Høringsnotat af 4. februar 2005 vedr. analyse af marked for fastnetaccess (marked 8)

Transkript

1 1 Bilag 3 Høringsnotat af 4. februar 2005 vedr. analyse af marked for fastnetaccess (marked 8) 1. Indledning IT- og Telestyrelsen iværksatte den 14. juni 2004 en høring over udkast til analyser om reel konkurrence og SMP på engrosmarkedet for fastnetaccess (marked nr. 8) i henhold til bekendtgørelse nr. 668 af 10. juli 2003 om høringsprocedurer med svarfrist den 4. august IT- og Telestyrelsen modtog høringssvar fra TDC, Telia, SONOFON, Orange, Tele2, Cybercity, SONG Networks, COLT, Consorte og 3. Høringssvarene oversendtes herefter i henhold til høringsbekendtgørelsens 3 til Konkurrencestyrelsen. Konkurrencestyrelsens høringssvar forelå den 19. august Høringen af branchen og Konkurrencestyrelsen havde til formål at indhente synspunkter på, hvorvidt markedsafgrænsninger, markedsanalyser og IT- og Telestyrelsens angivelse af, hvilke virksomheder IT- og Telestyrelsen påtænker at udpege som havende stærk markedsposition på det pågældende marked, er foretaget i overensstemmelse med EU-direktivpakken og dennes implementering i Danmark. I det følgende refereres og kommenteres alle væsentlige substansbemærkninger, som IT- og Telestyrelsen har modtaget i høringen, mens fx bemærkninger om, at et selskab er enig i styrelsens betragtninger ikke er medtaget. Bemærkningerne er generelt refereret i en kort og sammenskrevet form. For de detaljerede bemærkninger henvises derfor til de konkrete høringssvar, som kan ses på under menupunktet: IT- og telebranchen > Markedsundersøgelser. Nærværende høringsnotat tager alene stilling til problemstillinger rejst i forhold til den foretagne markedsanalyse på marked 8. I det omfang udbydere har adresseret forhold, der vedrører vurderingen af pålæggelse af forpligtelser er disse bemærkninger ikke behandlet i dette dokument, idet der ikke med markedsanalysen udsendt i høring den 14. juni er taget stilling til forhold vedrørende forpligtelser. 2. Konkurrencestyrelsens bemærkninger Konkurrencestyrelsen skal i medfør af bekendtgørelse nr. 668 af 10. juli 2003 om høringsprocedurer og grænseoverskridende konfliktløsning på samtrafikområdet m.v. med udgangspunkt i styrelsens konkurrencefaglige ekspertise afgive en vejledende udtalelse om, hvorvidt markedsafgrænsninger, markedsanalyser og IT- og Telestyrelsens angivelse af, hvilke virksomheder IT- og Telestyrelsen påtænker at udpege som havende stærk markedsposition (SMP) på de pågældende markeder, er foretaget i overensstemmelse med EU-direktivpakken og dennes implementering i Danmark. I dette afsnit vil Konkurrencestyrelsens afgivne bemærkninger kort blive refereret. Konkurrencestyrelsens bemærkninger til analysen af marked 8 Konkurrencestyrelsen finder, at der er betydelige barrierer for at etablere sig som udbyder af adgangsforbindelser. Især etablering af nødvendig infrastruktur er forbundet med store omkostninger. Det er Konkurrencestyrelsens opfattelse, at hidtidige forsøg på at skabe konkurrerende infrastruktur kun har haft marginal effekt. Konkurrencestyrelsen har ved de tilsendte høringssvar fra branchen særligt hæftet sig ved, at TDC i sit høringssvar påpeger muligheden for, at alternative adgangsformer, især IP-telefoni, i en nær fremtid vil vinde

