliver benyttet. Endvidere vil eventuelle udviklinger i traktatbasen blive analyseret. Det vil ydermere blive påvist, at EU med udgangspunkt i TEU har instrumenter, der muliggør koordinering af indsatser og holdninger både på et strategisk niveau, så vel som på et mere detailorienteret niveau Fælles strategier (TBJ) Siden Amsterdam-traktaten har Rådet haft mulighed for at implementere fælles strategier for den Fælles Udenrigs- og Sikkerhedspolitik. Den fælles strategi definerer principperne og de overordnede retningslinjer for FUSP en på de områder, hvor medlemsstaterne måtte have fælles interesser. En fælles strategi definerer bl.a. målsætninger, tidsbegrænsning og mulige initiativer herunder primært fælles aktioner og fælles holdninger (europa.eu (2)). Den fælles strategi er dermed et forholdsvis bredt instrument, inden for hvilken EU som et hele eller enkelte medlemslande skal agere. EU-landene har i samarbejde med Kommissionen udarbejdet strategier for verdens regioner samt specifikt for lande i EU s umiddelbare nærhed, det vil sige landene under EU s European Neighborhood Policy 34 og for europæiske lande der ikke er medlem af EU 35 (europa.eu (3)). En fælles strategi vil som udgangspunkt ikke være prædisponeret til at indeholde enten hard power eller soft power. I praksis er der dog en vis præcedens for, at de fælles strategier ikke indeholder større mængder hard power 36, men at de nærmere indeholder målsætninger, der kan karakteriseres som værende liberalistiske af natur og midler som soft power 37, hvilket øger EU s tiltrækningskraft og evnen til at påvirke tredjelande uden brug af tvang. 34 Ukraine, Moldova, Hviderusland, Algeriet, Ægypten, Israel, Jordan, Libanon, Libyen Marokko, det Palæstinensiske Selvstyre, Syrien og Tunesien (Basora 2008, 11). 35 Bl.a. Rusland, Norge, Liechtenstein, Schweiz, m.fl. 36 Eksempler på fokus for fælles strategier: Afrika: Fattigdoms-, konflikt- og sydgomsbekæmpelse (Europa- Kommissionen 2005 (1), s. 2-4); Nordamerika: Samarbejde om energi, sikkerhed og forskning (europa.eu (4)). 37 Primært samhandel, udviklingsstøtte og diplomati (Europa-Kommissionen 2005 (1), s. 2-4) (europa.eu (4)). 35

37 4.3.2 Fælles holdninger (SVP) Den fælles holdning er et instrument, der søger at ensrette EU's medlemslandes udenrigs- og sikkerhedspolitik på et givent område eller i forhold til en given stat og/eller region. Da en fælles holdning er vedtaget i Rådet, er medlemslandene forpligtet til at varetage denne og implementere den i det omfang det er relevant for det enkelte land (europa.eu (5)). Den fælles holdning er i denne henseende et af de instrumenter under FUSP en, der kan vise sig som den største udfordring for fællesskabet. For at den fælles holdning giver genlyd og bliver respekteret i de lande eller regioner, holdningen er rettet imod, er det vigtigt, at der udadtil er enighed iblandt EU-landene. Som det er blevet påvist oven for 38, er der stigende fokus på netop EU s evne og vilje til at tale med en stemme. Dette tyder på, at medlemslandene er bevidste om udfordringen og derfor søger at bruge revisionerne af TEU til at sikre en større enighed om spillereglerne for bl.a. tilgangen til de fælles holdninger. Hvor den fælles strategi danner en overordnet ramme for arbejdet med tredje lande, er den fælles holdning mere detailorienteret. Den praktiske forskel ligger i, at hvor EU har en fælles strategi, når det kommer til samarbejdet med Rusland, har de en fælles holdning til, hvorledes Rusland skal tackles i forbindelse med krisen i Georgien eller i forbindelse med Energikrisen. Der er hermed tale om, at den fælles holdning har til formål at systematisere og koordinere samarbejdet over en længere periode, men inden for en specifik sag (ibid.) Erklæringer (SVP) I det praktiske arbejde med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik bruger formandskabet i høj grad muligheden for at udsende en erklæring om en given sag (europa.eu (6)). Erklæringen er ikke indeholdt i TEU, og den er derfor ikke et juridisk bindende instrument under FUSP en. Med en erklæring udtaler formandskabet sig på EU s vegne i sager, hvor der ikke er mulighed for større betænkningstid, og hvor det vurderes, at der kræves svar fra EU s side. Hvor den fælles holdning bruges til at koordinere samarbejdet inden for en given sag over en længere periode, har erklæringen fokus på enkeltsager, der ikke nødvendigvis kræver decideret handling fra EU s side. Fælles for sagerne 39 er, at formandskabet vurderer, at de omhandler 38 Jf. hhv. afsnit 4.1 Maastricht-traktaten og 4.2, Revision af Traktaten om den Europæiske Union. 39 Eksempelvis: Erklæring fra formandskabet på EU's vegne om dødsstraffen i Saint Kitts og Nevis, Menneskerettighederne i Iran i anledning af 33-årsdagen for undertegnelsen af den internationale konvention om 36

38 målsætningerne for FUSP en 40, og at der er et behov for at EU viser sin mening om sagen. Nedenstående vil de relevante erklæringer vedrørende specialets cases blive analyseret med henblik på at vurdere instrumentets påvirkning på FUSP ens effektivitet Fælles aktioner (TBJ) En fælles aktion er et juridisk bindende instrument under FUSP en. Den fælles aktion dækker over en koordineret indsats medlemslandene imellem, hvor disses ressourcer mobiliseres for at opnå en på forhånd defineret målsætning (europa.eu (8)). Medlemslandenes ressourcer dækker bl.a. over finansiering, specifik ekspertviden, udstyr og mandskab, mm. Den fælles aktion implementeres som oftest med henblik på at opfylde målsætninger vedtaget i fælles strategier. En fælles aktion vil som oftest være udtrykt ved en decideret handling, hvor EU fx udsender observatører, fredsbevarende styrker, yder støtte til genopbygning herunder både af infrastruktur og ligeledes af demokrati eller institutioner i tredjelande eller regioner. EU s observatørmission i Georgien som følge af konflikten mellem Rusland og Georgien i 2008 er udtryk for en fælles aktion. Fælles aktioner, som instrument vil nedenstående blive analyseret med henblik på at vurdere disses positive eller negative indvirkning på EU s effektivitet i forbindelse med indfrielse af FUSP ens målsætninger. 4.4 Aktører inden for FUSP en I dette afsnit vil aktørerne inden for FUSP en blive introduceret. Der vil blive lagt vægt på disse aktørers kompetencer for senere at vurdere hvorvidt de medvirker til at understøtte FUSP ens effektivitet. De ovennævnte redegørelser vil danne grundlag for en analyse af aktørernes indvirkning på FUSP ens resultater set i forhold til FUSP ens målsætninger som beskrevet i traktatbasen Rådet (TBJ) Rådet er den vigtigste aktør, når det kommer til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Den altoverskyggende grund her til er, at alle beslutninger under anden søjle tages af Rådet alene. Rådet beslutter ikke blot, hvilke tiltag der skal initieres, men ligeledes hvordan disse tiltag skal finansieres. Hermed sidder Rådet med en altovervejende indflydelse fra initiativret til finansiering. borgerlige og politiske rettigheder, Erklæring vedr. sudanesiske regerings beslutning om at udvise 13 ikke-statslige organisationer (europa.eu (7)). 40 Jf. afsnit 4.1, Maastricht-traktaten; fremme af internationalt samarbejde, beskyttelse og udbredelse af henholdsvis demokratiet, menneskerettighederne, retsstatsprincippet og de grundlæggende frihedsrettigheder. 37

39 At Rådet tager alle beslutninger under FUSP'en er udtryk for at medlemslandene anser samarbejdet som en zero-sum situation, hvor landene som udgangspunkt søger at sikre egen indflydelse. Omvendt indikerer den hyppige brug af erklæringer 41 under forskellige formandskaber, at EUlandene har fået mere tiltro til, at EU s evne til at tale med én stemme udløser en win-win situation både for det enkelte medlemsland og for EU som et hele. På denne baggrund kan der argumenteres for, at EU-landene har anerkendt fordelen ved at lade én person tale for fællesskabet; en rolle der med Lissabontraktaten vil overgå til den Højtstående Repræsentant. At EU-landene er villige til at overlade det til formandskabet at tale for alle, vil kunne forklares både af neorealistiske og liberalistiske teoretikere. Neorealister anerkender 42, at det kan være rationelt at overlade dele af en stats udenrigspolitiske suverænitet til en central organisation 43. Denne holdning deles af liberalistiske teoretikere, der på baggrund af samme tilgang til, hvad der er rationelt, mener, at dette skaber en win-win situation for alle de deltagende parter Kommissionen (SVP) På trods af at Kommissionen er EU s vigtigste supranationale institution var denne kun tiltænkt en begrænset indflydelse på FUSP en som følge af søjlestrukturen i Maastricht-traktaten. Kommissionen har dog ansvaret for udarbejdelsen af EU-budgettet, der i høj grad står for finansieringen af FUSP-tiltag. Kommissionen er endvidere ansvarlig for at implementere diverse tiltag under FUSP en i samarbejde med PSC og den Højtstående Repræsentant for FUSP (Eeckhout 2004, 416). Dette sker, da MaaTEU art J.9 tildelte Kommissionen følgende kompetence: Kommissionen deltager fuldt ud i arbejdet vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Med AmstTEU art gives der endog mulighed for at komme med deciderede forslag til Rådet inden for FUSP en. Ud fra ovenstående kan der argumenteres for, at Kommissionen med tiden er blevet en mere væsentlig aktør inden for FUSP en, end det var tiltænkt i Maastrichttraktaten. Denne opblødning ligger i tråd med de andre ændringer 44 imod en mindre neorealistisk opfattelse af FUSP en og 41 Fra til har Rådet udsendt 919 erklæringer inden for FUSP en under 13 forskellige formandskaber (egen tilvirkning på baggrund af europa.eu (7)) 42 Jf. afsnit 3.1.3, Afhængighed af andre stater eller internationale organisationer. 43 I dette tilfælde Rådet. 44 Ændringen af FUSP'ens finansiering, den øgede operationalisering af målsætningernes indfrielse som følge af flere beføjelser til PSC, indførelsen af den Højtstående Repræsentant og øget brug af QMV under FUSP en. 38

40 større suverænitetsafgivelse, som iagttagere har været vidne til både i forbindelse med revisionerne af TEU samt i det daglige arbejde med FUSP en i praksis Europa-Parlamentet (SVP) Som det er tilfældet med den anden supranationale instans, Kommissionen, havde Europa- Parlamentet i Maastricht-traktaten formelt ikke den store indflydelse på FUSP en (Stetter 2007, 51). Parlamentet havde kun noget at sige i forbindelse med konsultationsproceduren og informationsproceduren. Hvor informationen sker i forud for en handling, eller hvor Europa- Parlamentet involveres via konsultationsproceduren, er MEP erne dog uhyre aktive; der stilles ofte spørgsmål og gives anbefalinger under alle områder af FUSP en (Eeckhout 2004, 417). NiceTEU art 21 pålægger Rådet at lytte til Europa-Parlamentets anbefalinger: Formandskabet hører Europaparlamentet om de vigtigste aspekter og grundlæggende valg i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og påser, at der tages behørigt hensyn til Europa-Parlamentets synspunkter. (Nice-traktaten, art 21) Interessant er det her, at Rådet, der sidder med den endelige beslutningskompetence, ofte lytter til disse anbefalinger til trods for en formulering i NiceTEU art 21, der ikke just er særlig fokuseret 45. (Eeckhout 2004, 417). Den store interesse MEP erne har, er udtryk for, at disse i høj grad opfatter FUSP en som et værdifuldt instrument for EU, når det kommer til at forbedre forholdene inden for FUSP ens målsætninger. Sammenfattende kan det anføres, at Europaparlamentets rolle har været forholdsvis uændret igennem traktatændringerne fra Maastricht til Lissabon inden for artiklerne om FUSP. Til gengæld har MEP erne oplevet, at de i praksis får mere at skulle have sagt. Ud fra et liberalistisk synspunkt vil FUSP en kunne karakteriseres som en politik, der skabes ud fra individers præferencer 46, idet MEP erne nyder indflydelse hos Rådet. Det vil nedenstående blive analyseret, hvilken indflydelse Europa-Parlamentet har på FUSP ens effektivitet i specialets cases. 45 Behørigt hensyn vil kunne ændre sig i definition fra sag til sag. 46 Jf. afsnit 3.2.1, Grundlæggende antagelser. 39

41 4.4.4 Den Højtstående Repræsentant for FUSP en (TBJ) Den Højtstående Repræsentant for FUSP blev introduceret med Amsterdamtraktaten. Hele tanken bag stillingen var at have en person, der tegner EU udadtil, hvorfor stillingen også, om end uformelt, er blevet kaldt EU s udenrigsminister. Siden stillingen blev oprettet i 1999, har den været besat af den tidligere Nato generalsekretær Javier Solana. Den Højtstående Repræsentant er ligeledes generalsekretær for Rådet og generalsekretær i Vestunionen. Den nuværende traktatbase fra Nice tildeler ikke den Højtstående Repræsentant klare kompetencer under anden søjle. NiceTEU art 26 anfører, at den Højtstående Repræsentants roller er at: bidrage til udformningen, forberedelsen og implementeringen af politikafgørelser, samt ved efter behov på Rådets vegne og på formandskabets anmodning at føre politisk dialog med tredjelande. (Nice-traktaten, art 26) Den Højtstående Repræsentant arbejder i høj grad sammen med PSC, men traktaten giver ikke beslutningskompetencer. PSC er medlemslandendes permanente repræsentation, som udgøres af cheferne for de politiske afdelinger i medlemslandendes udenrigsministerier. På denne baggrund må det konkluderes, at stillingen er af administrativ karakter, men er den besat af en tilstrækkelig respekteret person, vil denne kunne yde sin indflydelse via forhandling og overtalelse af medlemmerne i Rådet. Endvidere må det anføres, at Rådet udstykker rammer, inden for hvilke den Højtstående Repræsentant skal implementere tiltag, hvorfor denne rolle i sig selv tillægger en vis grad af magt, i det omfang at samarbejdet med PSC er til stede. Selve introduktionen af den Højtstående Repræsentant for FUSP er et stort skridt væk fra den traditionelle udenrigs- og sikkerhedspolitik, hvor stater ifølge neorealister vil søge at holde fast i suverænitet og selvbestemmelse. Både i forbindelse med Amsterdam-traktaten og Nice-traktaten kan det dog konkluderes, at den Højtstående Repræsentant mangler reelle kompetencer for at kunne repræsentere en samlet Union over for resten af verden. Med Lissabon-traktaten er der lagt op til, at den Højtstående Repræsentant skal overtage formandskabets rolle som talerør for EU inden for FUSP en, hvilket for alvor indikerer, at EU-landene anser FUSP en som en win-win situation, hvor alle får et udbytte af samarbejdet. 40

42 4.5 Saint-Malo (SVP & TBJ) I dette afsnit vil der blive redegjort for England og Frankrigs bestræbelser på at gøre EU til en mere handlekraftig aktør inden for sikkerheds- og forsvarspolitik. Fokus vil være på, hvorledes EU skulle være i stand til at udføre selvstændige militære operationer, hvor Nato ikke var repræsenteret. Dette vil illustrere, den udvikling der har været i medlemslandenes opfattelse af FUSP en. England og Frankrig satte således gang i udviklingen af en fælles europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik under FUSP en (ESFP). Den 4. december 1998 udsendte England og Frankrig en fælles udtalelse, hvori de to store EU lande var enige om, at EU skulle være i en position, hvori de kunne præge den internationale scene. Den fælles udtalelse kom til at hedde Joint Declaration on European Defence, eller mere populært; Saint-Malo Deklarationen (bilag 2). Det interessante ved denne deklaration var, at det ikke var EU som institution, der kom med udtalelsen, men det var England og Frankrig, der sendte en stærk meddelelse til resten af EU-landene. England og Frankrig enedes om, at EU skulle udnytte de muligheder, Amsterdam-traktaten gav for en styrkelse af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. De stærkeste ord i deklarationen kommer i afsnit 2, hvori de to lande fremlægger et fælles ønske: the Union must have the capacity for autonomous action, backed up by credible military forces, the means to decide to use them and a readiness to do so, in order to respond to international crises (Saint-Malo Deklarationen, bilag 2) Denne holdning fra to af de store EU-medlemslande var et forsøg på at overbevise de andre lande om vigtigheden i at tilføre EU hard power instrumenter. Dette skulle gøre EU i stand til at agere mere effektivt i konflikter med neorealistiske modspillere. Europe needs strengthened armed forces that can react rapidly to the new risks, and which are supported by a strong and competitive European defence industry and technology (Saint-Malo Deklarationen, bilag 2) England og Frankrigs ønske om stærkere væbnede styrker under EU blev således startskuddet til, at EU-landene blev enige om at begynde udarbejdelsen af den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik. ESFP skulle sikre, at EU fik tilført en fælles platform for et forsvarssamarbejde. 41

43 Dermed indikerede medlemslandene, at ESFP kunne være en win-win situation, hvor en sammenlægning af landenes ressourcer gav en absolut vinding for hele EU. EU-landene blev efterfølgende i Helsinki i 1999 enige om, at EU indenfor 60 dage og i mindst ét år skulle kunne stille med en rapid reaction force på mand (europa.eu (9)). Styrken var ment som et instrument til opfyldelse af Petersberg-opgaverne, men som vi senere vil påvise, blev dette ønske om at tilføre hard power til EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik udvandet, idet der efterfølgende blev sået tvivl omkring indsatsstyrken. England og Frankrig blev således primus motor for en proces, der skulle sikre, at EU i fremtiden kunne handle uafhængigt, dog under hensyntagen til sine forpligtelser overfor Nato. Dette blev der taget hensyn til i følgende: in order that Europe can make its voice heard in world affairs, while acting in conformity with our respective obligations in Nato (Saint-Malo Deklarationen, bilag 2) Med Saint-Malo deklarationen anerkendte England og Frankrig samtidig, at nøglen til Europas sikkerhed ikke blot lå ved de ydre EU-grænser, men globalt. Med indsatsstyrken og ønsket om en forsvarspolitik for EU, anerkendte de to lande, at EU skulle være i stand til at reagere på internationale kriser for at sikre de værdier, EU står for herunder menneskerettigheder og retsstatssikkerhed. Tages Englands og Frankrigs militære historie i betragtning, var det umiddelbart en overraskelse, at det netop var disse to lande, der tog initiativet til Saint-Malo deklarationen, men begge lande havde strategiske visioner også udenfor deres nationale grænser (Mathiopoulos & Gyarmati, 1999, 68). Disse strategiske visioner dannede således grundlag for deres villighed til at skabe et samarbejde på sikkerheds- og forsvarsområdet. Analyseres processen ud fra et liberalistisk perspektiv var det helt igennem rationelt for England og Frankrig at øge FUSP ens effektivitet med hard power instrumenter. Dette ville vidne om, at de to lande anså arbejdet med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik som en win-win situation. Hvis dette var tilfældet, var afgivelse af suverænitet inden for sikkerheds- og forsvarspolitik den bedste måde for EU at nå bedre resultater. Analyseres processen omvendt fra et neorealistisk perspektiv, vidner den om, at både England og Frankrig anså ESFP som et policy-område, netop disse lande dominerede. Dette er forskellen mellem den traditionelle realisme, der under ingen omstændigheder vil kunne forklare, at en nationalstat ville afgive suverænitet inden for sikkerhedspolitikken og neorealismen, der forklarer 42

44 suverænitetsafgivelser, med at staten føler, at den har tilstrækkelig kontrol med den politik, der føres. For at opfylde englændernes interesser skulle et evt. fælles EU-forsvar ikke true Nato (Grant, 2004, 40). Disse ønsker var der ikke noget nyt i, idet England historisk set har været tilbageholdende med at give for meget magt til supranationale institutioner. Den tidligere Premierminister, John Major, havde lagt vægt på, at EU skulle holde fast på en intergovernmental struktur i en fælles sikkerhedsog forsvarspolitik. Derfor ønskede englænderne ikke at fjerne kompetencer fra Nato, der netop var udtryk for en intergovernmental konstruktion som englænderne var trygge ved. Modstanden imod supranationale strukturer inden for forsvar og sikkerhed aftog dog med magtskiftet i England i 1997, hvor Labour-partiet med Tony Blair i spidsen, overtog magten fra de Konservative. Blair afviste tanken om, at England skulle vælge imellem at være en tæt allieret med amerikanerne eller at være europæisk. Tværtimod mente Blair, at den bedste allierede til USA ville være et stærkt Europa. Derfor var englænderne også villige til at slå sig sammen med Frankrig i en løsning, der var pragmatisk og samtidig mere pro-europæisk uden at være anti-amerikansk (Mathiopoulos og Gyarmati, 1999, 68). To måneder før Saint-Malo deklarationen blev underskrevet, leverede Blair en tale sine europæiske kollegaer, hvori han udtalte, at den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik var marked by weakness and confusion og var derfor unacceptable (ibid., 67). Blair s udtalelse var meget interessant, idet han dermed indikerede at England var utilfreds med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, og at en styrkelse var forestående. Frem for den klassisk neorealistiske holdning til sikkerhedspolitik, åbnede England nu dørene for en mere liberalistisk tilgang, hvor fokus skulle være på samarbejde i EU. Blair udtrykte, at Europa ikke længere kunne regne med, at USA ville blive ved med, at play a role in every disorder in our back yard og, at the Nato military structures and assets need to be more readily available for European-led operations (ibid., 73). Sådanne udtalelser indikerede at England nu var villige til at følge en retning, hvori EU skulle være i stand til at klare opgaver egenhændigt. Dette ville kunne skabe en bedre balance i Nato, så USA ikke nødvendigvis i kraft af sin styrke skulle være ledende i enhver militær aktion. EU kunne, som Blair udtrykte det, ikke regne med, at USA for evigt ville være villige til at stille mandskab og materiel til rådighed i situationer, hvor også EU s sikkerhed stod på spil. Situationen på Balkan påviste, at EU s evne til at handle som en samlet aktør på den internationale scene var begrænset, 43

45 når der var uro uden for EU s grænser. En stærk FUSP havde således brug for en fælles forsvarspolitik for at virke effektiv (ibid., 68). Tilføjelsen af instrumenter med hard power skulle sikre, at EU i krisesituationer fik tilført pondus og troværdighed. Under Rådets møde i Wien d december 1998 støttede Rådet Englands og Frankrigs holdninger i Saint-Malo deklarationen. Rådet anerkendte således, at EU skulle have troværdige operationelle evner såfremt Unionen ønskede, at udfylde sin rolle på den internationale scene (Rådet for den Europæiske Union, december 1998, pkt. 76). Rådets opbakning til Saint-Malo deklarationen var et vigtigt skridt på vejen til en fælles forsvars- og sikkerhedspolitik, idet de andre statsledere anerkendte Englands og Frankrigs udspil. Modsat England har Frankrig traditionelt været en fortaler for europæisk integration (Pachta 2003, 3). Ved enden af den kolde krig oplevede Frankrig et skarpt fald i sin indflydelse på den internationale scene. Her markerede USA s involvering i genopbygningen af Central- og Østeuropa et specielt stort nederlag, idet denne opgave faldt ind under den traditionelle franske interessesfære uden en tydelig fransk dominans (ibid., 9). Sammenfaldende med denne udvikling, skubbede Frankrig på for at udvikle et mere formaliseret europæisk samarbejde inden for udenrigs- og sikkerhedspolitik efter en à-la-carte tilgang 47, hvilket i første omgang udmøntede sig i Eurocorps, Eurofor og Euromarfor 48. Den manglende opbakning og den følgende manglende operationalisering af indsatsstyrkerne fik Frankrig til at opgive à-la-carte tilgangen til udenrigs- og sikkerhedspolitik for i stedet at inkorporere sine udenrigs- og sikkerhedspolitiske ambitioner i en fælles EU-ramme (ibid., 8). Dette skete nærmere bestemt, da bl.a. Frankrig sikrede, at hard power under FUSP en blev formuleret som en målsætning frem for en mulighed. Dette skete først i Amsterdam-traktaten og senere i en stærkere formulering i Nice-traktaten (Wessel 2003, 266). At Frankrig har ønsket at integrere sikkerheds- og forsvarspolitik i EU af flere omgange, er ikke nødvendigvis udtryk for, at franskmændene anså ESFP eller lignende konstruktioner som en utvetydig win-win situation. Med den franske historie på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område in mente kan der argumenteres for, at hver gang Frankrig har forsøgt at integrere 47 Denne indstilling til udenrigs- og sikkerhedspolitik er karakteriseret ved, at samarbejdet er en mulighed for de lande der ønsker at være med, men at ikke alle EU lande skal deltage. Schengen-aftalen kan nævnes som et eksempel på en à la carte politik ved oprettelsen. 48 Disse tre indsatsstyrker er tænkt som operationelle, til brug i verdens brændpunkter, og er alle oprettet under WEUframeworket (Pachta 2003, 8). 44

46 sikkerheds- og forsvarspolitik i EU, har det været for at fremme egne interesser (Patcha 2003, 8). Frankrig har flere gange vist voldsom modstand imod initiativer, der var i modstrid med deres interesser 49. En stærk ESFP har dermed nærmere været et middel for Frankrig til at opnå indflydelse end et regulært mål i sig selv. For at sikre franskmændenes interesser skulle Saint-Malo deklarationen gøre EU i stand til at udføre moderate selvstændige militære missioner. På trods af Frankrigs ønske om et forstærket militært samarbejde i EU, tog de et vigtigt skridt, da landet leverede tropper og ledende personel til XFOR 50 i Kosovo, som tilmed skulle være under Nato s ledelse (Mathiopoulos og Gyarmati, 1999, 68). Frankrigs villighed til at levere tropperne til en Nato-ledet operation indikerede, at den franske regering ikke var så negativt indstillet overfor Nato. Den franske indstilling gjorde det således muligt, at England og Frankrig kunne udfærdige Saint-Malo deklarationen, hvori der udtrykkeligt stod, at et fælles europæisk forsvarssamarbejde skulle tage hensyn til medlemslandendes obligationer overfor Nato. I 2002 indgik EU og Nato et strategisk samarbejde, hvilket formelt betød, at det var Nato, der havde øverste kommando. I EU-Nato deklarationen lød det: welcome the continued important role of Nato in crisis management and conflict prevention, and reaffirm that Nato remains the foundation of the collective defence of its members (EU-Nato deklarationen, (1)) I slutningen af 2003 erklærede Frankrig og England i fællesskab endnu engang, at Nato s kompetencer ikke ville blive overtrumfet af en Europæisk militær arm (Evans-Pritchard, 24/11/2003). EU-Nato deklarationen anerkendte endvidere at EU skulle have operationel kapacitet, hvilket også var på linje med de ønsker, England og Frankrig oprindeligt havde i Saint-Malo deklarationen: the capacity to conduct EU-led crisis management operations, including military operations where Nato as a whole is not engaged, (EU-Nato deklarationen, (1)) 49 Eksempelvis Den tomme stols politik (europa.eu (10), og at man ikke har været med i Nato s øverste kommando i 40 år, fordi Nato gav for meget magt til USA (Vucheva ) 50 Nato Extraction Force der skulle sættes ind i Kosovo 45

47 Visionen om at tilføre EU hard power gennem en indsatsstyrke faldt dog til jorden relativt hurtigt. Allerede i 2002, året før styrken skulle være klar, var der problemer, idet ressourcerne ikke var tilgængelige. Flere lande i EU var tilbageholdene med at flytte penge til en multinational styrke (Spiteri, ). På dette tidspunkt var England blandt de største bidragsydere af militært materiel, hvilket understregede deres engagement i ønsket om et koordineret militært samarbejde på tværs af EU. Den franske præsident, Nicolas Sarkozy, havde som et af sine hovedpunkter under det franske EU formandskab i 2008 at skabe en fælles europæisk hær, hvilket England historisk har været modstander af, idet det blot ville kopiere Nato s opgaver. Men i slutningen af 2008 udtrykte den engelske forsvarsminister dog, at det var perfectly sensible [og] if we can support it, we should (Phillips, ). England og Frankrig gik dermed igen forrest i ønsket om en samlet EU hær, der skal kunne opfylde Petersberg-målene. De to landes interne politiske skift gjorde det muligt, at de sammen kunne udfærdige Saint-Malo deklarationen. I England kom Blair og Labour til magten, hvilket betød et skift i retning af en mere EU-venlig retorik, der åbnede dørene for dybere integration i EU. I Frankrig viste regeringen, at Frankrig var villig til at arbejde under Nato s kommando. Disse interne politiske skift udmøntede sig i Saint-Malo deklarationen, hvori Frankrig og England lagde op til et fælles europæisk forsvars og sikkerhedssamarbejde. Saint-Malo Deklarationen var vigtig for FUSP ens effektivitet, idet den satte fokus på, at soft power ikke nødvendigvis er effektivt som instrument, når det står alene. Op igennem 1990 erne havde EU haft succes med Københavnerkriterierne, der var udtryk for brug af soft power, hvor ansøgerlandene uden tvang reformerede deres lovgivning for at tilpasse sig EU. Men som beskrevet ovenfor havde soft power ikke haft den ønskede effekt i forbindelse med borgerkrigen i Jugoslavien, hvor Natos brug af hard power i sidste ende var løsningen på konflikten. Med Saint- Malo deklarationen hævede England og Frankrig EU's ambitionsniveau, hvor EU nu var interesseret i at være i stand til at løse konflikter, der var baseret på hard power og ikke være begrænset af kun at have soft power til rådighed. Om de franske og engelske ambitioner på EU's vegne er blevet opfyldt, vil EU's løsning af krisen i Georgien være med til at vise. En effektiv løsning af konflikten mellem Rusland og Georgien vil være udtryk for, at EU er i stand til at gøre sin indflydelse gældende i hard power konflikter. 46

48 5. EU og Rusland som partnere Følgende afsnit vil give en gennemgang af de præmisser på hvilke samarbejdet mellem EU og Rusland foregår. Det vil blive påvist at EU følger en overvejende liberalistisk tilgang til samarbejdet, hvorimod Rusland på flere punkter følger en neorealistisk tilgang. Forskellene i tilgang til samarbejdet har konsekvenser for FUSP ens effektivitet over for Rusland og det er derfor vigtigt at vide på hvilke områder EU og Rusland er forskellige og hvor der er konsensus. 5.1 EU og Ruslands fælles områder for samarbejde (TBJ) Med den finansielle krise i 1998 som lavpunkt for den russiske økonomi begyndte den russiske økonomi igen at vise positive tendenser få år efter. Blot et par år inde i 2000 erne var økonomien i en udvikling, der ikke kun var mærkbar internt i EU, men ligeledes i den umiddelbare geografiske nærhed (Basora 2008, 7). Med en gennemsnitlig årlig vækst i BNP på 7 % over perioden 1998 til 2008 ( var der ikke tale om en midlertidig økonomisk vækst, men en konstant udvikling over en længere årrække. Den nyfundne styrke i den russiske økonomi var næsten udelukkende baseret med handel med olie, gas og andre naturlige råstoffer (ibid.), og Rusland voksede sig til at være EU s tredjestørste handelspartner (europa.eu (11)). Det var derfor nærliggende, at EU og Rusland intensiverede deres samarbejde, hvilket i 2003 udmøntede sig i en aftale om fire langsigtede fælles områder 51, som skulle være en del af PCA aftalen. De fælles områder indeholder fire overordnede områder: Tabel 5: EU og Ruslands fælles områder for samarbejde Område Indhold 1 Fælles økonomisk område 2 Fælles område for frihed, sikkerhed og retssikkerhed 3 Fælles område for ekstern sikkerhed 4 Fælles område for udvikling og uddannelse Kilde: Egen tilvirkning på baggrund af europa.eu (12) De overordnede mål med de fælles områder var at skabe et åbent og integreret marked mellem EU og Rusland (Rådet for den Europæiske Union 2005, 1). Områderne skulle bl.a. styrke samhandelen, investeringsmulighederne og samarbejdet på områder som energi, miljø og transport. Målene var 51 Common Spaces 47

49 udtryk for en klassisk liberalistisk tilgang, hvor parterne gennem et åbent samarbejde kunne sikre, at der var lige muligheder for alle, og at vægten skulle ligge på reciprocitet og dialog. Rusland skulle således arbejde for at inkorporere EU s konkurrenceregler og øge gennemsigtigheden i det russiske investeringsklima. En russisk konvergens til EU standarder ville på denne baggrund gøre det nemmere for Rusland at sælge varer i EU. Inden for sikkerhedspolitik er det vigtigt, at de fælles områder lægger op til et samarbejde om at bekæmpe terrorisme og anden grænseoverskridende kriminalitet. Rusland og EU har tidligere bevist, at de kunne samarbejde på det sikkerhedspolitiske område, hvilket kom til udtryk i 2001, hvor de udsendte en fælles holdning omkring ønsket om at skabe fred i mellemøsten ( (1)). De fælles områder er fra EU s side i korrelation med EU s fælles strategi for Rusland (CSR) fra Målet med denne strategi var at skabe et stabilt, demokratisk og velstående Rusland, idet Rådet så dette som værende yderst vigtigt for fred på det europæiske kontinent 52. De mål, Rådet opstillede i strategien fra 1999, var ligesom de fælles områder af liberalistisk karakter. Der blev lagt vægt på samarbejde og integration, hvilket også var kendetegnene for de interne værdier i EU. Liberalister anser samarbejde som en vigtig faktor i afværgelsen af konflikter, og hvis EU kunne få Rusland til at dele de samme fundamentale overbevisninger omkring demokrati og retssikkerhed, ville det være en stor faktor i et stabilt Europa, hvor Rusland og EU kunne opnå absolutte vindinger gennem et samarbejde. Internt i EU eksisterede der dog problemer, når det kom til samarbejdet med Rusland. EU har siden oprettelsen af de fælles områder gennemgået Østudvidelsen, hvilket har betydet, at der er kommet flere Rusland-kritiske lande ind i EU. Blandt andre Polen og Baltikum har været fortalere for, at EU skulle have en hårdere kurs over for Rusland, hvor Tyskland, Frankrig og England har søgt en mere forsonlig kurs. De små lande omkring Rusland er af den opfattelse, at hvis man ikke taler hårdt til Rusland, ser de det som en invitation til at gøre grimme ting (Interview med Anne E. Jensen, MEP, 5). EU-landenes forskel i tilgangen til Rusland svækker FUSP en, idet der internt i EU kommer et modsætningsforhold mellem neorealisme og liberalisme. De tidligere øst-lande ønsker således en hårdere neorealistisk kurs overfor Rusland, mens Frankrig, Tyskland og England er mere tilbøjelig til at følge en liberalistisk kurs. Derved svækkes den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik 52 A stable, democratic and prosperous Russia, firmly anchored in a united Europe free of new dividing lines, is essential to lasting peace on the continent. ( (2)) 48

