Budgetgennemgang af Specialundervisning, folkeskoleområdet

Transkript

1 Budgetgennemgang af Specialundervisning, folkeskoleområdet Børn og Kultur, Roskilde Kommune, april 2010

2 Analysen er udarbejdet af: Styregruppe: BKU s chefgruppe Projektgruppe Jakob Skriver (formand) Søren Larsen Sanne Norlund Larsen Jan Theisen Grann Connie Kløtzl (sekretær)

3 Indholdsfortegnelse INTRODUKTION... 3 FORMÅL OG MÅL... 3 KONKLUSIONER OG INDSTILLINGER... 3 SPECIALOMRÅDETS HOVEDBESTANDDELE... 4 ØKONOMISKE MODELLER... 5 SAMMENLIGNING MED ANDRE... 6 FORKLARINGER PÅ NUVÆRENDE UDGIFTSNIVEAU... 7 SPECIALKLASSER OG -SKOLER... 7 BEFORDRING... 8 PPR... 8 BESKRIVELSE AF FORSLAG TIL FREMTIDIGE TILTAG MED HENBLIK PÅ AT NEDBRINGE UDGIFTSNIVEAUET... 9 BILAG 1. BESKRIVELSE AF UDGIFTSOMRÅDERNE, SPECIALUNDERVISNING PÆDAGOGISK PSYKOLOGISK RÅDGIVNING (PPR) BEFORDRING AF ELEVER I GRUNDSKOLEN SPECIALUNDERVISNING I REGIONALE TILBUD SPECIALSKOLER OG KLASSER Introduktion Specialområdet, som behandlet i nærværende notat, omfatter PPR (Pædagogisk Psykologisk Rådgivning), befordring af elever samt specialundervisning i regionale tilbud, specialskoler og -klasser. Den specialundervisning, der varetages på den enkelte folkeskole (integretet i almindelige klasser, holdundervisning eller med støttetimer) er ikke omfattet af opgørelsen. Formål og mål Økonomiudvalget traf d. 10. februar 2010 beslutning om at udvælge 6 fagområder til nærmere analyse. Denne analyse omhandler specialundervisning i grundskolen. Analyserne skal indgå i det videre arbejde med budgetlægningen for Konklusioner og indstillinger Sammenligninger af de offentliggjorte budget- og regnskabstal på specialundervisningsområdet viser, at Roskilde kommune har relativt høje udgifter på området sammenlignet med såvel benchmarkkommunerne, regioner og landsgennemsnittet. En sammenligning med de 5 benchmarkkomuner viser, at Roskilde Kommune er 6 mio. kr. dyrere end gennemsnittet af benchmarkkommunerne Det kan dog være usikkert at sammenligne udgifter alene på specialundervisningsområdet, da regler for kommunernes budget og regnskab tillader at mange udgifter til specialundervisning kan konteres under normalundervisningen. Der er således markante forskelle i de 5 benchmarkkommuner på hvilke udgifter, der er placeret under hhv. specialundervisning og normalundervisning, hvilket kan skævvride sammenligningen. Fx er der i de 5 benchmarkkommuner forskel på hvor specialklasser bliver konteret. Hvis man renser budget 2010 nøgletal for denne forskel bliver resultatet for Roskilde Kommune et udgiftsniveau, der er 3,1 mio. kr. lavere på specialundervisningsområdet end gennemsnittet for benchmarkkommunerne.