2 2 betydelig udbredelse. TDC søger hermed at argumentere for, at markedet derfor er for snævert afgrænset og at TDC s nuværende markedsandele ikke kan tages som udtryk for fremtidig markedsmagt. Konkurrencestyrelsen finder det sandsynligt, at IP-telefoni kan medføre stærkere konkurrence på detailniveau uafhængigt af TDC s markedsposition på de analyserede engrosmarkeder. Det er dog flere usikkerhedsmomenter. Det er efter Konkurrencestyrelsens opfattelse usikkert om og i givet fald hvornår, IPtelefoni opnår en udbredelse, som indebærer mærkbar konkurrence for TDC på engrosniveau 1. Henset til at den fremtidige udbredelse af IP-telefoni eller andre nye teknologier er ukendt, samt at indflydelsen på konkurrencen ikke lader sig estimere, kan IP-telefoni efter Konkurrencestyrelsens vurdering ikke indgå i markedet med nævneværdig vægt på nuværende tidspunkt og dermed kan vurderingen af SMP heller ikke bygges herpå. Endelig vurderer Konkurrencestyrelsen, at TDC s høje markedsandel og de ringe muligheder for nye udbydere for at etablere sig som leverandører af adgangsforbindelser og originering på engrosniveau bevirker, at IT- og Telestyrelsens udpegning af TDC som eneste SMP-udbyder på marked 8 vurderes at være korrekt. Konkurrencestyrelsens høringssvar er vedlagt som bilag. 3. Branchens bemærkninger Dette afsnit er opdelt i to dele. Først gennemgås en række af branchens mere generelle bemærkninger til markedsanalysen. Herefter refereres og kommenteres de forhold, der specifikt retter sig mod analysen af marked Generelle bemærkninger fra branchen Behandlingen af kvalitativ data Telia har anført, at IT- og Telestyrelsen efter selskabet opfattelse generelt afviser bemærkninger, såfremt det alene er et fåtal af operatører, der har udtrykt en bestemt holdning eller opfattelse af virkeligheden, eller såfremt bemærkningerne ikke umiddelbart gav nogen mening for IT- og Telestyrelsen. Foruden Telia anfører også Orange og Tele2, at IT- og Telestyrelsen i sine bemærkninger og konklusioner efter selskabernes opfattelse ikke i tilstrækkeligt omfang inddrager den viden om markedsforholdene, som styrelsen er bekendt med gennem styrelsens øvrige arbejde eksempelvis Telekonkurrenceredegørelsen. Endelig finder TDC grund til at advare mod at lægge vægt på vurderinger af subjektive forhold, som er afgivet af selskaber, som selv har en stærk interesse i, hvorledes konkurrencesituationen fremstilles. Dataindsamlingen har omfattet en række spørgsmål til operatørerne, som indeholder subjektive vurderinger om købermagt, samproduktionsfordele etc. IT- og Telestyrelsen skal til de fremkomne bemærkninger vedrørende behandlingen af de kvalitative data bemærke, at IT- og Telestyrelsen har medtaget alle relevante synspunkter, som er fremkommet i forbindelse med dataindhentningen forud for analyserne, uanset antallet af udbydere, der har udtrykt de enkelte synspunkter. I det med branchen drøftede analysekoncept har styrelsen beskrevet, hvordan styrelsen i forbindelse med vurderingen af kvalitativ data vil være opmærksom på, hvilke selskaber, der måtte svare hvad. Vurderingen af indikatorerne er i overensstemmelse hermed sket med støtte fra oplysninger om 1 I en note til Konkurrencestyrelsens vejledende udtalelse anføres det, at en af de væsentligste fordele ved IP-telefoni er, at kunden vil kunne opgive sit fastnetabonnement. Det oplyses i øvrigt, at langt de fleste ADSL-forbindelser i Danmark er baseret på TDC s engrosprodukt bit stream access. Ved levering af bit stream access stiller TDC krav om, at detailkunden også skal aftage enten et alm. telefonabonnement eller alternativt skal betale for en såkaldt bærelinje, som koster det samme. Hermed mister kunderne en stor del af incitamentet til at skifte til IP-telefoni. Efter Konkurrencestyrelsens opfattelse er TDC s prispolitik hermed en barriere for udbredelse af IP-telefoni.

