Energiklagenævnet Frederiksborggade København K. Sønderborg Kommunes bemærkninger til klage af 12. oktober 2016 fra Dansk Gas Distribution A/S

Transkript

1 Energiklagenævnet Frederiksborggade København K Sønderborg Kommunes bemærkninger til klage af 12. oktober 2016 fra Dansk Gas Distribution A/S Sønderborg Kommune har den 29. februar 2016 modtaget et projektforslag, der omhandler fjernvarmeforsyning af Nordborg, Havnbjerg, Svenstrup, Guderup og Egen. Godkendelse af projektet er sket i medhør af bestemmelserne, der er formuleret i kapitel 2, i Lovbekendtgørelse om varmeforsyning (LBK nr af 24/11/2014) samt 3 i Bekendtgørelse om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg (BEK nr af 23/09/2015). Jævnfør kommunens afgørelse af 14. september 2016, er det kommunens vurdering, at projektbekendtgørelsens forudsætninger i henhold til det konkrete projektforslag er opfyldt. By & Landskab Sønderborg Kommune Lille Rådhusgade Sønderborg T by-landskab@sonderborg.dk /37204 KS: smar Version 2.1 mgjo/ Dansk Gas Distribution A/S (DGD) mener, at projektforslaget baserer sig på forkerte forudsætninger, og at projektforslaget af den grund fejlagtigt opgør et samfundsøkonomisk overskud ved gennemførelsen. DGD opstiller en række kritisable forudsætninger i projektforslagets samfundsøkonomiske opgørelse og konsekvens ved rettelse. Der påpeges et samfundsøkonomisk underskud ved gennemførelse af projektforslaget i størrelsesorden 65 mio. kr. Nedenfor opstilles Sønderborg Kommunes stillingtagen til de af projektforslagets forudsætninger, som DGD finder kritisable. Konverteringstakt DGD henviser til, at erfaringer fra andre fjernvarmeprojekter i Sønderborg Kommune viser, at konverteringen af naturgaskunder til fjernvarme sker meget langsommere end forudsat i det oprindelige projektforslag. DGD har optalt antal forbrugere, der har skiftet fra naturgas til fjernvarme i forbindelse med Sønderborg Fjernvarmes konverteringsprojekter, og angiver dermed en konverteringstakt for Sønderborg Fjernvarmes projekter.

2 2/10 Kommunen har i forbindelse med afgørelsen imidlertid lagt vægt på de konkrete forhold af betydning for tilslutningsgraden, hvorved det foreliggende projekt adskiller sig væsentligt fra bl.a. de nævnte projekter, som er gennemført af Sønderborg Fjernvarme. Dels tilbyder Sonfor tilslutning til fjernvarme til en noget lavere pris end den typiske tilslutningspris ved Sønderborg Fjernvarme. Sonfor oplyser, at tilslutningsprisen ved Sønderborg Fjernvarme typisk er kr. inkl. moms, mens de vil kunne tilbyde en pris på kr. inkl. moms. Denne relativt store prisforskel må forventes at fjerne en væsentlig barriere for tilslutningen. Sonfor oplyser desuden, at de planlægger at tilbyde attraktive låneforhold. I projektforslaget er også nævnt, at Danbos tre centraler og Østerlund Varme fremover bliver forsynet fra Sonfor s nye biomasseværk. Sonfor oplyser, at dette bl.a. medfører, at ca. 60 % af varmebehovet i Nordborg og Havnbjerg tilsluttes år 1. Sonfor gør opmærksom på, at denne tilslutning ikke indgår i beregninger med konverteringstakt i projektforslaget. Her angives udelukkende de individuelt opvarmede bygninger, der konverterer til fjernvarme, og de angivne konverteringstakter henviser derfor kun til de individuelt opvarmede. Der er i projektforslaget udført følsomhedsberegning med en konverteringstakt for de individuelt opvarmede bygninger, startende ved 20 % og stigende til 60 %. Følsomhedsberegningen viser at der, med uændret varmepris, stadig er robuste samfunds- og selskabsøkonomiske overskud med denne lavere tilslutningstakt. Sønderborg Kommune har i forbindelse med afgørelsen derfor vurderet, at projektforslaget bygger på realistiske forudsætninger med hensyn til konverteringstakten. Brugerøkonomi DGD angiver, at brugerøkonomien i en fortsat naturgasforsyning reelt er bedre end anført af Sonfor. De gør opmærksom på, at Sonfor ikke anvender kundens faktiske medianforbrug, men et højere gennemsnits forbrug. Samtidig påpeges at Sonfor anvender en højere pris for en ny gaskedel, end den pris DGD kan påvise med henvisning til Søberg VVS. Med hensyn til brugerøkonomien har kommunen i forbindelse med afgørelsen imidlertid lagt vægt på den i projektforslaget konkrete fastsatte investering og den anvendte gaspris. Det kan oplyses, at der i Sonfor s svarnotat af den 19. maj 2016 er beregnet brugerøkonomi med DGD s median gasforbrug, uagtet at dette gennemsnit også indeholder alle de bygninger, hvor der er et urealistisk lavt gasforbrug pga. supplerende varmekilder, jævnfør Sonfor s svarnotat af den 19. maj 2016.