4 Side4/11 Der pågår i øjeblikket en benchmarkanalyse mellem de fem samarbejdskommuner på området, som forventes afsluttet ultimo maj Denne analyse vil komme tættere på tallene, end det har været muligt i denne analyse. Vedrørende specialområdet henvises i øvrigt til den analyse, der blev udarbejdet til Byrådets forårsseminar i Nærværende budgetgennemgang viser, at Roskilde kommune adskiller sig på enkelte områder: Relativt få børn i Roskilde kommune henvises til specialundervisning udenfor distriktsskolen. (3,7 % mod 5,1 % på landsplan) inklusive børn i dagbehandling. Til gengæld er den andel, der er henvist til undervisning i dagbehandling dobbelt så høj som på landsplan. Udgifterne til elevbefordring er relativt høje i Roskilde kommune. Det har formentlig en direkte sammenhæng til de mange elever i dagbehandling, hvoraf en stor del af tilbuddene ligger udenfor kommunens grænser. Udgifterne til PPR er relativt høje i Roskilde kommune. Dette kan skyldes et højere serviceniveau end i benchmarkkommunerne. Det kan dog også skyldes at området er organiseret med en anderledes fordeling mellem PPR og folkeskolen end i de øvrige kommuner. Dette kræver en nærmere analyse. Denne analyse indgår i en større benchmarkundersøgelse mellem de 5 kommuner, der forventes færdig ultimo maj. Specialområdets hovedbestanddele Specialområdet, som opgjort i oversigten til ØU den 10. februar, omfatter følgende hovedområder: Pædagogisk Psykologisk Rådgivning (PPR), Befordring af elever i grundskolen Specialundervisning i regionale tilbud og Specialskoler og -klasser. De enkelte områder er nærmere beskrevet i bilag 1. Tabel 1 Samlede udgifter på specialområdet i Roskilde Kommune 2010 priser Budget 2009 Budget 2010 Folkeskole (Specialområde) Pædagogisk psykologisk rådgivning m.v. 24,4 25, Befordring af elever i grundskolen 12,2 14, Specialundervisning i regionale tilbud 0,0 2, Specialskoler og klasser 123,1 114,2 I alt 159,7 157,3 Hovedparten af de elever i Roskilde kommune, der har behov for særlig støtte i undervisningen, modtager denne i normalklassen. Eventuelt med ekstra personalestøtte i klassen og/eller holdundervisning i en del af timerne.

5 Side5/11 Folkeskolerne afholder selv udgifterne hertil indenfor den generelle bevilling til skolerne. Udgifterne indgår altså ikke i opgørelsen af de samlede udgifter til specialundervisning. Ca. 430 af de i alt ca elever, der har bopæl i Roskilde kommune, er henvist til specialundervisning udenfor normalklasserne. Eleverne henvises til specialtilbuddene via PPR og udgifterne til undervisningen afholdes af Børn og Kultur. For børn anbragt i døgn- eller familiepleje bestemmer den kommune, hvor de er anbragt, hvilken form for undervisning børnene skal have. Det betyder, at udgiften til undervisning af de børn, Roskilde kommune har anbragt udenfor kommunen, besluttes af den kommune, hvor børnene er anbragt, men betales af Roskilde kommune og konteres under specialundervisning. Roskilde Kommune har som udgangspunkt ingen indflydelse på hvilken form for specialundervisning børn anbragt uden for kommunen skal have eller udgiften til denne undervisning. Fordelingen af elever på forskellige specialtilbud hhv. anbragte børn fremgår af tabel 2. Tabel 2 Udgifter og elevtal i specialklasser og specialskoler skoleåret 2009/10 Antal Elever Udgift (i mio. kr) Udgift pr. elev Specialklasser , Regionale tilbud 6 2, Specialskoler , Skoledagbehandling* , Anbragte børn 90 22, I alt ,1 *For elever i skoledagbehandling betales der ud over undervisningen for dagbehandlingen. Udgiften er typisk på samme niveau som undervisningsudgiften. På Nordgårdsskolen er udgiften inkl. behandling. For øvrige tilbud udgiftsføres behandlingsdelen på konto 5.21 under socialområdet. Mange af de elever, der er henvist til specialundervisning, befordres til og fra skole på kommunens regning. Det kan være med offentlig transport, fordi der er langt mellem skole og hjem eller med minibus, taxa, liftvogn fordi eleverne på grund af deres handicap ikke kan klare sig selv i trafikken. Udgifterne til elevbefordring er derfor talt med i opgørelsen af udgifterne til specialundervisning. Omkring 20 % af udgifterne vedrører dog ikke specialundervisningen men helt almindelig skolebuskørsel eller buskort. Økonomiske modeller Udgifterne til specialundervisning, eksklusiv befordring og PPR men inklusive anbragte børn, afholdes indenfor én samlet budgetramme. Der anvendes forskellige bevillings- eller betalingsformer: Specialklasserne modtager en fast bevilling pr. realiseret klasse. Bevillingen svarer til den undervisningstid eleverne som minimum skal have i flg. loven, med et tillæg til nødvendigt andet arbejde, f.eks. forberedelse og skole/hjemsamarbejde (tilsvarende lærere i normalklasserne). Afhængig af målgruppen for en given specialklasse (børnenes vanskeligheder) er der forudsat en hhv. to lærere på klassen i undervisningstiden.