50 da konsensus og solidaritet er et parameter for en effektiv FUSP, hvilket senere vil blive uddybet i de to cases. Eksperter mener, at de fælles områder er alt for åbne, og at de derfor ikke har nogen reel pondus, idet der ikke indgår specifikke projekter og deadlines i det oprindelige dokument (Barysch, 2006, s. 13). I en rapport vedrørende fremskridtene indenfor de fælles områder noteres det også, at der ikke har været nogle store gennembrud (Rådet for den Europæiske Union 2008 (4), 2). Som der senere vil blive redegjort for, udnytter Rusland denne manglende fokus til egen fordel, idet de på områder af strategisk vigtighed tillægger sig en neorealistisk tilgang og således søger at skabe en relativ vinding i samarbejdet med EU. Dette er således specifikt for energiområdet. I takt med Ruslands udvikling, er modstanden imod Vesten blevet mere udtalt og til forskel fra for 10 år siden, hævder russerne sig markant mere og finder sig generelt i stadig mindre grad i Vestens indblanding på områder, hvor Rusland mener at de har en klar interesse og ønsker indflydelse. Samlet set har den russiske økonomi siden 1998 været drevet af handlen med råstoffer og lagt fundamentet for en stærkere udenrigspolitisk profil. Denne støtter sig yderligere til den autoritære ledelsesstil, som Vladimir Putin iværksatte, og som er blevet videreført af den nuværende præsident, Dmitry Medvedev. Rusland har med opbakning fra store dele af befolkningen hævdet sig på den internationale scene. Ruslands ageren på den internationale scene sammenkoblet med den autoritære ledelsesstil giver bevis på deres villighed til at bruge hard power. Vi vil senere påvise, at Rusland, både i Georgien-krisen i 2008 og energikrisen med Ukraine i 2009, har brugt hard power, der er forenelig med deres neorealistiske tankegang. 5.2 Russian Medium-Term Strategy (SVP) I lyset af EU s fælles strategi for Rusland (CSR) fra 1999, så Rusland sig nødsaget til at komme med et modtræk. Moskva samlede derfor en række eksperter både inden og udenfor regeringen, der skulle udarbejde det, der kom til at hedde The Medium-Term strategy for the Development of Relations between the Russian federation and the EU ( ) (Lynch, 2003, 58). Den russiske Medium-Term Strategi (MTS) fokuserede først og fremmest på at sikre russisk autonomi overfor EU-krav. Som den europæiske strategi lagde den russiske MTS vægt på, at Rusland ikke skulle blive kandidat til medlemskab af EU. Ifølge strategien skulle Rusland beholde sin frihed til at vælge og implementere sin egen inden- og udenrigspolitikker (ibid.). Modsat den europæiske strategi lagde den russiske MTS ikke vægt på værdier, men den lagde derimod vægt på nationale interesser og refererede til Ruslands ret til at beskytte bestemte sektorer af sin økonomi, også 49

51 selvom det gik mod PCA-aftalen. Rusland lagde altså ikke skjul på, at de ikke ønskede, at EU skulle blande sig i landets nationale anliggender. Med det russiske folk i ryggen har Putin vist sin modvilje imod vestlig indblanding i russiske affærer internt i Rusland. I kontrast til EU s tilgang var Ruslands MTS af overvejende neorealistisk karakter, idet Rusland eksplicit udtalte, at de ikke ønskede EU-indblanding i nationale anliggender. Som vi senere vil se, har Rusland lagt mange kræfter i at beskytte sin energisektor. På trods af behovet for udenlandske investeringer i energisektoren har Rusland søgt gennem lovgivning at forhindre udenlandsk indflydelse, idet de anså sektoren som strategisk vigtig. Den russiske MTS ønskede endvidere at skabe et fælles pan-europæisk sikkerhedssystem, hvori Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) skulle have mere magt. Dette skyldes, at Rusland så OSCE som værende en af de bærende kræfter for sikkerhed på det europæiske kontinent i fremtiden. Rusland var dog ikke helt tilfredse med OSCE s arbejde for at sikre Europa. Rusland har været af den opfattelse, at OSCE har fjernet det originale mål om at skabe mere sikkerhed i Europa. I 2005 udtalte den russiske udenrigsminister, Sergei Lavrov, at OSCE skulle fokusere mere på at bekæmpe transnationale sikkerhedstrusler som terrorisme og ulovlig fremstilling og salg af våben (Bowring 2008, 126) 53. I 2008 gav Rusland igen sin utilfredshed med OSCE til kende, da en russisk diplomat udtalte: We had thought that the OSCE would be the central pillar of European security, but it has fallen into the hands of countries which use it in their own interests (Bowring 2008, 126). Et sikkerhedssamarbejde med EU henleder også de russiske tanker på landets position i Commonwealth of Independent States 54 (CIS). Rusland anerkender, at udviklingen af et partnerskab med EU vil bidrage med at konsolidere Ruslands rolle som en ledende magt i skabelsen af et nyt system af interstatslige politiske og økonomiske relationer i CISområdet (Lynch, 2003, 59). 53 Sergei Lavrov Russia has urged the OSCE to apply its original comprehensive approach to the new transnational security challenges of international terrorism and the illicit manufacture and trafficking of weapons. 54 CIS er sammenslutningen af tidligere sovjetrepublikker 50

52 Denne tanke er interessant, idet den påviser, at Rusland konstant forsøger at bibeholde sin magtposition overfor de tidligere Sovjet-lande, samtidig med at Rusland beskylder andre medlemmer af OSCE for at forfølge egne interesser. Rusland udtrykker dog i strategien en villighed til at harmonisere sin lovgivning, standarder og certifikation med EU på nogle af de vigtigste samarbejdspunkter. Denne villighed er i tråd med de fælles områder, som danner grundlag for det nuværende samarbejde mellem EU og Rusland. På trods af villigheden til at nærme sig EU på nogle punkter, udtrykker Rusland i sin MTS bekymring for EU-udvidelser, og Rusland kræver, at der bliver afholdt forhandlinger mellem EU, ansøgerstaten, og Rusland for at sikre russiske interesser. Mens EU lægger mere vægt på værdier og Ruslands behov for at ændre sig helt grundlæggende, lægger Rusland mere vægt på nationale interesser og suverænitet. Igen ses de kendetegnende forskelle i den liberalistiske tilgang, EU står for, og den neorealistiske tilgang Rusland står for. EU søger via de bløde værdier at skabe et frugtbart samarbejde, som kan medføre en win-win situation, mens Rusland, i sine bestræbelser på ikke at tabe indflydelse, lægger vægt på neorealistiske træk som russisk autonomi til at forfølge egne politikker. Således begrænser de forskellige tilgange mulighederne for at opnå det maksimale udbytte af et samarbejde. 51

53 6. Energisamarbejdet mellem EU og Rusland (SVP) Indeværende afsnit vil give et overblik over energisamarbejdet mellem EU og Rusland. Parterne er på området gensidigt afhængige, men dette til trods, er der konflikter i flere dele af samarbejdet. Disse konflikter stammer oftest fra forskelle i, om forholdet mellem parterne skal ses som en winwin situation eller om der er tale om en zero-sum situation. I løsningen af Energikrisen i 2009 viste EU både styrker og svaghedstegn, når det kom til FUSP ens effektivitet, hvilket havde direkte indvirkning på de europæiske borgere og virksomheders sikkerhed. 6.1 Energidialogen (SVP) Dette afsnit vil omhandle Energidialogen mellem EU og Rusland. For det første vil der være en kort historisk gennemgang af Energidialogen herunder, hvorfor EU og Rusland har valgt at oprette en bilateral energidialog, og hvorfor den er vigtig for de to parter. For det andet vil aktørerne i Energidialogen blive beskrevet. For det tredje vil resultaterne af dialogen blive analyseret. For det fjerde vil de vigtigste emner i dialogen blive fremlagt Energidialogens historie (SVP) Grundet et stadigt stærkere økonomiske bånd mellem EU og Rusland har det været nødvendigt at lave en bilateral dialog mellem EU og Rusland, der går videre end det mere verdensomspændende energisamarbejde (Christensen 2007, 39). Energidialogen mellem EU og Rusland blev oprettet ved topmødet mellem de to parter i Det overordnede mål med Dialogen var at udvikle et langsigtet energipartnerskab mellem EU og Rusland som en del af Partnerskabs- og Samarbejdsaftalen. Energipartnerskabet skulle øge energisikkerheden på det europæiske kontinent ved at binde EU og Rusland tættere sammen i et partnerskab, hvori alle gensidige bekymringer i energisektoren kunne blive behandlet og samtidig sikre, at energimarkederne blev mere åbne og integrerede (europa.eu (13)). Siden Dialogens oprettelse har de to parter mødtes regelmæssigt for at drøfte de behandlede spørgsmål. En koordineringsenhed, der dækker over de berørte grene i Kommissionen, har over årene afholdt et stort antal møder, og samtidig har der været afholdt en række rundbordsdiskussioner med deltagelse fra både den private og offentlige sektor fra EU og Rusland. Dette er gjort for nemmere at kunne løse konkrete problemer i de energipolitiske forbindelser mellem EU og Rusland, og Energidialogen anses nu som et af de vigtigste aspekter i EU-Rusland samarbejdet (Piebalgs & Shmatko 2008, 2). En øget dialog har ligeledes kunne bruges til at overvinde den mistro, russerne historisk besidder, og overbevise dem om, at det er fuldstændig ulogisk, at EU og Rusland ikke har et tillidsfuldt samarbejde (Interview med A.E. Jensen, 4). 52

54 Dialogen skal ses som et liberalistisk tiltag, hvormed EU og Rusland kan søge at imødekomme de problemer, der eventuelt skulle opstå i samarbejdet og derved skabe en win-win situation. Der bliver ikke lagt skjul på den gensidige afhængighed, når Benita Ferrero-Waldner, Medlem af Europa-Kommissionen med ansvar for eksterne forbindelser og EU s naboskabspolitik, udtaler: Ultimativt er ligningen meget simpel: vi har brug for Ruslands energi og Rusland har brug Europas enorme energimarked ( (3)) EU importerer mere end 25 % af sit olie- og gasforbrug fra Rusland, og da udvindingen af de fossile energiressourcer i EU forventes at falde i fremtiden, anses Rusland som den vigtigste leverandør af olie og gas til EU (Piebalgs & Shmatko 2008, 2). Den geografiske nærhed samt Ruslands store beholdning af energiressourcer gør Rusland til en interessant samarbejdspartner, og med Østudvidelsen i 2004 er Rusland kommet tættere på EU. Kort sagt er EU s primære bekymring at sikre energileveringer, mens Rusland er interesseret i at sikre eksportmarkeder og her er Europa den bedste kilde (Johnson, 2005, 277). Vi vil senere diskutere, hvorvidt den gensidige afhængighed udmønter sig i en win-win situation, og hvorvidt FUSP en er et effektivt instrument til at udnytte en sådan situation til at opfylde EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger. Den gensidige afhængighed er en klassisk præference i et liberalistisk samarbejde mellem to parter, men som vi påviser nedenstående, er Ruslands neorealistiske tilgang på en række strategiske områder en hæmsko for samarbejdet. FUSP ens effektivitet kommer derfor under pres, idet EU-landene endnu ikke har defineret en fælles energipolitik, der kan øge effektiviteten af den interne energipolitik som en del af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. EU-landenes manglende evne til at definere en fælles energipolitik begrænser dermed FUSP ens effektivitet over for en stærk spiller som Rusland. Reciprocitet er et af de grundlæggende krav til det EU-russiske energisamarbejde. Reciprocitet har dog forskellig betydning for hver af de to partnere. For russerne betyder det en lige fordeling af de økonomiske resultater eller kommercielle værdier. Omvendt betyder reciprocitet for EU, at der skal være lige muligheder for begge parter (Cleutinx & Piper 2008, 28). Begge parter skal være enige om betingelserne for de finansielle rammer, investeringer og markedsadgang altså et samarbejde, hvor resultaterne bliver bestemt efter fri konkurrence. I øjeblikket betyder reciprocitet en fordel til Rusland, idet Gazprom har investeret i op mod 20 medlemslande i EU. Gazprom ejer 53

55 distributionsnetværk i nogle af de nye medlemslande og har samtidig bygget lagringsfaciliteter i andre medlemslande. Alt imens det statsejede Gazprom får øget indflydelse på det Europæiske energimarked, er det ikke lykkedes EU at presse den russiske stat til at ratificere Energi Chartret 55. Den manglende ratificering betyder, at der er en vis uklarhed omkring Ruslands juridiske rettigheder og forpligtelser under charteret. Ruslands manglende ratificering er et tydeligt neorealistisk træk, idet de fortsat forsøger at holde på noget af suveræniteten indenfor et område, de finder strategisk vigtigt. En tydelig forskel i de to parters tankegang skal findes i en ny russisk lovgivning. Lovteksten om Procedure for udenlandsk investering i selskaber af strategisk betydning for nationale forsvar og sikkerhed fra april 2008, begrænser andelen af udenlandske investeringer i en lang række strategiske sektorer i Rusland. Nogle sektorer ligger så lavt som procent (Bartuska 2008, 29). Selvom Putin erkender, at Rusland og EU gensidigt har brug for hinanden (ibid.), kan denne neorealistiske holdning til udenlandske investeringer vise sig som en hæmsko både for den kapitalkrævende russiske energiindustri, men også forbrugerne i EU vil blive mærket, hvis disse restriktioner kommer til at betyde en reduktion i den russiske olie- og gasproduktion. Ratifikation af Energi Charteret kan tvinge Rusland til at åbne op for landets energisektor og derved give de liberalistiske værdier frit spil (Barysch, 2007). Modsat russisk lovgivning er det ikke muligt for EU direkte at forbyde Gazprom i at investere i EU. Dette skyldes, at EU-regler forbyder diskrimination mod en investor pga. nationalitet. Kommissionen har dog fremsat forslag om ejerskabsunbundling 56, der forbyder, at en enkelt virksomhed står for produktion, transport og salg af energi. Ejerskabsunbundling af det europæiske energimarked vil betyde øget konkurrence, hvilket vil gøre det mindre attraktivt for Gazprom at investere i EU, og den russiske energisektor kan håbe, at Gazprom som følge af dette investerer flere penge i Rusland. Stanislav Tsyganov, som er direktør for internationale relationer i Gazprom, udtrykker sin bekymring for dette forslag, idet han mener, at et energimarked, hvor producenter 55 Energi Chartret er den eneste juridisk bindende internationale traktat på energiområdet. Det er den eneste traktat der dækker det intergovernmentale samarbejde i energi sektoren og dækker alt fra produktionen til slutbrugerne samt energiprodukter og energirelateret udstyr. Den juridiske ramme for chartret beskytter investorerne mod ikkekommercielle risici som diskrimination, direkte og indirekte ekspropriering samt kontraktbrud. 56 Ejerskabsunbundling er en del af Kommissionens udspil til en 3. liberaliseringspakke for el- og gasmarkedet i EU. Kommissionen har indført en række klausuler der gør det meget svært for store selskaber uden for EU, som eksempelvis Gazprom, at overtage et EU lands infrastruktur (Europa-Kommissionen ) 54

56 bliver forbudt også at eje distributionsnettet, er ustabilt og uforudsigeligt (Information, ). Her ses et klassisk modspil mellem den liberalistiske og neorealistiske skole. EU ønsker, at samarbejdet skal bygge på samme præferencer, men russerne søger den relative vinding ved at forskanse sig bag love og restriktioner, der kun kommer den russiske sektor til gode. Pga. EU s interne overbevisninger er det således ikke muligt på samme måde at beskytte sin egen sektor. Her vinder neorealismen over den liberalistiske tilgang, idet Rusland får gavn af den relative vinding. På trods af de synlige forskelle mellem de to parter har der været vigtige resultater som følge af Energidialogen: Tabel 6: Energidialogens resultater Resultater Ruslands ratificering af Kyoto-protokollen Udbygning af den maritime sikkerhed vedr. transport af olie med tankskibe Konkurrence problemer er blevet løst territorial destinations klausul Kilde: Egen tilvirkning på baggrund af Barysch, 2007, Specielt Ruslands ratificering Kyoto-protokollen har været vigtig, idet Kyoto protokollen ikke ville være trådt i kraft uden Ruslands ratificering. Udbygningen af den maritime sikkerhed er specielt vigtig for de lande, der ligger ud til Østersøen og dermed en direkte gevinst for de nordiske og baltiske EU-lande. Fra den nye Russiske havn i Primorsk sejler kæmpe olietankere, der skal forbi de danske, tyske, svenske og baltiske kyststrækninger. Et forlis af sådanne tankere vil få katastrofale konsekvenser både økonomisk og maritimt. De tidligere territoriale destinations klausuler var en del af de langtidsvarende kontrakter. Disse klausuler forhindrede europæiske virksomheder i at sælge overskydende Russisk gas videre til andre EU-lande. Disse klausuler er nu blevet fjernet, og der er kommet yderligere fokus værdien af langtidsvarende kontrakter som sikkerhed for finansiering af projekter og garanti for den fremtidige efterspørgsel. Resultater som følge af Energidialogen indebærer endvidere et bredere samarbejde og udveksling af ideer og strategier gennem workshops og seminarer. På trods af forskellene mellem EU og Rusland har Energidialogen medført nogle fremskridt, parterne kan arbejde videre på. Disse resultater vidner om, at FUSP en har haft en vis form for effektivitet, idet EU på nogle punkter har fået Rusland til at bevæge sig mod den liberalistiske tilgang til internationale samarbejde ved bl.a. at ratificere Kyoto protokollen. 55

57 Ovenstående viser dermed, at EU både opnår resultater ved at bruge liberalistiske instrumenter i samarbejdet med Rusland, men at der også er ulige fordele for den russiske energisektor specielt repræsenteret ved det statsejede Gazprom grundet den meget neorealistiske tilgang, Rusland har til energisamarbejdet. Generelt for Energidialogens resultater er det gældende, at hvor Rusland ser en mulig win-win situation, er det muligt for EU at skabe resultater med soft power. Omvendt har EU svært ved at skabe resultater på områder, hvor Rusland ser en zero-sum situation, hvilket eksempelvis gør sig gældende i forbindelse med udenlandske investeringer i Rusland. 6.2 Energisituationen i EU (SVP) Med oprettelsen af den Europæiske Kul- og Stålunion i 1951 og siden Euratom-traktaten i 1957 signalerede de samarbejdende lande, at bl.a. energi ville spille en vigtig rolle i den økonomiske opblomstring af Europa. Følgende afsnit vil give et overblik over den nuværende energisituation i EU med henblik på at påvise i hvor høj grad EU er afhængig af Rusland som energileverandør. Denne afhængighed er en vigtig faktor for EU s ageren i forbindelse med Energikrisen i Figur 2: EU27 Bruttoforbrug, Energimiks (2006) 18% 7% 14% Vedvarende energi Atomkraft Gas Olie 37% 24% Fast Brændstof Kilde: Egen tilvirkning på baggrund Europa-Kommissionen 2008 (3) Over de seneste 50 år er energi blevet en stadig vigtigere del af det europæiske samarbejde og med de succesfulde udvidelser, er afhængigheden af energi vokset yderligere. Figur 2 viser energimikset i EU, og det fremgår tydeligt, at olie (37 %) og gas (24 %) er de to vigtigste ressourcer. 56

58 Den store afhængighed af olie og gas betyder, at EU bliver nødt til at søge hjælp udefra for at dække sit behov. EU s afhængighed af importeret energi ses tydeligt i figur 3. Importafhængigheden for det samlede energimiks er steget fra ca. 40 % i 1995 til over 50 % i I 2006 var EU afhængig af at importere over 80 % af olieforbruget, mens importafhængigheden af gas lå på ca. 60 %. Figur 3: EU27 Importafhængighed (%) Kilde: Egen tilvirkning på baggrund Europa-Kommissionen 2008 (3) På trods af udviklingen af vigtige olie- og gasfelter i Nordsøen, som har været meget vigtige for Storbritannien og Danmark, og atomenergi, som er vigtig for Frankrig, har det altså ikke været muligt at gøre EU mindre afhængig af importeret energi. Figur 4 og 5 giver et overblik over EU s vigtigste handelspartnere, når det kommer til import af olie og gas. OPEC-landende er vigtigst, når det kommer til import af olie, stærkt forfulgt af Rusland, som er EU s vigtigste partner på gasområdet. Figur 4: EU27 Import af Råolie (2006) Figur 5: EU27 Import af Naturgas (2006) 5% 5% 8% 16% Kazahkstan Norge 11% 18% Nigeria Algeriet 38% 33% Rusland OPEC Andre 42% 24% Norge Rusland Andre Kilder: Egen tilvirkning på baggrund Europa-Kommissionen 2008 (3) 57

59 Umiddelbart mener Kommissionen ikke, at en sådan afhængighed er et problem for EU, det kræver blot de rette politikker (Europa-Kommissionen 2008(2), 8). Ifølge Kommissionen kræver det en aktiv liberalistisk energisikkerhedspolitik under FUSP en, hvor medlemslandende opbygger et solidt og sammenhængende energinet, diversificerer energimikset samt opretter mekanismer, der skal styrke sammenholdet i EU i eventuelle krisesituationer. For at FUSP en bliver et fuldstændigt effektivt instrument på energiområdet, er det på baggrund af energisituationen nødvendigt, at EU får en fælles energipolitik, hvor solidaritet blandt medlemslandene er et kriterium. Idet nogle af de nye medlemslande er 100 % afhængig af energiimport fra Rusland, er det vigtigt for EU som helhed, at have instrumenter, der kan garantere energiforsyningssikkerheden til alle lande i EU. Dette har indtil videre ikke været tilfældet, hvilket blev klart i energikrisen mellem Rusland og Ukraine i januar 2009, hvorfor FUSP en ikke har været så effektiv, som det kunne ønskes. Vi vil senere diskutere, hvorledes bl.a. Europa-Parlamentet advokerer for en fælles energipolitik som en del af en mere effektiv FUSP. Energiafhængigheden er meget diversificeret blandt EU s medlemslande. Danmark er det eneste land, der netto er fuldstændig uafhængige af energiimport, mens lande som Italien, Spanien, Portugal og Irland importerer over 80 % af deres energiforbrug. Mindre lande som Cypern og Malta og nye lande som Bulgarien er fuldstændig afhængig af import (Europa-Kommissionen 2008(2), 9). De forskellige grader af afhængighed kan gøre det vanskeligt at finde konsensus, når der diskuteres energipolitik overfor tredjelande som Rusland. Forskellen i afhængighed af import internt i EU betyder, at de mest afhængige lande bryder fra den liberalistiske sammenlægning af kræfter til at handle neorealistisk for at opfylde egne interesser. Herved skader de enkelte lande den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, idet det åbner muligheder for Rusland til at gøre brug af del-oghersk metoden, hvor de øger deres relative vinding ved at splitte landene i EU (Interview med Anne E. Jensen, MEP, s. 6). Netop sådan en ageren fra Ruslands side er vidne om deres evne til at svække EU s liberalistiske tankegang med en neorealistisk ageren. De lande, der er mest afhængige af import, vil således være mere tilbøjelige til at indgå bilaterale aftaler med Rusland, og vi vil senere diskutere, hvorledes netop bilaterale aftaler underminerer FUSP ens effektivitet. Så længe der ikke forefindes en fælles energipolitik under FUSP en, kan man dog ikke laste disse lande at forsøge at sikre deres egen energiforsyningssikkerhed gennem bilaterale aftaler med Rusland. Det er således en udfordring for EU, at samle medlemslandenes fælles præferencer for energiforsyningssikkerhed i en fælles energipolitik og derved effektivisere FUSP en i forhandlinger med tredjelande. 58

60 6.3 Energisituationen i Rusland (SVP) Ruslands økonomiske situation er gennem de seneste år blevet væsentligt forbedret. Landet havde i 2008 en vækst i BNP på 8.1 %, hvilket er det højeste i G8 57. Den økonomiske vækst skyldes primært Ruslands store eksport af energi. Rusland har specielt nydt godt af de seneste års høje priser på olie på verdensmarkedet, idet olie kun står for ca. 19 % af det samlede energiforbrug i Rusland ( Ifølge IMF og Verdensbanken står olie og gas for ca. 64 % af Ruslands samlede eksport og tiltrækker samtidig godt 30 % af de samlede udenlandske investeringer (ibid.) Oliesituationen (SVP) Rusland er kommet til et punkt, hvor mængden af let tilgængelig olie er blevet mærkbar mindre. Rusland er derfor i fremtiden nødt til at pumpe olie op fra geografisk vanskelige steder som Sibirien. Da denne olie er mere krævende at pumpe op fra undergrunden og dyrere at transportere pga. den afsides beliggenhed, må der som nævnt ovenfor forventes stigende omkostninger for denne del af produktionsapparatet. For at tiltrække investeringer både fra udenlandske og indenlandske investorer må Rusland derfor reformere sit investeringsklima i en mere liberalistisk retning. Det skal gøres mere gennemsigtigt, stabilt og forudsigeligt. Dette kan eksempelvis gøres ved, at Rusland slipper sin neorealistiske tilgang til udenlandske investeringer og ratificerer Energi Chartret, hvilket vil gøre det nemmere og mere attraktivt for udenlandske investorer at investere på det russiske marked. At den russiske stat blander sig i olieindustrien er ligeledes et massivt problem for Rusland. En sådan neorealistisk fastholdelse af magten kombineret med angsten for udenlandske investeringer på et område, der kræver effektivisering, har sat sine negative spor. Efter næsten fire år med en vækst i olieproduktionen på ca. 8 % årligt, begyndte produktionen at falde 2-3 procent pr. år (Gaddy & Ickes 2008, 62). Observanter konkluderer, at nedgangen i produktionen hænger sammen med statens overtagelse af oliesektoren, idet statsejede virksomheder ikke følger markedet på samme rationelle måde som privatejede virksomheder (ibid.). På trods af den høje vækst valgte den russiske stat en neorealistisk linje og sørgede for, at staten fik kontrol over en vital ressource. For at beskytte sin økonomi mod fluktuerende oliepriser har Rusland valgt at pålægge olieindustrien en meget høj skat 58. Den høje skat på olie er dog ikke hensigtsmæssig for den russiske oliesektor, da virksomhederne går glip af store summer, som kunne 57 G8 er sammenslutningen af verdens største industrilande. 58 Noget olie beskattes med op til 90 procent (ibid., 66). 59

61 være brugt til at opbygge oliereserver samt udbygge og modernisere produktionsapparatet. Er der brug for at produktionen af olie skal stige, sænkes skatterne, hvilket giver virksomhederne et incitament til at øge produktionen. Lukoil s vicepræsident, Leonid Fedun, noterer: Olieproduktionen er lige nøjagtig det som staten beslutter den skal være (ibid., 70). Statens indblanding i oliesektoren er i skarp kontrast til markedet i EU og er tydeligt neorealistisk træk, hvor staten fastholder den fulde kontrol over en ressource, de finder er af national sikkerhed Gassituationen (SVP) Rusland har store problemer med det hjemlige marked for gas. Gazprom producerer over 90 % af Ruslands gas og styrer samtidig distributionsnettet. På trods af sin enorme størrelse er Gazprom underlagt bestemmelser, der betyder, at de skal levere gas til russiske forbrugere til kun % af den pris, de får for at eksportere gas til Tyskland ( Dette er et massivt problem, der ikke fordrer Gazprom-investeringer i mere energieffektive produktionsredskaber. Gennemgående betyder Gazproms monopol-lignende position i den russiske gassektor, at de manglende investeringer har henlagt hele sektoren underudviklet. Efter at den tidligere bestyrelsesformand i Gazprom, Dmitri Medvedev, er blevet valgt til præsident i Rusland, er det utænkeligt, at Gazprom ikke skulle nyde godt af en venlig regering. Dette vil betyde, at Rusland vil holde fast i sin neorealistiske linje og fortsat udøve indflydelse på gasmarkedet både internt i landet og i EU. Vi vil senere påvise, hvorledes Ruslands neorealistiske holdning tvinger udenlandske virksomheder ud af det russiske marked, og hvorledes Rusland samtidig udnytter EU s liberalistiske holdning til at styrke sin position på det europæiske marked. Ved at lade Gazprom klynge sig til et monopol, opgiver Rusland mange udenlandske investeringer, og udviklingen af energisektoren vil formentlig ikke kunne følge med i det krævende tempo Investeringer (SVP) På trods af de store forekomster af energiressourcer og deraf høj økonomisk vækst, slås Rusland stadig med problemer fra fortidens kommunistiske greb. Overgangen fra kommunisme til markedsøkonomi er langt fra gået godt, og privatiseringsprocessen har været fuld af fejl (Johnson 2005, 267). I stedet for at skabe en konkurrencedygtig og kapitalrig sektor er privatiseringen typisk sket gennem auktioner, hvor det primært har været russiske selskaber, der har vundet udbuddet (Interview med A.E. Jensen, 3). Investorerne i energisektoren har typisk kæmpet imod udenlandske investeringer og har tilmed hævdet, at det var en overdragelse af strategiske aktiver til udenlandske investorer (Johnson 2005, 267). Denne overvejende neorealistiske russiske holdning vil senere blive 60

62 diskuteret set i lyset af EU s liberalistiske tilgang. Denne modvilje findes på trods af, at en vedvarende udvikling over lang sigt i den russiske energisektor er meget kapitalkrævende. Den teknologiske udvikling kan således kun faciliteres med involvering af udenlandske investorer. Blandt de vigtigste faktorer i transitionen til en velfungerende markedsøkonomi er et gennemskueligt juridisk system, der beskytter investorer og sørger for, at kontrakter bliver overholdt. Dette har dog ikke været situationen i Rusland, hvor mange udenlandske investorer i begyndelsen af transitionen strømmede til den russiske energisektor. På grund af den udprægede neorealistiske holdning, der medførte manglende beskyttelse af udenlandske investorers rettigheder, har mange trukket sig helt eller delvist ud af Rusland (ibid.). EU s manglende evne til at overbevise Rusland om at ratificere Energi Chartret betyder, at Rusland ikke er juridisk bundet, hvilket er en hæmsko for samarbejdet mellem EU og Rusland. Dette vidner om en FUSP, der ikke effektivt kan gå ind og presse Rusland til at ratificere nogle bindende retningslinjer. Her ses igen modspillet mellem EU s liberalistiske tilgang til internationale relationer og Ruslands neorealistiske tilgang. EU ønsker, at samarbejdet skal bygge på fælles præferencer og absolut vinding gennem samarbejde, mens Rusland søger at beskytte sine egne interesser og lever efter devisen om, at en relativ vinding er en fordel. Det viser sig nu at være et kæmpe problem for Rusland, idet det anslås, at den russiske energisektor har brug for mellem milliarder i investeringer inden 2020 (europa.eu (14)). Produktion af olie og gas skal i fremtiden øges, hvilket vil sætte produktionsapparatet under et meget hårdt pres, hvorfor der er behov for investeringer Rusland på det internationale marked (SVP) I internationalt regi fortrækker Rusland at have frie hænder frem for at være en del af et internationalt fællesskab. Rusland har valgt at prioritere sin suverænitet og kun stå til ansvar for sig selv. Således vælger Rusland at følge den klassiske neorealistiske tilgang, hvor der er fokus på egne relative vindinger. Denne tilgang kan forklare, hvorfor Rusland ikke formelt har ratificeret Energi Chartret. Bilaterale aftaler med enkelte lande i EU er ligeledes en pragmatisk løsning på EU s ønske om at blive mindre afhængig af russisk gas. Aftaler med Tyskland og Italien styrker Rusland væsentligt på det Europæiske marked og åbner døre for Gazproms indflydelse på gasmarkedet i EU. I 2005 indgik daværende Præsident Putin og daværende Kansler Schröder en aftale om at bygge Nord Stream gasledningen. Gasledningen skal transportere gas fra Rusland til Tyskland gennem Østersøen. En sådan transportløsning er en fordel for Rusland, da Gazprom slipper for at transportere gassen gennem Ukraine, Polen, Hviderusland og de Baltiske lande. Vi vil senere 61

63 påvise, at denne aftale også kan være en fordel for EU, idet det dermed lykkedes at omgå transitlande såsom Ukraine og Hviderusland 59. Rusland har fulgt aftalen om Nord Stream op med endnu en bilateral aftale med et andet EU land. I 2008 indgik Rusland og Italien en aftale om at bygge South Stream gasledningen, der skal lede gas fra Rusland til Italien, gennem Sortehavet. Ligeledes er det en fordel for Rusland, da Gazprom herved omgår flere lande på Balkan. Før aftalen om South Stream projektet med Italien, har Rusland også lavet aftaler med de tre gasrige lande, Kasakhstan, Turkmenistan og Usbekistan. Mod højere priser har de tre lande bundet sig til at transportere deres gas via Rusland i stedet for sydpå til Nabucco gasledningen 60. Denne handel underminerer ikke bare Nabucco gasledningen, men den forhindrer også Ukraine i at få billig Turkmensk gas. De bilaterale aftaler vil i fremtiden give Rusland en væsentlig fordel i forhold til EU. Rusland vil uden tvivl stå stærkere i energiforhandlingerne, såfremt EU ikke kan stå sammen og samle en fælles trop i forhandlingerne. Ruslands brug af bilaterale aftaler er således en neorealistisk tilgang, hvorved de via del-og-hersk metoden søger den relative vinding overfor EU (Interview med Anne E. Jensen, MEP, s. 6). Bilaterale aftaler er kendetegnende for den neorealistiske tilgang, fordi det promoverer en søgen efter en relativ vinding for det enkelte land frem for en absolut vinding for EU som et hele. Der skal ikke herske nogen tvivl om, at de bilaterale aftaler underminerer FUSP ens effektivitet, da det forhindrer EU i stå i fælles trop overfor Rusland. Frem for at skabe en effektiv og sammenhængene energipolitik under FUSP en, betyder de bilaterale aftaler at FUSP ens effektivitet bliver skadet. Vi vil senere diskutere, hvorledes Europa-Parlamentet ønsker at skabe en fælles europæisk energipolitik 61 gennem tiltag, der bedst kan karakteriseres som liberalistiske. Europa- Parlamentet ser sammenlægningen af kræfter som vejen til en mere effektiv FUSP. Ruslands neorealistiske tilgang til det internationale marked er i stærk kontrast til EU s liberalistiske tilgang. Rusland forsøger på mange måder at holde udenlandske investeringer ude af deres energisektor, idet de ser det som en overdragelse af nationale interesser, hvilket har betydet, at Rusland under Putin var meget nationalistisk på centrale områder og sørgede for, at staten 59 Jf. afsnit 8.8, EU s fremtidige muligheder 60 Nabucco er et EU-projekt om etablering af en gasledning fra det Kaspiske hav til EU via Tyrkiet, hvilket vil give EU mulighed for at diversificere sin gasforsyning ( 61 Jf. afsnit 8.6, Europa-Parlamentets holdninger til FUSP en 62