3 3/10 Der er desuden brugt en gaspris, der svarer til forsyningspligtprisen. Med hensyn til prisen på gaskedler argumenterer Sonfor for, at en investering på kr. inkl. moms i sig selv er retvisende som en gennemsnitlig pris for samtlige husholdninger i hele den økonomiske levetid (15 år) for de eksisterende gaskedler. De oplyser, at tilbuddene på Søberg.dk er kampagnepriser, og derfor ikke kan antages at være gældende i hele projektperioden for samtlige gaskedler i områderne. Sonfor påpeger desuden, at den lave pris påvist af DGD kun gælder, hvis der skiftes fra ikke-kondenserende kedel til kondenserende kedel, og at det ud fra DGD s register over gaskedler ikke umiddelbart kan ses hvilke kedler, der er kondenserende, og hvilke der ikke er. Ydermere påpeger Sonfor, at tilbuddet fra Søberg kun har en standardinstallation inkluderet i prisen, og at der tages forbehold for individuelle forhold, der kan fordyre nedtagnings- og opsætningsprisen. Kommunen er enig med Sonfor i, at standardprisen for gaskedler ikke bør baseres på aktuelle her og nu tilbudspriser, men i stedet er mere retvisende, når den baseres på en gennemsnitlig pris for samtlige husholdninger i hele den økonomiske levetid. Sønderborg Kommune har i forbindelse med afgørelsen således vurderet, at projektforslaget også er baseret på realistiske forudsætninger med hensyn til brugerøkonomien. Halmkedler DGD har haft Sweco til at udarbejde en nærmere vurdering af omkostninger til investering, drift af og effektivitet af halmkedler. DGD anfører med henvisning hertil, at de samfundsøkonomiske investeringsomkostninger til halmkedlerne er 13 mio. kr. højere end forudsat i projektforslaget. Det samme anføres at gælde drifts- og vedligeholdelsesomkostningerne i et omfang, som svarer til en yderligere reduktion af samfundsøkonomien med 18 mio. kr. Endvidere vil det efter Sweco s vurdering være mere realistisk at anvende en virkningsgrad på mellem %. En reduktion til 90 % vil ifølge DGD hæve de samfundsøkonomiske omkostninger med yderligere 24 mio. kr. For så vidt angår investeringsomkostningerne, har kommunen som anført i afgørelsen lagt vægt på, at den forudsatte investering på 60 mio. kr. for etablering af 10+6 MW halmværk ligger inden for det fastsatte interval i Energistyrelsens teknologikatalog, og at størrelsen af investeringen mere konkret er fastsat på baggrund af erfaringer indhentet af Rambøll i forbindelse med tidligere projekter.