6 Side6/11 Nordgårdsskolen har, med udgangspunkt i samme princip som specialklasserne, én samlet, fast rammebevilling. Fjordskolen får et basisbudget til dækning af administration og bygningsdrift og reguleres herefter 2 gange årligt med et beløb pr. elev indskrevet på skolen. Andre specialtilbud udenfor kommunens eget regi betales med et takstbeløb pr. elev. Taksterne for kommunale skoletilbud fastsættes i et tillæg til de årlige rammeaftaler mellem Region og kommuner, mens private tilbud, typisk skoledagbehandling, prissættes på almindelige markedsvilkår Sammenligning med andre En sammenligning af budget 2010 mellem de 5 benchmarkkommuner viser, at Roskilde Kommune på specialundervisningsområdet er 6,0 mio dyrere end gennemsnittet for de 5 kommuner. De 6, 0 mio. kr. svarer til en merpris på 478 kr. per 6-16-årig, der fordeler sig fordeler sig som vist i nedenstående tabel 3. Tabel 3 Fordeling af udgifter pr. område Roskilde Gns. K5 Forskel 3.04 PPR Befordring Regionale tilbud kommunale specialskoler i alt (Kilde: ECO-nøgletal for budget 2010) Tabellen viser at det højere udgiftsniveau i Roskilde Kommune alene er placeret på områderne PPR og befordring. På den egentlige undervisningsdel (regionale tilbud (3.07) og kommunale specialskoler (3.08)) har Roskilde Kommune lavere udgifter per 6-16 årig end gennemsnittet for benchmarkkommunerne. Ministeriets krav til budget- og regnskabstallene på specialområdet er meget lidt detaljerede, hvilket betyder, at der er forskel på om udgifterne til f.eks. specialklasser på folkeskolerne bliver opført under normalområdet eller specialområdet i de enkelte kommuner. Derfor kan det være hensigtsmæssigt at lave en sammenligning af det samlede udgiftsniveau for både normal- og specialundervisningen. Som det fremgår af tabel 3, er der meget stor forskel på udgiftsniveauerne på specialområdet. Hvor benchmarkkommunerne ligger gnst. 6 mio. kr. under Roskildes udgiftsniveau er landsgennemsnittet hele 43,3 mio. kr. under. Tager man normalundervisningen med i betragtning er forskellene i det samlede udgiftsniveau mere ensartede. Udgiftsniveauet er således fra 25 til 31,5 mio. kr. højere i Roskilde end i de øvrige sammenligningsområder. Dog bortset fra Region Hovedstaden, hvor udgifterne i gennemsnit er 13,4 mio. kr. højere end i Roskilde.