64 dominerede (Interview med Anne E. Jensen, MEP, s. 3). Dette betyder, at det er meget svært for virksomheder fra EU at komme ind på det russiske marked og derved opretholdes Gazproms monopol på gasmarkedet. Omvendt betyder EU s liberalistiske holdning, at Gazprom har lavet betydelige investeringer i EU, der i sidste ende øger Gazproms indflydelse på det europæiske energimarked. 6.4 Energikrisen i januar 2009 (SVP) 1. januar 2009 afbrød det statsejede Gazprom gasleverancer til Ukraine pga. problemer i forhandlingerne om en ny årlig gasaftale. Denne afbrydelse havde store implikationer for EU, idet 80 % af den gas, EU importerede fra Rusland, gik gennem Ukraine. Gazprom ønskede, at Ukraine skulle betale en højere pris for den gas, de importerede fra Rusland. I 2008 betalte Ukrainerne $ pr. tusinde kubikmetre, hvilket er langt under prisen på verdensmarkedet. Landende i EU betaler ca. $500 pr. tusinde kubikmetre. Gazprom ønskede, at Ukraine oprindeligt skulle betale $418 pr. tusinde kubikmetre gas i 2009 og påstod samtidig, at Ukraine skyldte $2.1 milliarder i ubetalte regninger og bøder (Osborn, ). Russerne satte dog prisen ned til $250, hvilket Putin kaldte for et humanitært tilbud. Ukraine syntes, at denne stigning var uacceptabel, idet de pegede på, at faldende oliepriser indikerede, at prisen på gas også var faldende, og samtidig påstod landet, at man ikke skyldte russerne nogen penge. Da Ukraine er et meget vigtigt transitland for russisk gas til det lukrative EU marked, nægtede ukrainerne at underskrive en ny aftale, inden den gamle udløb den 31. december Dermed udviklede konflikten sig til en zero-sum situation, hvor Rusland brugte hard power over for Ukraine. Dette gjorde at situationen blev interessant i forbindelse med at vurdere FUSP ens effektivitet til løsning af konflikten, idet EU primært har haft succes med brug af langsigtet soft power i win-win situationer 62, og da denne konflikt som udgangspunkt ville kræve hard power for en optimal og hurtig løsning, satte det EU under pres. Gazprom lukkede for gassen, idet Gazprom ikke havde nogen juridisk grund til at fortsætte leverancen af gas til Ukraine (Osborn, ). Ruslands ønske, om at ukrainerne skulle betale en højere pris for gas, var ikke forkert set i lyset af frie markedskræfter, hvor udbud og efterspørgsel bestemmer priserne. Gazprom tabte store summer ved at levere gas til så lave priser, men den russiske brug af hard power overfor en inferiør spiller er slående. Det er interessant at russerne, i et så vigtigt samarbejde, som har indflydelse på deres forhold til EU, har valgt at føre en 62 Eksempelvis i forbindelse med Østudvidelsen. 63

65 så hård neorealistisk linje. Ved at stoppe med gasleverancerne spiller russerne med de nationale muskler og fører en hård udenrigspolitisk linje, der risikerer at skade deres troværdighed hos deres handelspartnere. Ruslands reaktion kom naturligvis på baggrund af ukrainske handlinger, og de skal i denne krise ikke negligeres. Ukraine fulgte således også en neorealistisk linje, hvor de søgte at forbedre deres egen situation. Der var problemer med den gas, der flød igennem Ukraine (Interview med Anne E. Jensen, MEP, s. 2), og Rusland så sig derfor nødsaget til at handle, også på en måde der skadede lande i EU. I den neorealistiske teori betyder landenes individuelle handlinger i krisen, at der opstår en zero-sum situation, hvor begge parter forsøger at optimere hver deres position frem for at arbejde sammen om en løsning, hvor begge parter får en værdiforøgelse. Efter Energikrisen i januar 2006, som berørte flere lande i EU, var EU naturligvis bekymret for den nye energikrise mellem Rusland og Ukraine. Energikrisen i 2006 opstod også dengang på baggrund af en uenighed omkring prisen. Som mange tidligere sovjetlande betalte Ukraine også dengang en meget lav pris, men efterhånden som prisen steg på det europæiske marked, ønskede Gazprom, at ukrainerne betalte en pris, der var nærmere markedsprisen. Der har været gisninger om, at prisstigningerne var politisk motiverede (BBC ), idet Ukraine var blevet mere vestligt orienteret og samtidig afviste Ukraine Gazproms ønsker om at lade Gazprom investere i landets energiinfrastruktur (Stern 2006, 13-15). Efter at Ukrainerne nægtede at betale den højere pris, lukkede Rusland for leverancerne til Ukraine d. 1. januar Gazprom holdt dog fast ved, at stadig leverede den rette mængde gas til sine kunder i EU, men da flere lande oplevede et fald i gastrykket, var den naturlige forklaring, at Ukraine tappede af den gas, der skulle sendes til EU (Ibid., 8). Gazprom lovede allerede d. 2. januar 2006 at pumpe ekstra gas i rørene, og dagen efter var niveauet i Europa tilbage på sit normale. Krisen varede i alt 4 dage, men løsningen efterlod mange løse ender, bl.a. var der uklarhed omkring prisen på gas efter juni 2006 (Ibid. s. 10). Krisen i 2006 var samtidig et bevis på Ruslands villighed til at bruge hard power, når det kommer til strategiske aktiver som energi, og det var en advarsel for fremtiden, at Rusland handlede efter den neorealistiske tanke, hvor egen vinding blev foretrukket over alt andet. Med krisen i 2006 i frisk erindring var EU s Energikommissær, Andris Piepalgs, derfor hurtigt ude og opfordrede til, at Rusland og Ukraine hurtigt kom frem til en løsning, da EU ikke ønskede en gentagelse af knapheden på gas (Osborn, ). Dette skulle dog ikke vise sig at være tilfældet. På trods af krisen i 2006 havde EU stadig ikke effektiviseret FUSP en med en fælles 64

66 energipolitik, hvori man var klar til at handle effektivt i tilfælde af en ny krise. FUSP en viste sig ikke at være tilstrækkelig effektiv i energikrisen i januar 2009, selvom EU var Ruslands vigtigste handelspartner. Næste afsnit påviser således, at flere lande i EU oplevede en alvorlig mangel på energi og påviser, hvorfor FUSP en skal effektiviseres yderligere Kulden bider (SVP) På trods af russiske og ukrainske garantier for at EU ikke ville mærke noget til krisen mellem de to lande (Ibid.), skulle der dog ikke gå lang tid før, de første EU-lande klagede over manglende gas. Allerede efter kort tid var 18 lande i EU påvirket af mangel på gas (Runner, ). Manglen på gas var i nogle EU-lande så alvorlig, at fx Slovakiet måtte opstarte en lukket atomreaktor for at undgå et nationalt blackout (Willis, ). Slovakiet er, som mange af de nye EU lande, dybt afhængig af den russiske gas, hvorimod store EU-lande som Tyskland, Frankrig og England har lagre, der er store nok til at overleve en sådan krise i længere tid. Disse lande har også på grund af infrastrukturen større mulighed for at bruge både norsk og algerisk gas. Den umiddelbare løsning på den manglende gas i primært de østeuropæiske EU-lande ville være fælles, let tilgængelige EUlagre, der kunne sikre EU s borgere og virksomheder. EU havde siden energikrisen i 2006 kun formået at indskrive energisikkerhed som et punkt i den fælles sikkerhedsstrategi, der blev færdig i december 2008 (Rådet for den Europæiske Union 2008 (3), 4). Der var ikke blevet taget forholdsregler i solidaritetens tegn, hvilket var en konsekvens af de bilaterale aftaler om levering, der var indgået mellem Rusland og Tyskland, samt Rusland og Italien, der begge er ledende i EUsamarbejdet. Dermed viste den manglende solidaritet på energiområdet sig som et parameter, der hæmmede FUSP ens målsætning om at sikre EU's borgere. En effektiv solidarisk energipolitik som en del af FUSP en ville her have været en fordel for EU, idet der ville have været klare retningslinjer for EU s ageren under en eventuel energimangel. Krisen var et problem for Rusland og Ukraine, idet begge parter både ønskede at fremstå som pålidelige partnere til EU. Ukraine ønskede optagelse i Nato og EU, mens Rusland ønskede at øge sin indflydelse på det europæiske energimarked. Rusland havde dog taget sig den forholdsregel at advare EU om et muligt gasstop allerede flere uger i forvejen i håb om, at skylden primært ville falde på Ukraine. Krisen udviklede sig til en bitter ordkrig, hvori begge parter beskyldte hinanden for manglen på gas i EU. Gazprom satte pludselig prisen op til $450 pr. tusinde kubikmetre, mens Ukraine var villig til at betale $235. Efterhånden som mange europæiske borgere mærkede kulden og virksomheder måtte skrue ned for produktionen, gik Kommissionen ind i forhandlingerne 65

67 mellem Rusland og Ukraine. De tre parter blev enige om en aftale, der betød, at eksperter fra alle tre parter skulle spredes ud over Rusland og Ukraine for at overse de gasstationer, der skulle sørge for at gassen vendte tilbage til de europæiske forbrugere. Gassen vendte dog ikke tilbage til de europæiske forbrugere og det på trods af, at EU havde sendt de førnævnte observatører ud til gasstationer. Det var Kommissionen, der viste den første reelle handling under krisen i form af udsendelse af EU-observatører. Dermed viser dette den potentielle styrke, FUSP en har, når en supranational institution involverer sig og har den rette simple beslutningsproces. Dette er udtryk for en grad af effektivitet, som det sjældent vil ses under den nuværende intergovernmentale del af FUSP en. Som det senere vil blive påvist, gik der halvanden måned, før EU kunne udsende en observatørmission til Georgien, en mission, der er vedtaget under den intergovernmentale søjle. I løsningen af denne konflikt gav det dog også problemer for EU, at der var denne kompetencedeling mellem Kommissionen og Rådet. Dette kommer til udtryk ved, at Rådet var påfaldende passivt under en krise, der havde så stor sikkerhedsmæssig betydning for EU s borgere og virksomheder. Det tjekkiske formandskab var ellers relativt hurtigt ude med en erklæring d. 2. Januar 2009 (bilag 3), der fordømte parternes handlinger, en erklæring, der blev fulgt op af en fælles holdning 10 dage senere (bilag 4). Erklæringen fordømte ligeledes parterne og opfordrede til, at de skulle leve op til deres forpligtigelser over for EU. Formandskabet spillede dog kun en mindre rolle i løsningen af konflikten, der primært blev løst af Kommissionen. En mere stringent rollefordeling ville i denne henseende have været mere effektiv for EU, da ingen ville være i tvivl om, hvem der skulle handle. Efter indsættelsen af observatørerne forsikrede både Rusland og Ukraine om, at gassen ville flyde, men et nyt problem opstod. En konflikt omkring hvem af de to parter, der skal betale den tekniske gas, den gas der skal bruges til at operere de ukrainske rørledninger, skilte parterne, og Rusland endte med at lukke for gassen igen (Willis, ). At krisen kom så langt til, at den havde en direkte indflydelse på produktionen i EU og borgernes sikkerhed i de kolde vintermåneder, vidnede om en FUSP, der ikke var tilstrækkelig effektiv som et instrument til at sikre EU s borgere og virksomheder Krisens afslutning (SVP) Den 16. januar 2009 gik EU mere hårdhændet ind i sagen og proklamerede, at hvis gassen ikke kom til at flyde igen over de næste par dage, ville Kommissionen se på mulighederne for at sanktionere 66

68 de to parter (Runner, ). Denne trussel kom efter, at Kommissionen havde opfordret europæiske virksomheder til at sagsøge de stridende parter for tabt fortjeneste som følge af mangelen på gas. Dette var udtryk for, at Kommissionen var villig til at bruge hard power, her repræsenteret ved økonomisk magt. Kommissionens formand, José Manuel Barroso, indikerede endda, at virksomhederne havde Bruxelles opbakning i eventuelle retssager (Runner, ). Efter lange forhandlinger kom der dog et gennembrud. Den 18. Januar 2009 offentliggjorde Ukraine og Rusland en gasaftale, hvori det var specificeret, at Ukraine skulle betale markedspris for gas, med en rabat i 2009, og Rusland skulle betale en højere pris for at bruge de ukrainske rør som transit til det lukrative europæiske marked (Kramer, ). Den 20. januar 2009 flød gassen igen i de europæiske rørledninger Efterspillet (SVP) Efter afslutningen på gaskrisen stod Rusland og Ukraine tilbage med en aftale, som i bund og grund var det samme, som de startede med. Ukraine skulle betale mere for gassen, og Rusland skulle betale mere for at bruge de ukrainske rørledninger. Men de havde begge et problem, og det var skaden, krisen gjorde på deres omdømme. Der hersker ingen tvivl om, at EU ser mindre positivt på Ukraines ønske om EU-optagelse, og samtidig hersker der yderligere tvivl om Ruslands, herunder Gazproms, pålidelighed som gasforsyner. Der til kommer det, at Barroso udtaler, at EU ikke kan stole på Ukraine og Rusland (Runner, ). Selvom EU vil være afhængig af russisk gas og ukrainske rørledninger i den nærmeste fremtid, er det alligevel et alvorligt problem for de to stridende parter, at EU ser på alternative muligheder for at dække sit energibehov. For at afhjælpe sin afhængighed af russisk gas lægger EU planer for at øge atomkraft og vedvarende energi samtidig med, at det er muligt at importere gas fra Nordafrika og Mellemøsten. I den fælles holdning (bilag 4) fra et ekstraordinært møde i Rådet den 12. Januar 2009 fulgte Rådet en direkte liberalistisk linje. Heri opfordrede Rådet medlemslandene til internt at øge solidariteten imellem landene på energiområdet indtil, krisen var overstået. Ydermere opfordrede Rådet medlemslandene til at forstærke energipolitikken på EU-niveau. Rådets fokus på solidaritet i en krisesituation var interessant, idet medlemslandene blev opfordret til at lægge kræfterne sammen og dermed komme igennem problemerne ved ikke at tænke nationalt, men ved at betragte EU som helhed. Netop Rådets ønske om solidaritet på energiområdet kan styrke den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, og i tilfælde af fremtidige energikriser kan en effektiv FUSP forhåbentlig afhjælpe problemet bedre end i den forgangne krise. Dette kræver dog markant mere handling fra 67

69 EU s side, end det var tilfældet efter energikrisen i Som det tidligere er anført, er det blot et fåtal af ændringer, den fælles europæiske energipolitik har oplevet siden den foregående krise, hvorfor spørgsmålet må være, hvilke forhold i energikrisen i 2009 der skulle presse EU til at udvise solidaritet i praksis. Vi vil senere diskutere, hvorledes bl.a. Lissabon-traktaten og solidaritet blandt medlemslandene på energiområdet kan effektivisere den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. En anden og mere direkte konkurrent til Ruslands dominerende stilling er Nabucco-rørledningen, der skal transportere gas fra det Kaspiske Hav til EU uden om Rusland og Ukraine. Vi vil senere diskutere, hvorledes diversifisering af energileverancer som en del af FUSP en kan øge effektiviteten og sikre EU s borgere endnu bedre i fremtiden. Der har været gisninger om, at Ruslands oprindelige plan med Energikrisen var at destabilisere det ukrainske styre og skade eksisterende EU-Ukraine relationer. Rusland er utilfredse med den ukrainske præsident, Yushchenkos, pro-vestlige indstilling og ønske om optagelse i EU. Det menes derfor, at Rusland vil hjælpe premiereminister, Tymoshenko, som anses som værende mere Rusland-venlig, til magten i næste års præsidentvalg (Runner, og Kramer, ). Ruslands ønske om at destabilisere Ukraine er en indikator om deres interesse i at stille sig endnu stærkere overfor EU på energiområdet. Skulle Ukraine få en mere Rusland-venlig præsident, kan det bane vejen for, at Gazprom får yderligere indflydelse på det ukrainske transitnet. Gazprom lægger heller ikke skjul på, at de gerne vil øge deres indflydelse på det europæiske energimarked. Et supranationalt samarbejde mellem EU og Ukraine, hvori de to parter sammen har kontrollen over det ukrainske transitnetværk mod lovning om EU-medlemskab, er derfor ikke noget, der tiltaler russerne (Yermolenko, ). Senere i specialet vil det blive diskuteret, hvorledes EU gennem en ny investeringsaftale med Ukraine har fået adgang til det Ukrainske marked og derved forsøger at sikre sig mod fremtidige afbrud af gasleverancer. Som det er blevet påvist i de foregående afsnit, er EU og Rusland gensidigt afhængige, samarbejdet indeholder stadig konflikter, der bunder i deres forskellige tilgange til internationale relationer. Hvor Rusland søger at beskytte deres nationale interesser, er EU i højere grad interesseret at samarbejdet skal være en del af en proces, der binder Rusland tættere til EU s liberalistiske tankegang. Energikrisen i 2009 gjorde det klart, at EU har brug for en fælles energipolitik der effektiviserer FUSP'en i krisesituationer. 68

70 7. Georgien krisen (TBJ) Følgende afsnit vil redegøre for krisen mellem Rusland og Georgien i Det vil blive påvist, at FUSP ens ikke var direkte effektiv i løsningen af konflikten på baggrund af FUSP ens beslutningsprocesser og manglende solidaritet EU-landene imellem. Det vil dog også blive påvist, at FUSP en kan være effektiv, i det omfang af medlemslandene støtter op om den fælles EUholdning og når der bruges de rette instrumenter, det være sig inden for både hard og soft power. 7.1 Baggrund (TBJ) I 1989 ønskede Sydossetien at blive slået sammen med Nordossetien, der både var og er en del af Rusland, enten som et selvstændigt land eller som en del af Rusland (Nichol 2008 (2), 3). I stedet forblev Sydossetien en del af Georgien, der erklærede sin uafhængighed fra Rusland, da Sovjetunionen gik i opløsning. Abkhasien var deslige stadig en del af Georgien (Cutts 2008, 282). Med ønsket om selvstændighed in mente var det ikke med sydossetiernes og abkhasernes gode vilje, at de blev en del af Georgien, hvilket førte til decideret borgerkrig mellem den georgiske hær på den ene side, der forsøgte at vinde kontrollen med provinserne, og paramilitære styrker i Sydossetien og Abkhasien på den anden side. Endvidere blev sydossetierne støttet af både militser fra den russiske provins Nordossetien og det russiske militær, der ikke havde forladt provinsen efter Sovjets sammenbrud (ibid., 283). Enden på borgerkrigen kom i 1993, hvor CIS besluttede at indsætte styrker i både Abkhasien og Sydossetien med henblik på at stoppe krigshandlingerne. De russiske styrker, der tidligere var på oprørernes side, fik nu i stedet prædikatet fredsbevarende. Efterfølgende blev der fra flere sider sået tvivl om russernes vilje til at være upartiske i konflikten (Ibid., 283; Nichol 2008 (2), 2), da de fredsbevarende styrker i høj grad stadig tog sydossetierne og abkhasernes side. Blandt andet lignede det en udrensning af etniske georgiere, da op mod blev tvunget til at forlade hus og hjem 63 (Cutts 2008, 284). Udover den russiske tilstedeværelse i Sydossetien, havde OSCE indsat en observatørmission i Sydossetien og Abkhasien med det formål at overvåge våbenhvilen mellem de stridende parter ( FN havde en lignende mission i Abkhasie. Disse missioner var begge indsat separat fra CIS-missionen. For FN-missionens vedkommende havde den endvidere til formål at overvåge selve CIS-missionens arbejde i provinserne ( 63 I Sydossetien og Abkhasien bor der ca personer (King 2008). 69

71 I perioden 1993 til 2004 forblev situationen i de to georgiske provinser anspændt. I 2003 gennemgik Georgien den såkaldte Rose-revolution, hvilket i januar 2004 førte til indsættelse af den pro-vestlige Mikheil Saakashvili som præsident (King 2008, 6). Saakashvili blev valgt på en platform bestående af økonomiske og demokratiske reformer samt et løfte om at genvinde kontrollen med de provinser, der ellers forsøgte at vinde selvstændighed (Nichol 2008 (2), 3). Sidstnævnte løfte var Saakashvili opsat på at holde, hvilket hen over sommeren 2004 førte til at konflikten endnu engang blussede op mellem georgiske styrker på den ene side og sydossetiere støttet af russiske styrker på den anden side. Efter knap et halvt års uro i provinsen trak begge sider sig, og ved udgangen af 2004 var der igen forholdsvis roligt i Sydossetien (ibid.). På baggrund af ovenstående vurderes det, at der var tale om en konflikt, der var baseret på et neorealistisk syn på internationale relationer. Parterne så konflikten som en zero-sum situation, hvor den ene parts relative vinding samtidig var udtryk for den anden parts relative tab. Dette understøttes endvidere af det faktum, at parterne søgte at løse konflikten ved hjælp af hard power, som her er repræsenteret ved brug af militær magt. Dertil kommer det, at EU ikke besidder nævneværdige hard power instrumenter. Hvorvidt EU effektivt kunne indgå i løsningen af konflikten uden brug af hard power vil blive analyseret i det følgende afsnit. 7.2 Krisen i Georgien 2008 (TBJ) I sommeren 2008 blev forholdet igen spændt mellem parterne i konflikten. Rusland gennemførte i juni 2008 en øvelse på grænsen til Georgien under kodenavnet, Kaukasus 2008, en øvelse der skulle forstille at imødegå en invasion af Sydossetien af en unavngiven fremmed magt (Nichol 2008 (2), 4). Som modsvar afholdte Georgien i samarbejde med amerikanske, ukrainske og armenske styrker umiddelbart efter en øvelse under kodenavnet, Immediate Response 2008 (ibid., 4). I løbet af juli 2008 forblev forholdet mellem parterne spændt, og mindre terrorhandlinger udført af sydossetiske styrker førte til modsvar fra georgiske regeringsstyrker. Begge sider hævdede at de udelukkende forsvarede sig mod aggressioner fra modparten. Den 7. august 2008 følte de georgiske styrker sig tvunget til at trænge ind i Sydossetien med det formål at tage kontrollen over provinsen. Dette ansås af russerne som en direkte trussel mod de lokale indbyggere, hvorfor de den 8. august 2008 svarede tilbage ved at gå ind i Sydossetien med massiv kraft (ibid., 6). På bare to dage blev de georgiske styrker trængt ud af Sydossetien og den 10. august 2008 befandt de russiske styrker sig i områder, der tidligere var kontrolleret af Georgien. 70

72 Samtidig bød muligheden sig for abkhasiske oprørere til at skubbe georgierne længere tilbage end grænserne til Abkhasien. Med hjælp fra russere, som var blevet landsat fra den russiske sortehavsflåde, blev georgierne også tvunget tilbage fra denne front. Russerne satte dermed ind med massiv brug af hard power, hvilket indikerer deres neorealistiske indstilling. Udbruddet af den aktuelle krise i Georgien understregede på denne baggrund, at begge parter stadig så konflikten som en zero-sum situation. Idet Rusland var i stand til at tage kontrollen med områder, der tidligere var under georgisk indflydelse, betød det et 1:1 tab af indflydelse for georgierne. Figur 7: Den russiske fremmarch ifm. krisen i Georgien 2008 Kilde: Nichol 2008 (2), 41. Det internationale samfund var ikke sent ude med en fordømmelse af kamphandlingerne, og i første omgang var det specielt russerne, der fik skyld for konfliktens opblusning (ibid., 18). Den 9. august 2008 opfordrede Polen og de Baltiske lande EU og Nato til at modsætte sig the imperialist policy of Russia (ibid.). Som modsætning til denne holdning advarede den italienske premierminister samme dag imod at vedtage en anti-russia stance (ibid.). Modsatte holdninger til håndtering af russerne har i flere år været at finde internt i EU. Eksempelvis har holdningen til energiforsyningssikkerheden været til debat, hvilket har vist, at EU-landene har haft svært ved at finde fælles fodslag, når det kommer til forholdet mellem EU og Rusland. Dette understreges af MEP A. E. Jensen: 71

73 Det er kun de små lande i omegnen af Rusland, som ved, at hvis man ikke taler hårdt til dem [russerne, red], så tror de det er en invitation til at gøre grimme ting (Interview med A. E. Jensen, 5). Inden for blot to dage fra konfliktens udbrud var fronterne mellem EU-landenes holdninger til, hvorledes Rusland skulle tackles, således trukket skarpt op. På den ene side var Polen og de baltiske lande fortalere for, at EU skulle se forholdet til Rusland som en zero-sum situation, hvor den russiske aggression imod Georgien var et forsøg på at ændre magtbalancen mellem EU og Rusland til sidstnævntes fordel. Dette argument bakkes op af den georgiske deltagelse i ENP, hvilket er udtryk for, at EU har interesser i Georgien. En neorealistisk tilgang til Rusland ville da være et opgør med den hidtidige linje af udenrigs- og sikkerhedspolitiske tiltag, der har været forankret i liberalistiske tiltag og instrumenter, hvilket både PCA en og de fælles områder med Rusland samt naboskabspolitikken i Georgien er udtryk for. På den anden side over for den polsk-baltiske holdning stod Italien, der var markant mere forsonlige over for Rusland. Italienerne var fortalere for, at EU ikke med skarp retorik kompromitterede den tone, der var til stede i dialogen med Rusland. Dette kan både være et udtryk for, at Italien ikke ville sætte forholdet til Rusland over styr ud fra den betragtning, at det ville få konsekvenser for South Stream gasledningen, der var planlagt fra Rusland til Italien. Var dette tilfældet, er det et udtryk for, at energiforsyning er en national zero-sum situation, hvor den relative vinding var vigtigere end det resultat, et samlet EU ville kunne skabe. Omvendt kunne det også være udtryk for, at Italienerne anså brug af soft power, primært forhandlinger, som den bedste løsning på konflikten mellem Georgien og Rusland, hvorfor et anti-russia stance ville gøre EU partisk, og EU ville derfor ikke kunne påvirke Rusland tilstrækkeligt. Konsekvensen af ovenstående holdningsforskel var, at EU s effektivitet blev svækket betydeligt. Som det bliver påvist, bliver EU s fælles holdning som instrument mindre effektivt, når medlemslandende ikke formår at vise solidaritet ud ad til. Den fælles holdning kan ligeledes blive svækket af, at det tager længere tid for EU at blive enige om den ordlyd, den fælles holdning skal have, hvilket gør, at de implicerede parter ikke ved, hvor de har EU. MEP A. E. Jensen beskriver det endvidere som en udfordring, at EU skal samle 27 landes holdninger, før det er muligt at handle. 72

74 I en konflikt ligger fordelen hos de, der har de klareste kommandoveje og til de, der har samlet mest magt hos færrest personer 64 (Interview med A. E. Jensen, 2). Denne udfordring sætter NiceTEU art 12 under pres, idet denne foreskriver, at EU-landene skal koordinere deres fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik både ud fra de instrumenter, som de har til rådighed, men ligeledes via systematisk samarbejde på policy-området. Omvendt understreger A.E. Jensen, at FUSP'en er et værdifuldt instrument, idet det ville have været markant sværere at koordinere medlemslandenes politikker uden en traktatbaseret FUSP (Ibid., 1). I et forsøg på at stoppe kampene havde den franske præsident, Sarkozy, i løbet af den 10. august telefonsamtaler med en række implicerede som den russiske præsident, Medvedev, Georgiens præsident, Saakashvili, USA s præsident, Bush, samt europæiske ledere som Tysklands Angela Merkel, Storbritanniens Gordon Brown m.fl. (Nichol 2008 (2), 8). Denne diplomatiske indsats fra det franske formandskab vidner om, at EU s udgangspunkt for løsning af konflikten var baseret på soft power. EU håbede med den diplomatiske indsats at kunne stoppe brugen af hard power i Georgien. Hvis brugen af hard power stoppede på baggrund af den diplomatiske indsats, ville det være udtryk for instrumentets effektivitet, da stop for kamphandlinger i denne fase af krisen var den ultimative målsætning. Samme dag fremsatte Polen, de Baltiske lande og Ukraine et forslag om indsættelse af en international observatørmission i Sydossetien. Forslagsstillerne søgte at få EU til at overtage deres synspunkter: It is no longer possible for Russian forces alone to assure peace in South Ossetia, udtalte den polske udenrigsminister i forbindelse med forslaget (ibid., 19). At enkelte medlemslande på dette tidspunkt stadig stod sammen om en selvstændig holdning til krisen, udtrykte den ambivalens og forskel i prioritering, der eksisterer internt i EU, når det kommer til forholdet til Rusland. Der var dog tale om en mere moderat tilgang til Rusland end den, landene kom med blot dagen før. Der var ikke længere tale om at modsætte sig Ruslands imperialisme, men der var nærmere tale om at sikre fred i Sydossetien i samarbejde med russerne. Den neorealistiske retorik var hermed tonet ned, idet den foreslåede mission i Sydossetien skulle være udtryk for internationalt samarbejde, noget der ligger nærmere det liberalistiske syn på internationale relationer. Til trods for denne bevægelse imod et liberalistisk instrument må det dog stadig antages, at det fremsatte forslag skulle indeholde hard power. Dette bygger på, at der på det givne tidspunkt allerede var to 64 Både Medvedev og Saakashvili har markant mere beslutningskraft end der er til stede i EU-systemet. 73

75 internationale missioner i Georgien, som begge var af overvejende civil karakter. 65 For at skulle gøre en forskel, som FN- og OSCE-missionerne ikke kunne gøre, er det plausibelt at antage, at den foreslåede EU-mission skulle være en militær mission af fredsbevarende natur. Den foreslåede multilaterale løsning på problemet tillagde ikke i samme grad Rusland skylden for konflikten, og en mægling ville på denne baggrund være mere sandsynlig. Holdningerne internt i EU til løsningen af konflikten nærmede sig hinanden, hvilket gjorde, at konfliktløsningspotentialet og dermed chancen for succes blev større. Dette er et vigtigt parameter for at kunne vurdere EU s indsats under FUSP'en som effektiv. Den første EU-udmelding på området kom d. 11. august 2008 i en erklæring fra det franske formandskab (bilag 5 erklæring af 11. August 2008), hvor EU udtrykker sin dybe bekymring og i øvrigt viste sin støtte til multilateralt samarbejde i form af at EU giver sin fulde støtte til OSCE-formandskabets bestræbelser, og EU arbejder sammen med alle de berørte parter (ibid.). EU s erklæring lagde sig i sit indhold op ad NiceTEU art 11.1, der indeholder målsætningen om fremme af internationalt samarbejde. Denne linje bakker dermed op om det arbejde, det franske formandskab havde lavet i form af mægling de foregående dage, idet der for begge tiltags vedkommende var tale om handlinger, der hører under soft power. Dette indikerer, at formandskabet var meget dedikeret til at holde den liberalistiske linje i arbejdet med FUSP en. For at den liberalistiske linje skulle give resultater var det imperativt, at der stod et samlet EU bag formandskabet. Erklæringen, der ikke var bindende for de resterende lande, men som blot var udtryk for formandskabets umiddelbare holdning, kom til at stå som modsætning til forslaget fra Polen og de baltiske lande. Dette forhold påvirkede EU s effektivitet, idet erklæringen de facto blev devalueret af ikke at stå som den eneste udtalelse fra Europa, men at den nærmere var den seneste af flere udtalelser. NiceTEU art 12 foreskriver solidaritet og samarbejde om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, hvilket er vigtigt, hvis denne skal være et effektivt instrument. 7.3 Sekspunktsplanen (TBJ) Den 12. August 2008 meddelte den russiske præsident, Medvedev, i en samtale med den Højtstående Repræsentant for FUSP en, Javier Solana, at Rusland havde fuldført sin mission i Sydossetien, og at operationen ville blive afsluttet (Nichol 2008 (2), 7). I forbindelse med denne del af krisen, er det interessant at analysere den rolle, den Højtstående Repræsentant fik tildelt af den 65 FN og OSCE missionerne. 74

76 russiske præsident. Medvedev tog kontakt til Javier Solana, da han skulle meddele EU, at Rusland anså missionen i Sydossetien og Abkhasien som værende fuldført frem for at tage kontakt til den franske præsident Sarkozy, der havde EU-formandskabet. Der er flere interessante forklaringer på, hvorfor Medvedev agerede som han gjorde med udgangspunkt i forholdet mellem EU og Rusland. Medvedevs handling kunne indikere, at man fra russisk side nærmere opfattede den Højtstående Repræsentant og dennes kompetencer i forhold til indholdet af Lissabon-traktaten, hvor denne samler EU s udenrigspolitik, end i forhold til Nicetraktaten. Idet Rusland har været vant til at agere ud fra et neorealistisk perspektiv, hvor statsledere kommunikerede direkte med hinanden om løsninger på konflikter, kunne der være et regulært behov for altid at have den samme person at forhandle med. I denne henseende kunne den Højtstående Repræsentant udfylde denne rolle bedre end de skiftende formandskaber. Omvendt udstiller de to udenrigs- og sikkerhedspolitiske stillinger i EU, formandskabet og den Højtstående Repræsentant, en af de udfordringer, FUSP'en har i forhold til effektivitet. Det vurderes ikke at være en effektiv løsning for FUSP'en at have to stillinger, der udfører samme rolle, da dette vil kunne sende blandede signaler overfor EU's forhandlingspartnere. Der er en regulær risiko for, at EU's solidaritet undermineres af at have to talerør i lige så høj grad, som når medlemslande udtrykker modstridende holdninger. Ud fra dette perspektiv kan det være et helt bevidst forsøg fra russisk side på at udfordre EU's interne enighed, at russerne skiftevis kommunikerer med den Højtstående Repræsentant og formandskabet ud fra et del-og-hersk princip. Hvis dette var den russiske hensigt, ville det sandsynligvis være for at påvirke magtbalancen i konflikten. Et samlet EU ville være i stand til at rykke magtbalancen betydeligt, hvorimod et splittet EU ikke i nær samme grad ville kunne påvirke konflikten. Hvis det reelt var tilfældet, at Rusland søgte at splitte EU for lettere at kunne styre en konflikt, påviser det udfordringer i traktatbasen, der som konsekvens udstiller en grad af ineffektivitet i FUSP en. Her er det ikke udslagsgivende, om det lykkedes Rusland at splitte EU, men nærmere at muligheden var til stede. Senere på dagen d. 12. august 2008 præsenterede Sarkozy en plan for fred på vegne af et samlet EU (ibid.). Efter et hastemøde i Rådet annoncerede Sarkozy d. 13. august 2008, at Sekspunktplanen, som den blev kaldt, som udgangspunkt var blevet accepteret af både Medvedev og Saakashvili. Endvidere var det EU-udenrigsministrenes mening, at det kunne blive nødvendigt at indsætte EUog FN-observatører, og at OSCE-missionen i Sydossetien som et minimum skulle styrkes, hvilket 75