4 4/10 Generelt vedrørende investeringer bemærker kommunen, at der er tale om et projektforslag og dermed ikke om et detailprojekt. Derfor anvendes standardværdier fra bl.a. Teknologikataloget sammenholdt med Rambølls (rådgiver for Sonfor) erfaringstal fra tidligere projekter. Sønderborg Kommune fastholder derfor, at størrelsen af investeringen er realistisk og relevant. De lave D&V omkostninger begrundes i projektforslaget med, at værket drives sammen med det eksisterende kraftvarmeværk, og halmværket vil blive drevet som ubemandet værk. Derved er blandt andet mandskabsfaciliteter af mere beskedent omfang end hvad der kræves på værker, hvor der er bemandet drift. Som det fremgår af projektforslaget og i Sonfor s svarnotat af den 19. maj, så bygger de benyttede forudsætninger om priser mv. på de nyeste erfaringer på området for optimerede projekter andetsteds. Kommunen har således ikke fundet anledning til at revurdere investeringer og D&V omkostninger. Som det fremgår af projektforslaget og i Sonfor s svarnotat af den 10. juni 2016, er det ikke usædvanlig praksis med røggaskondensering på halmkedler, som anført af Sweco. Sonfor peger på et konkret eksempel, hvor der i Høng findes en virkningsgrad på selve kedlen på 92 %, og med den installerede røggaskondensering er virkningsgraden %, afhængig af returvandets temperatur og fugtindhold i halmen. Sønderborg Kommune har lagt vægt på det konkrete eksempel i Høng, og har på den baggrund ikke fundet anledning til at revurdere virkningsgraden (102 %), som vurderes at bygge på faktuelle og specifikke oplysninger. Stikledninger Det angives, at DGD s stikledninger til gas er 24 % længere end de forudsætninger, der er opstillet for stikledningerne til fjernvarme i projektforslaget, og DGD har derfor bedt om en nærmere dokumentation eller opskrivning af denne omkostning i projektforslaget. Da en sådan detailprojektering er tidskrævende og omkostningstung, er kommunen enig med Sonfor i, at den først bør iværksættes på et senere tidspunkt efter projektets godkendelser er opnået. I projektforslag med mange forbrugere anvendes der normalt følgende parametre til fastlæggelse af investeringsniveauet for ledningsanlæg, som også er anvendt i dette projektforslag: meter gadeledning pr. potentiel ny fjernvarmeforbruger gennemsnitsinvestering pr. meter gadeledning meter stikledning pr. potentiel fjernvarmeforbruger

5 5/10 gennemsnitsinvestering pr. meter stik Sonfor har foretaget en vejledende kontrolopmåling af 126 stikledninger for 19 repræsentative områder. Disse opmålinger viser, at den gennemsnitlige stikledningslængde med stor sandsynlighed er under 15 meter pr. forbruger. Ydermere påpeger Sonfor i svarnotat af den 10. juni 2016, at det ikke er retvisende at benytte konkrete oplysninger om eksisterende gasstikledninger til at opgøre længden af stikledninger for et nyt optimeret fjernvarmenet, hvor der er stor fokus på varmetab og anlægsudgifter. Sønderborg Kommune vurderer, at de af klager fremkomne oplysninger om stikledninger ikke er af en sådan beskaffenhed, at det er tilstrækkeligt sandsynliggjort, at projektet hviler på urealistiske forudsætninger med hensyn hertil. Kommunen anser således en stikledningslænge på 15 meter for relevant og retvisende. Kommunen skal herved også bemærke, at de 15 meter pr. stikledning er en gennemsnitsbetragtning for alle bygninger til beregning af den samlede længde af stikledninger for hele projektet. Sonfor oplyser endvidere i svarnotat af den 10. juni 2016, at selvom der i praksis typisk lægges én stikledning til to tætliggende bygninger, så er der i projektforslaget faktisk regnet med to stikledninger. Dette er gjort for blandt andet at tilgodese, at der ved disse overordnede betragtninger, ikke er nøjagtig kendskab til samtlige forbrugere. Levetid på fjernvarmeunits DGD angiver, at Sweco af producent af fjernvarmeunits har fået oplyst, at den typiske levetid er 20 år, og at den anvendte levetid i projektforslaget på 30 år for fjernvarmeunits ikke er retvisende. Heroverfor oplyser Sonfor, at elektronik i fjernvarmeunits med klimakompensering har en levetid på ca. 15 år, og derfor vil det for en sådan unit være en rimelig antagelse med en samlet gennemsnitlig levetid på 20 år. I dette projekt anvendes dog units uden klimakompensering, jævnfør tekst i projektforslaget, og der er kun to automatisk virkende ventiler i disse. (Trykdifferensregulatoren og termostaten til varmt vand). Resten udgøres af rør, afspærringsventiler, termometre mv. Alt sammen noget med en levetid på niveau med et opvarmningsanlæg (50 år). Sønderborg Kommune finder Sonfor s estimerede levetid på 30 år retvisende og vurderer, at de af DGD fremkomne oplysninger om levetid på fjernvarmeunits, ikke er af en sådan beskaffenhed, at det er tilstrækkeligt sandsynliggjort, at projektet hviler på urealistiske forudsætninger med hensyn hertil.