7 Side7/11 Tabel 4 Forskel i udgiftsniveau for folkeskolen samlet i budget 2010 Forskel, mio. kr. (- = lavere udgiftsniveau end Roskilde Kommune) Specialområde Normalområde Folkeskolen i alt De 5 benchmark kommuner -6,0-19,6-25,6 Region hovedstaden -27,0 40,4 13,4 Region Sjælland -23,9-6,7-30,6 Landsplan -43,3 11,8-31,5 I Roskilde bliver alle udgifter til specialundervisning af børn udenfor distriktsskolen konteret som specialundervisning. Det vil også sige udgifter til de specialklasser som ligger på almindelige folkeskoler, men som modtager børn fra alle distrikter. Holbæk og Næstved kommuner fører samme praksis som Roskilde, mens Køge og Slagelse konterer specialklasser på normalområdet. Når specialklasserne medregnes under udgifterne til specialundervisning i alle benchmarkkommunerne, viser opgørelserne jf. tabel 5, at Roskilde i stedet for at ligge over gennemsnittet i udgiftsniveau ligger lavere samlet set. Tabel 5, Benchmarkkommuner, Specialområdet efter korrektion i budget 2010 Forskel i udgiftsniveau hvis Roskilde har samme gnst. udgift pr årig, som sammenligningsområdet. Forskel, mio. kr. (- = lavere udgiftsniveau end Roskilde Kommune) Holbæk Køge Næstved Slagelse Gnst Pædagogisk psykologisk rådgivning -12,9-0,5-5,6-8,8-5, Befordring af elever i grundskolen -6,8 0,2-0,1-7,7-3, Specialundervisning i regionale tilbud 1,2 5,0 7,4-2,6 2,1 Specialskoler og specialklasser 12,0 7,8 12,7 16,9 9,5 I alt -6,5 12,5 14,4-2,3 3,1 Hvis udgiften pr årige i Roskilde kommune var på samme niveau som gennemsnittet for benchmarkkommunerne, ville udgifterne være 3,1 mio. kr. eller knap 2 % højere. Det har ikke på nuværende tidspunkt været muligt at få aktivitetsoplysninger vedrørende specialundervisningen fra de øvrige benchmarkkommuner. Men der pågår i øjeblikket en større benchmarkanalyse på området mellem de fem kommuner, som forventes afsluttet ultimo maj Forklaringer på nuværende udgiftsniveau Specialklasser og -skoler Andelen af elever, der henvises til specialundervisning udenfor distriktsskolen er meget lav i Roskilde kommune. I flg. undervisningsministeriet er 5,1 % af landets elever henvist til specialklasser, -skoler og dagbehandling. I Roskilde kommune er det 3,7 % af eleverne. Til gengæld er der i Roskilde kommuner dobbelt så mange elever, der henvises til skoledagbehandling, nemlig 1 % af alle elever mod 0,5 % på landsplan.

8 Side8/11 Tabel 6, Elever i specialskoler, specialklasser og skoledagbehandling som andel af alle elever Special elever, Roskilde Andel, Roskilde Andel, Landet Specialklasser og skoler 302 2,7 % 4,6 % Dagbehandling (og behandlingshjem) 117 1,0 % 0,5 % I alt 419 3,7 % 5,1 % I Analyse af specialundervisningsområdet, som blev udarbejdet til Byrådets forårsseminar i 2009 blev det vurderet, at mens Roskilde kommune ligger relativt lavt i andelen af elever, der modtager specialundervisning udenfor normalklasserne, så er gennemsnitsprisen tilsyneladende lidt højere. Der er en umiddelbar logisk sammenhæng mellem de relativt få elever og den højere gennemsnitspris, da det kun er de elever, med absolut størst behov for støtte, der henvises til andre til bud end distriktsskolen. Skoledagbehandling er jf. tabel 2 et relativ dyrt tilbud. Alene undervisningen koster i gnst kr. mod f.eks kr. i specialklasserne. Hertil kommer en tilsvarende udgift til dagbehandlingen. Hvis eleven i stedet for skoledagbehandling undervises i et specialklasselignende, kommunalt tilbud vil det kunne nedbringe udgifterne til undervisning med kr. pr. elev. Hvis det alternative tilbud er relevant for halvdelen af eleverne i dagbehandling, vil det på sigt kunne nedbringe de samlede udgifter med 3-6 mio. kr. Befordring Der er netop gennemført en analyse af de samlede befordringer i Roskilde kommune, med henblik på at vurdere alternative og mere effektive måder at løse opgaverne på. Roskilde benytter mange specialundervisningstilbud uden for kommunegrænsen, og disse tilbud er ofte spredt så meget geografisk, at samkørsel af elever til de forskellige skoler ikke er hensigtsmæssigt. Mange af disse elever transporteres derfor med taxa, som er et relativt dyrt kørselstilbud. Den øvrige befordring af elever til specialundervisning foregår med minibusser. Nogle skoler har egne busser og transporterer eleverne som en del af deres tilbud. Elever til Fjordskolen transporteres af en privat leverandør, der har vundet opgaven efter udbud i Som nævnt tidligere i rapporten har Roskilde Kommune relativt mange elever i skoledagbehandling, hvoraf en del går i tilbud udenfor kommunens grænser. Det høje udgiftsniveau sammenlinget med benchmarkkommunerne, vil med rimelighed kunne antages at have en direkte sammenhæng til de mange elever i skoledagbehandling. PPR Alle udgifter til psykologer, tale-hørelærere, specialkonsulenter mm. er i Roskilde organiseret og konteret under PPR. Der er meget stor forskel på fra kommune til kommune, hvordan PPR området er organiseret f.eks. i hvilket omfang skolepsykologer er tilknyttet de enkelte skoler eller PPR. Dette indebærer, at det er usikkert i hvilket omfang tallene er sammenlignelige. Det har i denne sammenhæng ikke været muligt at få tilstrækkeligt data fra benchmarkkommunerne til at lave en nærmere analyse af området. Budget- og regnskabstallene for såvel benchmarkkommunerne, regionerne og landet