77 lagde sig op af dele af det polsk-baltiske forslag fra d. 9. august 2008 (Nichol 2008 (2), 19). I forbindelse med offentliggørelsen af Sekspunktsplanen stod det klart, at EU ikke decideret valgte side i konflikten, men at EU lod forstå, at begge sider bar et ansvar (Valasek 2008, 2). Det vurderes på denne baggrund, at det interne arbejde i EU med FUSP'en var forholdsvis effektivt. Det lykkedes formandskabet at samle EU-landene under en fælles holdning. Denne holdning indeholdte både dele af det polsk-baltiske forslag samtidig med, at den neutrale holdning til skyldsspørgsmål som Italien var fortaler for, bibeholdtes. Hvis EU skulle have succes med den liberalistiske brug af soft power, i dette tilfælde internationalt samarbejde og diplomati, var det et vigtigt kriterium, at EU formåede at samle tropperne internt. Var dette ikke lykkedes, havde det været markant sværere at operere i en neorealistisk konflikt som den mellem Rusland og Georgien. Tabel 7: Sekspunktsplanen Punkt Indhold 1 Der anvendes ikke magt, 2 Fjendtlighederne indstilles definitivt, 3 Der gives fri adgang for humanitær bistand, 4 De georgiske militære styrker skal trække sig tilbage til deres sædvanlige positioner, 5 6 De russiske militære styrker skal trække sig tilbage til linjerne, som de var, før fjendtlighederne brød ud. Indtil der indsættes en international mekanisme, træffer de russiske fredsstyrker supplerende sikkerhedsforanstaltninger, Der indledes internationale drøftelser om, hvordan der kan skabes sikkerhed og stabilitet i Abkhasien og Sydossetien. Kilde: Egen tilvirkning på baggrund af Bilag 6, 2 I vurderingen af EU's effektivitet, når det kommer til løsningen af krisen i Georgien, er det en vigtig pointe, at Rusland erklærede sin mission for overstået, førend EU havde præsenteret sin plan for fred. At kamphandlingerne stoppede kan derfor både være udtryk for, at Rusland var tilfredse med de forhandlinger, der var foretaget telefonisk og derfor stoppede kampene som konsekvens af EU s soft power. En anden og lige så plausibel mulighed er, at russerne havde opnået tilstrækkeligt i Georgien og var interesserede i at stoppe på eget initiativ, i kontrast til at blive tvunget af EU. Sidstnævnte løsning ville have en positiv indenrigspolitisk effekt, idet den russiske befolkning delte regeringens neorealistiske opfattelse af Rusland som en magtfaktor på den udenrigspolitiske scene. Samtidig ville det sende et signal til EU og til Ruslands andre naboer om, at de var herre i eget hus. 76

78 At begge parter accepterede Sekspunktsaftalen og, som det senere vil blive beskrevet, i nævneværdig grad overholdte den, kan til en vis grad tilskrives EU s arbejde med at skabe en platform for fred. Præsident Sarkozy havde i kraft af EU formandskabet så relativt meget pondus, når han forhandlede med de stridende parter, at der lyttedes (Interview med MEP, A. E. Jensen, 8). Dog indikerer MEP, A. E. Jensen ligeledes, at den Sarkozys person havde en vis betydning for udfaldet (ibid.), hvorfor det ikke kan konkluderes, at det udelukkende var det samlede EU s holdning, der var udslagsgivende for det overvejende positive resultat. Når der lyttedes så meget til EU, havde det også en vis betydning, at USA ikke spillede den store rolle i løsningen af denne krise til trods for sit militære engagement i Georgien blot måneder før krisen eskalerede. Den primære amerikanske reaktion var at fordømme stridighederne, men i det store hele reagerede amerikanerne med retorik og overlod forhandlingerne til EU (Nichol 2008 (2), 26). Det kunne dog ligeledes have vist sig at være en udfordring for EU, at USA ikke involverede sig mere, end det var tilfældet. EU har som tidligere beskrevet 66 kun få hard power alternativer til den række af soft power instrumenter, der er til rådighed under FUSP en 67. Derfor kunne EU frygte, at Rusland ikke ville reagere på det pres, det ville være muligt at skabe med soft power. I begge scenarier er det vigtigt for EU, at fremstå som en samlet enhed for et kunne agere effektivt. Når soft power skulle bruges til at presse Rusland, ville det være et svaghedstegn, hvis EU ikke kunne samle medlemslandene bag en fælles holdning. Omvendt var der ligeledes behov for et samlet EU, hvis et af EU s få hard power instrumenter, økonomiske sanktioner i form af mindsket markedsadgang, skulle iværksættes. Kun hvis alle EU-landene var villige til at bakke op om dem, kunne økonomiske sanktioner have en effekt. I forbindelse med den umiddelbare løsning af krisen i Georgien i 2008 var der både styrker og svagheder i EU s mulige og reelle ageren med påvirkning på FUSP ens effektivitet. En udfordring i forbindelse med EU s ageren med negativ påvirkning på effektiviteten var den manglende solidaritet over for en koordineret EU-holdning. Denne stammede fra en gennemgående uenighed blandt medlemslandene om, hvorledes Rusland skulle behandles, en uenighed, der tog udgangspunkt i, om EU skulle holde en liberalistisk linje med fokus på soft power, eller om EU 66 Jf. afsnit 4.2.2, Nice-traktaten. 67 Jf. afsnit 4.3, Instrumenter under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. 77

79 nærmere skulle dele Ruslands neorealistiske syn på internationale relationer og agere, som var forholdet en zero-sum situation. Evnen til at samle de 27 medlemslande om et løsningsforslag, som både Georgien og Rusland kunne acceptere, havde positiv indvirkning på vurderingen af EU s effektivitet. Dette skete på trods af den latente udfordring for EU's solidaritet, som Nice-traktaten indeholdte i kraft af at muligheden for at både den Højtstående Repræsentant og formandskabet kunne udtale sig. Det var ligeledes effektivt, at EU producerede resultater ved hjælp af overvejende liberalistiske instrumenter. Dette var kun en mulighed, fordi EU havde bibeholdt sin neutralitet i forbindelse med krisens skyldsspørgsmål. Dog skal det medtages, at EU ikke nødvendigvis kan tilskrives æren for, at Rusland stoppede kampene d. 12. august Dette kunne i lige så høj grad være et udtryk for Ruslands egne målsætninger for aktionen. Samlet set er vurderingen af EU's umiddelbare løsning af krisen, at FUSP ens instrumenter ikke havde den tilstrækkelige pondus til at stoppe konflikten med ét. Derimod viste krisen i Georgien, at EU s brug af soft power kunne have en positiv og effektiv indvirkning på fredsaftalen, der blev afbalanceret og acceptabel for begge parter. 7.4 Efterspillet (TBJ) Som følge af Sekspunktsplanen påbegyndte russerne deres tilbagetrækning, og d August 2008 meldte de, at alle styrker var tilbage til de tilladte områder ifølge våbenhvilen fra 1992, der også dannede grundlag for Sekspunktsaftalen (Nichol 2008 (2), 10). Dette ankerkendtes af vestlige medier med mindre undtagelser i form af to-tre byer, der endnu manglede at blive rømmet af russerne. Det må betegnes som en succes for EU, at Rusland overholdte sine forpligtigelser som anerkendt i Sekspunktsaftalen. Brugen af soft power herunder primært diplomati viste sig at give resultater. Det var altså muligt for EU på baggrund af et liberalistisk indgreb at være en faktor i et ellers neorealistisk opgør mellem Georgien og Rusland. Dette var en direkte konsekvens af EU s forhandlinger med de stridende parter, hvorfor denne del af krisens løsning er vidne om effektivitet. På trods af tilbagetrækningen og den hidtidige tilslutning til Sekspunktsaftalen, skabte Rusland røre i verdenssamfundet ved at anerkende Abkhasien og Sydossetien som selvstændige nationer d. 25. August. Russerne begrundede anerkendelsen af selvstændighed med at de ville beskytte de sydossetiske og abkhasiske civilbefolkninger imod georgiske overgreb. Anerkendelsen blev 78

80 fordømt fra internationalt hold som modstridende med international lovgivning (ibid., 23). I sidste ende var tilslutningen til anerkendelsen af Abkhasien og Sydossetien meget lille, da kun Hviderusland og Nicaragua bakkede op om Rusland. Omvendt udtalte både den tyske kansler, Merkel, og den franske præsident, Sarkozy, at russernes handling ville få konsekvenser for det fremtidige samarbejde mellem EU og Rusland 68. Dette var de første offentlige udtalelser, der indeholdte trusler om brug af hard power. Dermed bevæger de to regeringsledere sig ind i en mere neorealistisk retorik, da det må forventes, at konsekvenserne for det fremtidige samarbejde indeholdte en grad af sanktioner. Den russiske anerkendelse af Sydossetien og Abkhasien som selvstændige nationer satte med ét pres på EU s villighed og mulighed for at danne samlet front imod Rusland. I det øjeblik EU benyttede det hårde alternativ til det bløde diplomati i form af trusler, byggedes en ny dimension på forholdet til Rusland. Udtalelserne fra Merkel og Sarkozy malede på sin vis EU op i et hjørne. Med de, for EU på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område, hårde udtalelser skulle EU følge op på truslerne, hvis de skulle være effektive. Hvis Rusland oplevede, at der ikke var konsekvens bag udtalelserne, ville fremtidige trusler forekomme hule, og russerne ville næppe tage dem seriøst. På denne baggrund stod EU ved en skillevej, når det kom til effektivitet. Hvis EU i forholdet til Rusland fremover skulle kunne bruge hard power, skulle der være handling bag truslerne. Blev truslerne ikke indfriet, ville det være et alvorligt slag for FUSP ens effektivitet. Som det vil blive påvist nedenfor, skulle det vise sig, at EU ikke fulgte op på truslerne. På et ekstraordinært møde i Rådet d. 1. September 2008 fordømtes Ruslands brug af magt yderligere med henvisning til gældende international lovgivning, der ellers beskyttede Georgiens suverænitet inden for egne grænser (Rådet for den Europæiske Union 2008 (2), 3). Dermed var der tale om en nedtoning af de skarpere fordømmelser af Ruslands anerkendelse af Abkhasien og Sydossetien end dem, præsident Sarkozy og Kansler Merkel var kommet med godt en uge tidligere. Dette vurderes som værende endnu et eksempel på, at den fælles EU-holdning tager noget af brodden af tidligere udtalelser, idet alle medlemslandene skal enes om den fælles holdning. Samtidig viste det faren ved unilateralt at komme med trusler om sanktioner. Som et mindste burde Merkel og Sarkozy have sikret sig, at det ville blive den fælles EU-holdning, at Rusland skulle straffes med sanktioner for bruddet af Georgiens suverænitet. Konsekvensen af forskellen mellem 68 Rusland og EU stod i sommeren 2008 overfor at skulle genforhandle den PCA, der var udløbet tidligere på året. 79

81 den tyske og franske udtalelse på den ene side og den fælles holdning på den anden side var, at FUSP en kunne blive et ineffektivt instrument, idet EU s troværdighed som bruger af hard power blev kompromitteret. Det var endvidere EU s mening, at der i fremtiden var behov for en øget international overvågning af freden i Sydossetien og Abkhasien, en mission som EU erklærede sig rede til at deltage i (ibid.). Den Højtstående Repræsentant fik efter mødet i Rådet til opgave at sørge for at forberede en EUobservatørmission i Sydossetien i det omfang, at den ville blive vedtaget på Rådets først følgende møde d. 15. September Den 2. September 2008 sendtes en EU-gruppe til Georgien med henblik på denne forberedelse (Nichol 2008 (2), 17). På mødet 1. September 2008 blev det ligeledes besluttet, at der skulle udnævnes en EU Special Representative (EUSR) for krisen i Georgien. Denne EUSR ville få til opgave at samle trådene i forbindelse med en eventuel observatørmission samt at være EU s formelle bindeled til de stridende parter. Disse EU-tiltag var udtryk for, at EU var villig til at involvere sig mere aktivt i løsningen af krisen ved hjælp af tilstedeværelse i selve Georgien. EU-missionen i Georgien skulle ses som et supplement til henholdsvis FN og OSCEmissionerne, og der var dermed ikke noget, der tydede på, at det polsk-baltiske forslag om en væbnet styrke ville blive udført. Dette er endnu et eksempel på, at EU modererer forskellige holdninger hos medlemslandene og finder et kompromis, der er acceptabel for alle parter. Dette kompromis var udtryk for, at EU fastholdte den liberalistiske linje i Georgien, hvor EU søgte at holde sig neutral i skyldspørgsmålet. Den civile observatørmission var ligeledes udtryk for brug af soft power, og i det omfang, at EU med en sådan mission kunne sikre freden imellem Georgien og Rusland, ville missionen kunne betegnes som værende effektiv. I en resolution d. 3. september 2008 gav Europa-Parlamentet udtryk for, at den aktuelle krise i Georgien burde have indflydelse på den PCA, der stod til genforhandling i samme måneder. Europa-Parlamentet krævede ikke sanktioner mod Rusland. Omvendt blev der givet klart udtryk for, at Krisen i Georgien og genforhandlingen af PCA en mellem EU og Rusland var tæt forbundet. Slutteligt blev det også noteret, at EU skulle overveje sin fremgangsmåde nøje, når det kommer til Rusland. Holdningen var: We will not persuade the Russian bear by backing President Medvedev into a corner ( Denne holdning var udtryk for, at EU for så vidt muligt skulle sørge for at holde russerne ved forhandlingsbordet, da dialogen og diplomatiet som instrumenter blev tillagt stor værdi. Dog var der en tendens til, at dele af Europa-Parlamentet 80

82 ønskede, at EU i forbindelse med krisen i Georgien adopterede en stærkere holdning over for Rusland. Dette udtrykkes af MEP A. E. Jensen: hvis Rusland tror de kan snuppe Georgien, så tror de, at de kan snuppe hvad som helst. (Interview med A. E. Jensen, 9). På baggrund af dette var det holdningen, at EU over for Rusland burde signalere hertil og ikke længere. Idet Europa- Parlamentets holdning vægter meget hos Rådet på politikker under FUSP en, var det interessant at se, at MEP erne også ytrede forskellige holdninger til, hvorledes Rusland skulle behandles. Der er et klart modsætningsforhold mellem at ville holde Rusland ved forhandlingsbordet, hvor soft power er det primære instrument, og udvikling af en her til og ikke længere-politik, der som minimum indeholder truslen om brug af hard power. A.E. Jensen udtaler, at uenigheden i Europa-Parlamentet var gennemgående for EU, og at holdningerne til Rusland som udgangspunkt fremkom på baggrund af nationalitet frem for politisk ståsted (Interview med A.E. Jensen, 2). Europa-Parlamentets holdning til, hvorledes EU skulle handle over for russerne viser, at MEP erne for de flestes vedkommende var interesserede i, at EU skal kunne føre en effektiv udenrigs- og sikkerhedspolitik. I henhold til ovenstående vil det kunne konkluderes, at europaparlamentarikerne for de flestes vedkommende støtter den danske udenrigsminister, Per Stig Møllers, tilgang til brugen af hard og soft power, det være sig, at den bløde magt er afgørende for resultater på lang sigt, men at den hårde magt er nødvendig. Sarkozy fortsatte d. 8. September 2008 sine og EU s bestræbelser på at skabe en varig løsning på konflikten i Georgien. På et møde i Rusland med den russiske præsident Medvedev blev en mere detaljeret udgave af Sekspunktplanen forhandlet på plads (Nichol 2008 (2), 10). Denne plan indebar blandt andet, at EU ville stille med 200 observatører i Georgien fra d. 1. Oktober 2008, indbefattet at Rådet, der d. 1. September 2008 erklærede sig villige til udstationering af EU-observatører, endeligt godkendte observatørmissionen. 7.5 EU s observatørmission i Georgien (TBJ) Da Rådet mødtes d. 15. september 2008 faldt de sidste detaljer vedrørende observatørmissionen på plads. Udstationeringen blev vedtaget, og man udnævnte samtidig franske Pierre Morel som EUSR for krisen i Georgien. ( Den 1. oktober 2008 begyndte udstationeringen af EU s observatører (EUMM EU Monitoring Mission) i Georgien. 225 ubevæbnede observatører overvågede grænsen mellem henholdsvis Georgien på den ene side og Abkhasien og Sydossetien på den anden side. Ud over at fungere som buffer mellem de stridende parter, skulle observatørerne kontrollere, at parterne overholdt aftalen fra d. 8. september 2008, der blandt andet krævede, at de georgiske regeringsstyrker holdt sig i ro og inden for eget kontrolleret territorium, samt at antallet af 81

83 russiske styrker ikke oversteg tallet fra før konflikten blussede op. Allerede d. 14. september 2008 blev EU kritiseret for ikke at stå hårdere på sidstnævnte krav af Nato Generalsekretær, de Hoop Scheffer (Nichol 2008 (2), 11), da Medvedev annoncerede, at næsten 3 gange så mange russiske og nordossetiske styrker som i tiden før konflikten ville blive i Abkhasien og Sydossetien. Dette viser ifølge A.E. Jensen, hvad resultatet af Krisen i Georgien var for EU: det er den triste lære fra Georgien: Vi bøjede jo af (Interview med A. E. Jensen, 5). EU's manglende handling på dette område illustrere faren ved ikke at følge op med handling på trusler om brug af hard power, specielt når arsenalet af hard power er så lille som det er for EU. Skulle EU gå skridtet videre end brug af soft power for at få Rusland til at overholde indholdet af Sekspunktsaftalen, skulle EU bruge truslen om sanktioner. Problemet var, at EU allerede havde mistet denne trussel som troværdigt alternativ til at soft power, grundet den tidligere brug af tomme trusler. Rationalet bag ikke at reagere på den russiske oprustning kan have været, at det ville være bedre ikke at udtale sig end at forsøge at bruge et instrument under FUSP en, der med stor sandsynlighed ville vise sig at være ineffektivt. Dette understregede i hvor høj grad, den manglende koordinering af medlemslandenes holdning havde skadet FUSP ens effektivitet. Omvendt viste den russiske beslutning om at øge antallet af russiske styrker, at der kunne blive brug for EUMM som supplement til de allerede eksisterende internationale missioner i Georgien. Det tog EU fra d. 13. august 2008 til d. 15. september 2008 at gennemføre forhandlingerne om, hvorvidt EU skulle indsætte observatører, samt under hvilke vilkår, idet 27 lande skulle være enige 69. Sideløbende og i de følgende dage frem til d. 1. oktober 2008 arbejdedes der for at klargøre de praktiske forhold omkring missionen, hvilket var en nødvendighed for, at missionen kunne lykkes. Til trods for at denne proces var lang sammenlignet med at kampene i Georgien kun varede fem dage, er der grund til at vurdere iværksættelsen af den fælles aktion som værende effektiv. EU vedtog først endeligt, at EUMM skulle sendes til Georgien d. 15. september 2008, men EU havde 14 dage før iværksat arbejdet med at forberede udsendelsen. Dette vidner om, at medlemslandene kendte betingelserne for at en mission kunne iværksættes, samtidig med at de tog højde for den tidskrævende proces, der skulle til før udstationeringen kunne godkendes. Beslutningsprocessen er ikke nødvendigvis entydigt ineffektiv, idet Rådet forberedte missionen før den reelt var blevet vedtaget. 69 Beslutningen om udstationering tages med enstemmighed, idet området ligger under den fælles forsvars- og sikkerhedspolitk, jf. AmstTEU art 23.2, der undtager afgørelser under forsvars- eller sikkerhedsområdet fra brug af QMV. 82

84 På endnu et møde i Rådet 13. oktober 2008 konkluderedes det, at der i EU var tilfredshed med den russiske tilbagetrækning, samt den rolle der var tildelt EU-, FN- og OECE-missionerne (bilag 6). Samtidig blev der lagt vægt på Georgiens suverænitet, uafhængighed og territoriale integritet 70 (Rådet for den Europæiske Union 2008 (1), 1). Dermed søgte EU at illustrere, at den liberalistiske brug af soft power havde været en succes for FUSP'en. Der må dog stilles spørgsmålstegn ved, hvorvidt FUSP'en havde været effektiv, idet Rusland både havde anerkendt udbryderprovinsernes selvstændighed samtidig med, at de lod næste tre gange så mange tropper blive i og omkring provinserne, som Sekspunktsaftalen tillod. Den endelige vurdering må derfor være, at de omstændigheder, de interne meningsforskelle i EU medførte, havde som konsekvens, at FUSP'en ikke var tilstrækkeligt effektiv som middel til at indfri målsætningen om at løse konflikten. Som del af EU s indsats i Georgien har medlemslandene givet væsentlige beløb til bl.a. genopbygning af Georgiens økonomi og som hjælp til at sørge for genhusning af internt deplacerede mennesker 71. Samlet set donerede EU-landene 120 millioner euro i perioden fra konfliktens start i 2008 og året ud (Europa-Kommissionen 2009, 1). Dette er ligeledes udtryk for, at EU fortsætter den liberalistiske linje i forholdet til tredjelande. Den økonomiske støtte til både humanitære formål og til genopbygning af Georgiens økonomi havde til formål at holde landet fra sammenbrud, noget der ville have forværret konsekvensen af konflikten alvorligt. De humanitære formål repræsenterer også EU's målsætninger for FUSP'en, hvorfor denne støtte kan vise sig at være blandt de mest effektive instrumenter, der blev brugt i forbindelse med krisen. EU s løsning af krisen i Georgien viste, at EU skal være internt solidariske, hvis FUSP'en skal være et effektivt instrument i krisesituationer. Det er samtidig blevet påvist at EU har behov for en mere effektiv beslutningsproces, hvis de skal være i stand til hurtigt at reagere på konflikter inden for deres interessesfære. Dog er det kommet frem, at fælles aktioner, der har det rette fokus på konfliktløsning vil være i stand til at skabe resultater, men at dette er afhængigt af effektiv og konsekvent brug af både hard og soft power instrumenter. 70 [T]he council reiterates its support for the independence, sovereignty and territorial integrity of Georgia (Rådet for den Europæiske Union 2008 (1), 1) 71 Dette begreb dækker over personer, der er blevet fordrevet fra deres hjem, som følge af konflikten. Der er primært tale om etniske georgiere, der er fordrevet fra Sydossetien og Abkhasien, eller fra deres hjem i de georgisk kontrollerede egne, som konsekvens af den russiske offensiv i august

85 8. FUSP ens effektivitet I det følgende afsnit vil vi diskutere, hvorvidt FUSP en i sin nuværende udformning er et effektivt redskab til at forfølge EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger og vi vil derefter diskutere, hvad EU i fremtiden kan gøre for at effektivisere FUSP en. For det første vil FUSP ens instrumenter blive diskuteret med henblik på at vurdere, om disse er effektive redskaber indenfor FUSP en. Da disse redskaber er EU s direkte muligheder for at handle indenfor FUSP en, finder vi det vigtigt at diskutere disse for at kunne give et fyldestgørende svar på, hvorvidt den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er et effektivt instrument. For det andet vil finansieringen af FUSP en blive diskuteret, hvilket indebærer en diskussion af Europa-Parlamentets anbefalinger til FUSP en finansiering. Denne diskussion er vigtig, idet utilstrækkelig finansiering kan hindre EU i at opfylde deres målsætninger. Slutteligt vil vi diskutere, hvilke tiltag der i fremtiden kan effektivisere FUSP en på energiområdet og i forbindelse med krisestyring, samt hvilke muligheder Lissabon-traktaten vil give. 8.1 Effektiviteten i FUSP ens instrumenter Dette afsnit vil diskutere de respektive instrumenter under FUSP en, som de optræder i Nicetraktaten med henblik på at vurdere, hvorvidt de er effektive i forhold til at nå EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger, som de er beskrevet i traktatbasen. Udgangspunktet for diskussionen vil være specialets cases om Energikrisen i 2009 og krisen i Georgien i Disse cases vil blive analyseret ud fra de kriterier for effektivitet, der er blevet introduceret i metodeafsnittet Den fælles strategis effektivitet (TBJ) Som det er blevet beskrevet oven for, danner den fælles strategi rammen for EU s arbejde med forskellige tredjelande og -regioner. I dette afsnit vil det blive diskuteret, hvorvidt EU s fælles strategi er et effektivt instrument til at forfølge FUSP ens målsætninger. Den fælles strategi vil blive diskuteret ud fra kriterierne i tabel 8. 84

86 Tabel 8: Kriterier for den fælles strategis effektivitet Kriterium Indhold 1 2 Er indholdet i strategien tilstrækkeligt veldefineret til at skabe en klar retning for erklæringer, de fælles holdninger og fælles aktioner. Tager strategien i tilstrækkeligt omfang højde for de holdninger og handlinger Rusland kan tænkes at foretage. 3 Er der overensstemmelse mellem den fælles strategi og FUSP ens målsætninger. Analyseres effektiviteten i EU s strategi over for Rusland ud fra parametrene i tabel 8 i forbindelse med specialets caseser det tydeligt, at der er visse udfordringer. I forhold til det første kriterium må der stilles spørgsmålstegn ved, om strategien er tilstrækkelig veldefineret til at imødegå Rusland ved krisen i Georgien. En effektiv strategi ville gøre det muligt for EU at komme med en erklæring markant hurtigere, end det var tilfældet i august Problematikken med EU s strategi for Rusland er, at den ikke indeholder rammer for, hvorledes EU skal handle over for et aggressivt Rusland. Strategien omhandler primært samarbejde med Rusland om at udvikle de fire fælles områder, samt hvorledes EU skal støtte udviklingen internt i Rusland inden for demokrati, retssikkerhed og overgangen til markedsøkonomi. På sin vis giver den ovenstående problematik rig manøvrefrihed for EU, da der ikke er restriktioner for handlemulighederne over for Rusland, men i denne henseende vurderes det, at der er for frie rammer. Den tid der går, før EU reagerer på krisen i Georgien, tyder på, at EU ikke på forhånd har diskuteret, hvorledes man skulle reagere, i fald Rusland skulle indgå i en væbnet konflikt. EU s ENP action plan for Georgien der trådte i kraft 14. november 2006 (Europa-Kommissionen 2006, 2) indeholder en mere fokuseret strategi for konflikten i Georgien. Her bliver det eksplicit nævnt, at spørgsmålet om Sydossetien og Abkhasien skal tages op på møder mellem EU og Rusland 72. Det er på denne baggrund defineret, at EU vil involvere sig i forebyggelse og løsning af konflikten, men da political dialogue er den eneste ramme for, hvorledes EU skal handle overfor Rusland, er vurderingen stadig, at strategien mangler at blive defineret nærmere. 72 Include the issue of territorial integrity of Georgia and settlement of Georgia's internal conflicts in EU-Russia political dialogue meetings. (Kommissionens delegation i Georgien 2006, 10). 85

87 EU s Common Strategy on Russia lever til dels op til det tredje kriterium for effektivitet i kraft af overensstemmelse mellem strategien og FUSP ens målsætninger. I det omfang strategien ses som et samarbejde med Rusland om løsning af fælles udfordringer, ligger indholdet meget op ad målsætningerne. Dette kommer til udtryk ved EU-Rusland samarbejdets fokus på skabelse af retssikkerhed, demokrati, fælles løsninger på udfordringer for det europæiske kontinent, der afspejler målsætningerne om forsvar for retssikkerhed og demokrati, samt styrkelse af internationalt samarbejde. Problematikken for det tredje kriterium er dog det samme som for de andre kriterier. Strategien indeholder ikke det rette fokus på, hvorledes Rusland skal tackles, hvilket hæmmer dens effektivitet. Den fælles strategi for Rusland indeholder ikke specifikke punkter, der vedrører energisituationen. For at vurdere de strategiske overvejelser EU har gjort sig, når det kommer til Rusland og energiforsyningssikkerheden, er det derfor relevant at kaste et blik på Energidialogen, der danner rammerne for det fælles samarbejde på energiområdet. Energidialogen er i og for sig effektiv i det omfang, at den er meget konkret i sin definition af, hvorledes EU skal agere. Der lægges vægt på reciprocitet inden for energi, og der er fokus på, at markedet for handlen med energi skal være frit, idet området anses som en win-win situation. Problematikken, når Energidialogens effektivitet skal vurderes, er, at Rusland ikke anser energipolitikken som win-win, men nærmere som en zero-sum situation. Denne konklusion fremkommer, når det tages i betragtning, at Rusland har opstillet lovgivning, der skal hindre adgangen for udenlandske virksomheder. I en situation som denne, hvor parterne har forskellige holdninger til samarbejdet (win-win vs. zero-sum), vil det i langt de fleste tilfælde udmønte sig i, at den ene part (zero-sum) vil have en større relativ vinding end modparten (win-win). Dette sker som konsekvens af, at hvor win-win aktøren opstiller spilleregler med lige muligheder for både sig selv og for modparten, opstiller zero-sum aktøren spilleregler med bedre muligheder for sig selv, end for modparten. Begge aktører handler ud fra hver deres grundholdning til, hvad der er rationelt i den givne situation. Når EU fokuserer på at ændre Ruslands interne opbygning frem for at opstille modforanstaltninger imod den russiske neorealisme, er det ud fra den liberalistiske grundoverbevisning, at stater arbejder bedre sammen, hvis de deler den samme interne opbygning. Det antages derfor, at arbejdet med at ændre Ruslands interne opbygning på sigt vil føre til et mere frugtbart samarbejde, end det der ville være muligt, hvis EU s syn på samarbejdet ændredes til zero-sum. Spørgsmålet må dog stadig være, 86

88 hvor godt denne strategi har virket og derfor, hvor effektiv Energidialogen er. Som det er vist ovenstående, har Rusland skiftet karakter som aktør siden ca. år Landet er dels blevet noget mere neorealistisk og har dels taget flere hard power instrumenter i brug. Energidialogen blev oprettet i 2000 og har dermed eksisteret igennem hele den russiske genrejsning på den internationale scene, hvorfor udfaldet pt. ikke tyder på en effektiv strategi. Et andet forhold i forbindelse med Energidialogen indikerer ligeledes, at denne fælles strategi ikke er et effektivt instrument i denne case. Lige så vel som strategien for Rusland ikke tager højde for en situation som krisen i Georgien, tager Energidialogen ikke højde for, at EU s borgere og virksomheder ville kunne lide under Energikrisen i Som målsætning for FUSP en nævnes sikkerhed for EU eksplicit: Styrkelse af Unionens sikkerhed i alle henseender (NiceTEU art 11.1). Derfor er det et alvorligt slag imod EU s strategiske overvejelser på energiområdet, at der ikke er taget højde for, inden for hvilke rammer EU skal agere, når energisikkerheden er truet. Som det vil blive påvist neden for i vurderingen af henholdsvis de fælles holdninger og erklæringerne, bliver der først for alvor taget fat i problematikken om, hvorledes energisikkerheden styrkes i forbindelse med den fælles holdning 12. januar 2009 (Bilag 4). Strategien på dette område burde have indeholdt rammer for, hvorledes EU, ved hjælp af intern solidaritet og fordeling af tilgængelige ressourcer, kunne have styret uden om de konsekvenser, Energikrisen i 2009 havde for befolkningen og virksomhederne. Det tredje kriterium for effektivitet om overensstemmelse mellem strategi og FUSP ens målsætninger vurderes til dels at være opfyldt. Med European Security Strategy, der eksplicit nævner energisikkerhed, viser EU, at medlemmerne begynder at opfatte energiforsyningssikkerhed som et decideret sikkerhedspolitisk spørgsmål. Dette gør, at målsætningerne om en styrkelse af EU s sikkerhed på alle relevante fronter (NiceTEU art. 11.1) opfyldes. Dermed er EU s fælles strategi som instrument forholdsvis effektiv på baggrund af dette kriterium. Vurderingen af den fælles strategi som instrument er på baggrund af ovenstående diskussion ikke entydig. I løsningen af krisen i Georgien er der store udfordringer for EU, idet strategien ikke tager højde for at krisen kan opstå. Dermed er der ikke den tilstrækkelige retning på indholdet af strategien til at guide formandskabet i den umiddelbare håndtering af krisen. Når det kommer til strategien overfor Rusland i forbindelse med Energikrisen og det generelle samarbejde på 87

89 energiområdet, er strategien på den ene side veldefineret, men strategien lader på den anden side Rusland udnytte EU s win-win syn på samarbejdet. Problematikken er her ikke strategien som instrument, men den er nærmere strategiens indhold, der ikke lader til at være effektivt. Vurderingen er derfor, at EU skal fokusere mere på at gøre indholdet af de fælles strategier tidssvarende og tilpasse indholdet bedre til den aktør, de står overfor og de interne forhold, der kan blive påvirket, førend den fælles strategi bliver et virkelig effektivt instrument Den fælles holdnings effektivitet (SVP) I dette afsnit vil det blive diskuteret, hvorvidt EU s fælles holdninger er et effektivt instrument til at forfølge FUSP ens målsætninger. Effektiviteten vil blive diskuteret ud fra følgende kriterier i tabel 9, der opstilles for at den fælles holdning er effektiv: Tabel 9: Kriterier for den fælles holdnings effektivitet Kriterium Indhold 1 2 Den fælles holdning skal samle EU-landene, der med solidaritet for denne, bakker den fælles holdning op ud ad til, og efterfølgende handler jf. indholdet af holdningen. Den fælles holdning skal udtrykke en klar holdning, der understøtter både den overliggende strategi og FUSP ens målsætninger. Når EU's fælles holdning til krisen i Georgien skal vurderes og diskuteres, tages der udgangspunkt i Rådets konklusioner om situationen i Georgien fra d. 13. august 2008 (bilag 6). Hovedindholdet i denne fælles holdning var præsentationen af Sekspunktsplanen og en indskærpelse af at konflikten skulle løses ved hjælp af internationale organisationer, så som EU, FN og OSCE. Endvidere skulle løsningen ske ud fra folkerettens principper og med fokus på at mindske lidelserne for den civile befolkning. Vurderes denne fælles holdning efter det første kriterium for effektivitet, må den som udgangspunkt være godkendt. Da der er tale om en fælles holdning med indvirkning på det forsvars- eller sikkerhedspolitiske område, skal den jf. NiceTEU art 23.2 vedtages med enstemmighed, hvorfor opbakningen fra EU-landene er til stede. Der skal i vurderingen af effektivitet dog også tages hensyn til den før- og efterliggende aktivitet. Som ovenfor beskrevet kommer der både udtalelser, der taler for en stærkere holdning over for Rusland 73 og udtalelser 73 Fra Polen og de tre baltiske lande. 88

90 imod denne stærkere holdning 74. Begge disse kommer inden den fælles EU-holdning på området, og det må vurderes, at disse har til formål at lægge pres på de resterende EU-lande med henblik på, at disse skal overtage de udtrykte holdninger. Det er ligeledes en mulighed, at udtalelsen fra Polen og de baltiske lande kommer, før den fælles EU-holdning, idet Polen og Baltikum ikke regner med, at deres holdning vil blive delt af et enigt EU. Konsekvensen af disse udtalelser både for og imod en stærkere tilgang til Rusland er, at iagttagere ikke er i tvivl om, at der trods den fælles EU-holdning af 13. august 2008, er delte meninger om krisen i Georgien internt i EU. Efterfølgende vil EU skulle sørge for at følge op på om Rusland og Georgien følger Sekspunktplanen og reagere på eventuelle overtrædelser, hvis den fælles holdning skal være effektiv. Dette sker kun med begrænset succes, idet Rusland overtræder folkeretten ved at anerkende Sydossetien og Abkhasiens selvstændighed. Udover fordømmelser fra bl.a. Sarkozy, får denne handling, der var i modstrid med den fælles holdning på området, ikke nævneværdige konsekvenser for Ruslands samarbejde med EU. Vurderes den fælles holdning (jf. bilag 6) ud fra det andet kriterium er der grund til en mere positiv vurdering af effektiviteten. Indholdet af den fælles holdning er i høj grad udtryk for de målsætninger EU har fastlagt for FUSP'en. Dette kommer til udtryk ved, at EU arbejder for mere internationalt samarbejde, og initiativer der vil kunne ligge under Petersberg-opgaverne: Rådet understreger, at EU vil bidrage aktivt til en reel gennemførelse af disse principper. De vil snarest muligt blive nedfældet i en resolution fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd [ ] Rådet mener ligeledes, at Den Europæiske Union bør være rede til at engagere sig, herunder også i felten, for at støtte alle bestræbelser, herunder FN's og OSCE's på at opnå en fredelig og varig løsning på konflikterne i Georgien. [ ] Rådet understreger den akutte humanitære situation og EU's vilje til at yde befolkningerne den nødvendige bistand. (bilag 6, 3) Målsætningerne for den fælles holdning er dermed meget klare og kompatible med målsætningerne for FUSP en. Dette gør denne holdning effektiv i henhold til kriterierne for effektivitet. Idet strategien for samarbejdet med Rusland ikke indeholder retningslinjer og rammer for, hvorledes EU skal handle i forhold til Rusland i en situation som den i Georgien, kan den fælles holdnings 74 Fra bl.a. Italien. 89