3 3 aktørerne, herunder markedsandele, udelukkende interne aftagere mv. På den baggrund vurderes, om der er en sammenhæng mellem eksempelvis selskabernes størrelse og de oplevede konkurrencebegrænsninger. Endvidere har IT- og Telestyrelsen bedømt de indkomne data kritisk mht. om svarene er valide, og om der er tale om konkrete barrierer, ligesom der bl.a. er blevet henvist til konkurrenceredegørelsen. Det har imidlertid ikke været hensigten med behandlingen af de kvalitative indikatorer, at der skulle ske egentlig sagsbehandling af konkrete detailproblemstillinger i selve analyserne. For så vidt angår anvendelsen af IT- og Telestyrelsens kendskab til markedsforhold fra andre sammenhænge, skal styrelsen bemærke, at processen omkring og forud for analyserne har været tilrettelagt således, at data til brug for indikatorerne har skullet indsendes af branchen i forbindelse med dataindhentningsprocessen. Styrelsens øvrige kendskab til markedsforholdene vil dog udover branchens indleverede data også blive brugt i forbindelse med vurdering af egnede forpligtelser set ift. de konstaterede markedsproblemer. For så vidt angår bemærkningen om værdien af kvalitative data, skal IT- og Telestyrelsen, udover hvad der allerede er bemærket ovenfor, generelt bemærke, at det har været vurderet og lagt åbent frem i forbindelse med høring af analysekonceptet at man visse steder ikke kan undlade at skulle bruge kvalitative data. Styrelsen har således bl.a. i indledningen til analysekonceptet påpeget, at analyserne fortrinsvis baseres på kvantitative indikatorer mhp. at sikre, at afgørelserne i videst muligt omfang baseres på et sikkert faktuelt grundlag, men at dette ikke udelukker brugen af mere kvalitative indikatorer, hvor disse kan have en god forklaringsværdi. Om vurderingen af de kvalitative indikatorer er det endvidere oplyst, at styrelsen som udgangspunkt dels lægger mindre vægt på kvalitative indikatorer end kvantitative indikatorer, og dels anvender de kvalitative indikatorer til understøttelse af kvantitative indikatorer. Alternativet til anvendelsen af kvalitative data/indikatorer ville efter IT- og Telestyrelsens vurdering have været indhentning af betydeligt større datamængde. Afgørelser for engrosmarkeder bør først foretages, når detailanalyser foreligger TDC finder, at afgørelse om reguleringen af fastnet engrosmarkederne først bør træffes, når analysen af de afledte detailmarkeder foreligger. Selskabets begrundelse herfor er, at vurderinger af konkurrencesituationen på et engrosmarked generelt bør inkludere en undersøgelse af konkurrencesituationen på de afledte detailmarkeder. TDC s bemærkning angår spørgsmålet om, hvornår de endelige afgørelser indeholdende pålæggelse af forpligtelser tidsmæssigt bør foreligge for engrosmarkederne i forhold til markedsanalyserne af de afledede detailmarkeder. Fsva. det tidsmæssige aspekt ved TDC s bemærkning skal IT- og Telestyrelsen henvise til de tidsplaner som tidligere har været udarbejdet i dialog med branchen. Heraf fremgik, at analyse og afgørelse på engrosmarkederne ville blive færdiggjort før detailmarkederne. Fsva. spørgsmålet om sammenhæng mellem forskellige markeder (detail- og engrosmarkederne) skal IT- og Telestyrelsen henvise til styrelsens høringsnotat af 5. december 2003, hvori styrelsen bemærker, at IT- og Telestyrelsen er enig i, at det i det omfang, det er muligt inden for de lovgivningsmæssige rammer, som er fastsat for afgrænsningen af de relevante markeder for markedsundersøgelserne kan være hensigtsmæssigt at anlægge helhedsbetragtninger, som går ud over det enkelte marked. Dette er fx sket på smalbåndssamtrafikmarkederne (sammenhængen mellem access, terminering og transport) samt på markederne for bredbåndstilslutning og faste kredsløb. På andre markeder har de givne rammer for markedsafgrænsninger imidlertid ført til en individuel behandling af markedet. Metodemæssigt blandes således heller ikke analyserne af detailmarkederne sammen med analyserne af engrosmarkederne. Der er tale om separat afgrænsede markeder, som bliver betragtet hver for sig, således som det er fastlagt i Kommissionens retningslinjer for markedsanalyse og beregning af stærk markedsposition. Ønske om inddragelse af aspekter fra mobilmarkedet