9 Side9/11 som helhed, indikerer at udgiftsniveauet til PPR er højere i Roskilde. En analyse af området indgår i den igangværende benchmarkundersøgelse med de øvrige kommuner og forventes færdig ultimo maj Beskrivelse af forslag til fremtidige tiltag med henblik på at nedbringe udgiftsniveauet Udvikling af egne tilbud Som nævnt har Roskilde kommune relativt få elever, der modtager specialundervisning udenfor distriktsskolen, men til gengæld relativt mange elever i skoledagbehandling. Der vil kunne udvikles nye tilbud i eget regi for dele af de målgrupper, der i dag visiteres til skoledagbehandling. F.eks. specialklasselignende tilbud på folkeskolerne for børn, hvis behov rækker ud over det der tilbydes i f.eks. vækstgrupperne, men som ikke nødvendigvis har behov for et egentligt behandlingstilbud. Det vurderes, at udgifterne til undervisning vil kunne nedbringes med kr. pr. elev i skoletilbud frem for skoledagbehandling. Udgifterne vil i givet fald blive reduceret i takt med at nye elever visiteres til alternative tilbud. Hvis halvdelen af de benyttede dagbehandlingstilbud med tiden kan erstattes af specialklasser vil det kunne nedbringe de samlede udgifter med 3-6 mio. kr. Hertil kommer eventuelle besparelser på elevbefordring i forlængelse af, at der etableres alternative tilbud i kommunen. Enkelte elever befordres individuelt til tilbud udenfor kommunen. Forskellen på individuel befordring indenfor kommunen frem for udenfor kommunens grænser er pt. på ca kr. årligt pr. elev. Det samlede potentiale vurderes at være en besparelse på ca. 0,5 mio. kr. årligt. I sammenhæng med etablering af egne tilbud kan det også overvejes at indføre en finansierings-model, hvor den enkelte skole får økonomisk mulighed for at etablere yderligere lokale tilbud. En sådan model flytter midler ud på skolerne, der så omvendt skal medfinansiere tilbud til de elever, der skal have et tilbud uden for skolen.

10 Side10/11 Bilag 1. Beskrivelse af udgiftsområderne, specialundervisning Pædagogisk Psykologisk Rådgivning (PPR) PPR dækker hele aldersgruppen 0-18 år og omfatter i Roskilde kommune som organisatorisk enhed skolepsykologer, specialkonsulenter, lærere og konsulenter på tale-høreområdet og AKT samt fysioterapeuter. PPR udfører de lovpligtige udredninger af børn og unge forud for iværksættelse af længerevarende støtteforanstaltninger. Herudover varetager PPR tale- og høreundervisning for børn med tale- og høreproblemer. Organisationens funktioner vedrører dog i mindst lige så væsentlig grad bl.a. rådgivning og vejledning overfor forældre og de professionelle, der arbejder med børnene og har som sådan betydning i forhold til skolernes mulighed for at inkludere børn med forskellige behov. PPR spiller eksempelvis således også en væsentlig rolle i implementeringen af LP-modellen. Alle udgifter vedrørende PPR udgiftsføres på kontoen. PPR har i alt 58,4 årsværk. Befordring af elever i grundskolen Udgiftsposten omfatter kommunens samlede udgifter til befordring af skoleelever. Det vil sige de daglige skolebusser i kommunens nordlige og sydlige del, kørsel til svømmeundervisning og i begrænset omfang udgifter til buskort el. anden transport for elever i folkeskolen. Ca. 80 % af budgettet vedrører befordring af børn og unge til og fra specialtilbud. Befordringen spænder vidt fra f.eks. buskort til elever i læseklasser begrundet i afstanden mellem skole og hjem til kørsel i liftbusser for børn med fysiske handicap. Ca. 300 børn befordres dagligt til og fra specialtilbud i og udenfor kommunen. Specialundervisning i Regionale tilbud Regionerne driver og forestår undervisningen på landets mest specialiserede tilbud. For eksempel Geelsgårdskolen, Ålborgskolen, Nyborgskolen og Himmelev Behandlingshjem. Roskilde Kommune bidrager årligt med en objektiv finansiering på 1,4 mio. kr. til driften af disse tilbud. Herudover betaler kommune for brug. Roskilde kommune har aktuelt 6 elever i Regionale tilbud. En på Geelsgårdskolen, en på Nyborgskolen, 4 på Himmelev Behandlingshjem. De samlede udgifter for disse elever er på 2,5 mio. kr. I gnst. kr. pr. elev kr. Herudover er et barn anbragt i Ålborg og går på Ålborgskolen til en udgift på 0,7 mio. kr. om året, hvilket kontoføres på anbragte børn, se nedenfor. Specialskoler og klasser Posten omfatter i Roskilde kommune alle specialtilbud (ud over de regionale), som eleverne henvises til udenfor distriktsskolen. Det drejer sig om: Specialklasser, som ligger på almindelige folkeskoler, men modtager elever fra alle skoledistrikter (og privatskoler) indenfor en given målgruppe. Roskilde kommune har vækstgrupper for børn med adfærds-, kontakt og trivselsproblemer, læseklasser og -kurser for ordblinde elever og specialklasser for elever med generelle indlæringsvanskeligheder (udviklingshæmmede).