91 effektivitet af gode grunde ikke vurderes i henhold til den del af det andet kriterium. Med dette til trods vurderes det som værende en umiddelbar succes at der kunne udsendes en samlet holdning på baggrund af et udadtil enigt EU kort tid efter krisens start. I diskussionen om hvorvidt de fælles holdninger er effektive som instrument under FUSP'en i forbindelse med Energikrisen i 2009, fokuseres der på EU-formandskabets holdning af 12. januar 2009 (bilag 4). I den fælles holdning til Energikrisen vises det, at der på dette område er delte kompetencer. Søjlestrukturen, som fastlagt i TEU, gør det i denne henseende muligt, at det er Kommissionen, der som udgangspunkt står for at presse de stridende parter til at løse konflikten. Rådet, og nærmere bestemt formandskabet, der handler på vegne af EU s medlemslande, må derfor dele ansvaret og pligten til at løse konflikten for EU's borgere. Effektiviteten af den fælles holdning skal derfor ligeledes måles på, om EU-landene bakker op om Kommissionen udadtil, da denne på dette område også er repræsentant for deres holdning. Ud fra dette første kriterium vurderes det, at den fælles holdning er et effektivt instrument: Rådet noterer sig med tilfredshed de skridt, som formandskabet og Kommissionen har taget med henblik på at bilægge tvisten og genetablere gasleverancerne, og værdsætter, at EU og dets medlemsstater har grebet situation an på en koordineret måde i forhold til tredjeparter. (bilag 4, 3). At den udviste solidaritet bliver nævnt eksplicit vurderes i denne henseende som værende en styrke for EU-landenes ageren i denne sag, og den fælles holdning indikerer, at der også er støtte til det arbejde, Kommissionen laver i forbindelse med at løse konflikten. Det andet kriterium for at vurdere effektiviteten af den fælles holdning til løsningen af energikrisen i 2009 tager udgangspunkt i, om der er en klar linje mellem den fælles holdning og de overliggende strategier og målsætninger for FUSP'en. Energidialogen, der er det strategiske fundament for den fælles holdning, er fokuseret på et liberalistisk samarbejde med Rusland. Det er derfor i tråd med Energidialogen, når Rådet i den fælles holdning understreger følgende: 90

92 Rådet opfordrer endvidere begge parter til at udarbejde varige løsninger, der afværger, at en sådan tvist opstår igen, og til i hvert fald at sikre, at de overholder deres forpligtelser og garanterer kontinuiteten i gasleverancerne til EU. (bilag 4, 3). I denne situation indikeres det, at EU har en forventning om, at Rusland og Ukraine deler EUlandenes tro på markedsøkonomien og på at løse tvister ud fra dennes principper. Dermed ligger den fælles holdning i tråd med strategien, og den burde som udgangspunkt vurderes som effektiv på denne baggrund. Samtidig er den ovenstående holdning i tråd med FUSP'ens målsætninger om fokus på internationalt samarbejde og respekt for retsprincipperne, hvilket også burde indikere effektivitet. Når denne fælles holdning på denne baggrund alligevel ikke vurderes som værende fuldstændig effektiv, skyldes det den grundlæggende udfordring, der er blevet beskrevet for det strategiske arbejde. Da Energidialogen ikke kan karakteriseres som værende effektiv grundet forskellen på EU s og Ruslands syn på situationen (win-win vs. zero-sum), indeholder Rådets tilgang til konflikten ineffektivitet, idet den følger en overliggende strategi. Den fælles holdning fra Rådet mangler hard power redskaber til at løse konflikten, idet disse vil være mere anvendelige i en zero-sum konflikt, end soft power redskaber. Kommissionen har i denne henseende muligheden for at agere med mere hard power, og denne mulighed udnyttedes d. 16. januar 2009, hvor Rusland og Ukraine trues med sanktioner og sagsanlæg, hvis ikke konflikten løstes. Blot to dage efter enes Rusland og Ukraine om en løsning, hvilket bl.a. vil være en afledt effekt af Kommissionens trusler. Der er sandsynligvis enighed mellem store dele af Rådet og Kommissionen i sidstnævntes valg af fremgangsmåde, og derfor vurderes Kommissionens rolle i løsningen, herunder den skarpe holdning til brug af hard power, som udtryk for effektivitet i håndteringen af krisen. På baggrund af ovenstående vurderes den fælles holdning ikke som værende et fuldstændig effektivt instrument til at forfølge FUSP ens udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger. For det første er effektiviteten udfordret af EU-landenes opbakning og solidaritet. Så længe nogle medlemslande udviser forskelligartede holdninger til fx løsningen af krisen i Georgien, underminerer det den fælles holdning. Det er ligeledes vigtigt for effektiviteten, at EU-landene er villige til at følge op på eventuelle trusler, idet manglende handling ikke understøtter en fælles holdning. Det er samtidig påvist, at den fælles holdnings effektivitet i høj grad er afhængig af, at den overliggende strategi er effektivt formuleret. Til trods for overensstemmelser mellem strategi 91

93 og holdning i forbindelse med Energikrisen i 2009 var EU's fælles holdning ikke effektiv som instrument. Derimod viste Kommissionen, der på energiområdet har jurisdiktion under fællesskabssøjlen, hvorledes en supranational instans med klare kompetencer og en centraliseret beslutningsproces har mulighed for at løse konflikter effektivt, når det rette miks af hard og soft power er tilgængeligt Erklæringers effektivitet (SVP) I dette afsnit vil det blive diskuteret, om erklæringer fra formandskabet er et effektivt instrument til at forfølge FUSP ens målsætninger. Erklæringernes effektivitet vil blive vurderet ud fra følgende kriterier: Tabel 10: Kriterier for erklæringers effektivitet Kriterium Indhold Er formandskabet i stand til at udsende en erklæring om kritiske situationer tilstrækkelig hurtigt til at formidle EU s holdning til omverdenen Er der tilstrækkelig sammenhæng mellem de erklæringer, der kommer fra formandskabet og den efterfølgende fælles holdning og eller fælles aktion Er der overensstemmelse mellem erklæringen og EU s strategier på området, samt mellem erklæringen og FUSP ens målsætninger I håndteringen af krisen mellem Rusland og Georgien i august 2008 er erklæringen fra det franske formandskab (bilag 5) den første EU-reaktion på situationen. Ud fra det første kriterium for effektivitet, det være sig hurtig respons på krisen, vurderes erklæringen ikke at være effektiv. Der går tre dage fra konflikten eskalerer d. 8. august 2008, til der kommer en erklæring fra EU d. 11. august Til sammenligning kommer det amerikanske svar på konflikten allerede d. 9. August 2008 (Nichol 2008 (2), 25). I en situation som denne burde det franske formandskab være i stand til at komme med en erklæring markant hurtigere, end det er tilfældet, hvilket kan indikere, at der har været fokus på at koordinere et svar enten internt i EU eller i en anden instans som eksempelvis FN 75. Alt andet lige viser det et manglende fokus hos det franske formandskab, at en erklæring fra EU ikke prioriteres i denne sammenhæng, og den blotte mulighed for at formandslandet ikke prioriterer EU er i denne henseende udtryk for ineffektivitet. Idet erklæringen ikke er bindende for 75 Som permanent medlem af FN s sikkerhedsråd, deltog Frankrig i arbejdet for en FN-resolution i dagene efter konfliktens udbrud (Nichol 2008 (2) 17). 92

94 EU-landene, er solidaritet omkring indholdet ikke et punkt, der anfægter effektiviteten ud fra traktatbasen. Dog ville en hurtigere erklæring fra formandskabet have resulteret i, at brodden blev taget af den manglende solidaritet omkring den fælles holdning, der kommer til udtryk fra Polen, de baltiske lande og Italien. Erklæringen om krisen i Georgien vurderes ud fra det andet kriterium for effektivitet som værende overvejende positivt. Erklæringen indeholder krav om fjendtlighedernes ophør med henblik på både de humanitære konsekvenser, respekt for folkeretten og nødvendigheden af en international løsning (Bilag 5). Det er de samme punkter, der føres videre og uddybes i den fælles holdning, der udsendes to dage senere (bilag 6). Dette sikrer, at der i forbindelse med løsningen af krisen i Georgien er en umiddelbar rød tråd i EU s holdning. På samme baggrund vurderes erklæringen som værende effektiv ud fra det tredje kriterium. Disse punkter er i høj grad kompatible med FUSP ens liberalistiske målsætninger, og dette er med til at styrke erklæringens effektivitet. I forbindelse med løsningen af Energikrisen i 2009 kommer erklæringen fra EU-formandskabet (bilag 3) væsentligt hurtigere end i forbindelse med krisen i Georgien. Den 1. januar 2009 indledes krisen, og d. 2. januar 2009 kommer erklæringen fra det tjekkiske formandskab, der overtog posten fra Frankrig ved årsskiftet. Dette er udtryk for, at denne erklæring er mere effektiv end det var tilfældet for erklæringen under Georgien-krisen, da det tjekkiske formandskab på dag to er klar til at agere. Det er i denne henseende vigtigt ikke at være blind for, at der er forskelle i handlingsforløbet op til starten på de respektive kriser. Hvor de fleste vil være overraskede over, at krisen i Georgien blev en regulær militær konflikt på det givne tidspunkt, var der klare indikationer om, at Energikrisen i 2009 kunne blive varm. For det første havde energikrisen i 2006 vist, at Rusland var klar til at lukke for gassen til Ukraine og dermed Europa. For det andet havde Rusland allerede i december 2008 meldt ud, at striden om prisen på gas til Ukraine kunne udvikle sig som krisen i EU var dermed noget bedre forberedt på Energikrisen i 2009, hvorfor det må formodes, at Tjekkiet havde hovedtrækkene i en erklæring klar, i fald det blev nødvendigt at udsende den. I forhold til det andet kriterium for effektivitet for en erklæring, om der er overensstemmelse mellem erklæringen og den efterfølgende fælles holdning og fælles aktion, vurderes erklæringen om Energikrisen i 2009 at være overvejende effektiv. På den ene side er der det samme fokus på, at de 93

95 stridende parter skal overholde deres forpligtigelser 76, hvilket er udtryk for at EU søger at appellere til Rusland og Ukraine ved hjælp af liberalistiske argumenter. Omvendt er store dele af den fælles holdning, der udsendes 10 dage senere end erklæringen, udtryk for holdninger til forsyningssikkerhed og solidaritet internt i EU. Dette indikerer at EU-landene i højere grad begynder at se energiforsyningssikkerhed som et regulært sikkerhedspolitisk spørgsmål, hvor de interne procedurer for varsling, solidaritet, mm. skal være tilpasset den eksterne påvirkning i form af skiftende leveringssikkerhed. På baggrund af første del af det tredje kriterium for effektivitet, overensstemmelse mellem erklæringen og henholdsvis strategien for energisikkerheden og målsætningerne for FUSP en vurderes erklæringen om Energikrisen i 2009 som værende ineffektiv. Dette sker, som det var tilfældet for både den fælles holdning og den fælles strategi ud fra det faktum, at EU i arbejdet med strategien for energisikkerhed ikke har taget tilstrækkelig højde for, at en ekstern energikrise ville have umiddelbare konsekvenser for både borgere og virksomheder i EU. Idet strategien ikke indeholder de rette rammer for EU-samarbejdet på området, og idet der sker et markant skifte i EU s fokus på området midt i krisen, har erklæringen ikke de rette forudsætninger for at være effektiv. Erklæringen indeholder ikke dele, der behandler de eventuelle implikationer for EU s borgere og virksomheder, hvilket ellers ville have tillagt erklæringen markant mere seriøsitet. Der kan argumenteres for, at Rusland og Ukraine ville være mere tilbøjelige til at pleje forholdet til EU, hvis erklæringen havde indeholdt formuleringer af denne karakter. En af målsætningerne for FUSP en lyder: Styrkelse af Unionens sikkerhed i alle henseender (NiceTEU art 11.1). Denne målsætning tager erklæringen ikke højde for på baggrund af, at den ikke er medvirkende til at sikre energisikkerheden for EU s borgere og virksomheder. Dermed vurderes erklæringen om energikrisen i 2009 som ineffektiv ud fra det tredje kriterium for effektivitet. I forbindelse med dette speciales cases er der påvist større udfordringer for erklæringens effektivitet som instrument til at forfølge FUSP ens udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger. Disse udfordringer ligger både i, at erklæringen kommer fra formandskabet, der ikke nødvendigvis har den rette fokus, samt at erklæringen er afhængig af, at strategien på de givne områder er tilstrækkeligt fokuseret. 76 Erklæringen nævner eksplicit både forpligtigelser om leverancer og transit (Bilag 3). 94

96 Den fælles aktions effektivitet (TBJ) I dette afsnit vil det blive diskuteret, hvorvidt den fælles aktion er et effektivt instrument til at forfølge FUSP ens målsætninger, som de er fremsat i traktatbasen. Den fælles aktion vil blive diskuteret ud fra følgende kriterier for effektivitet: Tabel 11: Kriterier for den fælles aktions effektivitet Kriterium Indhold Er den fælles aktion i form og målsætning i overensstemmelse med de erklæringer og fælles holdninger, der er udsendt inden for det givne område. Er den fælles aktion udtryk for det rette valg af soft eller hard power til løsning af den konflikt, hvori den bruges Er der overensstemmelse mellem indholdet i den fælles aktion og henholdsvis den fælles strategi og målsætningerne for FUSP en. For at bidrage til en fredelig løsning af konflikten i Georgien iværksatte EU d. 1. oktober 2008 en observatørmission i Georgien med henblik på at overvåge overholdelsen af Sekspunktsplanen. Denne mission blev iværksat som en fælles aktion under FUSP'en (bilag 7). I forhold til at vurdere den fælles aktion er det vigtigt at holde sig for øje, hvad formålet var med den. De første planer om indsættelse af EUMM kommer først, efter de værste kamphandlinger er stoppet, hvorfor planen fra starten var af fredsbevarende natur. Der kan stilles spørgsmålstegn ved, hvorvidt EU-missionen har en reel effekt, idet både OSCE og FN havde missioner i Georgien før under og efter krisen, uden at det havde indflydelse på, om der blev udført kamphandlinger eller ej. Da EUMM har meget specifikke målsætninger (overholdelse af sekspunktsplanen), giver missionens tilstedeværelse frihed til OSCE og FN missionerne, der ud over at overvåge freden har opgaver indenfor opbygning af civilsamfundet og infrastrukturen i Georgien. Dermed giver den fælles aktion et afkast både isoleret set ud fra EUMM s missionsbeskrivelse og i forhold til at komplimentere de eksisterende missioner. Vurderingen af den fælles aktion i Georgien ud fra det første kriterium er, at der er god tråd mellem specielt den fælles holdning og den fælles aktion. Det tredje punkt i den fælles holdning peger specifikt frem imod en mere aktiv deltagelse i løsningen af konflikten: Rådet mener ligeledes, at Den Europæiske Union bør være rede til at engagere sig, herunder også i felten, for at støtte alle bestræbelser, herunder FN's og OSCE's på at opnå en fredelig og varig 95

97 løsning på konflikterne i Georgien. Det anmoder generalsekretæren/den højtstående repræsentant om i samarbejde med Kommissionen at udarbejde forslag om dette spørgsmål med henblik på det uformelle møde den september 2008 i Avignon. (Bilag 6, 3) EUMM Georgia forestår civil overvågning af parternes handlinger, herunder fuld overholdelse af sekspunktsaftalen og efterfølgende gennemførelsesforanstaltninger i hele Georgien, i tæt samarbejde med partnerne, især De Forenede Nationer (FN) og Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) (Bilag 7, 2) Samspillet mellem de to instrumenter viser sig at være effektivt, idet der bliver lagt handling bag holdningen af 13. august Den fælles aktion i Georgien er, som ovenstående citat giver udtryk for, et samarbejde på tværs af søjlerne, hvor både Rådet og den Højtstående Repræsentant handler fra den intergovernmentale anden søjle samt Kommissionen fra den supranationale fællesskabssøjle. Dette samarbejde blev gjort muligt i Amsterdam-traktaten og konsolideret i Nicetraktaten (NiceTEU art 14.4). Den praktiske forberedelse til den fælles aktion bliver dermed mere supranational i sin form, end havde medlemslandene selv skulle stå for den. Til trods for at den Højtstående Repræsentants eksistens er fastsat i den intergovernmentale FUSP, er stillingen i sin udførelse på dette plan delvist supranational i natur, idet den Højtstående Repræsentant sidder med koordineringen af indsatsen. Omvendt har medlemslandene stadig mulighed for at påvirke processen, da alle er repræsenteret på embedsmandsniveau i PSC, der siden Nice-traktaten har fået større mulighed for at deltage i det operationelle arbejde under FUSP'en (NiceTEU art. 25). I forbindelse med vurderingen af den fælles aktions effektivitet på baggrund af det andet kriterium er det vigtigt at vurdere samspillet mellem målsætningerne for den fælles aktion og de redskaber, der bruges til udførelse af aktionen. 96

98 Tabel 12: Målsætninger for EU Monitoring Mission Punkt Målsætning 1 At bidrage til den langsigtede stabilitet i Georgien 2 At stabilisere situationen ud fra Sekspunktsaftalen med henblik på at minimere risikoen for genoptagelse af fjendtlighederne Kilde: Egen tilvirkning på baggrund af bilag 7, art 2, stk. 2, a-b EUMM har operationaliseret målsætningerne med det formål at sikre deres indfrielse. De konkrete opgaver gengives i tabel 9. Tabel 13: Opgaver for indfrielse af EUMM-målsætninger Punkt Formål Opgave 1 Stabilisering Overvågning, analyse og rapportering af processen ud fra Sekspunktsaftalen. 2 Normalisering 3 Tillidsskabelse Kilde: Egen tilvirkning på baggrund af bilag 7, art 3, stk Normalisering af det civile styre med fokus på retssamfundet, retshåndhævelsesstrukturen og den offentlige orden. Nedbringelse af spændingerne gennem bl.a. fremme af kontakter mellem parterne. Ud fra ovenstående målsætninger og opgaver kan flere liberalistiske træk identificeres, der være sig fokus på normalisering af retssamfundet, overvågning af stabiliseringsprocessen, herunder om parterne afholder sig fra at genoptage fjendtlighederne og tillidsskabelse gennem dialog. Denne liberalistiske målsætning ligger i god tråd med den udførelse af soft power, som EUMM er udtryk for. Da EUMM består af en ubevæbnet civil styrke, er det udtryk for, at denne ikke har større mulighed for at udøve hard power. Derimod er nogle af de konkrete soft power tiltag under missionen som følger: Uafhængig undersøgelse af hændelser, hvor der kan være tvivl om, hvorvidt der er tale om en fjendtlighed eller et uheld, med henblik på at der ikke opstår nye tvister ( (1)). Inspektion af parternes militære engagement i kritiske provinser, med henblik på at forhindre oprustning på begge sider ( (2)). 97

99 En aftale med Georgiens forsvarsministerium, der begrænser det georgiske militærs muligheder for at bevæge sig i kritiske provinser, for at undgå provokationer ( (3)). Overvågning, opfølgning og fordømmelse af russiske checkpoints, der strider imod Sekspunktsaftalen ( (4)). EUMM har dermed vist sig at være effektiv som instrument til at sikre at krisen i Georgien ikke bryder ud igen. Dette sker på baggrund af en række soft power instrumenter, der sørger for at EU har kunne holde sig overvejende neutral i konflikten. I løsningen af Energikrisen i 2009 blev den fælles aktion under FUSP en ikke brugt som redskab. Dette var udtryk for, at ansvaret for løsningen både lå hos Rådet, primært i form af forhandlinger med de to parter udført af det tjekkiske formandskab, og hos Kommissionen, der ligeledes var med til forhandlingerne, og som aktivt var med til at sikre tilstrækkelig tillid mellem parterne ved indsættelse af en fælles observatørmission med repræsentanter fra EU, Ukraine og Rusland. Denne mission er det tætteste, EU kommer en fælles aktion under denne krise, og grundet de blandede kompetencer er det relevant at analysere denne ud fra kriterierne for effektivitet. Missionen er i vid udstrækning udtryk for overensstemmelse mellem de erklæringer og holdninger, der udsendes på området, hvilket er det første kriterium for effektivitet. Missionen inddrager aktivt de to stridende parter, hvilket er udtryk for en international løsning, der skal sikre at parterne overholder deres forpligtigelser. I forbindelse med det andet kriterium for effektivitet om der er valgt den rette form for blanding af soft og hard power, vurderes observatørmissionen overvejende positivt. Den fælles aktion, som den er under FUSP en er ikke et redskab, der passer særlig godt til løsning af en strid som Energikrisen i Det vil ikke være aktuelt at udsende en battle group til at kontrollere energiforsyningen, da dette vil være en overdreven brug af hard power. En civil mission med udgangspunkt i Petersbergopgaverne er ej heller aktuel, idet de ikke dækker over udsendelse af specialister på energiområdet eller eksperter, der kan løse de kontraktlige stridigheder, som var grundlaget for krisen. Derfor var det relevant at bruge et soft power redskab under fællesskabssøjlen til at sikre tillid mellem parterne. Idet missionen senere blev bakket op af truslen om økonomiske repressalier overfor 98

100 parterne, vurderes mikset af hard og soft power som værende passende, idet EU s økonomiske sanktioner er en troværdig trussel. Det tredje kriterium for effektivitet vurderes som værende overvejende opfyldt. EU har som målsætning under sikkerhedspolitikken at styrke EU s sikkerhed (NiceTEU art 11.1), og missionen var del af en løsning, der gjorde, at EU's energisikkerhed igen var tilfredsstillende. I en situation, der har så forholdsvis stor indvirkning på EU s borgere og virksomheder, kan der stilles spørgsmålstegn ved, om missionen blev sat i værk hurtigt nok, da en hurtigere løsning kunne have forhindret at krisen kunne mærkes i EU. En markant hurtigere indsættelse af missionen vil dog ikke være plausibel, idet den var resultat af forhandlinger med både Ukraine og Rusland, og som udgangspunkt ikke har været det første løsningsforslag, der kom på bordet. På baggrund af ovenstående vurderes der at være et godt samspil mellem de tiltag, der benyttes og de målsætninger EUMM arbejder for. Dette er en indikation om, at den fælles aktion i Georgien er effektiv som instrument, da der er overensstemmelse mellem, hvad EU vil, og det de reelt udfører, hvilket ligeledes er gældende for missionen, der var med til at løse Energikrisen i På samme baggrund som for overensstemmelsen mellem de liberalistiske aspekter i den fælles aktion og de aktiviteter der reelt udføres, er der overensstemmelse mellem den fælles aktion i Georgien og målsætningerne for FUSP en. Det er primært de udenrigspolitiske målsætninger for FUSP'en 77, der kommer til udtryk i den fælles aktion i Georgien. Dette sker i praksis i form af samarbejdet mellem de stridende parter, FN og OSCE om Sekspunktsaftalen samt i opgaverne vedrørende normalisering og skabelse af stabilitet. For missionen under Energikrisen i 2009 lykkes det EU at have en god blanding af hard power og soft power. Dette var udtryk for, at EU har muligheden for effektivt at bruge både soft power og hard power, når traktatbasen tillader det. Der er med udgangspunkt i udførelsen af den fælles aktion i Georgien, ikke forhold i EUMM, der strider imod FUSP ens målsætninger, hvorfor vurderingen af den fælles aktion er, at den i denne situation er effektiv. Udsendelsen af observatører i forbindelse med Energikrisen vurderes på samme baggrund som værende et effektivt instrument. 77 Fremme af internationalt samarbejde (MaaTEU, art J.1. 2), beskyttelse og udbredelse af henholdsvis demokratiet, menneskerettighederne, retsstatsprincippet og de grundlæggende frihedsrettigheder (ibid.). 99

101 8.2 Finansiering af FUSP en (SVP) Følgende afsnit vil påvise, at FUSP en er underfinansieret, sammenlignet med andre EU-politikker, hvilket må rejse spørgsmål om, hvorvidt der er basis for at FUSP en kan fungere effektivt som et instrument, der skal kunne forfølge EU s målsætninger på området. Dog vil det vise sig, at der i de senere år er blevet stillet flere midler til rådighed, hvilket har en positiv indvirkning på muligheden for at agere effektivt. I Maastricht-traktaten var det kun de deltagende lande der skulle stå for finansiering af tiltag under FUSP en (Eeckhout 2004, 408). Med tiden, og ratificeringen af Amsterdam-traktaten, blev der dog åbnet mulighed for at tiltag under FUSP en kunne betales via EU-budgettet (ibid.). Under budgettet hører nu både en pulje, der er møntet på specifikke tiltag, samt en pulje, der står til rådighed for uforudsete tiltag. Denne opdeling sker ud fra et praktisk hensyn, der bygger på det faktum, at EUbudgettet forhandles på syvårig basis, og derfor ikke kan tage uforudsete udviklinger under FUSP en i betragtning. Omvendt er det hensigtsmæssigt, at længerevarende indsatser som fx EU s involvering i Kosovo er underlagt et mere stringent budget. Sammenlignet med andre områder på EU-budgettet har FUSP en dog ikke de samme økonomiske forudsætninger. Budgettet for FUSP en er i 2009 på 242,75 mio. mod 159,47 mio. i 2007 (Bilag 8). Dette er kun en lille del af det samlede budget for eksterne relationer, der i 2009 er på ca. 4 mia. MEP A. E. Jensen beskriver størrelsen med følgende: FUSP en kan sammenlignes med et udvidet sekretariat [ ] et netværk, hvor man får en fælles forståelse af verden. (Interview med A.E. Jensen, 5) FUSP ens budget er således mindre end Budgetsekretariatet (bilag 9) og Sprogsekretariatets (bilag 10) budgetter, som er på hhv. 277,66 mio. og 384,33 mio. Dette vidner om et utilstrækkeligt budget, taget i betragtning at FUSP en skal styrke EU s identitet på den internationale scene og samtidig skal finansiere politimissioner, ikke-spredning af kernevåben og nedrustning (bilag 8). Udgangspunktet for finansieringen af FUSP en, som defineret i Maastricht-traktaten, viser at medlemslandene ikke anså FUSP'en som en win-win situation. Da det kun var de deltagende lande, der skulle betale for udførelsen af fælles aktioner mm., indikeredes det, at de resterende lande ikke 100

102 var af den opfattelse, at FUSP en ville tilføre en absolut vinding. Der kan argumenteres for, at denne finansieringsprocedure har været nødvendig for, at alle de daværende deltagerlande kunne acceptere, at skulle afgive suverænitet på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område, specielt når forskellene i EU-landenes interesser tages i betragtning. Med tiden og med revisionerne af TEU, har EU foretaget et skifte imod en mere liberalistisk tilgang til finansieringen af FUSP'en, hvilket kommer til udtryk med det faktum, at størstedelen af udgifterne til FUSP'en ligger under EUbudgettet. Den fulde dedikation til FUSP'en som en win-win situation, når det kommer til finansieringen, er dog afhængig af FUSP-budgettets størrelse. Overgangen fra udelukkende at være finansieret af de deltagende lande til at indgå i fællesskabet budget vidner om, at medlemsstaterne er enige om, at EU har brug for en stærkere FUSP, der kan styrke EU s identitet på den internationale scene. På trods af villigheden til at finansiere FUSP en via EU-budgettet, mener Europa-Parlamentet at FUSP-budgettet er et alvorligt problem: [FUSP en er] alvorligt underfinansieret, og minder om, at FUSP, hvis den skal være troværdig og opfylde EU-borgernes forventninger, skal have tildelt midler, der svarer til dens målsætninger og særlige mål (Saruysz-Wolski 2009, 4). Da Europa-Parlamentet skal godkende EU s budgetter, kræver de endvidere fuldstændig gennemskuelighed af budgetterne for FUSP en for budget- og deschargemyndigheden 78. Europa- Parlamentets betegnelse af FUSP en som værende alvorligt underfinansieret giver grund til bekymringer om, hvorvidt FUSP en er i stand til effektivt at forfølge EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger. Når FUSP'en på baggrund af budgettet kan sammenlignes med et udvidet sekretariat, vidner det om, at der stadig er en forskel mellem det fokus medlemslandene tillægger FUSP'en under traktatforhandlingerne og det fokus den i praksis tillægges under budgetforhandlingerne. Dette betyder i praksis at medlemsstaterne anerkender FUSP en som et vigtigt instrument, men når det kommer til budgettet, er de ikke villige til at kanalisere et tilstrækkeligt beløb over i FUSP ens budget. På trods af dette, er Rådet dog glade for den forholdsvis drastiske stigning der blev oplevet i FUSP-budgettet fra 2007 til 2008 (Rådet for den Europæiske Union, 2007, 96). På trods af at FUSP en stadig er underfinansieret, kan der spores en fremgang i villigheden til at kanalisere flere penge over i FUSP en. 78 Europa-Parlamentet foretager deschargeprocedurer, dvs. godkender EU s budgetter. Det er Europa-Parlamentets særlige budgetkontroludvalg der sørger for den demokratiske kontrol med EU budgetter. 101

103 8.3 EU som sikkerheds- og forsvarspolitisk aktør (SVP) Dette afsnit vil påvise, at det fransk-engelske tiltage på sikkerheds- og forsvarsområdet har startet en udvikling, der har gjort EU i stand til at udføre opgaver af militær karakter. Dette har som konsekvens, at EU nu er i stand til at præge sikkerheden i verden, hvilket er en del af FUSP ens målsætninger. Da England og Frankrig i 1998 underskrev Saint-Malo deklarationen, indikerede de to lande, at de ønskede at styrke EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger med et reelt ønske om en fælles militær styrke der skulle kunne opfylde Petersberg-opgaverne. En sådan styrkelse af FUSP en skulle gøre EU i stand til effektivt at følge sine udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger, i situationer der krævede handlinger med militær styrke. Saint-Malo deklarationen blev således startskuddet til det der i dag kendes som ESFP. Gennem EU-Nato aftalen blev det besluttet, at EU skulle være i stand til at benytte Nato s ressourcer til krisestyringsopgaver, såfremt Nato ikke deltog i situationen. Dette gjorde EU i stand til, at udføre operationer af militær karakter, og 1. januar 2003 påbegyndte EU sin første mission, da EU overtog FN s politimission i Bosnien. Dette blev flugt op den 2. december 2004 med en militær operation i Bosnien-Herzegovina hvor soldater blev deployeret, og hvor EU gjorde brug af Nato s aktiver ( EU har siden deltaget i en række militære og politimissioner lige fra Makedonien til Congo. ESFP ens udvikling er vigtig for FUSP ens effektivitet, hvilket Per Stig Møller bakker op: det fortsat vil være nødvendigt at benytte hårde instrumenter, der rækker fra sanktioner til i yderste konsekvens militære midler når den bløde tilgang ikke slår til (Møller 2008, 12). Selvom EU primært er kendt for den mere liberalistiske og bløde tilgang til internationale relationer, er det dog vigtigt for EU s internationale indflydelse, at de også er i stand til at tale med én stemme og sætte hårde midler ind. For at sikre de europæiske borgere og realisere EU s fulde potentiale, skal EU være i stand til at udrette endnu mere og være endnu mere konsekvente og aktive (Rådet for den Europæiske Union 2008 (3), 2). En forudsætning for at denne ambition bliver opfyldt er dog at finansieringen af FUSP en øges. Som det blev påvist i ovenstående afsnit om finansiering af FUSP en, er FUSP en underfinansieret, hvilket har en negativ indflydelse på 102

104 antallet af opgaver EU kan påtage sig, samt på i hvor høj grad FUSP en har mulighed for at være effektiv. England og Frankrig spiller stadig en rolle i sikkerhedspolitikken, og sammen med Tyskland står de to lande i spidsen for EU s kurs overfor Iran og deres atomprogram. Sammen med den Høje Repræsentant, Rusland, USA og Kina har de lagt en kurs, der skal sikre at Iran suspenderer sit atomprogram. Dette er dog ikke sket endnu, og EU overvejer sammen med FN s sikkerhedsråd, hvordan man yderligere kan sanktionere Iran, som to gange før er blevet sanktioneret af FN (Møller 2008, 14). Situationen i Iran er blot ét sted i verden, hvor EU er involveret via ESFP en. EU s styrker er repræsenteret i Afrika, bidrager til sikkerhedssituationen i de palæstinensiske områder og er tilmed også repræsenteret i Aceh-provinsen i Indonesien. Gennem brug af soft power som diplomati og bistand, spillede EU en vigtig rolle i tilendebringelsen af en 30 år gammel konflikt i Aceh-provinsen (Ibid. s. 15). EU s oprindelige ønske fra Helsiniki topmødet i 1999 om at EU skulle være i stand til at stille med mand i 2003, er siden hen blev revideret. Da EU i 2003 kunne konstatere, at der var en række mangler, særligt hvad angik evnen til at hurtigt at udsende styrker over store distancer, reviderede man målene, der kom til at hedde Headline Goals 2010 ( EU ønskede i stedet at oprette battle groups, der skulle bestå af soldater. Dette skulle gøre EU i stand til hurtigere at sende assistance til verdens brændpunkter. Grunden til denne ændring var, at EU på denne måde ville være bedre i stand til at svare på nye trusler og udfordringer som terrorisme og ustabile stater. A more capable Europe will provide a significant contribution to the building of a more effective Common Foreign and Security Policy (Rådet for den Europæiske Union 2004, 1). En hurtig deployering af EU-styrker er således medvirkende til at FUSP en bliver effektiviseret. Med oprettelsen af Det Europæiske Forsvarsagentur, har EU også taget de første skridt på vejen til en egentlig integreret materielproduktion (Gade 2008, 21). Dette tiltag skal sikre, at EU-landene kan opnå stordriftsfordele og rabatter der normalt ikke ville være tilgængelige for et enkelt-land. 103