6 6/10 Som det fremgår af Sonfor s svarnotat af den 19. maj, er den anvendte levetid begrundet ud fra faktuelle oplysninger om fjernvarmeunits, og det gøres opmærksom på, at der i projektforslaget regnes med økonomiske levetider, og ikke som anført af Sweco tekniske levetider. Varmebehov DGD angiver, at varmebehovet for gaskunder i projektforslaget er sat noget højere end det forbrug som DGD faktisk afregner i området og derfor bør korrigeres. Sonfor argumenterer for, at det fremgår af projektforslaget og de af DGD fremsendte excel-ark med de seneste 3 års gasforbrug ifm. DGD s 1. høringssvar, at der kun er ganske lille forskel mellem det beregnede årlige, samlede varmebehov for de individuelt opvarmede bygninger, MWh, og det samlede varmebehov beregnet ud fra de seneste 3 års graddagekorrigerede gasforbrug, MWh, svarende til en forskel på 10 %, hvilket Sonfor bemærker må anses for at være indenfor en acceptabel margen. Ved en gennemgang af det fremsendte datamateriale for gasforbrug pr. måler de seneste 3 år har Sonfor konstateret, at der er adskillige bygninger, hvor der er angivet et gasforbrug, der svarer til mindre end 6 MWh/år. Sonfor påpeger, at dette er et urealistisk lavt varmebehov for de pågældende bygninger, og sandsynligvis skyldes, at disse bygninger anvender en supplerende opvarmningskilde til naturgas, da der ikke er aftagepligt for naturgas. Kommunen er enig med Sonfor i, at det derfor giver et mere retvisende varmebehov for projektperioden at se på bygningsmassen efter BBR og opgøre varmebehovet ud fra bygningernes type, alder, areal og anvendelse ved hjælp af nøgletal for varmebehov opgjort i Varmeplan Danmark. Som Sonfor oplyser i svarnotat af den 19. maj har Energiklagenævnet i afgørelse af 17. juni 2013 (j.nr ) tilsvarende givet Odense Kommune medhold i, at det er retvisende at anvende oplysninger i BBR samt arealenhedstal for at opgøre varmebehovet. Som det fremgår af projektforslaget, er varmebehovet opgjort på den måde, der er sædvanlig praksis i projektforslag, dvs. ud fra antal etagemeter, type mv. og det hertil svarende varmebehov. Det anføres i Sonfor s svarnotat af den 19. maj 2016, er det ikke relevant at se på det faktiske gasforbrug i enkelte år, når der skal beregnes samfundsøkonomi for en lang projektperiode, og projektforslagets grundlag er derfor også det, der sædvanligvis anvendes i projektforslag. Sønderborg Kommune har på den baggrund vurderet, at projektforslaget bygger på realistiske forudsætninger også med hensyn til varmebehovet.