4 4 TDC finder, at substitution til mobiltelefoni overses p.g.a. markedsafgrænsningen. TDC anfører, at styrelsen efter selskabets opfattelse tager som indikation for manglende konkurrence, at markedet er stagnerende, uagtet at stagnationen for fastnettelefoni imidlertid efter TDC s opfattelse i høj grad er en konsekvens af, at markedet betragtes som snævert afgrænset i forhold til især mobilmarkedet. IT- og Telestyrelsen skal hertil bemærke, at denne problemstilling vedrører selve markedsafgrænsningen. IT- og Telestyrelsen vurderede i dokumentet Afgrænsning af relevante markeder af 5. december 2003, hvorvidt mobiltelefoni bør være omfattet af samme marked som fastnettelefoni. Dette blev vurderet både i relation til detailmarkederne og i relation til engrosmarkederne for fastnettelefoni. Det er i den forbindelse på basis af en såkaldt hypotetisk-monopolist-test blevet vurderet (i forhold til detailmarkederne), at mobiltelefoni pga. det nugældende prisspænd for nærværende ikke er et substituerbart produkt i forhold til PSTN- og ISDN-forbindelser. Der er dog en udvikling i gang, som muligvis fremover i større grad kan muliggøre substitution. Enkelte udbydere af mobiltelefoni udbyder for tiden produkter, der prismæssigt sigter mod at udgøre et alternativ til en fastnetforbindelse. IT- og Telestyrelsen vil nøje følge udviklingen i udbudet mhp. at vurdere om privatkunder i større omgfang må forventes at ville substituere en fastnetforbindelse med en mobiltelefon. En lignende konklusion blev gjort på engrosmarkederne for fastnet PSTN/ISDN. Det fremgår endvidere af Kommissionens henstilling om relevante produkt- og tjenestemarkeder af 11. februar 2003, at Kommissionen har fastslået, at set fra efterspørgselssiden udgør mobile tjenester og faste telefonitjenester særskilte markeder. IT- og Telestyrelsen følger som nævnt udviklingen nøje. IT- og Telestyrelsen har beføjelse til med mellemrum at opdatere og revurdere allerede gennemførte markedsundersøgelser eller egentlige gennemførelser af helt nye markedsundersøgelser, hvis det skønnes, at væsentlige ændringer i markedsforholdene eller den teknologiske udvikling mv. tilsiger det. Dette kan i medfør af bemærkningerne til telelovens 84a blandt andet ske på styrelsens eget initiativ eller som følge af en velbegrundet og veldokumenteret anmodning fra en markedsaktør. IT- og Telestyrelsen vurderer imidlertid, at der skal gøre sig helt særlige nationale forhold gældende førend mobiltelefoni og fastnettelefoni kan være omfattet af et og samme marked, eftersom Kommissionen som nævnt har valgt at definere to separate markeder. For stor vægt på indikatorer vedrørende markedsandele (markedskoncentration og mobilitet) TDC finder, at analyserne lægger for stor vægt på indikatorer såsom markedskoncentration og ændringer i markedsandele, idet værdien af disse indikatorer er meget tvivlsomme. Dels fordi markedet er under så store omvæltninger, at historiske data er uegnede til fremskrivninger, dels fordi sammenligningsgrundlaget for, hvilke værdier der er gode nok, stammer fra markeder, der har en helt anden karakter end IT- og telemarkederne. Desuden overfortolker styrelsen, efter TDC s mening, undersøgelsesresultaterne, når indeksværdierne for markedskoncentration og mobilitet tages som indikation for fravær af konkurrence. TDC anfører, at høj markedskoncentration og lav mobilitet imidlertid kan have andre årsager end mangel på konkurrence. Hvis der var konstateret lav markedskoncentration og høj mobilitet kunne det tages som indikation for konkurrence, men der kan efter TDC s opfattelse ikke sluttes omvendt. En vurdering af markedsandele er efter IT- og Telestyrelsens opfattelse et helt afgørende element i en analyse af, hvorvidt der er reel konkurrence på et givet marked. I IT- og Telestyrelsens markedsanalyser indgår imidlertid også en række andre indikatorer, der enten vil kunne af- eller bekræfte det billede indikatorerne for markedsandele giver af markedet og af styrkepositionen udbyderne imellem. Det fremgår da også af analysen af marked 8 (s.37), at SMP fastlægges ikke udelukkende ud fra store markedsandele, men baseres på en grundig og bred analyse af forholdene på markedet. Men idet vurderinger af SMP først gennemføres, når det er konkluderet, at der ikke er reel konkurrence på det pågældende marked, vil eksistensen af store markedsandele dog være en meget betydende indikator i vurderingen af, hvilke udbydere der har SMP.