105 Tiltaget om en integreret materielproduktion støttes ligeledes op af Europa-Parlamentet, der mener at: en fælles forsvarspolitik i Europa kræver en integreret europæisk væbnet styrke, der følgelig skal udstyres med fælles våbensystemer for at garantere kompatibilitet og interoperabilitet (Wogau, 2009 s. 4) En hurtigere fremskafning af materiel sikrer, at EU s indsats bliver hurtigere, effektiviseret og mere målrettet. 8.4 FUSP en på energiområdet (SVP) Fokusset på energi som et spørgsmål om national sikkerhed er kommet frem efter Energikrisen mellem Rusland og Ukraine. Det blev her slået fast, hvor afhængige EU-landene var over for den russiske gasforsyning, hvorfor fokusset på FUSP en som et effektivt instrument til at forfølge EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger på energiområdet blev større. Følgende afsnit vil diskutere FUSP ens effektivitet på energiområdet på baggrund af EU s afhængighed af energiimport Afhængighed (SVP) Energisamarbejdet mellem Rusland og EU burde, efter den liberalistiske tankegang, være et winwin partnerskab, hvor begge parter opnår et udbytte. EU har brug for den russiske gas og olie, og Rusland har alvorligt brug for udenlandske investeringer. De økonomiske præferencer for at indgå i et frugtbart partnerskab, er rationelle på begge sider, idet det bliver muligt at opstille en win-win situation, både for EU og Rusland. Ifølge Europa Kommissionen (europa.eu (15)) eksporterede Rusland varer til EU for 143,5 milliarder, hvoraf 66 % var energi og fossile brændstoffer. EU er dermed Ruslands største eksportdestination. Rusland har brug for massive investeringer i dets fallerede produktionsanlæg samt infrastruktur, og her er investeringer fra EU yderst vigtige for udviklingen af den russiske energisektor. I 2007 investerede EU ca. 17 milliarder i Rusland, og det anslås at være ca. 75 % af de samlede udenlandske investeringer i Rusland (ibid.). Gennem Energidialogen kan EU søge at tilskynde Rusland til at iværksætte reformer, og via såkaldte projekter med fælles interesse skal EU, sammen med Rusland, søge at imødekomme investorernes tilbageholdenhed og lette gennemførelsen af projekterne. EU s rolle skal være som formidler, idet EU skal yde teknisk assistance til at løse problemer, mens selve investeringerne skal 104

106 komme fra den private sektor (Johnson 2005, 276). Begge parter er af den opfattelse, at et favorabelt klima for investeringer til udvikling af energisektoren, både i Rusland og EU, vil være gensidigt fordelagtigt, hvilket Vladimir Putin udtrykker: Energidialogen er et vigtigt aspekt i samarbejdet, idet russiske energiressourcer vil blive leveret til Central- og Vesteuropa, og europæiske investeringer vil samtidig hjælpe til udviklingen af den russiske energisektor ( (3)) Putins udtalelse indikerer, at Rusland er ved at fralægge sig den neorealistiske tilgang til internationalt samarbejde. Den er samtidig bemærkelsesværdig, idet den kommer fra en aktør der ellers er overvejende neorealistisk. Rusland erkender således, at begge parter kan nyde godt af fordelene i et win-win samarbejde, og Ruslands afhængighed i form af handel og investeringer er ikke til at tage fejl af. En afhængighed der i den grad er gensidig på et område, der er af vital betydning for begge parter, kræver at EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, giver EU et effektivt instrument i samarbejdet med Rusland. Ruslands ønske om at tillægge energiområdet en liberalistisk linje er interessant, da det vil give større mulighed for, at samarbejdet kan foregå på lige præmisser. Dette påviser i et vist omfang, at EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik har været et effektivt instrument, i og med forhandlinger har overbevist Rusland om, at følge en linje der i mindre grad er forbundet med den neorealistiske tankegang. Selv om Rusland indrømmer den gensidige afhængighed, er det vigtigt, at EU bliver ved med at være på vagt overfor Rusland. Rusland kan således ikke fralægge sig den neorealistiske holdning til international handel, jf. bilaterale handelsaftaler med EU-lande og de dårlige vilkår for udenlandske investorer. Som tidligere diskuteret, er indholdet af EU s strategi overfor Rusland på energiområdet utilstrækkelig, idet der ikke er tilstrækkelig fokus på energi som en del af sikkerheden. Hvis FUSP en bliver styrket som Europa-Parlamentet ønsker, og som kan blive realiteten med Lissabon-traktaten, kan EU se frem til en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, hvor der er mere fokus på energiforsyningssikkerhed og solidaritet. Dette er i tråd med det førnævnte krav om, at EU holder sig på vagt overfor Rusland i alt, hvad der angår energisamarbejdet. Langtidskontrakter på gasleverancer, som strækker sig over år, kan fjerne en stor del af usikkerheden på begge sider. Både som sikkerhed for det europæisk erhvervsliv og forbrugerne, men også for den russiske gasindustri, der skal bruge store summer på investeringer. At Rusland og EU indgår 105

107 langtidskontrakter, hvori de juridisk er bundet til aftaler er interessant, da det skaber en win-win situation. På trods af den gensidige afhængighed vil vi i næste afsnit diskutere nogle af de konflikter der opstår i samarbejdet, og hvorvidt FUSP en har været et effektivt instrument til at løse disse Konflikter på trods af gensidig afhængighed (SVP) Den gensidige afhængighed burde sikre, at konflikter ikke vil opstå mellem de to parter, idet det vil være økonomisk og politisk irrationelt at afbryde samarbejdet. Ifølge den liberalistiske teori er der dog mulighed for konflikt, hvis parterne ikke deler samme fundamentale overbevisninger, der er knaphed på ressourcer eller fordelingen af den politiske magt er ulige. EU s partnerskab med Rusland er, på trods af gensidig afhængighed, belastet af problemer. I den russiske kulturelle og politiske baggrund er der modsætninger til det demokratiske og økonomisk rationelle EU. Modsætningerne er slående i forretningsverdenen, hvor man ofte oplever et clash of mentality 79. I teorien forgår alting frit i Rusland. Der er frie markedskræfter, men hvis man ser nærmere på tingene, er det næsten altid de russiske selskaber der vinder udbuddene (Interview med Anne E. Jensen, MEP, 3.) Så selvom Rusland har brug for udenlandske investeringer, skaber sådanne tilstande konstante konflikter mellem selskaber fra EU og Rusland. Samtidig eksisterer der en knaphed på energiressourcerne, og dette giver Rusland en fordel overfor EU, når det kommer til forhandlingerne derom. Disse problemer er alle faktorer der betyder, at EU har brug for en stærk og sammenhængene FUSP. Men så længe FUSP en udelukkende fastholdes i den intergovernmentale søjle, vil den ikke være et fuldkomment effektivt instrument. FUSP en muliggør i sin nuværende udformning de enkelte lande at indgå bilaterale aftaler med Rusland, hvilket udelukkende fremmer egne interesser. På trods af at energi er en del af den nationale sikkerhed, kan det ikke forsvares at kalde FUSP en et effektivt instrument, når det kommer til beskyttelsen af europæiske interesser på det russiske marked. Dertil har den neorealistiske russiske holdning været for gennemslagskraftig, og dette er noget Rusland har været gode til at udnytte. Gennem bilaterale aftaler med enkelte EU-lande, gør de brug af del-og-hersk metoden, og derved fremmer de Ruslands egne interesser og indflydelse i EU. Denne neorealistiske tilgang er skadelig for EU som helhed, idet medlemslandene ikke har en samlet front. EU bliver splittet, og landende arbejder ikke for en absolut vinding for hele EU, men sigter i stedet for en relativ vinding. Hvis EU skal opnå en absolut vinding i samarbejdet med 79 Her forstås f.eks. private virksomheder fra EU mod statsejede virksomheder fra Rusland 106

108 Rusland, er det yderst vigtigt, at de står sammen og taler med én stemme. En effektiv FUSP, hvor landende er blevet enige om klare mål og en effektiv ekstern energipolitik, vil styrke EU s chance for at opnå en større absolut vinding i energisamarbejdet med Rusland. EU bør ikke behandle Rusland som en supermagt og tillægge dem for meget værdi, idet Rusland, på trods af deres naturressourcer, er en økonomisk dværg (ibid., 5). I det følgende afsnit vil vi diskutere, hvorvidt FUSP en var et effektivt instrument i løsningen på Energikrisen i 2009 mellem Rusland og Ukraine, som var en stor trussel på EU-landene og dets borgere og forretningsliv FUSP en under pres i januar 2009 (SVP) Energikrisen mellem Rusland og Ukraine udstillede EU s svaghed, over for et Rusland som er storleverandør af energi. Krisen påviste, at EU har en gennemslagskraft såfremt medlemsstaterne taler med én stemme. I og med at EU samtidig udsendte observatører til både Rusland og Ukraine, bevidste EU, at de var i stand til at være en international aktør med én fælles front. Dette påviser, at EU var i stand til at blande sig i en krise mellem to stridende parter, der havde skabt en situation som havde stor indflydelse på landene i EU. Landene i EU mærkede dog til krisen længe før den var ovre, hvorfor det kan diskuteres, hvorvidt FUSP en havde den tilstrækkelige gennemslagskraft overfor to neorealistiske parter, der befandt sig i en zero-sum situation. Bilaterale aftaler mellem Rusland og enkelte EU-lande gjorde det, samtidig med en fraværende fælles energipolitik, svært for EU at stå som en slagkraftig institution. Havde EU-landene allerede fra starten haft en klar fælles energipolitik under FUSP en ville EU have været i stand til at presse Rusland og Ukraine på en langt mere håndfast måde med 27 lande i ryggen. Mod slutningen af krisen var det primært Kommissionen, med José Manuel Barroso i spidsen, der fordømte de stridende parter 80. Den fælles holdning Rådet udsendte var for blød (bilag 4), og FUSP en manglede de hard power redskaber Kommissionen besidder. Ovenstående giver anledning til at diskutere, hvorvidt EU allerede i en tidligere fase kunne have reageret, såfremt den Høje Repræsentant havde de beføjelser Lissabon-traktaten tillægger stillingen. I og med at den Høje Repræsentant, under Lissabon-traktaten, repræsenterer EU indenfor FUSP en, ville han kunne have reageret mere effektivt og krisen ville givetvis ikke have udviklet sig så voldsomt. I stedet for EU s udenrigsminister var det Kommissionen, der måtte true de stridende parter med sagsanlæg og bruge hård retorik, og her nød den supranationale institution respekt. 80 Jf. afsnit 6.4.2, Krisens afslutning 107

109 FUSP en i sin nuværende forstand er derfor ikke et fuldstændigt effektivt instrument til at forfølge EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger på energiområdet, men ikke desto mindre er det et instrument, der med de rette ændringer kan udvikles til at blive mere effektivt og gennemslagskraftigt. 8.5 FUSP en og krisen i Georgien (TBJ) I dette afsnit vil det blive diskuteret, hvorvidt EU handlede effektivt ud fra de instrumenter der var til rådighed under FUSP en. Det vil blive påvist, at FUSP ens effektivitet er afhængig af henholdsvis EU's og Ruslands syn på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske samarbejde 81, samt af de konsekvenser forskellige tilgange til Rusland må forventes at have EU s tilgang til Rusland i Georgien-krisen (TBJ) EU's samarbejde med Rusland er, som det tidligere er blevet påvist, bundet op på et ønske om at udvikle Rusland til en demokratisk stat med markedsøkonomi og retssikkerhed ved hjælp af liberalistiske instrumenter. Et af formålene med dette er at EU i samarbejde med Rusland skal arbejde for stabilitet og sikkerhed på det europæiske kontinent, og om et fælles svar på grænseoverskridende udfordringer. Disse målsætninger er udtryk for at EU ser samarbejdet som en win-win situation. At Rusland i august 2008 blev involveret i en væbnet konflikt med Georgien, er bl.a. et udtryk for, at EU ikke har haft held til at få Rusland til at dele opfattelsen af samarbejdet. Hvor Rusland i forbindelse med energisamarbejdet begyndte at vise tegn på en ændret opfattelse af samarbejdets natur, er både den russiske MTS og Ruslands handlinger i Georgien en indikation om, at sikkerhedspolitik stadig er en zero-sum situation, der opstår ud fra at neorealistisk syn på internationale relationer. Dette er en af de væsentligste forskelle på det samarbejde EU har med Rusland, og det samarbejde EU internt har været vant til og traktatmæssigt er gearet bedst til på det udenrigspolitiske område primært ifm. Københavnerkriterierne. I disse situationer hvor ansøgerlander har været interesserede i optagelse, har det stået klart, at der var tale om en win-win situation. Adgangen til EU-medlemskab var en tilstrækkelig stor gulerod til, at ansøgerne var villige til at udføre reformer og sikre samarbejde på baggrund af EU s liberalistiske målsætninger. 81 Win-win vs. Zero-sum 108

110 Forskellen mellem EU s og Ruslands syn på internationale relationer stiller EU i et dilemma: Normalt ville det bedste modsvar til en aktør med et zero-sum syn på verden, være selv at agere ud fra zero-sum filosofien, for at undgå at modparten sikrede sig en relativ vinding. Dette ville i forhold til Rusland i forbindelse med krisen i Georgien betyde brug af hard power. En mulighed for brug af hard power ville være sanktioner på handelsområdet eller udelukkelse fra internationalt samarbejde i andre fora. Omvendt strider dette imod EU s fundamentale opbygning og historie, der er baseret på det liberalistiske perspektiv og som har båret frugt i mange sammenhænge. Endvidere ville dette underminere den gensidige afhængighed, som EU søger at involvere Rusland i, hvorfor spørgsmålet må være om det ville gøre mere skade end gavn. På denne baggrund kan spørgsmålet om effektivitet vendes om til et spørgsmål om, hvilken tilgang der var mindst destruktiv i forhold til det daværende og fremtidige samarbejde FUSP'en under pres i Georgien-krisen (TBJ) På kort sigt kunne der være gevinster at hente for EU, hvis de lagde en hårdere linje overfor russerne i forbindelse med krisen i Georgien. EU kunne potentielt have undgået den russiske anerkendelse af Sydossetien og Abkhasien og den russiske tilbagetrækning kunne have været hurtigere og mere konsekvent. De muligheder for brug af hard power Nice-traktaten gav, var dog ikke særlig omfattende. Brug af en eller flere af EUFOR s battle groups til fredsskabelse var her ikke et aktuelt redskab, idet en væbnet konflikt med Rusland ville være at tage konflikten til et helt nyt og markant farligere niveau. Samtidig styrkede det EU s position som neutral mægler i konflikten, at der ikke blev taget stilling til skyldsspørgsmålet i konflikten, hverken i erklæringen (bilag 5) eller den fælles holdning (bilag 6). Ud fra dette forstærkedes mulighederne for, at begge parter ville bakke op omkring Sekspunktsaftalen. Denne mulighed ville ikke være til stede, havde EU brugt et hard power redskab imod Rusland, da dette på forhånd ville have indikeret en stillingtagen til hvem, der var aggressor i konflikten. På længere sigt ville en hård linje over for Rusland kunne resultere i, at samarbejdet ville fastfryses eller annulleres. Dette ville skabe en modspiller på den internationale scene, frem for en medspiller, der med tiden ville kunne udvikle sig til at blive en endnu mere liberalistisk orienteret stat. Den største udfordring for FUSP ens effektivitet i forbindelse med krisen i Georgien var skabelse af intern og ekstern enighed. Der var ikke den nødvendige konsensus omkring tilgangen til Rusland på forhånd, hvilket de upræcise fælles strategier vidner om. Udfaldet af dette var et EU, der virkede tøvende og som fremsatte trusler om konsekvenser for det fremtidige samarbejde, der alligevel ikke 109

111 blev fuldt til dørs. Der vil kunne argumenteres for, at EU burde holde sig til at agere på de områder, hvor traktatbasen yder bedst støtte, det være sig i opbygningen af relationer igennem handel og i støtte til civil genopbygning og fredsbevarende missioner. I forhold til sidstnævnte, var den fælles aktion i Georgien, EUMM, udtryk for en effektiv FUSP, da missionen havde de rette forudsætninger i Nice-traktaten. At FUSP ens effektivitet blev presset under krisen i Georgien er i sidste ende udtryk for, at EU skulle klare en svær balancegang. Forholdet til Rusland skulle bevares, samtidig med at der skulle leveres resultater, på baggrund af en mangelfuld pallet af redskaber. FUSP ens effektivitet i forbindelse med at løse krisen i Georgien var dermed i stor grad påvirket af Nice-traktatens grundlæggende forudsætninger. På de områder, hvor det rette miks af hard og soft power var til stede, og hvor EU havde lavet det nødvendige forarbejde, viste FUSP'en sig som et effektivt instrument. Derimod var FUSP en ineffektiv, da EU søgte at skabe resultater, med hard power instrumenter, der ikke var enighed i Rådet om at bruge. Det er i denne henseende interessant at vurdere, hvilke forbedringer Lissabon-traktaten vil kunne levere, såfremt denne træder i kraft. Umiddelbart tyder analysen af Lissabon-traktaten på, at FUSP en tilføres instrumenter, der er mere i tråd med den liberalistiske linje, der er at finde under fællesskabssøjlen. Om det er disse eller andre tiltag, der skal til førend FUSP en bliver et decideret effektivt instrument til at forfølge EU's udenrigs- og sikkerhedspolitiske målsætninger, vil blive diskuteret nærmere i afsnit 8.7 EU s fremtidige muligheder. 8.6 Europa-Parlamentets holdninger til FUSP ens effektivitet (SVP) Følgende afsnit vil give et overblik over Europa-Parlamentets holdninger omkring FUSP en, hvilket giver et godt indblik i, hvad institutionen mener, der skal til for at effektivisere den fælles udenrigsog sikkerhedspolitik. På trods af at Europa-Parlamentet ikke har større traktatmæssige beføjelser overfor FUSP en, spiller de stadig en vigtig rolle. Europa-Parlamentet er folkevalgt, hvorfor deres indflydelse på FUSP en tilfører den en grad af demokratisk legitimitet, og deres indflydelse er endvidere et skift i en liberalistisk retning, hvor flere parter får noget at sige. Ved at give udtryk for sine holdninger omkring FUSP en, primært gennem sit Udenrigsudvalg, giver Europa-Parlamentet Rådet et redskab til at forbedre den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. I en betænkning af Karl von Wogau (2009, s.4) er det interessant, at Europa-Parlamentet taler for, at EU udvikler sin strategiske uafhængighed: 110

112 Den Europæiske Union har brug for at udvikle sin strategiske uafhængighed gennem en stærk og effektiv udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik for at fremme freden og den internationale sikkerhed, forsvare sine interesser i verden, beskytte sine borgeres sikkerhed, bidrage til et effektivt multilateralt system, øge respekten for menneskerettigheder og demokratiske værdier i hele verden samt sikre verdensfreden. (Wogau 2009, 4) Dette understreges endvidere af en udtalelse fra en betænkning, hvori Europa-Parlamentet noterer: Den Europæiske Union, når den har talt med en stemme, har nydt omfattende autoritet, opnået konkrete resultater og øvet betydelig indflydelse på begivenhedernes gang, (Saruysz-Wolski, 2009, 3). Et flertal i Europa-Parlamentet 82 er klare fortalere for en forstærket FUSP, hvori medlemsstaterne taler med én stemme. Europa-Parlamentet anerkender, at et multilateralt samarbejde med FN og øvrige nøgleaktører er vigtig, hvis EU skal forfølge de ovennævnte målsætninger, idet mange nye trusler ikke er af militær karakter, og derfor kræver løsninger af en ikke-militær karakter. Cyberangreb, terrorisme og menneskehandel er blandt de sikkerhedsudfordringer EU står overfor, og som kræver koordinerede indsatser på et multilateralt plan. Europa-Parlamentet finder det endvidere vigtigt, at de europæiske sikkerhedsinteresser fremmes, samt at de europæiske lande ikke tænker nationalt, men ser forholdene i et videre perspektiv. Plejen af de nationale sikkerhedsinteresser hæmmer, ifølge Europa-Parlamentet, EU s muligheder for at være en vigtig aktør på den internationale scene. For at dette kan lykkedes er det vigtigt, at EU definerer sine fælles sikkerhedsinteresser (Wogau, 2009, s. 5), og kun hvis EU har en klar idé om sine fælles målsætninger, kan det lykkedes, at gøre EU s udenrigs- og sikkerhedspolitikker mere effektive og sammenhængende. Dette er en klassisk liberalistisk holdning, hvori ønsket om at sammenlægge landenes kræfter skal gøre EU stærkere som helhed gennem en effektiv FUSP. Europa-Parlamentet fremhæver de traktatmæssige ændringer Lissabon-traktaten tilfører FUSP en som værende vigtige, hvis EU skal følge sine målsætninger, men den demokratiske kontrol skal sikres. Kontrollen skal 82 Betænkningen blev vedtaget med 535 stemmer for, 71 stemmer imod og 51 udeblivelser i Europa-Parlamentets plenarsamling ( 111

113 foretages af Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter, idet det er vigtigt, at gøre en indsats for at øge de europæiske borgeres sensibilitet med hensyn til FUSP (Saruysz-Wolski 2009, 4). Europa-Parlamentet tager også fat i spørgsmålet om en effektiv energipolitik. Energi er blevet et spørgsmål om sikkerhed, og EU har derfor brug for en energiforsyningspolitik, der kan sikre EU landene i eventuelle kriser. Europa-Parlamentet opfordrer Rådet til, at udvikle en fælles europæisk ekstern energipolitik, ved at fremme EU s enhed under forhandlinger med energileverandører og transitlande. Europa-Parlamentets ønsker om en fælles energipolitik vidner om en overvejende liberalistisk holdning, hvor de som førnævnt igen advokerer for, at medlemslandene må samarbejde for at nyde størst fremskridt. I det øjeblik energi bliver et spørgsmål om national sikkerhed, ændrer fokusset sig også fra at være overvejende handelspolitik til at være en del af udenrigs- og sikkerhedspolitikken. For at sikre at der er den rigtige sammenhæng mellem handelspolitikken og FUSP en anses det som vigtigt, at den Højtstående Repræsentant bliver en integreret del af Kommissionen 83 (Interview med Anne E. Jensen, MEP, 3). Den Højtstående Repræsentant kan hermed koordinere den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik med handelspolitik i samarbejde med Kommissionen. Samtidig finder Europa-Parlamentet det vigtigt, at EU spreder sin energiforsyning, øger anvendelsen af bæredygtig energi og fortsat udvikler vedvarende energikilder (Saruysz-Wolski 2009, 6). De ovennævnte henstillinger fra Europa-Parlamentet til Rådet vedrørende FUSP en er interessante, idet de bevidner om et folkevalgt Europa-Parlament, der ønsker en stærkere fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik for EU. Anerkendelsen af at EU er i stand til at nyde respekt og yde indflydelse i internationale situationer, såfremt EU taler med én stemme, taler for en forstærkelse af FUSP en. Dette blev også klart i interviewet med Anne E. Jensen, MEP, idet hun på spørgsmål om en stærk FUSP udtaler: Det vil være et vigtigt skridt til også at sikre, at der er sammenhæng mellem fælles sikkerheds- og udenrigspolitik og handelspolitik. (Interview med Anne E. Jensen, MEP. 3) 83 Med Lissabon-traktaten bliver den Højtstående Repræsentant også næstformand i Kommissionen. 112

114 Europa-Parlamentets ønske om et forøget budget for FUSP en, samt en mere effektiv ekstern energipolitik, er yderligere indikatorer for, at en forstærket, og mere effektiv FUSP er et ønske blandt de folkevalgte europaparlamentarikere. 8.7 EU s fremtidige muligheder I dette afsnit vil det blive diskuteret, hvilke muligheder EU har for at gøre FUSP en mere effektiv. Diskussionen vil tage udgangspunkt i den ovenstående diskussion af henholdsvis FUSP ens instrumenter og disses effektivitet, samt i diskussionen af den praktiske brug af FUSP en i forbindelse med løsningen af specialets cases. For det første vil vi diskutere de ændringer FUSP'en vil gennemgå, i det omfang Lissabon-traktaten bliver implementeret. For det andet vil vi diskutere, hvilke praktiske tiltag EU vil kunne tage på energiområdet, der vil kunne løse udfordringen med energiforsyningssikkerhed. For det tredje vil vi diskutere, hvilke ændringer, der kan foretages i FUSP'en for at øge EU s effektivitet i forbindelse med en krise som den i Georgien i Lissabon-traktatens indvirkning på FUSP'ens effektivitet (TBJ) FUSP ens effektivitet på energiområdet hænger i fremtiden i høj grad sammen med ratificeringen af Lissabon-traktaten. Lissabon-traktaten tilføjer i artikel 24 følgende: der bygger på udvikling af gensidig politisk solidaritet mellem medlemsstaterne (Lissabon-traktaten art 24.2) Medlemsstaterne støtter aktivt og uforbeholdent Unionens udenrigs- og sikkerhedspolitik i en ånd af loyalitet og solidaritet og respekterer Unionens indsats på dette område. (Lissabon-traktaten art 24.3) Der er her stærke indikationer om, at EU ser solidaritet som værende en af hjørnestenene i en mere effektiv FUSP. Dette kommer endvidere til udtryk i Lissabon-traktaten, hvori der står, at: Rådet og Unionens Højtstående Repræsentant påser, at Unionens aktion fremtræder som en helhed, er sammenhængende og effektiv. (Lissabon-traktaten art. 26.2) 113

115 Disse traktatændringer vil gøre FUSP en mere effektiv, og det vil have en direkte indflydelse på energiområdet hvor EU vil fremstå mere solidariske. Den Høje Repræsentant vil ligeledes kunne gennemføre forhandlinger med tredjelande, idet Den Højtstående Repræsentant repræsenterer Unionen i anliggender vedrørende den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (Lissabon-traktaten art 27.2) Dette vil styrke EU i forhandlingssituationer, og stærke modparter som Rusland vil have sværere ved at udnytte sin neorealistiske position og gøre brug af del og hersk metoden overfor EU. En sådan ændring vil være en direkte effektivisering af FUSP en, da EU vil blive repræsenteret som en samlet identitet, hvilket vil sikre gennemslagskraften i internationale relationer. Dette vil ske idet evnen til at leve op til det første kriterium for effektivitet forbundet med den fælles holdning 84, på papiret vil blive forstærket. Som tidligere diskuteret betød manglen på en autoritær stilling, der kunne handle på EU s vegne, at krisen trak ud, indtil Kommissionen truede Rusland og Ukraine med sanktioner. Effektiviteten af FUSP ens nuværende udformning kom derfor under pres. Denne eksplicitte fokus på solidaritet og evnen til at samle EU's holdning under den Højtstående Repræsentant i stedet for under et skiftende formandskab vil blive introduceret med Lissabontraktaten. Dette vil have en positiv indvirkning på EU s effektivitet i forbindelse med en løsning af konflikter som den i Georgien. Som tidligere anført var solidariteten og evnen til at samle EU s holdning hurtigt og effektivt en af de største udfordringer for FUSP ens effektivitet før, under og efter krisen i Georgien. På denne baggrund vil den Højtstående Repræsentant kunne forøge FUSP ens effektivitet. Evnen til at udvise solidaritet overfor en fælles holdning og lade den Højtstående Repræsentant tale for et samlet EU kommer dog ikke blot ved ratificering af Lissabontraktaten. Til trods for at alle nuværende medlemslande var med til at forhandle traktaten hjem i oktober , er et ønske om solidaritet på papiret ikke nødvendigvis udtryk for at denne vil eksistere i realiteten. Der foreligger EU et større strategisk arbejde, der sørger for at inddrage væsentlige overvejelser og rammer for EU s holdning og handling. Som det er blevet påvist 84 Den fælles holdning skal samle EU-landene, der med solidaritet for denne, bakker den fælles holdning op ud ad til, og efterfølgende handler jf. indholdet af holdningen, jf. afsnit 8.1.2, Den fælles holdnings effektivitet. 85 Nice-traktaten blev forhandlet hjem af EU15 i 2001, før Malta, Cypern, Tjekkiet, Slovakiet, Polen, Estland, Letland, Litauen, Ungarn og Slovenien blev optaget i 2004 og før Bulgarien og Rumænien blev optaget i 2007 ( 114

116 ovenfor, var der problemer med de fælles strategiers effektivitet både inden for Energikrisen i 2009 og krisen i Georgien i Dette var problemer, der ikke stammede fra traktatmæssige udfordringer, men nærmere fra manglende forberedelse. Det er derfor en væsentlig forudsætning for en forøgelse af FUSP ens effektivitet, at strategierne for EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske arbejde bliver revideret. For dette speciales cases er der påvist mangler, men det må antages at det ikke blot er på disse to områder, at der forefindes mangler i EU s strategier Den Europæiske Sikkerhedsstrategi (SVP) I den Europæiske Sikkerhedsstrategi (ESS) af 11. december 2008 tager Rådet stilling til de emner, der er af sikkerhedspolitisk betydning for landene og borgerne i EU. I 2003 udkom den første sikkerhedsstrategi, hvori EU for første gang opstillede klare mål for at fremme sine sikkerhedsinteresser på grundlag af sine kerneværdier. Siden da er der sket en række ting, og energisikkerhed er som noget nyt blevet inkorporeret i sikkerhedsstrategien. Dette tyder på et liberalistisk skifte i tilgangen til netop dette område, idet Rådet anerkender, at energi er et spørgsmål om sikkerhed for hele EU, og derfor er det vigtigt at samle alle kræfterne. Rådet ønsker således, at der skal eksistere en EU-energipolitik, der kombinerer eksterne og interne dimensioner (Rådet for den Europæiske Union 2008 (3), 5). Forholdet til Rusland bliver nævnt eksplicit som værende en vigtig faktor, og Ukraine bliver ligeledes nævnt som en vigtig del af energipolitikken i kraft af deres position som transitland. Vi vil senere diskutere, hvorledes Ukraine i fremtiden kan spille en vigtig rolle i EU s bestræbelser på at sikre energiforsyningssikkerheden. Ud over energisikkerhed indeholder sikkerhedsstrategien emner som spredning af masseødelæggelsesvåben, terrorisme, sikkerhed på internettet og klimaændringer. Sikkerhedsstrategien nævner også en fælles sikkerheds- og forsvarspolitik som et vigtigt instrument i skabelsen af fred og sikkerhed, både udenfor EU, men også for borgernes sikkerhed internt i EU (ibid., 2). Sikkerhedsstrategien lægger vægt på, at ESFP en er en vigtig del af FUSP en, og at vi må forstærke vores egen sammenhængskraft gennem bedre institutionel koordination og en mere strategisk beslutningstagen (ibid., 9). Også her lægger Rådet op til et ønske om en mere liberalistisk tilgang i EU s evner til at tackle de udfordringer, EU står overfor i fremtiden. Sammenfattende indeholder den Europæiske Sikkerhedsstrategi punkter, der vil kunne effektivisere FUSP en på energiområdet, herunder intern solidaritet samt diversificering af forsyningskilder og transitruter. I forbindelse med krisestyringsopgaver lægger strategien vægt på en effektivisering af 115

117 kommandostrukturer samt via samlet handling på baggrund af en øget politisk vilje. Dermed indikeres det, at EU er klar over, hvilke udfordringer FUSP en står over for, hvis den skal effektiviseres. For at denne strategi bliver omsat til regulær effektivitet kræver det dog at punkterne bliver omsat til brugbare instrumenter Effektivitetsskabende tiltag på energiområdet (SVP) Dette afsnit vil diskutere, hvorledes EU i fremtiden skal have en effektiv politik på energiområdet under FUSP en. Ændringerne i Lissabon-traktaten er vigtige for den fremtidige effektivisering af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, men EU har også konkrete muligheder for at forbedre energiforsyningssikkerheden i fremtiden. Kendetegnende for løsningen af EU s energiforsyningssikkerhed er dog, at det kræver en fælles europæisk holdning til udenrigs- og sikkerhedspolitiske sager. Disse sager omfatter bl.a. et energisamarbejde med Ukraine, Nord Stream rørledningen mellem Rusland og Tyskland og EU s eget Nabucco projekt. Tabel 14: Kommissionens områder til sikring af EU's energifremtid Område Indhold 1 Mere effektiv støtte til projekter for bygning af den krævede infrastruktur 2 3 EU er nødt til at udnytte sine egne energiressourcer bedre; det gælder både vedvarende energikilder og fossile brændstoffer Der skal lægges større vægt på energisolidaritet, herunder EU-krisemekanismer, olielagre og en række mekanismer for at håndtere eventuelle afbrydelser af gasforsyningen 4 Mere intensiv fokus på energi i EU's internationale forbindelser En tættere samordning mellem medlemsstaterne indbyrdes og med Kommissionen, når det gælder 5 energiforbindelser med tredjelande Kilde: Europa-Kommissionen 2008 (1), 3 Produktionen af olie og gas har været faldende i EU og Kommissionen anslår, at den faldende produktion vil betyde, at EU i 2020 vil være yderst afhængig af import af olie og gas. Det anslås, at EU under de nuværende omstændigheder vil importere 93 % olie og 77 % gas i 2020 (Europa- Kommissionen 2008 (2), 18). En sådan udvikling kræver, at EU imødekommer udviklingen med en energiforsyningsikkerhedsspolitik, der er tidssvarende til udfordringerne. Kommissionen fremlagde i november 2008 derfor et forslag til en omfattende energipakke, der øger energiforsynings- 116

118 sikkerheden i EU og understøtter klimaændringsforslagende 86. Pakken indeholder fem områder, der er præsenteret i tabel 14. Hvad der er mest interessant for FUSP en fremtidige udvikling, er at Kommissionen har valgt at inddrage, som et af de vigtige punkter, en tættere samordning mellem medlemsstaterne indbyrdes og med Kommissionen, når det gælder energiforbindelser med tredjelande, herunder Rusland. På denne måde kan EU øge sin internationale indflydelse på udviklingen på energiområdet. Ved at have mere fokus på energi i EU s internationale forbindelser, kan EU ydermere skabe stærke og solide forbindelser med producerende lande og transitlande. Kommissionens ønske om at have mere fokus på energi i EU s internationale forbindelser, er i direkte korrelation med Europa-Parlamentets holdninger om at udfærdige en fælles europæisk energipolitik, og dermed effektivisere FUSP en på energiområdet. Denne liberalistiske tilgang vil styrke EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik på energiområdet, og såfremt den Høje Repræsentant får yderligere beføjelser i udenrigspolitikken, og samtidig bliver mere integreret med Kommissionen, øges effektiviteten af FUSP en. Ud over pakken der skal øge energiforsyningssikkerheden i EU, ønsker Kommissionen også at øge energieffektiviteten. EU har, på kort sigt, ingen instrumenter der kan influere prisen på olie og gas, hvorfor deres mulighed for at stå i en stærk forhandlingssituation svækkes. Det eneste EU kan gøre, er at reducere afhængigheden af import. Investeringer i energisektoren spiller her en vigtig rolle, idet der er brug for milliardinvesteringer i EU s energinet for at erstatte en aldrende infrastruktur. Energikommissær Andris Piebalgs understregede mulighederne for nye investeringer, besparelser og flere jobs: "EU står sammen som aldrig før for at håndtere klimaændringer, høje energipriser og energiforsyningssikkerhed. Men vi må gøre mere, være mere ambitiøse og endnu modigere, hvis vi vil være sikre på at undgå afbrydelser af energiforsyningen i fremtiden. Det betyder, at der skal investeres. Investeringer i energi, herunder energieffektivitet, giver vores økonomi den nødvendige fremdrift i disse usikre tider." (Europa-Kommissionen 2008 (1), 2) 86 I 2020 skal drivhusgasemissioner være reduceret med 20 % i forhold til 1990, 20 % af energimikset skal bestå af vedvarende energi og endeligt skal energieffektiviteten forøges med 20 % ( 117