11 Side11/11 Posten omfatter endvidere en erhvervsklasse samt skoleværkstedet på produktionsskolen. Disse tilbud er ikke i formel forstand specialundervisningstilbud, men specielle tilbud for unge, der har behov for et anderledes og typisk mere praktisk orienteret tilbud. I alt ca. 190 elever modtager undervisning i ovennævnte tilbud. De samlede udgifter er på 27,6 mio. kr. I gnst kr. pr. elev Specialskoler: Fjordskolen er kommunens egen specialskole. Skolen tilbyder, i tre specialiserede afdelinger, undervisning til børn med multiple funktionsnedsættelser og svære generelle indlæringsvanskeligheder, børn med autisme/psykiske lidelser og børn med svære opmærksomheds- og koncentrationsvanskeligheder. Skolen modtager elever fra andre kommuner. Udgifter og indtægter vedr. disse elever er ikke med i denne opgørelse. Kommunen benytter desuden i et omfang specialskoler i andre kommuner. I alt 118 elever med bopæl i Roskilde er indskrevet i specialskole. Heraf 84 på Fjordskolen De samlede udgifter er på 36,6 mio. kr. I gnst kr. pr. elev Skoledagbehandling. Nordgårdsskolen er kommunens eget skoledagbehandlingstilbud for børn med alvorlige neurologiske og/eller følelsesmæssige, sociale og kontaktmæssige vanskeligheder. Skolen er etableret bl.a. med henblik på at forebygge plejeanbringelser. Roskilde kommune benytter herudover en række pladser i andre skoledagbehandlingstilbud i og udenfor kommunen. Anbringelse i skoledagbehandling kan udelukkende ske med udgangspunkt i serviceloven og på grundlag af en 50 undersøgelse. Undervisningen er i lovgivningsmæssig forstand så at sige en undtagelsesbestemmelse, som giver mulighed for, at børnene undervises i intern skole på behandlingsstedet, når undervisning på distrikts- eller specialskole ikke vurderes hensigtsmæssig. 117 elever med bopæl i Roskilde kommune modtager undervisning i et skoledagbehandlingstilbud. Heraf 28 på Nordgårdsskolen. De samlede udgifter er på 30,4 mio. kr. I gnst kr. pr. elev Anbragte børn. Udgifter til undervisning af børn i døgn eller plejeophold udenfor kommunen udgiftsføres her. Ikke alle, men mange af eleverne modtager specialundervisning og ofte i skoledagbehandlingstilbud. Det er den kommune, barnet er anbragt i, der suverænt beslutter hvilket undervisningstilbud barnet skal have. Selve anbringelsen forestås af Familie og Børn. Der afholdes udgifter til undervisning af 90 elever anbragt udenfor kommunen. De samlede udgifter er på 22,1 mio. kr. I gnst kr. pr. elev.