5 5 Det er endvidere IT- og Telestyrelsens opfattelse, at styrelsens metodemæssige anvendelse af de i analysen indgåede indikatorer (herunder indikatorerne for markedsandele) er i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer for markedsanalyse og beregning af stærk markedsposition. 2 For så vidt angår TDC s bemærkning om et marked under store omvæltninger, skal IT- og Telestyrelsens bemærke, at det er styrelsens opfattelse, at markeder under hastig udvikling snarere tilsiger hyppigere markedsanalyser end ændrede analysemetoder. IT- og Telestyrelsen følger som nævnt udviklingen på de analyserede markeder nøje, jf. i øvrigt bemærkninger fra forrige pkt. For så vidt angår TDC s bemærkning om, at høj markedskoncentration og lav mobilitet kan have andre årsager end mangel på konkurrence, skal IT- og Telestyrelsen henvise til afsnit ændringer i markedsandele (mobilitetsindeks) i styrelsens analyse. Det fremgår heraf, at en beskeden mobilitet ud fra en teoretisk betragtning kan være begrundet i én af to meget forskellige situationer. Den ene situation er, at der er en meget hård reel priskonkurrence mellem udbyderne, som fører til næsten ens priser. I denne situation kan kunder ikke opnå fordele ved at skifte udbyder, og der vil derfor som følge af den hårde priskonkurrence være en meget beskeden mobilitet. Den anden situation er den modsatte med manglende konkurrence. I denne situation er mobiliteten beskeden som følge af, at kunderne i praksis ikke har reelle muligheder for at skifte udbyder pga. forskellige former for konkurrencebegrænsninger. Det fremgår af styrelsens analyse, som er baseret på en række forskellige indikatorer, at markedet for fastnetaccess er domineret af én stor udbyder (TDC), hvor kunderne ikke har reelle muligheder for at skifte udbyder pga. manglende alternative udbud, hvorfor der ikke er tale om den første mulighed om meget hård priskonkurrence, men derimod den anden mulighed om begrænsninger i konkurrencen. IT- og Telestyrelsen skal endvidere henvise til et tidligere svar i høringsnotat til analysekonceptet, hvoraf fremgår at en lav mobilitet efter styrelsens opfattelse alt andet lige vil være en indikator for svag konkurrence. IT- og Telestyrelsen er stadig af denne opfattelse, særligt når der som her på marked 8 samtidig er tale om en meget høj markedskoncentration. Det løbende samarbejde med Konkurrencestyrelsen Tele2 ønsker oplyst, hvorvidt Konkurrencestyrelsen har givet en konkurrenceretlig vurdering af analysen af SMP hos enkeltvirksomheder. Efter selskabets opfattelse bør Konkurrencestyrelsen generelt inddrages i alle konkurrenceretlige vurderinger og ikke kun afgive vejledende udtalelser, når analysen foreligger. IT- og Telestyrelsen skal hertil oplyse, at styrelsen i overensstemmelse med telelovens 84c, stk. 2, og hvor et samarbejde er fundet hensigtsmæssigt har inddraget Konkurrencestyrelsen i forbindelse med markedsafgrænsningen og gennemførelsen af markedsanalyserne. Der har således i overensstemmelse med forudsætningerne i lovgivningen været et tæt samarbejde med Konkurrencestyrelsen forud for den mere formelle vejledende udtalelse, der i henhold til høringsprocedurerne skal foreligge fra Konkurrencestyrelsen vedrørende selve resultatet af 2 I Kommissionens retningslinjer, pkt. 3.1, anfører Kommission bl.a. at meget store markedsandele (over 50 %) ifølge gældende retspraksis i sig selv er et bevis for, at der er tale om en dominerende stilling, undtagen i exceptionelle tilfælde. Og at en virksomhed med en stor markedsandel kan antages at have en stærk markedsposition, dvs. en dominerende stilling, hvis dens markedsandel har ligget stabilt gennem en periode. Kommissionen understreger imidlertid (på linje med IT- og Telestyrelsens analyse), at det er vigtigt, at understrege, at man ikke kan konkludere, at der er tale om en dominerende stilling, udelukkende på grundlag af store markedsandele. Derfor anbefales det af Kommissionen, at tilsynsmyndighederne gennemfører en grundig og bred analyse af de økonomiske forhold på markedet, før det konkluderes, at en virksomhed har SMP. Herefter nævner Kommissionen en række kriterier, som også indgår i IT- og Telestyrelsens analyser (herunder købermagt, vertikal integration, stordriftsfordele, flaskehalse osv.)