119 Som nævnt ovenfor støtter Kommissionens udspil klimaændringsforslagende. Disse miljøorienterede mål skal sikre, at medlemslandende gør sig mere uafhængig af fossile brændstoffer og derved nedbringer behovet for import. Investeringer i EU s energinet skal ligeledes sørge for, at den bliver tilpasset lav CO 2 -udledning og vedvarende energikilder. EU s energiforsyning og økonomi vil nyde godt af renere og mere effektiv energi fra flere kilder i fremtiden. Solidaritet i EU er vigtig, når der skal gennemføres strukturelle ændringer i alle medlemslande. Derfor har Europa- Parlamentet også fremhævet solidaritet på energiområdet i deres henvisninger til Rådet 87. De strukturelle ændringer skal sikre en højere energieffektivitet, en lavere efterspørgsel på energi samt mindre afhængighed af energi fra problematiske lande (Bartuska, 2008, 58-59). En sådan solidaritet vil endvidere styrke EU udadtil og derved forstærke FUSP en. Et samarbejde mellem Ukraine og EU er en seriøs mulighed for EU, fordi Ukraine har et af Europas største undergrundslagre for gas. Ved at integrere Ukraine i et fælles energisamarbejde, kan parterne i fællesskab opbygge store lagre af gas, og derved gøre begge parter mindre afhængige af Rusland i tilfælde af en krise. Samtidig åbner det en mulighed for yderligere europæiske investeringer på det ukrainske gasmarked, idet den stagnerende ukrainske økonomi har brug for udenlandske investeringer. Med europæiske virksomheders indflydelse på det ukrainske marked sikrer EU, at der i fremtiden vil være mindre risiko for, at der bliver lukket for hanerne til EU (Yermolenko, ). Dette vil naturligvis være en stor udfordring for Ukraine, men som førnævnt kan lovninger om EU-medlemskab være med til at lette forhandlingerne. En sådan aftale kan naturligvis kun blive en realitet såfremt EU formår at integrere alle lande i en fælles energipolitik, hvori et samarbejde med Ukraine indgår. Den 23. marts 2009 underskrev EU og Ukraine en aftale der skal sikre, at de to parter indgår i et samarbejde om en modernisering af det ukrainske gasnetværk. Aftalen skal sikre, at Ukraine bliver en mere pålidelig energiforsyner og Andris Piebalgs udtaler: The modernisation of the Ukrainian gas transit system is not only important for EU energy security but also to the energy security as well as economic development of Ukraine itself (Andris Piebalgs, (europa.eu (16))) 87 jf. afsnit 8.6, Europa-Parlamentets holdninger til FUSP ens effektivitet. 118

120 Ukraine forpligter sig samtidig til inden udgangen af 2011, at implementere EU s gasdirektiv der skal sikre en konvergens med EU s aquis. Et andet effektivitetsskabende projekt på energiområdet kan være det føromtalte Nabucco projekt. På trods af sin begrænsede kapacitet 88 er Nabucco rørledningen mere end blot et symbolsk projekt. The Nabucco pipeline is probably the flag project of the diversification efforts of the EU for our security of supply. It is also a good example of the challenges that any major energy supply infrastructure has to go through, and the best evidence that Europe can achieve great things by working together (Andris Piebalgs, (europa.eu (16))) I og med at Nabucco-rørledningen vil omgå Rusland, og føre gas direkte fra den kaspiske region til de europæiske forbrugere, indikerer EU, at man vil søge at diversificere sine gasleverancer, frem for at være overvejende afhængig af russiske forsyninger. Den Europæiske Investerings Bank har offentliggjort at den er villig til finansiere op mod 25 procent af omkostningerne og Kommissionen har øremærket 250 millioner 89. Det resterende beløb skal finansieres af medlemsstaterne og den private sektor. Nabucco projektet signalerer, at medlemslandene er villige til at bruge penge fra EU s budget, hvilket er en indikator for den solidaritet, der ønskes fra både Kommissionen og Europa-Parlamentet. Indtil videre har der dog været problemer med at sikre gas nok til at fylde rørledningerne. Iran er politisk uacceptabel og Irak er for ustabil. Samtidig har potentielle leverandører som Turkmenistan, Aserbajdsjan og Kasakhstan været tilbageholdende med, at underskrive en aftale før rørledningen er finansieret og bygget. Ungarns premiereminister Ferenc Gyurcsany udtalte under Nabucco topmødet i Budapest den 27. Januar 2009, at EU skulle se Nabucco-projektet som et spørgsmål om national sikkerhed, og ikke blot et kommercielt projekt (Pop, ). Ifølge Piebalgs skal Nabucco-projektet ses som et af de tiltag EU vil gennemføre for at diversificere sin energiforsyning, til fordel for beskyttelse af sine borgere mod fremtidige energimangler. 88 Det anslås at Nabucco-rørledningen vil kunne dække 5 procent af EU s gasbehov (Pop, ) 89 Det anslås at Nabucco projektet vil koste 10 milliarder (Pop, ). 119

121 Den føromtalte Nord Stream rørledning, der skal gå gennem Østersøen fra Rusland til Tyskland, kan også vise sig at være strategisk vigtig. Dette skyldes, at leveringen af gas går uden om Ukraine, og derved kan EU stadig få leveret gas, såfremt en ny krise skulle opstå. Nord Stream skal derfor ikke udelukkende ses som et projekt der gør EU mere afhængig af Rusland, men også som et projekt der gør EU mere uafhængig af transitlande (Interview med Anne E. Jensen, MEP, 5-6). Dette skaber en win-win situation mellem EU og Rusland, idet der kommer en mere pålidelig transport af gas fra Rusland til EU. Den 3. februar 2009 vedtog Europa-Parlamentet en rapport, hvori der blev lagt vægt på, at EU i fremtiden skal forsøge at skabe et indre marked for energi, hvori EU-landene solidarisk skal sikre, at man i krisesituationer har nødforanstaltninger på plads, der sikrer alle lande (Laperrouze 2009, s 7-8). Europa-Parlamentet finder energisolidaritet vigtig, idet de anser, at en trussel mod energiforsyningen i en enkelt medlemsstat berører EU som helhed. Rapporten er endvidere et tegn på, at de europæiske politikere i stigende grad ser energi som en del af udenrigs- og sikkerhedspolitikken, idet de ønsker at indføre energisikkerhedsklausuler i fremtidige handelsaftaler med producerende og transitlande. I forhold til udenrigspolitikken er det også interessant, at medlemmerne af Europa-Parlamentet stemmer for, at medlemslandende i fremtiden taler med én stemme, både hvad angår energiforsyningssikkerheden, men også i forhandlinger med tredjelande. I en udtalelse fra Europa-Parlamentets Udenrigsudvalg, bliver der endvidere lagt vægt på bestræbelserne om at udarbejde en en sammenhængende og effektiv fælles europæisk udenrigspolitik på energiområdet (Laperrouze, 2009, 23), idet dette vil sætte EU i stand til at tale med én stemme og styrke EU's internationale position på energiområdet yderligere (ibid.). De førnævnte ændringerne i Lissabontraktaten vil netop gøre dette muligt, og det vil uden tvivl være en styrkelse af FUSP ens effektivitet, på et område der er strategisk vigtig for EU som helhed. Medlemslandene i EU er således nødt til at forstå, at en Effective, coherent foreign policy is crucial to ensuring a sustainable, competitive energy supply for the EU (Baran 2007, 5). Gennem en effektiv udenrigs- og sikkerhedspolitik vil der også være større muligheder for at overtale Rusland til at ratificere Energi Chartret, og derved beskytte europæiske investorer på det russiske marked. Som tidligere diskuteret kræver en effektivisering af FUSP en overfor Rusland, at den fælles strategi bliver revideret til også at indeholde en decideret fælles energipolitik. Kun på denne måde kan EU effektivisere strategien og dermed sikre sine borgere og styrke Unionens sikkerhed i alle henseender. 120

122 8.7.4 Effektivitetsskabende tiltag for krisestyringsopgaver (TBJ) Følgende vil vurdere, hvorledes EU-landene vil kunne øge FUSP ens effektivitet specifikt i forbindelse med krisestyringsopgave som den EU var involveret i mellem Rusland og Georgien i Det vil blive påvist, at de vigtigste forbedringer vil være henholdsvis en effektivisering af beslutningsproceduren under FUSP en og at EU skal have de rette instrumenter til rådighed og bruge dem hensigtsmæssigt. At kunne håndtere kriser af militær natur effektivt som en del af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik vil ikke for EU være et behov, der mindskes i fremtiden. I takt med at EUsamarbejdet udvikler sig, og medlemslandene i højere grad ser det som rationelt at kunne agere som en samlet enhed i forsvars- og sikkerhedspolitiske opgaver, bliver det vigtigere at dette sker effektivt. Dette er en konsekvens af, at større EU-lande så som England og Frankrig har tradition for en aktivistisk udenrigs- og sikkerhedspolitik, og hvis disse også i fremtiden skal være indstillede på at FUSP en skal varetage deres interesser, skal FUSP en være effektiv. For at skulle forbedre FUSP ens effektivitet i forbindelse med løsning af konflikter som den i Georgien i august 2008, bør EU revidere beslutningsproceduren når det kommer til vedtagelse af FUSP ens instrumenter. Som forholdene er nu og vil blive ved med at være det under Lissabontraktaten, skal henholdsvis fælles holdninger og fælles aktioner vedtages af Rådet som udgangspunkt med QMV, med mindre der er tale om spørgsmål der vedrører forsvars- og sikkerhedspolitik. Dermed skal de relevante fagministre eller regeringscheferne mødes, hvis der skal kunne vedtages fælles holdninger eller aktioner. Dette sætter en vis restriktion på disse instrumenters effektivitet, da det ikke nødvendigvis er muligt at samle 27 ministre med kort varsel til et ekstraordinært møde i Rådet. Det er i denne henseende en klar fordel, at formandskabet har muligheden for at komme med en erklæring uden at denne skal vedtages i Rådet, da dette i teorien øger handlefriheden. Denne mulighed overgår med Lissabon-traktaten til den Højtstående Repræsentant, hvilket tyder på en forbedring af effektiviteten, idet denne er fuldt ud dedikeret til arbejdet med EU s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Udgangspunktet for at øge effektiviteten på dette område er, at jo færre personer, der er involveret i beslutningsprocessen, desto mere effektiv er processen potentielt. Udfordringen i forhold til at effektivisere denne proces er dog, at EU er et samarbejde mellem stater, der ikke i en overskuelig fremtid vil udvikle sig til et Europas Forenede Stater, hvorfor samarbejdet inden for FUSP en med stor sandsynlighed vil indeholde en 121

123 form for intergovernmental ramme. Dermed vil EU stadig handle langsommere, end det vil være tilfældet i en nationalstat, der traditionelt er aktør i internationale relationer. Den primære mulighed for at gøre beslutningsprocessen mere effektiv ligger dermed i, at have veldefinerede strategier, hvor rammerne for handling er forhandlet på plads, således at arbejdet med at udforme de fælles holdninger og fælles aktioner i praksis bliver lettere. For at være effektiv i krisestyringsopgaver er det et vigtigt parameter, at EU har mulighed for at bruge både hard og soft power. Som det er blevet diskuteret ovenfor, har det indflydelse, om disse redskaber tager udgangspunkt i traktatbasen eller ej. Idet den nuværende traktatbase er funderet i soft power, herunder bl.a. støtte til internationalt og multilateralt samarbejde, samt forsvaret af grundlæggende frihedsrettigheder, er der ikke behov for flere soft power redskaber for at gøre EU mere effektiv. Det der i højere grad er behov for, er en udbygning af EU's hard power redskaber som troværdigt alternativ til brug af soft power. I forbindelse med løsningen af konflikten i Georgien i august 2008, blev der fremsat trusler om brug af sanktioner overfor Rusland, i form af konsekvenser for genforhandlingen af PCA en, hvis Rusland ikke overholdt Sekspunktsaftalen. En anden mulighed for implementering af et hard power redskab, er en videreudvikling af den måde, hvorpå EU bruger sine battle groups under EUFOR. Indsættelse af væbnede styrker med fredsbevarende formål, vil give en noget mere seriøs tone til en mission i Georgien, idet EU på denne måde vil tage skridtet fra civil mission til militær mission. Brugen af væbnede battle groups og trusler om sanktioner i det hele taget, skal dog bakkes op med handling, hvilket blev understreget af den manglende udførsel af truslen om sanktioner over for Rusland. Idet EU ikke fulgte op på truslen i forbindelse med forhandlingerne om PCA en, kan denne ikke betegnes som troværdig, hvilket er udtryk for, at der er et misforhold mellem udtalelsen og villigheden til at følge op på den. Dette misforhold må ikke være til stede, hvis EU vil gå det ekstra skridt og bruge væbnede styrker. Her er troværdighed en vigtig faktor. Selvom det vil være en reel mulighed at sætte hårdt mod hårdt over for et land som Rusland, skal EU dog være opmærksomme på, hvilken strategi der er den bedste. I sidste ende vil succesen også være et spørgsmål om strategi. Hvis EU vælger at inkorporere flere hard power alternativer i sin strategi over for Rusland, skal der være en klar konsensus om, at der bliver fulgt op på trusler med handling. Det er nødvendigt, at det er et meget klart strategisk valg, da en hard power linje skal være konsekvent for at have den rette effekt. 122

124 9. Konklusion (TBJ & SVP) Dette afsnit vil konkludere på specialets problemformulering. Der vil blive samlet op på de resultater, der er fremkommet ved analyse af FUSP en samt dennes effektivitet i specialets cases. Endvidere vil der blive konkluderet på de muligheder EU har for at effektivisere FUSP en ud fra førnævnte analyse 9.1 FUSP ens effektivitet I løbet af dette speciale er det blevet påvist, at der er væsentlige forskelle på den måde henholdsvis EU og Rusland anser internationale relationer. EU ser på den ene side primært samarbejde mellem stater og institutioner som en win-win situation, hvor de samarbejdende parter skaber absolut vinding. Rusland, på den anden side, ser i overvejende grad det samme samarbejde som en zerosum situation. Dermed er en af de umiddelbare præmisser for specialets problemformulering, FUSP ens effektivitet i konflikter med en eller flere neorealistiske aktører, opfyldt. I analysen af FUSP ens traktatbase er der blevet påvist forhold, der har negativ indvirkning på FUSP ens effektivitet. Her er det specielt modsætningen mellem FUSP ens målsætninger og FUSP ens midler, der er udslagsgivende. FUSP ens målsætningerne er baseret på liberalistiske idealer, herunder forsvaret og udbredelsen af demokrati, menneskerettigheder, internationalt samarbejde og retsstatsprincippet. Dette sammenholdt med neorealistiske midler, i form af den intergovernmentale beslutningsproces i Rådet, betyder at effektiviteten bliver skadet grundet for mange forskellige nationale præferencer. Endvidere har det en negativ indvirkning på FUSP ens effektivitet, at medlemslandene, til trods for at FUSP en med revisionerne af TEU har fået større mulighed for at bruge QMV, har bibeholdt deres vetoret ifm. brugen af enstemmighed i sikkerhedsog forsvarspolitikken. Med udgangspunkt i Saint-Malo deklarationen har EU med ESFP fået mulighed for at bruge fredsskabende styrker i internationale krisesituationer. Englands og Frankrigs holdning til FUSP en og hvilke midler, der skulle kunne bruges var udslagsgivende for udviklingen af ESFP. På papiret øger ESFP EU s effektivitet på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område, idet EU har fået muligheden for at bruge hard power som et alternativ til soft power. Som analysen af specialets cases har påvist, og som det vil blive konkluderet nedenstående, er det dog ikke tilstrækkeligt, at have muligheden for at bruge hard power i løsningen af kriser. Der skal være enighed om, at det er det rette instrument i krisen, samt vilje til at bruge de fornødne ressourcer. 123

125 Gennem analyse af specialets første case, Energikrisen i 2009, er det blevet tydeligt, at EU og Rusland handler henholdsvis liberalistisk og neorealistisk på energiområdet. EU søger igennem liberalistiske tiltag at påvirke Rusland til at dele EU s præferencer og værdier. Dette kommer bl.a. til udtryk i Energidialogen og i ønsket om, at Rusland ratificerer Energi Charteret. EU s ønske om reciprocitet i samarbejdet indebærer lige muligheder for begge parter, mens Rusland via deres neorealistiske indstilling søger at skabe en relativ vinding til egen fordel. Med Energikrisen i 2009 blev det tydeligt, at EU ikke har en fælles eneregipolitik, hvilket havde negative konsekvenser for FUSP ens effektivitet. Den manglende fælles energipolitik gjorde det klart, at medlemslandene ikke besad den nødvendige solidaritet til, at EU kunne handle effektivt med en samlet identitet. De bilaterale aftaler på energiområdet mellem enkelte EU-lande og Rusland udstillede den manglende solidaritet og betød således, at EU s muligheder for samlet at handle effektivt overfor Rusland blev undermineret. I løsningen af konflikten var det interessant, at Kommissionen i kraft af sine supranationale beføjelser blev den primære EU-aktør. På den ene side var dette udtryk for at Rådet var ineffektivt som aktør, på baggrund af manglende solidaritet medlemslandene imellem. På den anden side var Kommissionens ageren dog udtryk for, hvilke muligheder EU besidder, når der tales med én stemme og udviser handlekraft. Til trods for at FUSP ens effektivitet bliver mindsket af ovenstående forhold, har det liberalistiske samarbejde med Rusland dog båret frugt på visse områder. Det er blevet påvist, at EU på områder, hvor det lykkes at overbevise Rusland om fordelen ved at se samarbejdet som en win-win situation, er i stand til at skabe resultater. Disse resultater tæller afskaffelsen af territoriale destinationsklausuler, udbygning af den maritime sikkerhed og ikke mindst Ruslands ratificering af Kyoto-protokollen. Omvendt er FUSP en udtryk for et ineffektivt instrument, når Rusland ser samarbejdet som zero-sum, hvilket bl.a. har resulteret i svære forhold for EU-investeringer i den russiske energisektor og den manglende ratificering af Energi Charteret. Som det var tilfældet i Energikrisen i 2009, handlede Rusland ud fra neorealistiske principper i forbindelse med Krisen i Georgien i Et forhold der yderligere havde konsekvens for FUSP ens effektivitet var brugen af militær magt i konflikten. Det er blevet påvist, at FUSP ens instrumenter ikke havde den rette opsætning til at kunne stoppe konflikten mellem parterne, i form af en mere effektiv beslutningsproces. Dette kommer til udtryk ved det faktum, at det ikke var muligt for EU, at udsende en fælles holdning om sagen før dagen efter kamphandlingerne var 124

126 afsluttet. Dermed vurderes det som umuligt tids nok at udsende en fredsskabende styrke i denne konflikt, en mulighed, der ellers er til stede under ESFP en og som er blevet benyttet flere steder i Afrika. EU s effektivitet blev i denne henseende påvirket negativt af forskellige holdninger til, hvorledes Rusland skulle behandles. Denne påvirkning øges i kraft af, at de forskellige holdninger ikke holdes internt i Rådet, men ytres i offentligheden med henblik på at påvirke den endelige EUholdning. EU s manglende reaktion på at Rusland ikke overholdte Sekspunktsaftalen er udtryk for ineffektivitet. Dette påviser, at medlemslandene ikke var i stand til at enes om en fælles tilgang til Ruslands enegang. På længere sigt viste FUSP en dog at indeholde visse instrumenter, der kunne benyttes effektivt. Primært den fælles aktion, EUMM, var udtryk for at EU kunne skabe positive resultater med brugen af soft power, som observatørmissionen er udtryk for. Sammenfattende for specialets cases skal det noteres, at FUSP ens største problem, når det kommer til at være et effektivt instrument overfor neorealistiske aktører er manglende solidaritet medlemslandene imellem og fælles strategier, der ikke er tilstrækkeligt definerede til formålet. Disse forhold gør, at FUSP en, som værende overvejende liberalistisk, ikke er tilstrækkeligt effektiv på kort sigt. Dette skal ses i lyset af, at EU, med brugen af soft power, søger at skabe resultater på lang sigt, ved at ændre værdier og præferencer i tredjelande. Dette til trods forskriver FUSP ens målsætninger, at medlemslandenes sikkerhed og EU s liberalistiske værdier skal beskyttes. Begge cases påviste, at EU ikke var i stand til at skabe de nødvendige resultater på kort sigt, hvorfor målsætningerne ikke blev indfriet og FUSP en er i denne kontekst ineffektiv. 9.2 Effektivitetsskabende tiltag Ovenstående er de væsentligste problemer for FUSP ens effektivitet blevet identificeret. Dette afsnit vil konkludere, hvilke tiltag EU kan tage, med henblik på at øge FUSP ens effektivitet. I dette speciale er flere effektivitetsskabende tiltag blevet diskuteret. For at blive effektive på energiområdet, er det nødvendigt at implementere en fælles energipolitik. Denne vil kunne sikre den solidaritet mellem EU-landene, der ikke var til stede under Energikrisen i Samtidig skal EU diversificere sine energileverancer, hvilket vil gøre medlemslandene mindre sårbare over for problemer med leverandør- og transitlande. I forbindelse med løsning af krisestyringsopgaver er det væsentligt, at den fælles strategi på området er veldefineret, da dette sikrer at medlemslandene på forhånd er enige om en overordnet holdning til spørgsmålet. Dette vil sikre både en større grad af solidaritet og muligheden for hurtigere at nå til enighed om fælles holdninger og fælles erklæringer. 125

127 Endvidere vil strategien kunne sikre det rette miks af hard og soft power, hvilket er et kriterium for, at fælles aktioner kan udføres effektivt. Fælles for løsningen af begge typer kriser vil Lissabon-traktaten være en god mulighed for at øge FUSP ens effektivitet. Overdragelsen af kompetencer til den Højtstående Repræsentant vil sikre, at EU kan tale med én stemme og dermed muliggøre en større grad af solidaritet. Endvidere vil den Højtstående Repræsentant være ansvarlig for at koordinere samarbejdet mellem Kommissionen og Rådet, hvilket vil kunne sikre en ensartet linje på områder, hvor de to aktører deler kompetencer, som det er tilfældet på energiområdet. Slutteligt vil en øget finansiering af FUSP en have positiv indflydelse på FUSP ens effektivitet. Det er dermed en forudsætning for yderligere effektivitet, at FUSP en ikke blot finansieres som et udvidet sekretariat, men som et selvstændigt policy-område. Med European Security Strategy har EU selv identificeret svagheder i FUSP'en. Nu skal strategien følges op med handling, for at sikres FUSP ens effektivitet i fremtiden. 126

128 10. Resumé på henholdsvis fransk og engelsk 10.1 Resumé français (TBJ) Ce mémoire permettra d analyser le politique étrangère et la sécurité commune (PESC) de l Union Européenne pour évaluer si cela est un instrument efficace pour la poursuite de l UE, le politique étrangère et de la sécurité objectives. Nous allons également évaluer les changements qui peut contribuer à rendre plus efficace la PESC, comme un instrument du politique étrangère et de la sécurité. Comme base théorique pour ce mémoire, nous avons choisi d'utiliser deux théories classiques des relations internationales, respectivement le néoréalisme et le libéralisme. Ces théories permettent d'expliquer les intentions derrière la création de la PESC, et l'application pratique de la PESC. Le monde est constamment en développement. Nouvelles collaborations et coflits affectent de nombreux domaines, pas seulement les États membres, mais aussi l UE ensemble. Donc c est intéressant de se pencher sur l'efficacité PESC comme un instrument de l'ue de poursuivre la politique étrangère et de la sécurité objectives. Pour évaluer l'efficacité de la PESC, nous avons choisi deux études de cas, qui fournissent une offre sur cette question particulièrement. Pour donner une image moderne de l'efficacité du PESC nous avons choisi deux études de cas qui se déroule après le récent élargissement à la Bulgarie et la Roumanie 1 Janvier Le premier cas concerne la crise de l'énergie entre la Russie et l'ukraine en Janvier Cette crise manifeste la vulnérabilité de l UE, car il est dépandant de la Russie comme fournisseur d'énergie. Dans ce contexte, il convient donc d'évaluer l'efficacité du PESC dans une zone très important pour les résidents et les entreprises dans l'ue. La crise énergétique en 2009 met la sécurité énergétique à l'agenda européen en matière de sécurité nationale, et puisque le PESC, y compris comme objectif de renforcer la sécurité européenne, à tous égards, cette affaire intéressante. Il a été prouvé que la PESC n'a pas été suffisamment efficace dans la résolution du conflit car il n'y a pas encore d'une politique énergétique commune sous le PESC. Le politique lie les pays dans la solidarité et l'ue sera en mesure d'être plus fort dans un conflit qui menace les citoyens de l'ue et les entreprises. 127

129 Le second études de cas concerne la crise entre la Russie et la Géorgie en août 2008 dans les provinces de l'ossétie du Sud et en Abkhazie. Cette affaire est importante pour l'ue car dans ce cas la Russie ont utilisé la force militaire contre un autre État souverain dans de la sphère d'intérêt de l UE. Parmis les objectifs du PESC on trouve le défense du droit international et des droits de l'homme, c est pourquoi il est intéressant d'évaluer l'efficacité de la PESC quand ces objectifs ménacés. Cette affaire prouve que la PESC, n est pas un instrument particulièrement efficace. À cause de le méthode de prise de décision au Conseil la réaction de la part des États membres de l'ue n était pas particulièrement favorable. Alors le déploiement d'une mission d'observation depuis trop longtemps en cours pour la PESC peut être caractérisé comme un moyen efficace pour répondre aux objectives du politique étrangère et de la sécurité. Dans le cadre de nos études de l anglais et du français, nous avons mis en évidence la Déclaration de Saint-Malo de 1998, qui a commencé le débat sur la politique européenne commune de sécurité et de défense (PESD), qui relève de la PESC. La création d'un espace commun de sécurité et de défense offre des possibilités de la seule Union européenne de participer aux opérations de nature militaire. C'est un pas important vers la rationalisation de la PESC, comme il a été prouvé qu'il permet l'ue directement à influencer les situations qui menacent l'union européenne.. Enfin, nous avons examiné les possibilités de l'ue pour rationaliser la PESC à l'avenir. Le potentiel des approches concerne une politique énergétique commune, dans laquelle les pays membres peuvent s'unir dans la solidarité afin de maintenir la sécurité énergétique dans tous les pays. Ratification du traité de Lisbonne donne à l'union européenne un certain nombre de possibilités d'améliorer l'efficacité de la PESC, l'accent étant mis sur la solidarité et plus de pouvoirs pour le Haut Représentant, ce qui signifie que l'ue va émerger comme une identité globale. 128

130 10.2 English abstract (SVP) This thesis analysed the EU's common foreign and security policy in order to assess whether, in its current form, it is an efficient instrument for pursuing the EU's foreign and security policy objectives. We also assessed what changes may help to enhance the efficiency of the CFSP. As a theoretical basis we have chosen to use neorealism and liberalism, which are two classic theories of international relations. These theories will help to explain the intentions behind the creation of the CFSP, and the practical application of the CFSP. The world is constantly developing, resulting in collaborations and the creation of new conflicts. These collaborations and conflicts affect many areas, not just the individual Member States but also the EU as a whole. It is therefore interesting to look at the CFSP s efficiency as an instrument to pursue EU s foreign and security policy objectives. To assess the efficiency of the CFSP, we have chosen two cases, each of which provides a qualified bid on this particular issue. To give a contemporary image of the CFSP s efficiency, both cases take place after the most recent EUenlargement with Bulgaria and Romania 1 January The first case deals with the energy crisis between Russia and Ukraine in January This crisis exhibits the EU's vulnerability, since they depend on Russia as the main external energy supplier. In this context it is therefore appropriate to evaluate the efficiency of the CFSP in an area of such great importance to residents and businesses in the EU. The energy crisis in 2009 put energy security on the European agenda as a matter of national security. This case is particularly interesting, because the main goals of the CFSP include strengthening the European security in all aspects. It has been proven that the CFSP was not sufficiently effective in resolving the conflict because there is not yet a common energy policy within CFSP. Such a policy will tie countries together in solidarity and the EU will be a stronger actor in conflicts that threatens the EU's citizens and businesses. The second case deals with the crisis between Russia and Georgia in August 2008 over the provinces of South Ossetia and Abkhazia. This case is important to the EU, because it s a conflict in which Russia is using military force against another sovereign state in the Union's sphere of 129

131 interest. EU aims for the CFSP include defending international law and human rights. It is therefore appropriate to evaluate the efficiency of the CFSP when those objectives are under pressure. This case proves that the CFSP was not uniquely efficient as an instrument. Because of the decision making procedure in the Council, the reaction of the EU member states lacked solidarity. The deployment of a monitoring mission was too long under way, for the CFSP to be characterized as a fully efficient instrument for pursuing the foreign and security policy objectives. As part of our respective studies of English and French, we have focussed on the St. Malo Declaration of This particular declaration started the discussion on the Common European Security and Defence Policy (ESDP), which falls under CFSP. The creation of a common security and defence policy provides opportunities for the EU to participate autonomously in operations of a military nature. This is an important step towards enhancing the efficiency of the CFSP. We have thus proved that it allows the EU to directly influence the situations that threaten the EU's foreign policy objectives. Finally, we have discussed the opportunities available to the EU if the efficiency of the CFSP is to be enhanced in the future. These opportunities include a common energy policy, in which member states show solidarity in order to maintain energy security across the EU. Ratification of the Lisbon Treaty gives the EU a number of opportunities to improve the efficiency of the CFSP, with emphasis on solidarity and greater powers for the High Representative. This means that the EU will emerge as a single identity in global affairs. 130

132 Litteraturliste Bøger og artikler Baran, Z. (2007): The Common Foreign and Security Policy and the Security of Energy Supplies, Center for Eurasian Policy, Hudson Institute, Washington DC. Bartuska, V (2008): First responsibility, then solidarity, Pipelines, Politics and Power, Centre for European Reform, London Barysch, K, (2006): Is The Common Economic Space Doomed, Centre for European Reform, London. Barysch, K, (2007): Reciprocity will not secure Europe s energy, Center for European Reform, London. Basora, A. (2008): Must Democracy continue to retreat in postcommunist Europe and Eurasia?, Obis, vol. 51, pp 3-24, Foreign Policy Research Institute, Philadelphia, PA BBC ( ): Press shivers from gas woes, BBC News, London, Bowring, B. (2008): Russia and International Law, The EU Russia Centre Review, Issue 8, October 2008, EU-Russia Centre, Bruxelles. Christensen, S.A. (2007): Energidialogen mellem EU og Rusland, Dansk Institut for Internationale Studier, København. Cleutinx, C. & Piper, J. (2008): The Eu-Russia Energy Dialogue, Pipelines, Politics and Power, Centre for European Reform, London Colman, A. M. (1995): Game Theory and its Applications in the Social and Biological Sciences, Butterworth-Heinemann, Oxford. Crumley, B. (2009): Sarkozy Moves to Restore France's Nato Role, Time Magazine marts Cutts, N. M. S. (2008): Enemies Through the Gates: Russian Violations of International Law in the Georgia/Abkhazia Conflict, Case Western Reserve Journal of International Law, vol 40 pp , Cleveland OH. Den Europæiske Union (1992): Traktaten om den Europæiske Union, Den Europæiske Union, Maastricht. Den Europæiske Union (1997): Traktaten om den Europæiske Union, Den Europæiske Union, Amsterdam. 131

133 Den Europæiske Union (2001): Traktaten om den Europæiske Union, Den Europæiske Union, Nice. Den Europæiske Union (2007): Traktaten om den Europæiske Union, Den Europæiske Union, Lissabon. Doyle, M. W. (1997): Ways of war and peace: realism, liberalism, and socialism, W.W. Norton & Company Inc., New York. Eeckhout, P. (2004): External relations of the European Union: legal and constitutional foundations, Oxford University Press, Oxford. England & Frankrig (1998): Joint Declaration on European Defense, England & Frankrig, Saint-Malo Europa-Kommissionen (2006): European Union-Georgia Action Plan, Europa- Kommissionens delegation i Georgien, Tblisi. Europa-Kommissionen (2008)(1): Sikring af EU's energifremtid: Kommissionen fremlægger forslag om energiforsyningssikkerhed, energisolidaritet og energieffektivitet, Europa- Kommissionen, Bruxelles. Europa-Kommissionen (2008)(2): Second Strategic Energy Review, An EU energy security and solidarity action plan, Europa-Kommissionen, Bruxelles. Europa-Kommissionen (2008)(3): Second Strategic Energy Review, An EU energy security and solidarity action plan, Statistical Annex, Europa-Kommissionen, Bruxelles. Europa-Kommissionen (2009): European Commission s crisis response assistance to Georgia in 2008 reaches 120 million, Europa-Kommissionen, Bruxelles. Europa-Kommissionen ( ): Key elements of the internal energy market package as proposed by the Commission on 19 september 2007, Europa-Kommissionen, Bruxelles Evans-Pritchard, B. ( ): Blair and Chirac put on show of unity, euobserver, Formandskabet for den Europæiske Union (2008): Erklæring fra formandskabet på Den Europæiske Unions vegne om den forværrede situation i Sydossetien (Georgien), Den Europæiske Union, Bruxelles. Formandskabet for den Europæiske Union (2009): Erklæring fra formandskabet på Den Europæiske Unions vegne om afbrydelsen af de russiske gasleverancer gennem Ukraine, Den Europæiske Union, Bruxelles. Fukuyama, F. (2006): The End of History and the Last Man, Free Press, New York 132

134 Gaddy, C. & Ickes, B. (2008): Russia s Slowing Production: Policy Failure or Strategic decision?, Pipelines, Politics and Power, Centre for European Reform, London Gade, S. (2008): Den Europæiske Sikkerheds- og Forsvarspolitik, EU som sikkerhedspolitisk aktør, Den Danske Europabevægelse, København. Gazprom i offensiven, Information, 22. maj 2008 Gismondi, M. D. (2008): Ethics, Liberalism and Realism in International Relations, Routledge, New York Grant, C. (2004): Big three join forces on defense, E!Sharp, March 2004, pp , Encompass Publications, Bruxelles Heldbjerg, G. (2006): Grøftegravning i metodisk perspektiv: Et videnskabsteoretisk og metodologisk overblik. Vol. 1. Udgave, Samfundslitteratur., Frederiksberg Hogan, M. & Paterson, T. (ed.) (2004): Explaining the History of American Foreign Relations, Cambridge University Press, Cambridge. Information (Leder)( ): Gazprom i offensiven, Information, København. Johnson, D. (2005): EU-Russian energy Links: A Marriage of Convenience, Blackwell Publishing, Chichester Jørgensen, M. (2008): Folketingets EU-oplysning; Kant, I. (1887): The Philosophy of Law, T. and T. Clark, Edinburgh Keohane, R, (1998): Foreign Policy, No. 110 Spring, pp Keohane, R, (2002): The globalization of informal violence, theories of world politics, and the Liberalism of fear, Dialog-IO, Spring 2002, pp , IO Foundation and the Massachusetts Institute of Technology, Cambridge, MA. Keohane, R. and Nye, J. S. Jr. (1998): Power and Interdependence in the Information Age, Foreign Affairs vol. 77, pp , The Council on Foreign Affairs, New York. King, C. (2008): The Five Day War, Foreign Affairs vol. 87, Council on Foreign Affairs, New York. Kramer, A. E. ( ): Russia and Ukraine Reach Deal on Gas, The New York Times, Laperrouze, A. (2009): Betænkning om den anden strategiske energiredegørelse, A6-0013/2009, Europa-Parlamentet, Bruxelles 133