7 7/10 Øget drift af gasmotoranlæg DGD gør opmærksom på, at Sonfor s ændring af driftstiden fra timer om året til 500 timer om året for det kraftvarmeanlæg, der indgår i projektforslagets reference (en fortsat naturgasforsyning) reducerer elindtægterne i referencen og dermed fordyrer naturgasforsyningen i forhold til fjernvarmeforsyningen, som den sammenlignes med. Sønderborg Kommune har i forbindelse med afgørelsen vurderet, at projektforslagets forudsætninger om en driftstid på 500 timer årligt af de anførte grunde må anses for realistisk. Kommunen har herved navnlig lagt vægt på, at driftstallet i 2015 efter det oplyste i Sonfor s høringssvar af den 28. juni 2016 var ca. 535, og at incitamentet til yderligere elproduktion som anført reduceres væsentligt med grundbeløbets allerede vedtagne bortfald i Levetider gaskedler DGD foreslår på baggrund af egne erfaringer anvendelse af en levetid på 18 år. Sonfor anser de 15 års økonomiske levetid for det mest realistiske, idet forbedrede virkningsgrader på nye kedler sammenholdt med stigende omkostninger til vedligeholdelse medfører, at kedlerne ved en optimering af brugerøkonomien bør udskiftes senest på dette tidspunkt, som anført i svarnotat af den 19. maj Sonfor oplyser endvidere, at man i DGD s forsikringsordning kan se på side 3, under pkt. 7, at der kun gives 13 års reservedelsforsikring. Tidligere kunne man opnå op til 15 år. Sonfor bemærker, at når naturgasselskaberne ikke længere vil forsikre reservedelsbehovet (i så lang tid), må det være, fordi det kan være stort, og at der derfor kan være anledning til at skifte kedlen ud, fordi det bliver for dyrt i drift. Sonfor gør opmærksom på, at Energiklagenævnet i tidligere afgørelser heller ikke har haft bemærkninger til en økonomisk levetid på 15 år. Kommunen vurderer, at de af DGD fremkomne oplysninger om levetider på gaskedler ikke er af en sådan beskaffenhed, at det er tilstrækkeligt sandsynliggjort, at projektet hviler på urealistiske forudsætninger med hensyn hertil. Udskiftning af gaskedler DGD oplyser, at deres erfaring er, at der sker en jævn udskiftning af gaskedler. De anbefaler derfor også, at der indregnes en jævn udskiftning i referencen. Der regnes i referencen med løbende reinvesteringer i nye gaskedler, når deres alder passerer 15 år. Sonfor oplyser, at der dog i henhold til DGD s oversigt er en relativ stor overvægt af ældre, og dermed udtjente, gaskedler på Nordals, hvor reservedelssituationen snart vil tilsige en udskiftning.

8 8/10 Sonfor angiver, at disse forhold i referencen har givet anledning til en relativ stor udskiftning indledningsvist, efterfulgt af en udskiftningsfrekvens i henhold til 15 års levetid. Sønderborg Kommune har i forbindelse med afgørelsen derfor vurderet, at projektforslagets forudsætninger med hensyn til udskiftningstakten for gaskedler må anses for retvisende. Afrunding Af ovennævnte grunde er det Sønderborg Kommunes vurdering, at projektforslaget af 29. februar 2016 er godkendt på baggrund af realistiske og relevante forudsætninger. Det er kommunens vurdering, at de af DGD fremkomne oplysninger i forhold til forudsætninger i projektforslaget ikke er af en sådan beskaffenhed, at det er tilstrækkeligt sandsynliggjort, at projektet hviler på urealistiske forudsætninger. Kommunens sagsbehandling DGD har bedt Energiklagenævnet om at tage stilling til, om der har været fejl i kommunens sagsbehandling. Undersøgelsespligt og begrundelseskrav Projektforslaget har været i 4 ugers høring hos Dansk Gas Distribution A/S og efterfølgende i supplerende høring ad to omgange. Dette med henblik på, at træffe afgørelse på et fuldt oplyst og korrekt grundlag. Kommunen skal efter projektbekendtgørelsens 26, stk. 2, påse, at projektet ud fra en konkret vurdering er det samfundsøkonomisk mest fordelagtige projekt. Derfor har kommunen som anført i afgørelsen også sikret sig, at der i den samlede høringsperioden er taget stilling til samtlige de rejste kritikpunkter vedrørende projektforslagets beregningsforudsætninger mv. At der måtte være væsentlige forskelle mellem oplysningerne i projektforslaget og de indsendte høringssvar, kan ikke begrunde, at kommunen skal søge sagen yderligere oplyst ved indhentelse af eksterne fagkyndige vurderinger mv. som anført af DGD. For så vidt angår klagepunktet vedrørende begrundelseskravet, forstår kommunen, at dette alene sigter til den del af kommunens begrundelse, der vedrører kravet om positiv samfundsøkonomi, jf. projektbekendtgørelsens 26, stk. 2. Som det fremgår af afgørelsens begrundelse, finder kommunen på baggrund af projektforslaget og de indkomne høringssvar mv., at projektforslagets