6 6 markedsanalyserne (den vejledende udtalelse er refereret tidligere i nærværende notat og udtalelsen er endvidere vedlagt dette notat) Bemærkninger vedrørende analysen af marked 8 Inddragelse af erhvervsmarked, boligforeninger og IP-telefoni TDC anfører, at erhvervsmarkedet og boligforeningsløsninger, efter selskabets opfattelse, ikke tillægges tilstrækkelig vægt. Analysen giver efter TDC s opfattelse ikke nogen detaljeret belysning af den særlige konkurrencesituation på erhvervsmarkedet og markedet for boligforeningsløsninger. Det er TDC s indtryk, at der allerede er en udbredt alternativ infrastruktur hos TDC s konkurrenter på erhvervsmarkedet, og på markedet for boligforeningsløsninger må der forventes en stærk vækst de kommende år. Det vil efter TDC s opfattelse være helt afgørende for et hensigtsmæssigt valg af fremtidige regulatoriske indgreb, at IT- og Telestyrelsen forholder sig til både den potentielle konkurrence og til den forventede udvikling på markedet. TDC anfører videre, at også betydningen af bl.a. IP-telefoni tilsyneladende overses p.g.a. de bagudrettede vurderinger. Afgørelserne truffet på baggrund af de igangværende analyser vil efter TDC s vurdering gælde i lang tid, og det er derfor selskabets opfattelse, at det er af stor betydning allerede nu at inddrage fremtidige forhold i analyserne. På fastnetområdet påpeger TDC, at de kommende års konkurrence vil være præget af fremvæksten af IP-telefoni. Der er efter IT- og Telestyrelsens forståelse tale om en bemærkning, der relaterer sig til selve markedsafgrænsningen. IT- og Telestyrelsen skal bemærke, at styrelsen er opmærksom på udviklingen for alternativ infrastruktur samt IP-telefoni. De særlige konkurrenceforhold, der knytter sig til disse områder har imidlertid ikke i denne runde af markedsundersøgelser indgået i afgrænsningen af markedet for fastnetaccess og originering. IT- og Telestyrelsen vil imidlertid overveje denne vurdering ved gennemførelsen af den næste markedsanalyse. Det skal i denne forbindelse nævnes, at styrelsen har beføjelse til med mellemrum at opdatere og revurdere allerede gennemførte markedsundersøgelser eller foretage egentlige gennemførelser af helt nye markedsundersøgelser, hvis det skønnes, at væsentlige ændringer i markedsforholdene eller den teknologiske udvikling mv. tilsiger det, jf. i øvrigt bemærkninger herom i tidligere punkter. Asymmetrisk information medfører vanskeligheder ved at vurdere omkostningsgrundlag Telia finder det ikke korrekt, når IT- og Telestyrelsen i analysens afsnit (underpunktet viden og asymmetrisk information ) bemærker, at det samlet må vurderes, at manglende viden og asymmetrisk information ikke udgør en barriere for adgangen til engrosmarkedet for fastnetaccess. Telia anfører hertil, at det ikke alene er adgangen til engrosmarkedet, men en effektiv udnyttelse af markedet, der er ønskværdig. Telia oplyser, at selskabet eksempelvis pga. asymmetrisk information sjældent kan vurdere de enkelte gebyrers omkostningsgrundlag og dermed selve begrundelsen for prissætningen. På denne baggrund udgør manglende viden og asymmetrisk information en væsentlig barriere, da Telia oplever, at pludseligt ændrede arbejdsgange og uigennemskuelige gebyrer hos TDC vanskeliggør Telias egen prisfastsættelse. I markedsanalyserne indgår to indikatorer vedrørende information. Den ene indikator som Telia specifikt adresserer er indeholdt som et underafsnit til afsnittet om adgangsbarrierer (for nye markedsaktørers mulighed for at etablere sig på det pågældende marked). Der er således tale om en mere overordnet informationsindikator. Ingen udbydere eller kunder, heller ikke Telia, har til denne indikator angivet manglende viden som en barriere for adgang til engrosmarkedet for fastnetaccess. Det er IT- og Telestyrelsens opfattelse, at de af Telia anførte problemer vedrørende manglende information om mere detaljerede forhold relaterer sig til informationsindikatoren behandlet i markedsanalysens afsnit

7 (Information). Denne indikator vedrører det mere detailorienterede informationsniveau på det pågældende marked. Konklusionen på dette informationsafsnit er imidlertid i overensstemmelse med, hvad der er blevet svaret af udbydere og kunder på det pågældende marked. En overvejende del af de eksterne kunder på markedet for adgangsforbindelser og originering har således svaret positivt vedrørende tilgængeligheden til oplysninger vedrørende priser, kvalitet og leveringsforhold. To kunder har udtrykt utilfredshed med informationsniveauet ved at pege på, dels at indholdet af TDC s offentligt tilgængelige aftaler er vanskelige at analysere, dels at TDC s hjemmeside er uoverskuelig og ufuldstændigt opdateret. Ingen kunder har i spørgeskemaerne påpeget konkrete informationsrelaterede problemer med pludseligt ændrede arbejdsgange og uigennemskuelige gebyrer hos