135 Leakey, D. (2008): Progress and Achievements, Impetus Bulletin of the EU military Staff, vol. 6, pp. 2-4, Rådet for den Europæiske Union, Bruxelles. Lynch, D. (2003): Russia faces Europe; Institute for Security Studies, Paris. Mahony, H. ( ): European defence remains a French priority, says Sarkozy, euobserver, Mathiopoulos, M. and Gyarmati, I. (1999): Saint Malo and Beyond: Toward European Defense, The Washington Quarterly vol. 22:4, pp , MIT, Cambridge, MA. Mearsheimer, J (1990): Back to the Future; Instability in Europe after the Cold War, International security, vol. 15, pp.5-56, MIT press journals, Cambridge, MA. Mearsheimer, J. (1995): A Realist Reply, International Security, vol.20, pp 82-93, MIT Press Journals, Cambridge, MA. Moravcsik, A. (1997): Taking Preferences Seriously: A liberal theory of international politics, International Organization 51, 4, Autumn 1997, pp , The IO Foundation and the Massachusetts Institute of Technology Møller, P. S. ( ): Blød magt afgørende Hård magt nødvendig, Information, København Nichol, J. (2008)(1): CSR Report for Congress; Armenia, Azerbaijan, and Georgia: Security Issues and Implications for US. Interests (updated 31. January 2008), Congresional Research Service, Washington DC. Nichol, J. (2008)(2): CSR Report for Congress; Russia-Georgia Conflict in South Ossetia: Context and Implications for U.S. Interests (updated 24. October 2008), Congressional Research Service, Washington DC. Nye, J. S. Jr. (1990): Soft Power, Foreign Policy vol. 80, Autumn, pp , The Slate Group, Washington D.C Nye, J. S. Jr. (2005): Understanding International Conflicts, Pearson Education, New York Osborn, A. ( ): Russia Firm Cuts Gas to Ukraine, But EU Hit Is Cushioned, Wall Street Journal, New York. Osborn, A. ( ): Ukraine National-Gas Dispute Intensifies, Wall Street Journal, New York. Pachta, L. (2003): France: driving force of the EU Common Foreign and Security Policy?, Institute for European Policy, Prag. 134

136 Phillips, L. ( ): UK defense minister supports EU army, euobserver, Piebalgs, A. & Shmatko, S. (2008): EU-Russia Energy Dialogue - Ninth Progess Report, EU-Russia Energy Dialogue, Paris. Piebalgs, A, ( ), Opening speech at the International Investment Conference on the Rehabilitation of Ukraine s Gas Transit Network. Pop, V. ( ): EU banks back non-russian gas pipeline, euobserver, Runner, P. ( ): Gas war costing EU hundreds of millions a day, euobserver, Runner, P. ( ): Russia and Ukraine face EU sanctions threat, euobserver, Runner, P. ( ): EU cannot trust Russia or Ukraine, Barroso says, euobserver, Rådet for den Europæiske Union (1998): Vienna, Presidency Conclusions, Den Europæiske Union, Bruxelles. Rådet for den Europæiske Union (2004): Declaration on European military capabilities, Rådet for den Europæiske, Bruxelles. Rådet for den Europæiske Union (2005): Road map for the common economic space Building blocks for sustained economic growth, Rådet for den Europæiske Union, Bruxelles. Rådet for den Europæiske Union (2008)(1): Council Conclusions on Georgia/Russia, 2897 th External Relations Council Meeting Luxembourg, 13. October, EU, Luxembourg. Rådet for den Europæiske Union (2008)(2): Det Ekstraordinære Møde i det Europæiske Råd 1. September 2008; Formandskabets konklusioner, EU, Bruxelles. Rådet for den Europæiske Union (2008)(3): Rapport om gennemførelsen af den europæiske sikkerhedsstrategi, Den Europæiske Union. Rådet for den Europæiske Union (2008)(4): EU-Russia Common Spaces Progress Report 2007, Rådet for den Europæiske Union, Bruxelles. Rådet for den Europæiske Union (2008)(5): Rådets konklusioner om situationen i Georgien, Fælles Holdning, Rådet for den Europæiske Union, Bruxelles. 135

137 Rådet for den Europæiske Union (2008)(6): Uenigheden mellem Ukraine og Rusland vedrørende gas, Fælles Holdning, Rådet for den Europæiske Union, Bruxelles. Rådet for den Europæiske Union (2008)(7): Rådets Fælles Aktion 2008/736/FUSP af 15. september 2008 om Den Europæiske Unions observatørmission i Georgien, EUMM Georgia, Fælles Aktion, Rådet for den Europæiske Union, Bruxelles. Saruysz-Wolski, J. (2009), Betænkning om årsrapporten fra Rådet til Europa-Parlamentet om de vigtigste aspekter indenfor den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, (A0019/2009), Bruxelles Spiteri, S. ( ): Rapid Reation Force falls behind schedule, euobserver, Stern, J. (2006): The Russia-Ukraine Gas Crisis of January 2006, Oxford Institute for Energy Studies, Oxford Stetter, S. (2007): EU Foreign and Interior Policies: Cross-Pillar Politics and the Social Construction of Sovereignty, Routledge, New York. Valasek, T (2008): What does the war in Georgia mean for EU foreign policy, Centre for European Reform, London Viotti, P. 1993, International relations theory: Realism, Pluralism, Globalism, MacMillan Press, London Vucheva, E. ( ): French Parliament backs return to NATO; euobserver, Walt, S. (1997): The Progressive Power of Realism, American Political Science Review, vol. 91, pp , American Political Science Association, Walt, S. (1998): International Relations; One World, Many Theories, Foreign Policy vol. 24, pp 29-45, The Slate Group, Washington DC. Waltz, K. (1979): Theory of International Politics, McGraw-Hill, Columbus OH. Waltz, K. (2000): Structural realism after the cold war, International Security vol. 25, 1. Ed, pp 5-41, MIT press journals, Cambridge MA. Wessel, R. (2003): The State of affairs in EU security and defence policy: The Breakthrough in the treaty of Nice, Jounal of Conflict and Security Law, vol. 8 no. 2, pp , Oxford University Press, Oxford. Willis, A. ( ): EU not getting one drop of Russian gas, euobserver, 136

138 Wogau, K. v. (2009): Betænkning om gennemførelsen af den europæiske sikkerhedsstrategi og ESFP, (A6-0032/2009), Bruxelles Yermolenko, V. ( ): Ukraine-Russia gas war: what next?, euobserver, Yin, R. K. (1995): Case study research Design and methods second edition, Sage publications inc., Thousand Oaks, CA. Internet o - læst læst o 1: - læst o 2: - læst o 3: - læst læst o 1: &month=3 læst o 2: &month=2 - læst o 3: &month=1 - læst o 4: &month=12 - læst læst o 1: N19003/index.html#N læst o 2: - læst

139 o 3: index.html - læst o 1: - læst o 2: - læst o 3: - Læst o 4: - Læst o 5: - læst o 6: - Læst o 7: =257 - Læst o 8: - Læst o 9: - læst o 10: læst o 11: - læst o 12: - læst o 13: - læst o 14: - læst o 15: - læst o 16: læst læst /EUSKLIMAOGENERGIPOLITIK/Sider/Forside.aspx læst o 1: - læst o 2: - læst o 3: - læst

140 o 4: - læst læst læst læst o ece - læst kkerhedsogforsvarspolitik/historie/?wbcmode=presentat,presentat,presentat,presentat,p re&printmode=true - læst ; skrevet , læst læst

141 Bilag Bilag 1: Interview med Anne E. Jensen, MEP Venstre. Anne E. Jensen er medlem af: - Europaparlamentets budgetudvalg - Europaparlamentets Ruslands delegation 17.marts 2009 Deltagere AEJ: Anne E. Jensen SVP: Stephan Vinther Petersen TBJ: Tue Boserup Jacobsen SVP: I hvor høj grad er FUSP et effektivt instrument til at forfølge EU's udenrigs- og sikkerhedspolitiske ambitioner? AEJ: Altså, FUSP en er jo på mange måder et godt instrument, fordi det er det eneste vi har, og man får en fælles analyse til at køre tingene. Om det så er effektivt nok, det er så et problem, fordi der stadig er det med de større lande, at de ikke har lyst til at give slip [på deres egen selvstændige udenrigspolitik, red]; der er jo forskellige interesser, som FUSP en kan bygge bro over. SVP: Mangler EU Hard power instrumenter til at bakke sin soft power op? AEJ: Når I siger hard power, så er det om man skulle have en egentlig hær? SVP: Ja AEJ: Der har man jo så udrykningsstyrken, men jeg tror aldrig nogen sinde i hvert fald ikke i nyere tid at vi kommer længere. Men når man har sådan en Rapid Reaction Force, så må det jo sådan set være godt nok. Jeg har ikke haft mulighed for at følge den på det sidste, men hvis I går ind på Europaparlamentet, så er der under udenrigsudvalget, et forsvarsudvalg, hvor karl von Wogau er den stærke mand. Han har lavet et utal af rapporter; han ved i hvert fald en masse om det. Der vil i hvert fald være en masse udtalelser omkring det, altså parlamentets officielle holdning. Von Wogau er formand for underudvalget om sikkerhed og forsvar. Han er ekstremt skarp og stringent, så der vil i jo have parlamentets officielle udtalelser og det er svar på nogle Solana-rapporter. Der flere vitaminer i, end hvad fru Jensen måtte mene: Hvad siger parlamentets flertal om gennemførelsen af FUSP en. Det er blevet stemt igennem parlamentet, så der er rimelig stærke udtalelser der, altså at der skal være en integreret udenrigspolitik. Han har arbejdet ufatteligt meget med det her, i mange år, så han er 140

142 MANDEN, til at sige noget om FUSP en og hvor den er nu. Han er selvfølgelig også en der er båret af den hellige ild og sådan noget. Der er jo også nogen, der vil noget andet [kommunisterne, der er kommet med en mindretals udtalelse, red]. Jeg vil i hvert fald anbefale Jer at grave ind der. Det er en god kilde, og det giver et godt billede at, hvad parlamentet mener. TBJ: Er EU i stand til at spille lige op med Rusland i deres genfundne brug af power politics både i Georgien og i forbindelse med energikrisen med Ukraine? AEJ: Nej, det er vi jo ved Gud ikke. Altså, russerne kan jo altid noget andet end vi kan, fordi de jo ikke skal overholde alle de spilleregler vi skal. TBJ: Er de nogle bestemte du tænker på der; konventioner; eller er det bare fordi de mener at de har lov til at gøre lidt mere? AEJ: Dels er de jo en uenighed [internt i EU, red] og det mærker man jo tydeligt, da hele spørgsmålet om Georgien kom op, og spørgsmålet om, skal Georgien og Ukraine være medlem af Nato, hvor bare min politiske gruppe [ALDE, red] var enormt splittet. Østeuropæerne siger: JA, jo før desto bedre, det gør sådan set også os, der kommer fra de nordiske lande; lad os få dem ind i folden, jo hurtigere desto bedre. Mens briterne: Aldrig i livet, de er binde gale, så der genfinder man sådan set de nationale positioner og derfor bliver det forholdsvis svagt, det der bliver udtalt om det. Der ligger altså også en resolutionstekst omkring Georgien, invasionen af Georgien, hvor man kan se, hvad parlamentets flertal så har udtalt. Men det kan jeg jo så sige til jer: At den udtalelse, den hviler på, at det er blevet et kompromis, et forsigtigt kompromis, fordi vi var faktisk meget uenige. Man kan godt blive enige om, at Rusland ikke skulle have været fløjet så hårdt frem, men spørgsmålet er så: Var Saakhasvili så også skyld i det. Det er det jo meget forskellige holdninger til. Men der er ikke nogen, der ser nogle af de lande [Georgien og Ukraine, red] som medlemmer af EU i meget nær fremtid, så det er meget Nato det handler om. Skulle de være medlem af Nato, og det var der så også mange der var uenige om. Energikrisen med Ukraine, der vil jeg sige, at fra de meldinger vi fik, både fra Baroso og fra andre, så var russerne egentlig på mange måder lige så fortvivlede, som vi var. For der var vitterligt problemer med den gas igennem Ukraine, altså det er også ukrainerne, der laver numre, så de har også deres karakteristika, ligesom georgierne; det er heller ikke nemt. Ukrainernes aftaler med russerne - som jeg fik oplyst det - de kontrakter, er ikke særlig klare, så der er mange fortolkningsmuligheder og det gør det altså ikke nemmere, at man ikke kunne finde ud af, hvad der var op og ned i det her. Så man sendte jo også folk over [EU observatører til Ukraine, red] for at 141

143 finde ud af, om man kunne få juridisk klaring på kontrakterne og så kunne komme ind og overvåge, hvordan ukrainerne behandler gassen. De laver numre, de tager ting til side til sig selv. SVP: Ja, der blev jo også sendt observatører der over. Der er vist stadigvæk en seks stykker på de kritiske punkter. Men et eller andet sted må man jo også godt kunne forstå russerne, når nu ukrainerne har betalt så lav en gaspris i forhold til resten af EU, og at russerne så gerne vil have lidt flere penge. De [russerne] påstår jo også at de har advaret op til flere gange, så det på ingen måde kan være deres skyld. Et eller andet sted har de jo også godt vidst, at de østeuropæiske lande har været så meget bundet op på russisk gas, til at det nummer de lavede nu her med at cutte det hele af, det ville have så stor indflydelse på de lande. Man har jo set, at virksomheder har måttet lukke. AEJ: JA, det fik stor betydning for Rumænien og Bulgarien. SVP: Ja, bare i Slovakiet måtte der åbne en gammel atomreaktor, som vist ikke var helt op til sikkerhedsstandarder. Så det har haft rimelig stor indflydelse på EU, det som russerne har gjort. Var det den ungarske udenrigsminister, der i omtale af Nabucco rørledningen sagde, at den nu har betydning for den nationale sikkerhed og for EU landene, så man er måske nærmere begyndt at tænke på energi sikkerhedspolitisk, end bare energipolitisk? AEJ: Ja SVP: Er der et ønske internt i EU s institutioner om en stærk FUSP? AEJ: Ja, det tror jeg da bestemt der er. Der tror jeg det vil være nemmere, hvis vi får Lissabontraktaten, hvor du ser Solana-stillingen [Højtstående Repræsentant for FUSP, red] integreret med kommissionen. Det vil være et vigtigt skridt til også at sikre at der er sammenhæng mellem fælles sikkerheds- og udenrigspolitik og handelspolitik og andre ting. TBJ: Vil man med en stærkere fælles udenrigspolitik kunne påvirke Rusland til reformer, der tilpasser det Indre Marked med det russiske og hvad vil det kræve? AEJ: Det der er interessant, det er jo, hvad sker der i Rusland i øjeblikket, fordi krisen har ramt hårdt, ikke. Og det kan godt give problemer for både Putin og for Medvedev, fordi de er i så lukket en sfære, at de fornemmer ikke, hvordan tingene fungere i virkeligheden. Men man kan sige, at det der gjaldt under Putin, det er jo, at han sådan set har opretholdt markedsøkonomien, og så gået ud på centrale områder og været meget nationalistisk, altså sørget for at staten dominerer. TBJ: Vil man kunne præge Rusland til at lave reformer på dette område med FUSP en? AEJ: I princippet foregår det jo frit, men det interessante er, at det er altid russiske selskaber der vinder udbuddene. Så set på overfladen er det jo de frie markedskræfter, der er jo sådan set regulært nok, men reelt kører tingene jo bare på en anden måde. 142

144 SVP: Der er måske ikke frit spil for de udenlandske investorer, selvom de jo har brug for dem? AEJ: Nej, det tror jeg ikke. SVP: Der er jo det nye Stokmann projekt ude øst på, hvor jeg tror det var BP, der var inde over som investorer, hvor den russiske regering sagde: der er miljømæssige problemer ved at vi laver det her; og så måtte BP i sidste ende give op, for de kom ingen vegne. Så blev det overdraget fuldt ud til Gazprom. AEJ: Ja. TBJ: Er det i virkeligheden nu, hvor Rusland igen bliver presset økonomisk, at man kan bruge FUSP en til noget; til at presse nogle reformer igennem; til at få noget mere markedsøkonomi? AEJ: Nej, det tror jeg ikke. I princippet er Rusland jo en markedsøkonomi, og så er det mere, hvordan tingen fungerer i praksis. Det er kun på de udvalgte områder, hvor man har valgt at gøre tingene anderledes. Så har du store problemer med korruption og med mafia og lignende, så der er nogle ting, der kunne være bedre, men det kan vi jo ikke gøre noget ved. Der er selvfølgelig også problemer med, om man har tilstrækkelig adgang til at foretage direkte investeringer og lignende. Noget at det, der er kommet op i forbindelse med den sidste gaskrise [Ukraine 2009, red], hele diskussionen om gasforsyningen, er mange af vores medlemmer fra Østeuropa stiller spørgsmålstegn ved, om Rusland har gassen; om russerne overhovedet kan leve op til deres kontraktmæssige forpligtigelser. Og det er jo fordi, at russerne ikke har investeret i deres forsyningsnet og i udvindingen, så hvis de skal kunne levere indadtil der kan man jo sige, at i gamle dage, der var man jo fra de russiske magthaveres side ligeglade med, hvordan befolkningen havde det. Hvis de frøs, så måtte de fryse og hvis de sultede, så måtte de gå ud og dyrke deres have - men det kan godt være, at det ikke helt er så enkelt mere. Det er det jeg mener med, at Putin og Medvedev kommer i vanskeligheder nu, hvor krisen kradser, fordi nogle af de oligarker der har været deres magtbase, ikke synes det er så godt, det der foregår, så det man kan gøre det er måske ikke så meget via FUSP en, men via partnerskabsaftalen, som ligger død i øjeblikket - det er at gå ind og se, om man kan lægge pres på, og få bedre forhold for direkte udenlandske investeringer, også på de områder, hvor det er så vitalt for dem [russerne, red], på forsyningsområdet. Jeg spekulerer på, om det, at man nu går ind i Ukraine og laver noget overvågning, om det kan skabe nogle samarbejder. Det der er med russerne, det er, at de er så mistroiske og det er et spørgsmål om at overvinde den mistro, fordi det er jo fuldstændig ulogisk at man ikke har et tillidsfuldt samarbejde. Specielt hvis man ser på hele den sikkerhedspolitiske sammenhæng, så er det Kina de skulle være bange for, ikke os. Jeg vil sige, at det er ikke FUSP en der kommer ind her. FUSP en 143

145 har i høj grad til opgave at koordinere det her. Vi har jo ikke på den måde været ude i at stå overfor russerne og man kunne jo også se, at når det så kom til stykket, så var man jo villige til bøje af [i forbindelse med Georgien krisen, red], og vi er da nogle der har spurgt os selv om: hvis russerne invaderede Letland, hvad ville EU så gøre? Det er jo sådan set det vigtige spørgsmål. Ville vi overhovedet gøre noget? TBJ: Ja, om det så er FUSP der bliver trukket på, eller bliver det nærmere Nato. AEJ: Ja, det vil nok nærmere være Nato. Jeg tror at de baltiske lande mener at USA er en større garant for deres sikkerhed, end EU er, også selv om de er med i EU. Så jeg tror det er det, der er den triste lære fra Georgien: Vi bøjede jo af. Og spørgsmålet er, hvad ville der ske næste gang? Og når jeg nævner Letland er det selvfølgelig ikke tilfældigt, fordi de har en stor russisk befolkning, og de kører hele tiden den der med, at de ikke har deres menneskerettigheder, så der kan jo være et behov for at redde dem [fra russisk side]. Så der er det meget vigtigt at følge den lettiske økonomi godt og være sikre på, at den bliver stabiliseret. SVP: Er finansieringen af FUSP en tilstrækkelig? AEJ: Nu kan jeg jo ikke huske det præcist, men det er noget med 250 mio. euro og det er jo ikke alverden. FUSP en kan sammenlignes med et udvidet sekretariat, og de der special envoys, men det må jo udvikle sig efterhånden. FUSP en er jo sådan set bare et netværk, hvor man får en fælles forståelse for verden og på den måde kan agere sammen. SVP: En stat bliver en supermagt, hvis man behandler den som en. Er det, hvad EU gør med Rusland? AEJ: Det er jo nok rigtigt. Rusland er jo ikke stærkt, som sådan. Det er stærkt på naturressourcer, men som økonomi er det jo en dværg. SVP: Giver man Rusland kredit for mere magt end de reelt fortjener? AEJ: Ja, men der er vi jo meget forskellige. Tyskerne er meget til at bøje af for at få deres gas, ikke. Franskmændene og englænderne ligeså. Det er kun de små lande i omegnen af Rusland, som ved, at hvis man ikke taler hårdt til dem, så tror de det er en invitation til at gøre grimme ting. SVP: Det bliver vel bare endnu værre med en gasledning direkte fra Rusland til Tyskland? AEJ: Tja, det ved jeg ikke, for det er jo en divesifisering, så du får flere kanaler, og det er det tydeligvis brug for, så jeg ved ikke om det vil ændre sig. Nord Stream bliver jo besluttet helt tilbage i 98, hvor Rusland var på hælene og hvor det var et meget mere samarbejdende klima. Men der var der jo ikke nogen der lagde mærke til det. Det er jo så kommet op nu og blevet ekstra betændt på den måde, som Gerhard Schröder i sin tid opførte sig både Schröder og Chirac der jo sagde, at 144

146 hvis de nye medlemslande ikke kunne finde ud af at indordne sig, så kunne de bare skride. Denne retorik, at Putin inviterer Schröder og Chirac til Kaliningrads 700 års jubilæum, og ingen fra Litauen kommer med, selvom det jo sådan set har hørt under Litauen igennem en stor del af historien. Man følte det var Molotov Ribbentop genoplivet igen. Nu prøver de [De baltiske lande] meget at sige, at der er miljøproblemer, for det er det eneste kort det har. De ville jo gerne have Nord Stream, de vil bare have den over land, igennem de pågældende lande, fordi deres eneste forsyning er igennem Rusland. De vil gerne have den på denne måde og det kan man jo ikke fortænke dem i. SVP: Kan man sige, at jo mere EU hænger sig op på Rusland og på deres energi, jo større bliver Ruslands indflydelse også? AEJ: Ja. SVP: I stedet for at udbygge Nabucco eller få leveret direkte fra Algeriet og de Nordafrikanske lande, så lægger man sig nu endnu mere i hænderne på Rusland? AEJ: Det er jo en del af en strategi, hvor der er endnu flere ting man skal gøre. Det er et problem, når Rusland dækker 30 % af EU's energiforbrug, men det vil jo ikke være et problem, hvis det var 5 % eller, der var andre kilder og kanaler. Så der er jo det, man skal gøre: Sikre sig, at der er andre kilder til energi. TBJ: I hvilket omfang har forholdet til Rusland ændret sig over de seneste år, og har det noget med EU at gøre eller noget med Rusland at gøre? AEJ: Jeg mener jo primært det har noget med Rusland at gøre, men de siger jo, at det er vores skyld, fordi vi ligesom æder os ind på dem. Men Rusland er jo præget af sådan en imperial tankegang som så er meget til stede hos Putin og i nogen grad også Medvedev, og det skal man bare tage som et faktum: Sådan er det. Og så er det så de mere nationalistiske russere. Der er en der har skrevet en bog om at de fem imperier, der vil være i fremtiden, det er det russiske, det amerikanske, det indiske, det kinesiske og det islamiske, og der er altså ikke plads til det europæiske, fordi vi hører med til det russiske. Sådan er der nogen der ser verden i Rusland. Samlet set, er russerne blevet mere nationalistiske, det må man bare forholde sig til. SVP: Bruger Rusland bilaterale forbindelser med EU til at fremme egne interesser? AEJ: Ja, det gør man jo. Man bruger del og hersk metoden og aftaler med enkelte lande, også på energiområdet. 145

147 SVP: I hvor høj grad anses energi som en del af udenrigspolitikken? Ungarns premierminister har kaldt Nabucco for national sikkerhed og samtidig er diskussionen om energisolidaritet kommet frem AEJ: Nabucco er jo noget, som min gruppe har brugt meget tid på at fremme, men den er jo heller ikke nem. Energien ligger jo de forkerte steder. Den ligger i ustabile områder. Nabucco skal jo hente gas fra Aserbajan og Iran gennem Tyrkiet til Ungarn, Rumænien og Bulgarien og frem til Østrig. Aserbabjan og Iran, altså lige meget hvad, så er de jo ikke nogle hyggeligt fætre at handle med. Så er det jo andre gasledninger gennem Georgien, hvor der er amerikanske interesser, men hvor Gazprom så har købt sig ind. Og faktisk så er der også russiske interesser i Nabucco, fordi de ejer dele af det tyrkiske selskab, der laver ledningen. Man kan ikke pege på en enkelt løsning, men man kan sige, at af hensyn til vores frihed, skal vi være grønne, altså vedvarende energi og energibesparelse og ellers satse på divesifisering, men du slipper ikke for den russiske gas lige foreløbig og så må man jo så finde ud af, hvordan man får forholdet til de andre lande til at fungere. Det er klart, når russerne har kørt på med Turkmenistan, og Kazakstan og de gør de jo sikkert også med Aserbajan for at få dem til at høre under deres domæne. TBJ: Hvilken indvirkning har det i denne kontekst, at Rusland ikke er medlem af WTO? AEJ: Det betyder i mine øjne ikke noget i denne kontekst, at Rusland ikke er medlem af WTO, men med WTO har man jo stadigvæk noget, der med russiske øjne vil være attraktivt, og hvor man vil kunne bruge det som instrument til at handle sig til nogle ting. Hvis I nu går med på nogle ting, så kommer i med. SVP: Rusland har ikke ratificeret energicharteret, men har lovet at efterleve lovgivningen. Hvor stort et problem er det for EU, at der reelt ikke er nogen juridisk bindende international aftale? AEJ: Jeg ved ikke hvor stort et problem det er, at der ikke er nogen juridisk bindende international aftale. SVP: Ind til videre har der ikke rigtig været noget problem, men sådan rent hypotetisk, så vil de kunne gå ind og sige: vi er ikke bundet af noget. AEJ: Ja, det er jo også et signal, at de ikke har sørget for at gennemføre det. TBJ: Hvor stor en gulerod vil det være for Rusland at komme med i WTO? De er jo ikke interesserede i at komme med i EU, så hele Indre Marked-guleroden er ikke så stor som den plejer at være i Østeuropa? AEJ: Hvis Rusland var omgivet af vores egen logik, ville de kunne se at de er alt for afhængige af salget af energi og derfor kører deres økonomi jo sådan her [viser en op og ned bevægelse, red]. 146

148 Hvis de skal diversifisere økonomien og ind på andre områder, så skal de med i WTO. De kan jo se, hvad det betød for Kina at komme med, vi kan jo se det, når vi køber tøj og alt muligt andet. Det har jo været et boom af rang. Nu tror jeg ikke at russerne har de samme talenter so kineserne, men altså at få noget frihandel, det vil da være en fordel. SVP: Skal EU søge at vinde indflydelse på gasmarkedet i Ukraine for på den måde at holde Rusland stangen? AEJ: Jeg tror, at med overvågning og at få styr på deres kontrakter og få det løst, der vil vi kunne vinde meget. Og der kan man finde nogle resolutioner [fra parlamentet, red], der er blevet vedtaget i plenaret SVP: Med Nord Stream får Rusland nu mulighed for at lukke for gassen til Østeuropa uden at det får indflydelse på resten af EU. AEJ: Det tror jeg ikke de vil få lige foreløbig. Så meget gas løber der ikke igennem Nord Stream. Den [gasledning] der kører igennem Ukraine, kan vi ikke undvære. Den i Hviderusland er måske lidt anderledes, men det er igen, hvor meget løber der igennem. Sagen er, at der er brug for alle kanalerne og man kan jo sige, at vi har også en interesse i, at lande som Ukraine eller Hviderusland ikke laver julelege. Jeg er ikke bange for Nord Stream, jeg mener bare, at der er behov for så mange forskellige kanaler som muligt. Det gør det i hvert fald i mindre grad muligt at putte stophanen på. TBJ: Hvad er EU's vigtigste incitament til at involvere sig i Georgienkrisen? Er det ENP (beskyttelse af det arbejde man har lavet i landet de seneste år), ENP (beskyttelse af en allieret ), Menneskerettigheder, Opretholdelse af international lovgivning eller en form for Truman Doktrin? Og når vi siger involvere, så er det via ting som sekspunktsaftalen, så det stadig er ved forhandlingsbordet og ikke på slagmarken. AEJ: De ting du siger her, er jo sådan set rigtige alle sammen. Det man kan sige er, at hvis Rusland tror de kan snuppe Georgien, så tror de, at de kan snuppe hvad som helst. Vi oplever dem jo som været båret af en imperial tankegang, så det er dem ikke fremmet. De er militært ikke særlig stærke, men de opruster kraftigt i de her år, og det gør de jo fordi de sikkert har i sinde at bruge dem på et eller andet tidspunkt. TBJ: Hvor stor en del af løsningen var/er EU [i Georgien, red]? AEJ: Jeg tror at Sarkozy har betydet noget, helt sikkert. TBJ: Men var det ham som fransk præsident eller var det ham som formand for EU? AEJ: Det var ham som formand for EU. For selv om han siden hen har ment, at han kunne gøre det samme som fransk præsident, så har han jo konstateret, at det kunne han ikke. Det var jo i den rolle 147

149 han kunne gøre det. Hans personlighed betyder også meget. Han er et meget levende menneske, og der er gang i den, men han er også ekstremt begavet. Det man så kan spørge, det er jo: by the end of the day, hvor meget har vi så løst? For krisen er der jo stadigvæk potentielt. Man fik stoppet kamphandlingerne inden der kom alt for meget had og inden russerne havde erobret hele Georgien. Og de er jo så alene om at have godkendt erobringen af Sydossetien og Abkhasien og der skal vi jo så rundt og være gode venner med Jukasjenko og alle mulige andre, for at sikre at der ikke er andre der godkender det. Det er næsten for meget. Det man må sige er jo, at kampen om det område fortsætter jo med ikke militære midler. Og det er jo reelt en kamp om, hvem der skal have indflydelsen. SVP: Mange tak for interviewet! 148

150 Bilag 2: Saint Malo Deklarationen England & Frankrig (1998): Joint Declaration on European Defense, England & Frankrig, Saint- Malo FRANCO-BRITISH SUMMIT JOINT DECLARATION ON EUROPEAN DEFENSE Saint-Malo, 4 December 1998 The Heads of State and Government of France and the United Kingdom are agreed that: 1. The European Union needs to be in a position to play its full role on the international stage. This means making a reality of the Treaty of Amsterdam, which will provide the essential basis for action by the Union. It will be important to achieve full and rapid implementation of the Amsterdam provisions on CFSP. This includes the responsibility of the European Council to decide on the progressive framing of a common defence policy in the framework of CFSP. The Council must be able to take decisions on an intergovernmental basis, covering the whole range of activity set out in Title V of the Treaty of European Union. 2. To this end, the Union must have the capacity for autonomous action, backed up by credible military forces, the means to decide to use them and a readiness to do so, in order to respond to international crises. In pursuing our objective, the collective defence commitments to which member states subscribe (set out in Article 5 of the Washington Treaty, Article V of the Brussels Treaty) must be maintained. In strengthening the solidarity between the member states of the European Union, in order that Europe can make its voice heard in world affairs, while acting in conformity with our respective obligations in NATO, we are contributing to the vitality of a modernised Atlantic Alliance which is the foundation of the collective defence of its members. Europeans will operate within the institutional framework of the European Union (European Council, General Affairs Council and meetings of Defence Ministers). The reinforcement of European solidarity must take into account the various positions of European states. 149

151 The different situations of countries in relation to NATO must be respected. 3. In order for the European Union to take decisions and approve military action where the Alliance as a whole is not engaged, the Union must be given appropriate structures and a capacity for analysis of situations, sources of intelligence and a capability for relevant strategic planning, without unnecessary duplication, taking account of the existing assets of the WEU and the evolution of its relations with the EU. In this regard, the European Union will also need to have recourse to suitable military means (European capabilities pre-designated within NATO's European pillar or national or multinational European means outside the NATO framework). 4. Europe needs strengthened armed forces that can react rapidly to the new risks, and which are supported by a strong and competitive European defence industry and technology. 5. We are determined to unite in our efforts to enable the European Union to give concrete expression to these objectives. 150

152 Bilag 3: Erklæring fra formandskabet på Den Europæiske Unions vegne om afbrydelsen af de russiske gasleverancer gennem Ukraine Formandskabet for den Europæiske Union (2009): Erklæring fra formandskabet på Den Europæiske Unions vegne om afbrydelsen af de russiske gasleverancer gennem Ukraine, Den Europæiske Union, Bruxelles. 151

153 Conseil UE EU og Effektivitet i Internationale Relationer Bilag 4: Uenigheden mellem Ukraine og Rusland vedrørende gas Rådet for den Europæiske Union (2008)(6): Uenigheden mellem Ukraine og Rusland vedrørende gas, Fælles Holdning, Rådet for den Europæiske Union, Bruxelles. 152

154 153

155 154

156 155

157 156

158 Bilag 5: Erklæring fra formandskabet på Den Europæiske Unions vegne om den forværrede situation i Sydossetien (Georgien) Formandskabet for den Europæiske Union (2008): Erklæring fra formandskabet på Den Europæiske Unions vegne om den forværrede situation i Sydossetien (Georgien), Den Europæiske Union, Bruxelles 157

159 onseil UE EU og Effektivitet i Internationale Relationer Bilag 6: Rådets konklusioner om situationen i Georgien Rådet for den Europæiske Union (2008)(5): Rådets konklusioner om situationen i Georgien, Fælles Holdning, Rådet for den Europæiske Union, Bruxelles. 158

160 159

161 160

162 Bilag 7: Den Europæiske Unions observatørmission i Georgien, EUMM Georgia Rådet for den Europæiske Union (2008)(7): Rådets Fælles Aktion 2008/736/FUSP af 15. september 2008 om Den Europæiske Unions observatørmission i Georgien, EUMM Georgia, Fælles Aktion, Rådet for den Europæiske Union, Bruxelles. 161

163 162

164 163