9 9/10 samfundsøkonomiske beregninger bygger på et realistisk grundlag og i øvrigt således må anses for retvisende. Kommunen anfører i begrundelsen også, at projektforslaget udviser en samfundsøkonomisk fordel på 63,8 mio. kr., men anerkender samtidig, at DGD har påpeget en række korrektioner til beregningsforudsætningerne, hvorved fordelen ifølge DGD vendes til et samfundsøkonomisk underskud på 65 mio. kr. Forvaltningsloven fastlægger i 24, stk. 1, at begrundelsen for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang afgørelsen beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Det lovbestemte begrundelseskrav i forvaltningslovens 24 indebærer derimod ikke en pligt for myndigheden til at tage stilling til alle fremsatte synspunkter mv., jf. herved Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 1. udgave (2013), s Sønderborg Kommunen har i afgørelsens begrundelse forholdt sig udtrykkeligt til de kritikpunkter, som efter kommunens vurdering må anses for de væsentligste i lyset af de afgivne høringssvar mv. Det gælder navnlig tilslutningstaksten og brugerøkonomien, som i høringssvarene mv. har været behandlet særligt indgående, samt investeringsomkostningerne vedrørende halmanlægget. Kommunen har ved sin vurdering af projektforslaget efter projektbekendtgørelsens 26, stk. 2, naturligvis også forholdt sig til de øvrige kritikpunkter vedrørende projektforslaget, herunder dem der er behandlet i bemærkningerne ovenfor. Sammenfattende opfylder begrundelsen for kommunens afgørelse således de krav, der følger af forvaltningslovens 24. Hvis Energiklagenævnet mod forventning måtte finde, at det ikke er tilfældet, er det kommunens opfattelse, at eventuelle begrundelsesmangler må anses for repareret i forbindelse med klagesagen. Kommunen har som anført således også sikret sig, at sagen på afgørelsestidspunktet netop var tilstrækkeligt belyst i forhold til samtlige de rejste kritikpunkter, herunder også dem der ikke er udtrykkeligt omtalt i kommunens begrundelse. Habilitet Personsammenfald mellem Sonfor s bestyrelse og kommunalbestyrelsen medfører ikke personlig inhabilitet for de pågældende efter forvaltningslovens

10 10/10 3, stk. 1, nr. 3, ligesom der ikke foreligger myndighedsinhabilitet som følge af kommunens ejerskab til Sonfor. For så vidt angår spørgsmålet om personlig inhabilitet, skal kommunen henvise til Energiklagenævnets afgørelse af 4. december 2014 (j.nr ) i et lignende tilfælde vedrørende Nyborg Kommune og dennes ejerskab til Nyborg Forsyning. Tilsvarende fandt Energiklagenævnet i afgørelse af 15. maj 2012 (j.nr ) vedrørende Gladsaxe Kommunes projektgodkendelse for fjernvarmeforsyning af områder i Buddinge og Søborg, at der ikke forelå myndighedsinhabilitet som følge af kommunens ejerskab til Gladsaxe Fjernvarme. Nævnet henviste herved til, at det følger direkte af varmeforsyningsloven, at en kommune også selv kan udarbejde de projekter, som kommunen efterfølgende skal godkende efter projektbekendtgørelsens regler. Venlig hilsen Camilla Brink Harck Telefon cahr@sonderborg.dk