TDC. Specificering af beregningerne bag mobilitetsindeksene SONOFON anmoder om en nærmere specificering af beregningerne bag mobilitetsindeksene på side 15 i analysen af marked 8, mens Orange stiller spørgsmålstegn ved, hvorledes datamaterialet i Tabel 3.3 kan resultere i en stigning i mobilitetsindeksene fsva. estimaterne for , samt , når det faktiske grundlag herfor viser et fald mellem årene og Orange anmoder i den forbindelse IT- og Telestyrelsen om at overveje, hvorvidt fremskrivningerne af selskabernes markedsandele har været sat for positivt. Mobilitetsindeksene er beregnet på følgende måde: Udbyderne har oplyst afsætningsmængder for årene 2001, 2002 og For hver enkelt udbyder har IT- og Telestyrelsen foretaget en lineær fremskrivning af mængderne for den kommende periode (2004, 2005 og 2006). Mængder omregnes herefter til markedsandele, og mobiliteten i markedsandele udregnes som ændringerne i udbydernes markedsandele mellem årene. Til sidst lægges disse ændringer sammen og divideres med 2 for at finde den samlede indeksværdi for mobilitetsindekset. Metoden kan illustreres med følgende eksempel: Afsætningsmængder Udbyder A Udbyder B ,5 17,3 19,9 Udbyder C ,5 15,3 17,4 Udbyder D ,5 4,3 4,4 Markedsandele Udbyder A 71,4% 61,3% 57,1% 51,1% 46,5% 41,9% Udbyder B 8,9% 19,4% 19,0% 23,3% 25,1% 27,7% Udbyder C 10,7% 16,1% 17,5% 20,3% 22,2% 24,3% Udbyder D 8,9% 3,2% 6,3% 5,3% 6,2% 6,1% Mobilitetsindeks Udbyder A 10,1 4,1 6,0 4,6 4,7 Udbyder B 10,4 0,3 4,3 1,8 2,7 Udbyder C Udbyder D I alt 5,4 1,3 2,8 1,9 2,1 5,7 3,1 1,1 0,9 0,1 15,1 2,3 7,0 4,4 5,0 De konkrete mobilitetsindeks, som er anført i analysen på side 15, er udregnet efter denne metode, og der er for alle udbydere anvendt lineære fremskrivninger af afsætningsmængderne. Den eneste afvigelse herfra i de konkrete fremskrivninger er for en udbyder, som har så haft så stort et fald i afsætningen, at en lineær fremskrivning ville have givet en negativ afsætning for nogle af årene. I dette ene tilfælde har IT- og Telestyrelsen i stedet sat afsætningen til nul i de pågældende år.

8 8 Forslag om at fjerne et afsnit fra konklusionen i pkt i analyserapporten Orange finder det uforståeligt, at der i analysens afsnit 1.2 Konklusioner på analyserne anføres, at TDC s samlede størrelse ikke i sig selv understøtter en udpegning af TDC som udbyder med SMP. IT- og Telestyrelsen anfører således i afsnittet, at idet TDC s koncernomsætning på markedet for fastnetaccess sammenholdt med den respektive koncernomsætning hos de øvrige udbydere på markedet ikke i sig selv giver grundlag for at antage, at TDC s samlede størrelse skulle give selskabet særlige fordele i forhold til andre udbydere. Orange finder ikke, at dette udsagn er i overensstemmelse med, at IT- og Telestyrelsen samtidigt konkluderer, at der her er tale om et marked med betydelige irreversible omkostninger, høj grad af markedskoncentration og stort set ingen flytning af markedsandele i perioden frem til IT- og Telestyrelsen skal bemærke, at styrelsen i analyserne har behandlet hver indikator isoleret. Dette er gjort for så vidt muligt at undgå cirkelslutninger, hvor indikatorernes resultater bliver afhængige af andre indikatorer. Det har således været hensigten, at indikatorernes indbyrdes sammenhænge først skulle fremgå af det endelige konklusionsafsnit. Om konkurrenceadfærd Telia anfører, at når IT- og Telestyrelsen i afsnit 3.7 (Konkurrenceadfærd) skriver, at det må på den baggrund konstateres, at der ikke synes at være nævneværdige problemer omkring konkurrenceadfærden på markedet, så mener Telia ikke, at denne betragtning er korrekt henset til, at Telia ofte opleve at slutbrugerne får oplyst, at det er TDC s egne kunder, der kommer først i forbindelse med etablering og fejlretning af accesser købt i gensalg hos TDC. Telia oplyser, at selskabet er i stand til at kunne dokumentere denne konkurrenceadfærd. IT- og Telestyrelsen har ikke i afsnittet om konkurrenceadfærd eller andetsteds i analysen adresseret den omtalte problemstilling. Det skyldes, at hverken Telia eller andre aktører har afgivet bemærkninger vedrørende den konkrete problemstilling (mistanke om diskrimination fra TDC s side). IT- og Telestyrelsen kan dog i forbindelse med den opridsede problemstilling opfordre Telia til at indbringe spørgsmålet for ITog Telestyrelsen, som i henhold til gældende teleregulering vil kunne vurdere og træffe afgørelse i sådanne sager. Analyserne lægger ikke tilstrækkelig vægt på det egentlige engrosmarked TDC finder ikke, at markedsanalyserne lægger tilstrækkeligt stor vægt på at redegøre for det egentlige engrosmarked, dvs. den faktiske handel mellem selskaber (den eksterne afsætning). TDC oplyser, at det egentlige engrosmarked for fastnettilslutninger, dvs. fraregnet intern produktion, stort set kun består af TDC s gensalg af abonnementer og TDC s salg af originering til forvalgsoperatører. Imidlertid har flere operatører efter TDC s vurdering en betydelig egen infrastruktur, specielt til erhvervsvirksomheder. Når operatørerne ikke benytter deres infrastruktur til at etablere sig stærkere på det egentlige engrosmarked, skyldes det, at priserne på engrosmarkedet er meget lave. IT- og Telestyrelsen skal hertil bemærke, at problemstillingen vedrørende intern/ekstern afsætning har været behandlet i høringsnotat af 5. december 2003 vedrørende det samlede analysekoncept. Det blev i den forbindelse oplyst, at det er IT- og Telestyrelsens opfattelse, at markederne omfatter såvel intern som ekstern afsætning (gældende for alle udbydere med intern produktion/afsætning), på baggrund af følgende: I den første sag efter de nye EU-regler om markedsundersøgelser omfatter markedet såvel intern som ekstern afsætning, jf. den britiske notifikation iht. rammedirektivets artikel 7 om marked nr. 15 for tilslutning og access på det offentlige mobilnet. I denne sag, hvor de britiske telemyndigheder i øvrigt har opgjort netudbydernes interne afsætning på engrosmarkedet for mobilaccess på baggrund af data fra det tilhørende detailmarked, har Kommissionen i en udtalelse af 29. august 2003 tilkendegivet sin klare tilslutning til den anvendte metode. Afgrænsning af markeder, som kun omfatter ekstern afsætning, vil ikke være i overensstemmelse med de

9 9 anvendte metoder i markedsafgrænsningerne. I vurderingerne vha. den hypotetiske monopolist-test er det centralt at foretage vurderinger om udbudssubstitution. Med udgangspunkt i TDC's argumentation ville det således skulle vurderes, om en mindre men varig prisstigning hos en hypotetisk monopolist på markedet for ekstern afsætning ville få andre udbydere til at gå ind på det pågældende marked. Enhver vurdering herom ville tilsige, at der i en sådan situation ville kunne være tale om udbudssubstitution fra de net, som anvendes til intern produktion, og at markedet derfor ville skulle omfatte både intern og ekstern produktion. I den konkurrenceretlige praksis, herunder reglerne om fusionskontrol, der ligesom markedsanalyserne skal foretages i et fremadrettet perspektiv (ex ante), kan der fx peges på en konkret sag fra Retten i første instans (T-310/01 Schneider Electric Vs. Kommissionen, jf. punkt 296), hvor manglende medregning af to konkurrenters interne salg i deres markedsandele, ifølge Retten, førte til en undervurdering af disses økonomiske styrke og følgelig til en overvurdering af den konkrete fusionerende enheds styrke. Telelovgivningen indeholder en række bestemmelser, som ikke giver mening, hvis det alene er den eksterne afsætning, der er omfattet af markedet. Der gælder fx bestemmelserne om ikkediskrimineringsprincippet, hvorefter SMP-udbydere skal tilbyde samme vilkår mv. for den eksterne afsætning, som gælder i forbindelse med intern afsætning. Tilsvarende argumentationer vil kunne fremføres i forbindelse med andre bestemmelser i teleloven, herunder fx bestemmelserne om samtrafikgrænseflader og rimelige anmodninger om adgang til fx (TDC s interne afsætning af) rå kobber etc. Såfremt der kun medtages den eksterne afsætning vil dette kunne medføre, at de konkrete markeder vil ændre både størrelse og struktur i forbindelse med ejerskifte. Markedet vil fx kunne blive markant mindre, hvis en tilladelsesindehaver på mobilområdet opkøber en service-provider. I sin yderste konsekvens vil et engrosmarked i princippet kunne forsvinde, hvis markedet alene består af tilladelsesindehavere (dvs. alene intern afsætning). Afslutningsvis skal IT- og Telestyrelsen bemærke, at IT- og Telestyrelsen, på markeder hvor det er fundet relevant, tillige har set på udviklingen i TDC s andel af den eksterne afsætning alene, som et supplement til tal for markedsandele i markedet for den samlede afsætning. Dette er eksempelvis sket i forbindelse med analysen af marked 10 (transportmarkederne), hvor TDC s markedsandele på det samlede marked lå omkring 60 %. Imidlertid er det skønnet, at TDC s markedsandele er så markante på marked 8 (over 90%), at TDC også ville have en stærk markedsposition, hvis alene den eksterne afsætning var omfattet af markedet. Det ville således ikke forrykke billedet af TDC som værende en meget dominerende udbyder på markedet.